Az Európai Gazdasági Közösség (mai formájában Európai Unió) megalakításával az alapító államok a nemzetközi jogrend új szereplőjét hozták létre, amely ma már világméretekben meghatározó gazdasági és politikai súllyal rendelkezik. A nemzetközi kereskedelemben való részvétele mellett az Unió a nemzetközi kapcsolatok egyéb területein is aktívan lép fel, így a terrorizmus elleni küzdelem, humanitárius segítségnyújtás, a környezet védelmét célzó, globális szintű együttműködés és a nemzetközi bűnüldözés terén.
E funkciók gyakorlásának keretéül az Unió sajátos érték- és célrendszere, az Unió és a tagállamok jogrendjének viszonyát rendező elvek, valamint az Unió belső intézményi struktúrája szolgál. E keretek különösen fontosak, mivel ezek függvénye, hogy az Unió milyen jogi instrumentumokat és milyen területeken alkalmazhat a külkapcsolatokkal összefüggő célok megvalósítása érdekében, illetve jelentős részben az is, hogy az Unió mennyire tekinthető erős gazdasági és politikai aktornak nemzetközi színtéren.
A külkapcsolatok gyakorlásának uniós jogi eszközei[1] között a nemzetközi szerződések meghatározó jelentőséggel bírnak. Az Unió évente számos megállapodást köt harmadik államokkal, illetőleg nemzetközi szervezetekkel. Az integráció mélyülésével a nemzetközi megállapodások jelentősége megnövekedett; ma már az Unió nem csupán a külkereskedelmi kapcsolatokat, hanem az együttműködés egyéb területeit is nemzetközi szerződések keretében szabályozza. Nagy jelentőséggel bíró nemzetközi megállapodások jöttek létre többek között a környezetvédelem, a légi közlekedés, valamint a polgári jogi és kereskedelmi együttműködés tárgykörében.
A tanulmány - a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése óta eltelt néhány év távlatából - azt kívánja megvizsgálni, hogy az Unió külső tevékenységét[2] érintő lisszaboni reformok milyen következményekkel bírtak az integrációs szervezet nemzetközi szerződéses kapcsolataira: hogyan érintették a vertikális nemzetközi szerződéskötési hatáskörök megosztásának korábbi rendszerét, az Unió nemzetközi megállapodásainak megkötésére irányuló eljárás menetét, valamint az egyes uniós intézmények jogköreit ezen eljárásokban.
Az alább vizsgált módosításokat megalapozó egyik fő célkitűzés a koherencia erősítése az Unió külső tevékenységének különböző területei között, valamint az Unió külkapcsolatai és belső szakpolitikái viszonylatában. Bár maguk a szerződéses reformok 2009 decemberében léptek hatályba, az eredmények - köszönhetően az Unió e rendelkezésekre épülő szerződéskötési gyakorlatának, illetve az a Bíróság időközben kibocsátott kapcsolódó döntéseinek - most "értek be"; éppen ezért jelenleg már hitelesebben értékelhetjük a módosítások tényleges jelentőségét.
A nemzetközi szerződéskötési hatáskörök Unió és a tagállamok közötti megosztásának kérdése mindig is lényeges szegmensét képezte az Unió alkotmányos fejlődésének, de az utóbbi években különös hangsúlyt kapott. Több szakpolitikai területtel összefüggésben intenzív párbeszéd folyik az Unió intézményei, szervei, illetve a tagállamok között arról, hogy mennyiben indokolt és hatékony az Unió egységes fellépése, és ezzel párhuzamosan az egyes tagállamok és harmadik államok között létrejött megállapodások hálózatának egységes uniós szerződéssel történő felváltása. Az Európai Unió Bírósága (a továbbiakban: Bíróság) előtt is megnövekedett a korábbi évekhez képest a nemzetközi szerződéskötési hatáskörökkel összefüggő ügyek száma; a tanulmányban sor kerül a kapcsolódó legújabb döntések rövid bemutatására is.
A Maastrichti Szerződésnek köszönhetően egy új szereplő: az Európai Unió jelent meg a nemzetközi színtéren. A tagállamok az integráció magasabb fokozatának megvalósítására irányuló szándékukat fejezték ki azzal, hogy a korábban létező Közösségek mellett létrehozták az együttműködés két új formáját, az Unió második, illetve harmadik pilléreként ismert Közös Kül- és Biztonságpolitikát (a továbbiakban: KKBP) és az Igazságügyi és Belügyi Együttműködést[3]. Az új, hárompilléres felépítménynek azonban csak az első, ún. közösségi pillére rendelkezett önálló jogi személyiséggel, az Unió egészét a tagállamok nem ruházták fele minőséggel.
A lisszaboni szerződésmódosításnak tehát meghatá-
- 1/2 -
rozó a jelentősége abból a szempontból, hogy az EUSz. új 47. cikke értelmében az Unió jogi személyiséggel bír, vagyis a nemzetközi jog alanyaként saját nevében jogokat és kötelezettségeket vállalva köthet nemzetközi szerződéseket nem uniós államokkal, illetve nemzetközi szervezetekkel - immár nemcsak a korábbi első (közösségi) pillérbe tartozó területeken, hanem a KKBP-re, valamint a bűnügyek terén megvalósuló igazságügyi együttműködésre kiterjesztve is.
Az Unió külkapcsolatait érintő további lényeges módosítás - összefüggésben a fenti 47. cikkel is - a korábbi pillérrendszer formális megszüntetése. Ennek megfelelően az EUSz. 1. cikkének (3) bekezdése szerint az Unió az Európai Közösség jogutódja. A korábban megkötött nemzetközi megállapodások szerződő feleként tehát a Közösség helyébe lép, illetve átveszi annak jogállását a nemzetközi szervezetekben.
A nemzetközi jog szabályai szerint a jogutódlás következményeképpen harmadik államok a továbbiakban nincsenek kötve a megállapodáshoz, csak akkor, ha kifejezetten elismerik az Unió jogi személyiségét és az érintett megállapodások további kötelező érvényét (továbbélését). Ugyanez vonatkozik a nemzetközi szervezetekben betöltött tagságra is. Tekintettel az Unió (Közösség) fennálló nemzetközi kapcsolatainak kiterjedt voltára, valamint az Unió politikai és gazdasági jelentőségére, az Uniót mint új nemzetközi jogalanyt e megállapodások harmadik állam szerződő felei elismerték[4]; ugyanígy a korábbi nemzetközi megállapodások és az Unió nemzetközi szervezetekben betöltött státusának további érvényességét.[5]
A Lisszaboni Szerződés egyik leglényegesebb reformja, hogy egységes alapelvi és célrendszert vezet be az Unió külső tevékenysége területén. Az EUSz. 21. cikkének (2) bekezdése rögzíti az Unió külső tevékenységének minden területére irányadó, egységes célkitűzéseket.[6] Az EUSz. 21. cikk (3) bekezdése szerint ezen alapelveket és célkitűzéseket a külső tevékenységeken túlmenően az egyéb uniós politikák kidolgozása és végrehajtása során is figyelembe kell venni.
Vajon milyen kihatással van mindez az Unió nemzetközi szerződéskötési kompetenciájára, illetve gyakorlatára; az egyes intézmények hatásköreire? Fontos rögzítenünk, hogy a fenti rendelkezés alapvetően nem új célokat jelöl meg az Unió külső tevékenysége számára; sokkal inkább a korábbi alapítószerződés-változatokból is már következő, az Unió külső tevékenysége, nemzetközi szerződéses kapcsolatai, valamint a Bíróság ítélkezési gyakorlata alapján fokozatosan kiformálódott és kikristályosodott elvek deklarációjáról van szó. Ugyanakkor e formális deklarációnak is fontos szerepe lehet. Az egységes külkapcsolati értékrend az Unión kívüli nemzetközi jogi és politikai folyamatokra - a különböző szakpolitikák eszközeivel - adandó uniós válasznak is egy egységes keretet biztosíthat. Emellett az egyes szakpolitikák célrendszere közötti viszony rendezése a kérdéses nemzetközi megállapodás megfelelő jogalapjának megválasztása érdekében lehet fontos.[7]
A horizontálisan érvényesülő "külkapcsolati célkatalógus" iránti fokozott igény még a Maastrichti Szerződéshez köthető, amely a Közösség addigi külső tevékenységét - az Unió ernyője alatt - a kül- és biztonságpolitika terén megvalósítandó együttműködéssel egészítette ki, melyben a KKBP is önálló alapelvi hátteret és célkitűzésrendszert kapott. Ugyanígy kihívásként jelentkezett többek között a környezetvédelem integrált alapelvének megjelenése. E módosítások felszínre hozták azt az alapvető problémát, hogy az érintett együttműködési területek alapelvi rendszere önállóan, egymástól függetlenül lett meghatározva, a célkitűzésekben felmerülő esetleges konfliktus egyértelmű feloldását azonban nem biztosította a szabályozás.[8]
Az új célkatalógus szerepe azért vet fel különösen sok kérdést, mert az Unió tevékenységi területeinek bővülésével párhuzamosan a különböző szakpolitikák "találkozása" is egyre valószínűbb az újonnan felmerülő szabályozási igényekre reagáló uniós intézkedések terén (így például a gazdasági szankciók vagy a kibocsátás-kereskedelmet szabályozó normák), illetve egyes specifikus együttműködési formákban testet öltve (például információs hálózatok). Kérdés, hogy az új horizontális célok valóban érdemi segítséget nyújtanak-e az érintett szakpolitikák tárgykörének elhatárolásában. Különösen problematikus ez a közös kül- és biztonságpolitikához (is) tartozó intézkedések esetében. A közös célok mellett ugyanis a "külső" szakpolitikák egyedi célkitűzései is megmaradtak, a KKBP viszont kivétel ez alól, mivel a korábbi specifikus célok[9] már nem kerültek be a Lisszaboni Szerződésbe; az általános horizontális célok tehát gyakorlatilag felváltották a KKBP vonatkozásában az egyedi szakpolitikai célkitűzéseket. E sajátos szabályozási környezet igencsak megnehezítette annak eldöntését, hogy a több uniós politikát is érintő, de védelmi, illetve biztonságpolitikai tárgyú rendelkezéseket is tartalmazó nemzetközi megállapodásokat tekinthetjük-e KKBP-intézkedéseknek.[10] A probléma relevanciáját az alább vizsgálandó Parlament kontra Tanács ügy példája[11] is igazolni fogja.
A Lisszaboni Szerződés hatálybalépését megelőzően az alapító szerződések a vertikális hatáskörmegosztás kérdését eredetileg nem hatásköri katalógussal oldották meg. A hatáskörmegosztás egyértelműbbé tételének érdeke azonban uniós szinten is indokolttá tette ennek beiktatását.
Az új EUMSz. 2-6. cikkei alapján megkülönböztethetünk 1. az Unió kizárólagos hatáskörébe 2. az Unió és a tagállamok megosztott hatáskörébe, valamint 3. az Unió támogató, kiegészítő hatáskörébe tartozó uniós
- 2/3 -
szakpolitikai, illetve tevékenységi területeket. E rendelkezések alapján tehát az is meghatározható, hogy az Unió mely területeken milyen terjedelemben (a tagállamoktól mennyiben függetlenedve) bír nemzetközi szerződéskötési hatáskörrel. A közös kül- és biztonságpolitikát ugyanakkor e rendelkezések nem sorolják be az említett három kategória közül egyikbe sem, hanem azoktól különálló területnek tekintik.[12]
A Lisszabon Szerződés reformjai az egyes uniós szakpolitikák tárgykörét is érintették. E tartalmi módosítások is kihatással lehetnek az Unió nemzetközi szerződéskötési kompetenciájára; ezt mutatja különösen a kereskedelempolitika példája.
A kereskedelempolitika azon kevés területek közé tartozik, ahol a tagállamok az Uniót (Közösséget) már az 1957-ben aláírt EGK-Szerződés létrehozásával egyértelműen kizárólagos külső hatáskörrel ruházták fel.[13 ] Ennek megfelelően a már említett "hatásköri katalógus" is a kizárólagos hatáskörök területei közé sorolja a közös kereskedelempolitikát.[14]
A Lisszaboni Szerződés tartalmilag új területekkel bővítette e szakpolitika tárgykörét, igazodva a globális szinten megjelenő gazdasági, jogi folyamatokban bekövetkezett változásokhoz, külpolitikai kihívásokhoz, amelyek új szabályozási igényeket teremtenek az uniós kereskedelempolitika ernyője alatt folytatott tagállami együttműködés keretében is. Ennek megfelelően az EUMSz. 207. cikke szerint a kereskedelempolitika a "klasszikus" területeken kívül a szolgáltatások kereskedelmére, a szellemi tulajdonjogok kereskedelmi vonatkozásaira, valamint a külföldi közvetlen befektetéseket szabályozó kereskedelmi kapcsolatokra is kiterjed.[15] Tartalmi értelemben véve tehát kiszélesedett az a "szabályozási tér", ahol a kizárólagos uniós külső hatáskörök működnek.
Vajon pontosan hol húzódnak e kiterjedt tér határai? E kérdés igen fontos, amikor a közös kereskedelempolitika terjedelmét más uniós szakpolitikákkal való viszonyában vizsgáljuk. Mivel az Unióra telepített hatáskör kizárólagossága értelemszerűen csak az adott politika terjedelmére vonatkozik[16] , az elhatárolás elsősorban azon egyéb uniós szakpolitikákkal összefüggésben érdekes, ahol - és a legtöbb, az Unió külső tevékenységét érintő terület ilyen - az Unió nem rendelkezik a kereskedelempolitikához hasonlóan a priori kizárólagos hatáskörrel. A tagállamok közötti együttműködés területeinek fokozatos bővülésével (így például a külpolitikai kooperáció kezdeti lépései, illetve új uniós szakpolitikák - mint a környezetvédelem - megjelenésével) már korábban, a Lisszaboni Szerződés hatálybalépését megelőzően is egyre gyakrabban vetődött fel kérdésként, hogy a tagállamok együttes tevékenységének külpolitikai területei milyen viszonyban álltak az egyes uniós szakpolitikák külső, nemzetközi aspektusaival.[17]
A Lisszaboni Szerződés hatálybalépése óta a Bíróságnak már több esetben nyílt alkalma az EUMSz. 207. cikke alapján a tagállamok és az Unió között a hatáskörmegosztást vizsgálni. A kapcsolódó ítélkezési gyakorlat "új hullámát", úgy tűnik, a kereskedelempolitika tárgykörének kiterjesztő értelmezése jellemzi. Ezt igazolja például a Bíróság C-414/11. sz. Daiichi Sankyo-ügyben hozott ítélete[18] , amely megerősítette, hogy a TRIPS-megállapodás szabadalmaztatható találmányokra vonatkozó - korábban tagállami hatáskörbe tartozó - 27. cikke a kereskedelempolitika hatálya alá került. Láthatjuk tehát, hogy az EUMSz. 207. cikke és az ezt értelmező EUB-gyakorlat eredményeképpen az Unió és a tagállamok (már a Lisszaboni Szerződést megelőzően) harmadik államokkal megkötött vegyes megállapodásán (TRIPS) belül is történhet "hatáskör-eltolódás". A C-137/12. sz. Bizottság kontra Tanács ügyben a Bíróság azt állapította meg, hogy a (televíziós, illetve rádió-műsorszolgáltatásokhoz való) feltételes hozzáférésen alapuló vagy abból álló szolgáltatások jogi védelméről szóló európai egyezmény a közös kereskedelempolitika körébe, és ennek következtében az egyezmény aláírása az Unió kizárólagos hatáskörébe tartozik.[19]
A Lisszaboni Szerződés kereskedelempolitikát érintő módosításai közül talán a legnagyobb horderejűnek tekinthetjük, hogy e szakpolitika immár kiterjed a külföldi közvetlen befektetésekre is[20] , az Unió tehát kizárólagos hatáskörrel rendelkezik e területen a nemzetközi megállapodások megkötésére. Mindez a tagállamok számára elsősorban a harmadik államokkal egyedileg megkötött beruházásvédelmi megállapodások szempontjából érdekes. A Lisszaboni Szerződés hatályba-lépése előtt a tagállamok harmadik országokkal mintegy 1200[21] , beruházással kapcsolatos kétoldalú megállapodást kötöttek, amelyek részben vagy egészben a közvetlen külföldi befektetésekre is vonatkoznak.[22]
Az EUMSz. 207. cikkéből következő felhatalmazás - vagyis az Unió kizárólagos hatáskörének kiterjesztése a közvetlen külföldi befektetésekre vonatkozó nemzetközi megállapodások megkötésére - konzekvenciájaként az Unió azonos tárgyú megállapodásai fokozatosan felváltják a tagállamok kétoldalú megállapodásait. A Tanács és a Parlament 1219/2012/EU rendelete (a továbbiakban: "BIT-rendelet") - e megállapodások feltételei szerint működő európai uniós és külföldi beruházók számára történő jogbiztonság garantálása céljából - átmeneti rendelkezéseket állapít meg a tagállamok és harmadik országok közötti kétoldalú beruházási megállapodások tekintetében.[23] E rendelet értelmében az uniós szinten megkötött megállapodások hatálybalépéséig a tagállamok a nem uniós tagállamokkal megkötött beruházásvédelmi megállapodásaikat - a rendeletben meghatározott feltételek mellett - hatályban tarthatják, sőt szükség esetén újakat is köthetnek.[24]
Kérdésként merül fel, hogy az új uniós hatáskör mennyiben jelent tartalmi változást a nemzetközi beruházásvédelmi rendszer eddigi szabályaihoz képest. Más szó-
- 3/4 -
val, a szerződéskötési hatáskörök tagállami szintről uniós szintre vitele mellett beszélhetünk-e új szabályozási alapokra épülő nemzetközi megállapodásokról. Látható többek között, hogy az EUMSz 207. cikke alapján az uniós szinten megkötendő, befektetések szabályozására (is) kiterjedő megállapodásokban már előtérbe került a megfelelő vitarendezési eljárások kérdése. Az ötéves tárgyalási folyamat eredményeként Kanada és az Unió között 2014 szeptemberében aláírt átfogó szabadkereskedelmi megállapodás (ismert nevén: CETA, azaz Comprehensive Economic and Trade Agreement) a beruházások védelmére vonatkozóan is tartalmaz rendelkezéseket. A tagállamok részvételével (is) létrejött, korábbi két-, ill. többoldalú egyezményekhez képest a CETA jelentős újításának tekinthető, hogy világosabban és pontosabban határozza meg a beruházásvédelmi alapelveket (többek között részletes tesztet állít fel a jogtalan kisajátítás vizsgálatára), mindemellett pedig teljesen új szellemiségű választottbírósági eljárási szabályokat vezet be (így például a CETA hatálya alatt indult választottbírósági eljárások teljes egészükben nyilvánosak lesznek).[25]
2013 júniusában az Unió az USA-val is tárgyalásokba kezdett a CETA-hoz hasonló koncepción alapuló, kereskedelmi és beruházásvédelmi egyezmény: a Transzatlanti Kereskedelmi és Beruházásvédelmi Partnerség ("TTIP", azaz Transatlantic Trade and Investment Partnership) megkötése érdekében. A TTIP, ahogyan a neve is sugallja, szintén tartalmazna beruházásvédelmi rendelkezéseket és ezzel felváltaná az egyes EU-tagállamok és az Egyesült Államok között létrejött kétoldalú megállapodásokat.[26] A tárgyalások jelenlegi állása szerint azonban úgy tűnik, hogy - a közszolgáltatásokra, illetve az európai GMO-szabályozásra várható hatásokkal, valamint a hormonkezelt állati eredetű termékek behozatalával kapcsolatban megfogalmazott félelmek mellett - pont a befektetésvédelmi előírások képezik a leginkább vitatott részét a tervezett egyezménynek. E rendelkezések ugyanis - amellett, hogy valóban képesek a befektetők magasabb szintű védelmét garantálni - érzékeny tagállami érdekek sérüléséhez járulhatnak hozzá. Főként németországi és franciaországi érdekeltek fogalmazták meg az iránti aggályaikat, hogy az amerikai cégek ezekre a befektetésvédelmi előírásokra hivatkozva támadhatnak majd meg a választottbíróságokon fontos európai és tagállami jogszabályokat.[27]
Mindez felveti azt a kérdést is, hogy az Uniónak - az új uniós egyezmények megkötése során - mennyiben kell modellként alapul vennie a korábbi tagállami megállapodások szabályozási logikáját és struktúráját. Ezek jelentős része ugyanis még a nyolcvanas-kilencvenes években jött létre, egy 1962-ben készült OECD-modellegyezmény alapján.[28] További problémát jelent tehát, hogy a megállapodások még olyan korszakban köttettek, amikor egyértelműen elhatárolható volt egymástól a "tőkeimportőr" és "tőkeexportőr" államok köre[29] , és ehhez a különbségtételhez igazodott a beruházásvédelem e megállapodások alapján kialakított, maximális befektetői védelemre irányuló szabályozása, illetve "bevált gyakorlata" is.[30] Ma már azonban nem ez a helyzet; a jelentős befektetési kapacitással rendelkező új országok helyi vagy világszintű hatalmakként történő felbukkanása megváltoztatja azt a klasszikus nézetet, miszerint a befektetők kizárólag a fejlett országokból érkeznek.[31 ] A korábbi, maximális befektetői védelem tehát "visszaüt"; és a változás következményei (tulajdonképpen e védelmi szint fenntartásának számokban is mérhető költsége[32] ) egyre inkább sújtják a nyugat-európai országokat is. Különösen erősen érzékelhető volt e negatív hatás a gazdasági és pénzügyi válság hatásaira reagáló tagállami intézkedésekkel összefüggésben. Belgiumot például egy kínai befektető 2,3 milliárd dollárra perelte az ICSID előtt, egyik legnagyobb bankját (Fortis) a válság idején megmentő intézkedésének következményei miatt.[33] De hasonlóképpen járt Németország és Spanyolország is.[34]
A meglévő kétoldalú beruházási megállapodások kezelésén túl tehát az új uniós kizárólagos hatáskör egy további kihívást is támaszt: az Uniónak egy olyan új európai befektetési politikát kell meghatároznia, amely megfelel a befektetők és kedvezményezett államok elvárásainak, de egyben az Unió tágabb gazdasági érdekeinek és külpolitikai célkitűzéseinek is.[35] Úgy tűnik (és lényegében ezt igazolja a CETA példája is), hogy az Unió részéről - összhangban a tagállamok, sőt az érintett harmadik államok érdekeivel is, és egyben a gazdasági és pénzügyi válság logikus következményeként[36 ] - erősödik az igény egy mind a befektetők, mind az érintett szabályozási szintek számára kiszámíthatóbb, konkrétabb szabályokat tartalmazó beruházásvédelmi rendszer megteremtésére.
Az EUSz. egyes rendelkezései kifejezett felhatalmazást adnak az Unió intézményeinek arra, hogy az Unió nevében - önállóan vagy a tagállamokkal együtt - nemzetközi szerződéseket kössön a nemzetközi jog más alanyaival.[37] E rendelkezések szövegéből egyrészt nem mindig derül ki egyértelműen, hogy mely konkrét területek tartoznak az Unió és melyek a tagállamok kizárólagos külső hatáskörébe, illetve melyek tartoznak versengő, illetve megosztott külső hatáskörbe. Mindemellett több olyan jogterületet említhetünk, amelynek szabályozása az uniós jog hatálya alá tartozik, de az EUSz., illetve az EUMSz. rendelkezései alapján az Unió egyáltalán nem rendelkezik hatáskörrel arra, hogy harmadik államokkal vagy nemzetközi szervezetekkel nemzetközi egyezményeket kössön, azonban egyéb indokok - így különösen az Unió valamely alapvető célkitűzésének megvalósítása, illetve az uniós jog rendszerének koherenciája és hatékony működése - igazolhatják hatáskörének megállapítását.
Ezekben a problematikus esetekben általában az Eu-
- 4/5 -
rópai Bíróság feladata volt eldönteni azt a kérdést, hogy az Unió rendelkezik-e a jogvita tárgyát képező nemzetközi szerződés megkötésére külső hatáskörrel vagy sem, illetve kizárólagos hatáskörében, vagy a tagállamokéval megosztott hatáskörben teheti-e meg azt. A Bíróság kapcsolódó ítélkezési gyakorlata tette az uniós jogelvek részévé a beleértett hatáskörök doktrínáját.
A Bíróság első alkalommal a 22/70. sz. Bizottság kontra Tanács (ismertebb nevén "AETR") ítéletében[38] ismerte el - az Unió nemzetközi szerződéskötési hatásköreinek terjedelmét meghatározó alapelvként - a doktrínát. A döntés szerint a nemzetközi szerződéskötési hatáskör nemcsak az EGK-Szerződés kifejezett felhatalmazásából származhat, hanem annak egyéb rendelkezéseiből, és az ezek alapján a Közösség intézményei által alkotott jogi aktusokból is.[39] Különösen azokban az esetekben, amikor a Közösség bármely (belső uniós jogi) formában olyan rendelkezéseket hoz, amelyek közös szabályokat[40] állapítanak meg az EGK-Szerződésben meghatározott valamely közös politika végrehajtása érdekében, a tagállamoknak - (jelenleg az EUSZ 4.) cikkében foglalt együttműködési kötelezettségükből kifolyólag - nincs joguk egyedileg, de még közösen sem olyan kötelezettségeket tartalmazó megállapodásokat kötni harmadik államokkal, amelyek érintik e szabályokat vagy módosíthatják azok hatályát. Amint ilyen közös szabályok bevezetésére kerül sor, egyedül a Közösség jogosult a közösségi jogrendszer alkalmazási területének egészére vonatkozó hatállyal harmadik államokkal szemben szerződéses kötelezettségeket vállalni és teljesíteni. Következésképpen az EGK-Szerződés rendelkezéseinek végrehajtásában nem lehet szétválasztani a Közösségen belüli intézkedések rendszerét a külkapcsolatokétól.[41]
A Bíróság későbbi 1/76. sz. véleménye már nem kifejezetten az adott területen megalkotott belső uniós jogi szabályok létezéséhez, hanem az Unió célkitűzéseihez kötötte a beleértett külső hatásköröket. A Bíróság szerint "...amennyiben a közösségi jog a közösségi szervek számára egy meghatározott cél elérése érdekében a belső viszonyok tekintetében hatásköröket juttatott, úgy a Közösség kifejezetten erre vonatkozó rendelkezés hiányában is hatáskörrel rendelkezik az e cél eléréséhez szükséges nemzetközi kötelezettségek vállalására."[42]
A beleértett külső hatáskörök elv uniós jogi történetének legújabb jelentős állomását jelenti, hogy a Lisszaboni Szerződés - az Unió külső tevékenységére vonatkozó reformok részeként - formális jogi alapot biztosít a doktrína működésének. Az EUMSz. 3. cikkének (2) bekezdése értelmében - amelyet ugyanezen tartalommal az EUMSz. 216. cikkének (1) bekezdése is rögzít - "Az Unió szintén kizárólagos hatáskörrel rendelkezik nemzetközi megállapodás megkötésére, ha annak megkötését valamely uniós jogalkotási aktus írja elő, vagy ha az hatásköreinek belső gyakorlásához szükséges, illetve annyiban, amennyiben az a közös szabályokat érintheti, vagy azok alkalmazási körét megváltoztathatja." E rendelkezés tulajdonképpen a fenti AETR-ítélet és 1/76. vélemény szerinti beleértett külső hatáskör értelmezést egyaránt alapul véve állapítja meg az Unió kizárólagos külső hatásköreinek egy külön kategóriáját.
Kérdésként merül fel, hogy milyen tényleges jelentőséggel bír az Unió és a tagállamok közötti vertikális hatáskör-megosztási rendre az eddig is érvényesülő elv alapító szerződésben való "kodifikációja". Az ezzel kapcsolatban megfogalmazott álláspontok eltérőek.
Schütze szerint a 3. cikk (2) bekezdése az Unió kizárólagos külső hatásköreibe tartozó területek rendkívül kiterjesztő értelmezésére ad lehetőséget, amely nem érthető a "Szerződés urai" részéről.[43] Cremona hasonlóképpen azt az aggodalmat fogalmazta meg, hogy a "megosztott beleértett külső hatáskörök" kategóriája meg fog szűnni, mivel minden beleértett hatáskör egyben kizárólagos lesz.[44] Kostadinides néhány évvel később megjelent - tehát időtartamát tekintve több "poszt-Lisszabon" tapasztalaton alapuló - tanulmánya szerint viszont a rendelkezés szerződésben való rögzítésének nem várható jelentős hatása az Unió és a tagállamok közötti hatáskörmegosztás tekintetében.[45]
Úgy tűnik, a Bíróság legújabb kapcsolódó döntései inkább e második álláspontot igazolják. Bár a Bíróság jellemzően kiterjesztően értelmezi beleértett külső hatáskörök határait, nem tér el az AETR-ítéletben, illetve a kapcsolódó későbbi ítélkezési gyakorlatban meghatározott elvektől. Egy 2014 szeptemberében meghozott Bizottság kontra Tanács ítéletben, amelyben arról kellett döntenie, hogy az Unió által alkotott belső jogi aktusok - azaz "közös szabályok"[46] - megalapozzák-e az Unió kizárólagos hatáskörét az Európa Tanács műsorsugárzó szervezetek szomszédos jogainak védelméről szóló egyezményének megtárgyalására. A Bíróság szerint az EUMSz. 3. cikkének (2) bekezdésében használt kifejezések "megfelelnek azoknak, amelyekkel a Bíróság az AETR-ítélet 22. pontjában meghatározta azon nemzetközi kötelezettségek jellegét, amelyeket a tagállamok a közös intézmények keretein kívül nem vállalhatnak, amennyiben a Szerződés céljainak megvalósítása érdekében uniós közös szabályokat fogadtak el. E kifejezéseket ezért a Bíróság által az AETR-ítéletben rájuk vonatkozóan adott pontosítások és az említett ítélet alapján kialakított ítélkezési gyakorlat fényében kell értelmezni."[47] Ugyanezt az értelmezést fogalmazta meg a Bíróság a két hónappal később kibocsátott Green Network ítéletében.[48] Ez utóbbi esetben az volt a kérdés, hogy a 2001/77/EK irányelv[49] - amely az uniós villamosenergia-piacon alapvetően a megújuló energiaforrásoknak az energiatermeléshez való nagyobb mértékű tagállami hozzájárulást kívánja ösztönözni - mint "közös szabály" megfosztja-e a tagállamokat attól a lehetőségtől, hogy a harmadik államokból importált villamos energia zöld származásának bizonyítására szolgáló származási garanciák elismerésre vonatkozó megállapodásokat kössenek, abból a célból, hogy a nemzeti támogatási rendszer működésével összefüggésben fi-
- 5/6 -
gyelembe lehessen venni az e harmadik államban előállított villamos energia zöld jellegét. A Bizottság érve szerint egy ilyen megállapodás összeütközésbe kerülhet a tagállamok 2001/77. irányelv szerinti azon kötelezettségével, hogy zöld villamosenergia-termelésüket az irányelvben előírt nemzeti célelőirányzatok eléréséhez hozzájáruló módon növeljék, és ekként hozzájáruljanak az Unió globális célelőirányzatának eléréséhez. A Bíróság az Unió kizárólagos hatáskörét mindkét ítéletben megállapította az EUMSz. 3. cikk (2) bekezdése alapján.
A meglehetősen komplex hatásköri és politikailag is érzékeny kérdéseket érintő Pringle-ügyben[50] a Bíróságnak alkalma nyílt az új "kodifikált" beleértett külső hatáskör terjedelmét a tagállamok pénzügyi és gazdasági válság leküzdése érdekében meghozott egyik "szokatlan intézkedésével"[51] összefüggésben vizsgálnia. Az Európai Tanács 2011 márciusában fogadta el az EUMSz.-t módosító[52] 2011/199/EU határozatot[53] , amely felhatalmazza azon tagállamokat, amelyek pénzneme az euró, hogy stabilizációs mechanizmust (az ESM-et) hozhatnak létre - egymás között megkötött nemzetközi szerződés formájában - az euróövezet stabilitásának megőrzése érdekében. Az ítélet szerint ESM-Szerződés megkötése az EUMSz. 3. cikkének (2) bekezdése értelmében az Unió közös szabályait nem érinti hátrányosan. A Bíróság többek között arra hivatkozott, hogy mivel az alapító szerződés[54] az Unió szerepét a gazdaságpolitika területén koordinációs intézkedések elfogadására korlátozza, az EUSz. és az EUMSz. rendelkezései nem biztosítanak külön hatáskört az Uniónak a stabilizációs mechanizmus létrehozására.
Formális jogi szempontból nézve a Pringle-ítélet az EUMSz. 3. cikk (2) bekezdése szerinti AETR-elv egy fontos korlátját rögzíti: a támogató, kiegészítő uniós hatáskörben meghozott belső szabályok nem keletkeztetnek az Unió számára kizárólagos külső hatáskört. Tekintettel azonban a jelen ügy sajátosságaira - elsősorban a politikai háttérre -, az ítélet relevanciáját inkább abban láthatjuk, hogy illeszkedik azon (egyéb területeken is megnyilvánuló) uniós megközelítéshez, amely a gazdasági és pénzügyi válsággal szembeni küzdelem jegyében nagyobb teret enged a kormányközi mechanizmusoknak.[55]
Amint arra már utaltunk, adott esetben problematikus lehet annak eldöntése, hogy a több uniós szakpolitikát is érintő, de védelmi, illetve biztonságpolitikai tárgyú rendelkezéseket is tartalmazó uniós intézkedéseket mennyiben tekinthetjük a közös kül- és biztonságpolitika körébe tartozónak. Az elhatárolás elsősorban a megfelelő jogalap megválasztása érdekében fontos, amely meghatározza a kérdéses aktus megalkotása során alkalmazandó eljárást és ezzel az eljárásban részt vevő uniós intézmények szerepét is.
Ez utóbbi szempont azért is különös jelentőséggel bír, mert az Unió pillérrendszerének már említett formális megszűnése ellenére, az Unió közös kül- és biztonságpolitikájának korábbi sajátosságai[56] megmaradtak. A KKBP terén folytatott együttműködés továbbra is alapvetően kormányközi együttműködés keretében valósul meg, tehát ennek megfelelően alakul a KKBP-intézkedések megalkotása során alkalmazandó eljárás, illetve a részt vevő aktorok köre is. A tagállami kormányok érdekeit képviselő Európai Tanács és Tanács szerepe meghatározó. A KKBP megvalósításának - jogalkotási aktusnak nem minősülő - eszközei az Unió általános iránymutatásai és határozatai[57] , valamint az Unió nevében harmadik államokkal, illetve nemzetközi szervezetekkel megkötött nemzetközi megállapodások. Szintén érdekes - és mindazonáltal máig nem teljesen kikristályosodott - a KKBP-főképviselő szerepe, akinek - az Európai Külügyi Szolgálatra mint őt segítő adminisztratív szervre támaszkodva - a KKBP végrehajtása (a tagállamokkal együtt) és a KKBP megvalósítására vonatkozó javaslattétel[58] mellett további feladata, hogy képviselje az Uniót nemzetközi fórumokon (így a nemzetközi szerződések megkötésére irányuló tárgyalásokon is)[59] , valamint - már a Lisszaboni Szerződés által konstruált "hibrid" szerepe[60] miatt is - megteremtse az Unió külső tevékenységeinek különböző területei közötti koherenciát, valamint a különböző szintű (elsősorban eltérő tagállami, illetve intézményi) érdekek közötti egyeztetés lehetőségét és biztosítsa a KKBP aktorai közötti információáramlást. A Bizottság e szakpolitikai területen nem rendelkezik a "klasszikus" erős kezdeményező, illetve végrehajtó szerepével, a Parlament és Bíróság szerepe szintén korlátozott.
A nemzetközi szerződések tekintetében viszont ki kell emelnünk, hogy a KKBP-re már nem vonatkozik külön rendelkezés, hanem a Lisszaboni Szerződéssel módosított EUMSz. 218. (a korábbi EKSz. 300.) cikkében szabályozott nemzetközi szerződéskötési eljárás (vagyis azon megállapodások esetében alkalmazandó eljárás, amelyeket az Unió kizárólagos hatáskörben vagy a tagállamokkal együtt vegyes megállapodásként köt nem uniós államokkal, illetve nemzetközi szervezetekkel) hatálya erre a területre is kiterjed. A KKBP-sajátosságok ugyanakkor az egységes kereteket biztosító EUMSz. 218. cikkében is megjelennek. Ha a tervezett megállapodás kizárólag vagy túlnyomórészt a KKBP-t érinti, nem a Bizottság, hanem az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője nyújtja be az ajánlásokat a Tanácsnak a tárgyalások megkezdéséről szóló határozat meghozatalára, mely utóbbi az Uniót a tárgyalások során képviselő főtárgyalót is (általában szintén a KKBP-képviselő személyében) kijelöli.
A Parlament szerepe is korlátozott a nemzetközi szerződéskötési eljárásban. Ezen intézmény - tekintettel arra is, hogy jogalkotási aktusok[61] a KKBP keretében nem hozhatók - elsősorban konzultációs jogkörrel, illetve tájékoztatáshoz való joggal rendelkezik a KKBP
- 6/7 -
terén. Az EUMSz. 218. cikk a korábbiakhoz képest összességében véve már bővebb szerepkört ír elő a Parlament számára a nemzetközi szerződések megkötése során.[62] A megállapodás tárgyát képező szabályozási terület függvényében alapvetően háromfajta jogkört biztosít az intézménynek: egyetértési; konzultációs; valamint tájékoztatáshoz való jogot. Az első két kategóriát a Szerződés egyértelműen kizárja abban az esetben, amikor az adott megállapodás kizárólag a kül- és biztonságpolitikára vonatkozik.[63] A tájékoztatáshoz való jog viszont a kizárólag KKBP tárgyú megállapodások esetében is megilleti a Parlamentet.[64]
A Parlament nemzetközi szerződéskötési eljárásban biztosított új jogköreit illetően több kérdés is előkerült egy 2011-ben indult Parlament kontra Tanács ügyben.[65] A Parlament a szomáliai partoknál folytatott kalóztámadások elleni küzdelemmel összefüggésben, az Unió és a Mauritiusi Köztársaság között létrejött megállapodás aláírásáról és megkötéséről szóló tanácsi határozat[66] jogszerűségét vitatta. Elsőként annak megállapítását kérte a Bíróságtól, hogy a Tanács nem fogadhatta volna el a megtámadott határozatot a Parlament részvétele nélkül, mivel az nem "kizárólag" a KKBP-t érintő megállapodásra vonatkozik. Másodlagosan azt állította, hogy a Tanács - mivel nem tájékoztatta "haladéktalanul és teljes körűen" a megállapodás tárgyalásának és megkötésének valamennyi szakaszáról - megsértette az EUMSz. 218. cikk (10) bekezdését.[67]
A Bíróság ez utóbbi kereseti kérelmet találta megalapozottnak, hangsúlyozva, hogy a Parlament tájékoztatáshoz való jogkörének az Unió valamennyi nemzetközi megállapodására való kiterjesztése azon alapvető demokratikus elv "rendszer szintű" érvényesítésének tekinthető, amely szerint a nép képviselői testületen keresztül vesz részt a hatalomgyakorlásban. A Bíróság tehát láthatóan jelentőséget tulajdonít a (kizárólag!) KKBP területére tartozó megállapodások megkötése során - a Parlament korlátozott szerepe ellenére - e jog tiszteletben tartásának.
Az első kereseti kérelemmel összefüggésben leginkább a "kizárólag KKBP-re vonatkozó" megállapodások kategóriájának meghatározása volt problematikus. Számos, alapvetően KKBP-re vonatkozó megállapodás - tekintettel az egyre komplexebb szabályozási igényekre - gyakran függ össze valamilyen módon az Unió más politikáival.[68] Jelen esetben például a Bíróságnak az uniós szintű együttműködés három területe - a KKBP, a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség külső dimenziója, valamint a fejlesztési együttműködés - közötti határvonalat kellett meghatároznia, de végül ez utóbbi két terület relevanciáját kizárta a vizsgált megállapodás kapcsán. A Bíróság feladatát láthatóan nem könnyítette meg a külkapcsolatok horizontális célkatalógusa; az általános és egyes külső szakpolitikák célrendszerének "káosza" ugyanakkor szokatlan érvek megfogalmazásának is teret engedhet a felek részéről.[69]
Jelen tanulmány az Unió nemzetközi szerződéskötési hatásköreivel, illetve gyakorlatával kapcsolatos fejleményeket, kapcsolódó kérdéseket vizsgált a Lisszaboni Szerződés releváns reformjaival összefüggésben.
A Lisszaboni Szerződés módosításait megalapozó egyik legfontosabb célkitűzés a koherencia erősítése volt az Unió külkapcsolatai terén. A vizsgált reformok egy része az Unió külső tevékenységeinek különböző területei közötti összhang megteremtésére irányult. E törekvés megnyilvánulásának tekinthetjük az Unió jogi személyiségének kimondását, az Unió pilléreinek formális megszüntetését, a külkapcsolatok gyakorlására irányadó egységes horizontális célrendszert, valamint az egységes keretbe foglalt nemzetközi szerződéskötési eljárást. Látható ugyanakkor, hogy ezen előírások nem feltétlenül működőképesek, illetve eredményesek. Az Unió külső tevékenységének horizontális célrendszere például egyértelműen inkább nehezítette, mintsem könnyítette az egyes uniós szakpolitikák területének elhatárolását.[70]
A koherencia biztosításának jegyében megfogant módosítások további területei az Unió belső szakpolitikái és külső tevékenységei közötti párhuzam megteremtésére irányultak. E körben említhetjük a beleértett külső hatáskörök doktrínájának formális rögzítését is az EUMSz.-ben, ami viszont láthatóan nem gyakorolt különösebb hatást sem az Unió nemzetközi szerződéskötési tevékenységére, sem az Európai Unió Bíróságának ítélkezési gyakorlatára. Szintén e párhuzamot szolgálja a Bíróság fenti Parlament kontra Tanács ügyben előadott érvelése szerint az EUMSz. 218. cikkében szabályozott nemzetközi szerződéskötési eljárás: "[a Parlament részvételének különböző formái közötti] megkülönböztetés arra irányul, hogy külső síkon visszatükrözze az intézmények között belső síkon alkalmazandó hatáskörmegosztást." A Bíróság hangsúlyozza továbbá, hogy a Parlament részvételének kizárását a kizárólag KKBP-t érintő nemzetközi szerződések megkötésének eljárásából az is indokolja, hogy a Lisszaboni Szerződés az egyéb KKBP-intézkedések tekintetében is korlátozott szerepet ad az intézménynek.
Bár a párhuzamosság elvére hivatkozás a fenti esetben pont a Parlament egyetértési jogát tagadó következtetés megalapozását szolgálja, összességében véve azt mondhatjuk, hogy a lisszaboni módosítások alapvetően erősítették a demokrácia elvének érvényesülését az Unió külső tevékenysége terén. Az új rendelkezéseknek köszönhetjük egyrészt, hogy a Bíróság - első alkalommal a Parlament kontra Tanács ítéletben - elismerte (sőt kiterjesztően értelmezte) a Parlament tájékoztatáshoz való jogát a KKBP-megállapodások megkötésére irányuló eljárásban is. A polgárok, illetve a civil társadalom más érdekeltjeinek döntéshozatalba való bekapcsolódására szintén láthatunk néhány pozitív példát az Unió külső tevékenysége terén. Így a Bizottságnak a fent
- 7/8 -
említett TTIP- (EU-USA szabadkereskedelmi partnerség) megállapodás befektetésvédelmi rendelkezéseiről szóló társadalmi konzultációt kezdeményező felhívásra - a konzultáció alapjaként szintén a Lisszaboni Szerződéssel beiktatott cikk szolgált - az Unió történetében kiemelkedően nagyszámú hozzájárulás (150 ezer beadvány) érkezett. A tárgyalások átláthatósága melletti uniós elkötelezettség jegyében 2015 januárjában első alkalommal[71] a Bizottság nyilvánosságra hozta a TTIP- megállapodás jogi szövegeit is.[72]
Az Unió külső tevékenységei koherenciájának kérdése mellett a lisszaboni szerződésmódosítás praktikus eredményeit is érdemes röviden megvizsgálni. Gyakorlati szemszögből nézve a reformok "tétje" legfőképpen az, hogy az Unió nemzetközi színtéren való fellépése, cselekvése mennyire lesz hatékony. Úgy tűnik, egyértelműen hatékonysági érdekeket szolgált a közös kereskedelempolitika tárgykörének bővítése és egyúttal az uniós hatáskör kizárólagossá tétele az új területek vonatkozásában, abból az elgondolásból kiindulva, hogy az Unió egységes fellépése nemzetközi színtéren hatékonyabb cselekvési lehetőséget biztosít, mint az Unió és a tagállamok részvételével együttesen megkötött vegyes megállapodások. Alapvetően ez a megközelítés jellemzi a kereskedelempolitika - Lisszaboni Szerződés szerinti - tárgykörének határait értelmező ítélkezési gyakorlatot, sőt az EUMSz. 3. cikk (2) bekezdése szerinti beleértett külső hatáskörökre vonatkozó döntéseket is.
Az Unió nemzetközi színtéren való megjelenésének hatékonyságát ugyanakkor nem csupán a tevékenységi területek/szakpolitikák tartalmára vonatkozó előírások, hanem a külkapcsolatok eszköztárának, az Unió külső fellépésének belső alkotmányos keretét meghatározó (így különösen az alkalmazandó eljárásokra, illetve az egyes intézmények szerepére vonatkozó) rendelkezések is befolyásolják. Példaként ismét a Parlament EUMSz. 218. cikkének (6) bekezdése szerinti egyetértési jogát hozhatjuk fel. A kapcsolódó gyakorlatból az derül ki, hogy ha a Tanács e jogkört szó szerint értelmezi - vagyis, hogy a Parlament csupán annyit tehet, hogy a szerződéskötésre irányuló tárgyalások befejezését követően "igent" vagy "nemet" mond a kérdéses megállapodásra -, erősen kockára teszi az eljárás sikerességét, azaz a tervezett megállapodás létrejöttét. Ezt igazolja többek között az USA-val kötendő SWIFT-megállapodás esete is, ahol a Parlament - amely nem vett részt semmilyen formában a tárgyalásokon - élt a hozzájárulás megtagadására vonatkozó jogával. Úgy tűnik tehát, hogy a politikai megfontolásokat és konzekvenciákat figyelembe véve "megéri" a Parlament egyetértési jogát szélesen értelmezni és már a tárgyalások kezdeti szakaszától kezdve bevonni az intézményt az eljárásba.[73]
Jelen tanulmány elsősorban a lisszaboni szerződés reformjai által biztosított - uniós, illetve tagállami - jogi döntéshozatali mozgásteret helyezte a fókuszpontba. A fenti vizsgálódások alapján ugyanakkor azt is észre kell vennünk, hogy a reformok tényleges jelentőségét, az új szabályok értelmezésének és alkalmazásának irányát jelentősen befolyásolja az a gazdasági és politikai környezet is, amelyben ezeknek működniük kell. A gazdasági és pénzügyi válság hatását nézve például azt mondhatjuk, hogy összességében kevésbé befolyásolta az Unió külső tevékenységét megalapozó jogi szabályozás alapvető irányait, mint a belső uniós szakpolitikák esetében. Ezen túlterjedő kérdéseket csupán érintőlegesen tárgyaltunk az Unió befektetésvédelmi politikája kapcsán, ugyanakkor elmélyültebb kutatás tárgya lehet annak vizsgálata is, hogy a válság milyen hatást gyakorolt (többek között) a külkapcsolatok egyes területeihez kötődő uniós politikai prioritásokra, illetve az egyes tagállamok viszonyát meghatározó, kapcsolódó politikai érdekekre.■
JEGYZETEK
[1] A külkapcsolatok jogi eszközei között hagyományosan (1) egyedi aktusokat és (2) nemzetközi szerződéseket különböztethetünk meg. Az Unió külkapcsolatainak egyedi aktusai között különös jelentőséggel bírnak a kereskedelempolitika eszközei, valamint az Unió "szankciós politikájának" eredményei.
[2] A "külső tevékenység" kifejezést kifejezetten az Európai Unióról szóló Szerződés (EUSz.) használja (lásd V. Cím), és az Unió nemzetközi szintű fellépésének különböző formáit értjük alatta.
[3] Később: Rendőrségi és Igazságügyi Együttműködés a bűnügyek terén.
[4] Art 216. In: Carl Otto Lenz-Klaus Dieter Borchardt (Hrsg.): Kommentar EU-Verträge (6. Aufl., Linde Verlag, 2012).
[5] I. m.
[6] Többek között, hogy az Unió "megvédje értékeit, alapvető érdekeit, biztonságát, függetlenségét és integritását", illetve "megszilárdítsa és erősítse a demokráciát, a jogállamiságot, az emberi jogokat és a nemzetközi jog elveit".
[7] E kérdést elemzi bővebben: Peter Van Elsuwege: The Potential for Inter-Institutional Conflicts before the Court of Justice: Impact of the Lisbon Treaty, In: Marise Cremona-Anne Thies (eds.): The European Court of Justice and External Relations Law: Constitutional Challenges (Hart Publishing, Oxford, 2014), 115-136. o.
[8] Horváthy Balázs: A közös kereskedelempolitika alapelvei és célkitűzései az integrált uniós külkapcsolatrendszer tükrében, Iustum Aequum Salutare (2014) Vol. 10. No. 1. 59-60. o.
[9] Lásd a korábbi EUSz. 11. cikkét.
[10] Van Elsuwege i. m. 118-119. o.
[11] C-658/11. sz. Parlament kontra Tanács ügyben hozott ítélet (EBHT-ban még nem tették közzé).
[12] Lásd az EUMSz. 2. cikk (4) bekezdését.
[13] Lásd ezzel összefüggésben az Európai Unió Bíróságának 1/75. sz. véleményét [1/75. vélemény (Az OECD helyi költségekről szóló tervezetéről) (1975) ECR 1355.]
[15] Az EUMSz. 207. cikkének (1) bekezdése értelmében "A közös kereskedelempolitika egységes elveken alapul; ez vonatkozik különösen a vámtarifák módosításaira, az áruk és szolgáltatások kereskedelméhez kapcsolódó vámtarifa- és kereskedelmi megállapodások megkötésére, valamint a szellemi tulajdonjogok kereskedelmi vonatkozásaira, továbbá a külföldi közvetlen befektetésekre, a liberalizációs intézkedések egységesítésére, az export-
- 8/9 -
politikára és az olyan kereskedelempolitikai védintézkedésekre, mint a dömping vagy szubvenció esetén meghozandó intézkedések.
[16] Horváthy Balázs: A kereskedelempolitika dinamikus értelmezése a közösségi jogban, Jogtudományi Közlöny, 59. évf. (2004) 10. sz., 343. o.
[17] Horváthy (2014) i. m. 51. o. A kereskedelempolitikai és más célrendszerek korai, de még kevésbé intenzíven jelentkező konfliktusai részben a biztonsági és védelmi célú, nemzetközi kötelezettségek végrehajtásához kapcsolódtak (például az ENSZ által elrendelt embargók, korlátozó intézkedések megvalósítását szolgálták), illetve az Unió - már a ’70-es években is jellemző - gyakorlatában, azaz abban, hogy a fejlesztési egyezmények teljesítését emberi jogi követelmények betartásához kötötte. (Horváthy [2014] i. m. 59-60. o.)
[18] C-414/11. sz. Daiichi Sankyo Co. Ltd és Sanofi-Aventis Deutschland GmbH kontra DEMO Anonymos Viomichaniki kai Emporiki Etairia Farmakon ügyben hozott ítélet (EBHT-ban még nem tették közzé).
[19] C-137/12. sz. Bizottság kontra Tanács ügyben hozott ítélet (EBHT-ban még nem tették közzé).
[20] EUMSz. 207. cikk (1) bekezdés és 3. cikk (1) bekezdés e) pont
[21] World Investment Report of the United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) - az ENSZ Kereskedelmi és Fejlesztési Konferenciájának (UNCTAD) 2009-es globális befektetési jelentése, 32. oldal. Az UNCTAD jelentése összesen 2676 kétoldalú beruházási szerződésről számol be, ez a szám azonban nemcsak az EU-harmadik állam, hanem az EU-tagállamok közöttieket is magában foglalja.
[22] A világon először 1959-ben Németország kötött kétoldalú beruházási szerződést (Kétoldalú beruházási szerződés Németország és a Pakisztáni Iszlám Köztársaság között, 1959), amit azóta világszerte számos ország, köztük egy kivételével (Írország) az összes tagállam követett.
[23] Az Európai Parlament és a Tanács 1219/2012/EU rendelete (2012. december 12.) a tagállamok és harmadik országok közötti kétoldalú beruházási megállapodások tekintetében átmeneti rendelkezések megállapításáról, HL L 351., 20/12/2012., 40. o.
[24] 1219/2012/EU rendelet 3., 8., 9., 11. cikkek. Magyarország például mindegyik - összesen 37 -, harmadik állammal megkötött BIT-et bejelentette és meg is kapta hatályban tartására a Bizottságtól a felhatalmazást.
[25] A CETA-ról és különösen a beruházások védelmére, illetve vitarendezésre vonatkozó újításairól lásd bővebben: Wolf Szandra: A beruházásvédelmi vitarendezés jelene és jövője az Európai Unióban 1. rész (blogbejegyzés), elérhető: http://hpops.tk.mta.hu/blog/2014/12/a-beruhazasvedelmi-vitarendezes-jelene-es-jovoje
[26] A beruházásvédelmi vitarendezés jelene és jövője az Európai Unióban 2. rész (blogbejegyzés), elérhető: http://hpops.tk.mta.hu/blog/2014/12/a-beruhazasvedelmi-vitarendezes-jelene-es-jovoje-2-resz
[27] http://www.bruxinfo.hu/cikk/20141205-a-kereskedelmi-biztos-hisz-a-ttip-sikereben.html
[28] Jan Kleinheisterkamp: European policy space in international investment law. Icsid Review. 2012. Vol. 27. No. 2. 428. o.
[29] I. m. 428. o.
[30] Lásd például az egyik brit megállapodás példáját: "[I] t is probably not exaggerated to suggest that reciprocity is to a large extent a matter of prestige rather than reality. What is primarily intended is the promotion and protection of British investments in the Philippines" [Francis A Mann: British Treaties for the Promotion and Protection of Investments. British Yearbook of International Law. 1982. Vol. 52. 241-242. o.] .
[31] A Parlament állásfoglalása (2011)
[32] Kleinheisterkamp i. m. 429. o.
[33] Luke Peterson: Plain Packaging of Tobacco Products Decried as Expropriation, Contrary to Treaties; Long-standing Debate Rejoined, IA Reporter (9 February 2010), elérhető: http://www.iareporter.com/articles/20120922_1
[34] Kleinheisterkamp i. m. 429. o.
[35] A Parlament állásfoglalása (2011)
[36] Kleinheisterkamp (2012) 431. o.
[37] Lásd például az EUMSz. 207. és 192. cikkeit.
[38] 22/70 Bizottság kontra Tanács (1971) ECR 263.
[39] 22/70 16. pont.
[40] A "közös szabályok" kifejezés nem szerepel a Szerződésben, de főszabály szerint a másodlagos közösségi jogi normákban foglalt rendelkezéseket kell érteni alatta.
[41] 22/70 17-19. és 21- 22. pontok.
[42] 1/76 vélemény (Draft Agreement establishing a European laying-up found for inland waterway vessels) (1977) ECR 00741., 3-4. pont. A Bíróság szerint, "de következtetés különösen érvényes minden olyan esetben, amikor a belső hatáskört már használják a közösségi politika megvalósítására irányuló intézkedések elfogadására. Ugyanakkor ez nem korlátozódik csupán e lehetőségekre...".
[43] Schütze, Robert: Lisbon and the federal order of competencies: a prospective analysis, European Law Review, Vol. 33. (2008) No. 5. 712-13. o.
[44] Cremona, Marise, Defining competence in EU external relations: lessons from the Treaty reform process, in: Dashwood, Alan - Maresceau, Marc (eds.), Law and practice of EU external relations: salient features of a changing landscape (Cambridge University Press, Cambridge, 2008) 62. o.
[45] Theodore Konstadinides, EU foreign policy under the doctrine of implied powers: codification drawbacks and constitutional limitations, European Law Review, (2014) Vol. 39. No. 4. 530. o.
[46] A szellemi tulajdonjogok érvényesítéséről szóló, 2004. április 29-i 2004/48/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 157., 45. o.); A szerzői jog és egyes szomszédos jogok védelmi idejéről szóló, 2006. december 12-i 2006/116/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 372., 12. o.);
[47] C-114/12. sz. Bizottság kontra Tanács ügyben hozott ítélet (EBHT-ban még nem tették közzé) 66-67. pontok.
[48] C-66/13. sz. Green Network SpA kontra Autorità per l'energia elettrica e il gas ügyben hozott ítélet (EBHT-ban még nem tették közzé) 27-28. pontok.
[49] A belső villamosenergia-piacon a megújuló energiaforrásokból előállított villamos energia támogatásáról szóló, 2001. szeptember 27-i 2001/77/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv, HL L 283., 33. o.
[50] C-370/12. sz. Thomas Pringle kontra Government of Ireland, Ireland és Attorney General ügyben hozott ítélet (EBHT-ban még nem tették közzé).
[51] Kokott főtanácsnok indítványa Pringle-ügyben.
[52] Az EUMSz. 136. cikk új (3) bekezdése.
[53] Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 136. cikkének módosításáról egy, azon tagállamok számára létrehozandó stabilizációs mechanizmus tekintetében, amelyek pénzneme az eur[ó] című 2011. március 25-i 2011/199/EU európai tanácsi határozat (HL L 220., 2011.8.26., 24. o.).
[54] Az EUMSz. 2. cikk (3) bekezdése és az EUMSz. 5. cikk (1) bekezdése.
[55] A Bíróság a Pringle által felhozott többi indokot vizsgálva is azt állapította meg, hogy nem merült fel olyan körülmény, amely a 2011/199/EU európai tanácsi határozat érvényességét érintené és nem ellentétes az uniós jog hivatkozott szabályaival az ESM érintett tagállamok között történő megkötése.
Az ítélet érvelésének, elsősorban a formalista logikájának bírálatát lásd: Paul Craig: Pringle: Legal Reasoning, Text, Purpose and Teleology, Maastricht Journal of European and Comparative Law, (2013) Vol. 20. No. 1. 5. o. Az ügy által felvetett további kérdések bővebb elemzését lásd: Jonathan Tomkin: Contradiction, Circumvention and Conceptual Gymnastics: The Impact of the Adoption of the ESM Treaty on the State of European Democracy (2013) 14 German Law Journal 169.
[56] Lásd különösen az EUSz. 24. cikkének (1) bekezdését.
[57] EUSz. 25. cikk a) és b) pontok. Meg kell jegyeznünk, hogy itt
- 9/10 -
természetesen nem az EUMSz. 294. cikke szerinti - jogalkotási eljárásban kibocsátandó és a Lisszaboni Szerződés terminológiája szerint jogalkotási aktusnak minősülő - határozatról van szó.
[58] EUSz. 30. cikk.
[59] EUSz. 27. cikk.
[60] A KKBP főképviselő (jelenleg Federica Mogherini) egyben a Tanács "Külügyek tanácsa" formációjának elnöke és a Bizottság alelnöke.
[61] A jogalkotási aktusok a Parlament "társjogalkotó" közreműködését megkívánó, ún. jogalkotási eljárások keretében bocsáthatók ki (lásd az EUMSz. 289. és 294. cikkeit).
[62] Lásd jelen kötet 4. fejezetének 1. mellékletét.
[63] EUMSz. 218. cikk (6) bek.: "[...] A kizárólag kül- és biztonságpolitikára vonatkozó megállapodások kivételével a Tanács a megállapodás megkötésére vonatkozó határozatot a következőképpen fogadja el: a) az Európai Parlament egyetértését követően a következő esetekben: [...]; b) az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően, minden egyéb esetben.[...] " [kiemelés: a szerző]
[64] EUMSz. 218. cikk (10) bek.: "Az Európai Parlamentet az eljárás minden szakaszában haladéktalanul és teljes körűen tájékoztatni kell."
[65] C-658/11. sz. Parlament kontra Tanács ügyben 2014. június 24-én hozott ítélet.
[66] A Tanács 2011/640/KKBP határozata (2011. július 12.) az Európai Unió és a Mauritiusi Köztársaság közötti, a kalóztámadások elkövetésével gyanúsított személyeknek és a kalóztámadásokkal összefüggésben lefoglalt javaknak az Európai Unió által vezetett tengeri erők részéről a Mauritiusi Köztársaság részére történő átadására vonatkozó feltételekről, valamint a kalóztámadások elkövetésével gyanúsított személyekre az átadást követően vonatkozó feltételekről szóló megállapodás aláírásáról és megkötéséről, HL L 254 2011.9.30 1. o.
[67] A Tanács a megállapodás megkötésére irányuló eljárás egésze folyamán mindössze két alkalommal tájékoztatta a Parlamentet. Elsőként 2010 márciusában arról, hogy felhatalmazta az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjét a tárgyalások megkezdésére; ezt követően 2011 októberében, 17 nappal a vitatott határozat Hivatalos Lapban való közzétételét követően.
[68] Így például a biztonság, a fejlődés és az emberi jogok közötti kétségtelen összefüggésből következően nagyon gyakran lehetne azzal érvelni, hogy a három terület egyikén meghozott intézkedések a másik kettőre is hatással vannak (főtanácsnoki indítvány, 23. pont).
[69] Lásd a Tanács érvelését arra vonatkozóan, hogy a jogállamiság és az emberi jogok harmadik országokban való védelme (tekintettel az EUSz. 21. cikkére) KKBP-célkitűzés (is egyben), tehát a vitatott megállapodás a KKBP területére tartozik, következésképpen a vonatkozó eljárási szabályok szerint a Parlament csak korlátozott szereppel rendelkezik az eljárásban.
[70] Elsuwege, i. m.; Jan Wouters-Thomas Ramopoulos: Revisiting the Lisbon Treaty’s Constitutional Design of EU External Relations (Working Paper No. 119., Sept. 2013, Leuven Centre for Global Governence Studies).
[71] A korábbiakban még soha nem volt arra példa, hogy a Bizottság tárgyalás alatt álló kétoldalú kereskedelmi megállapodásra tett javaslatát közzétegye.
[72] A megállapodás megkötésére tett bizottsági javaslat és a kapcsolódó dokumentumok.
[73] Elsuwege i. m. 130. o.
Lábjegyzetek:
[1] Egyetemi adjunktus, Debreceni Egyetem Állam-és Jogtudományi Kar
[2] A tanulmány a Magyar Tudományos Akadémia és a Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar közös, MTA-DE Közszolgáltatási Kutatócsoportjának a Területi közszolgáltatások szabályozásai című projektje keretében készült. A projekt leírására lásd: Horváth M. T.: Szempontok a területi közszolgáltatások regulációs változásainak vizsgálatához. In: HMT (szerk.) Kilengések. Közszolgáltatási változások. Dialóg Campus, Budapest: 2013. 9-25. old.
Visszaugrás
