Müller György tavaly megjelent könyve, a Magyar kormányzati viszonyok címe tartalmilag szoros rokonságot ígér a szerző korábbi, 2008-ban megjelent művével.[1] Mind a kettő a rendszerváltozás utáni magyar kormányzati rendszerrel foglalkozik, ez alatt a szűk értelemben vett kormányzati rendszert értve, vagyis a központi államigazgatásnak azt a részét, amely a kormányzati politika közvetlen megvalósításán dolgozik: a Kormányt, a minisztériumokat, a különféle kormányzati döntés-előkészítő testületeket (pl. a kormánybizottságokat vagy a közigazgatási államtitkári értekezletet) és egyéb központi szerveket, továbbá ezek személyzetét.
A két könyvnek azonban más az alapállása. A Kormányról kormányra egy majdnem 20 évi szolgálat után leköszönt közigazgatási felsővezető[2] szakmai jellegű visszaemlékezése, nem memoárszerűen, hanem tudományos megközelítéssel. A második könyv, a jelen recenzió tárgyául szolgáló munka műfajilag jóval könnyebben besorolható. A volt közigazgatási felsővezető szerző a kormányapparátusból való távozása után egyetemi oktatóként folytatta pályáját, és szemmel láthatóan szükségét látta annak, hogy ismereteit a hallgatók számára tanulhatóvá tegye. A Magyar kormányzati viszonyok ezért elsősorban tankönyv.[3] A szöveg szikárabb, kevésbé személyes jellegű, nem színezik a szakmai mondanivalót alátámasztó visszaemlékezések. Ezek kihagyása az új könyvből érthető, hiszen a jogi tankönyvekben ez nem igazán megszokott, mégis úgy gondolom, hogy valamilyen, a nálunk megszokott tankönyvi műfajjal összeegyeztethető formában - például külön keretben kiemelve, elválasztva a főszövegtől - jól szolgálná a hallgatók igényeit.
A könyv a magyar kormányzati viszonyokat a következő témákon keresztül szemlélteti: a rendszerváltás előtti kormányzati viszonyok; a parlamentáris berendezkedés kormányzati viszonyainak alakulása és fejlődése; a Kormány felépítése és belső viszonyai; a Kormány felépítésének meghatározása; a miniszterelnök helyzete; a testületi elv érvényesülése a Kormány működésében; az államtitkárok helyzete, a két államtitkári rendszer; a Kormány és a miniszterelnök szervezetalakítási eszközei; végül a kormányzati koordináció és a miniszterelnöki hatalom szervezeti háttere. A mű külön kitér a 2006. és 2010. évi kormányzati szervezeti és működési változásokra, az egymást váltó kormányszervezeti törvényekre, valamint a 2012. január 1-jén hatályba lépett Alaptörvény változásaira, ideértve azok rövid értékelését.
A Magyar kormányzati viszonyok tematikája tehát jórészt megegyezik a szerző már idézett korábbi művével, de a szerkesztés és a tartalom, a téma feldolgozásának módja jóval didaktikusabb. A szerző az előszóban meghatározza a kötet célját: "átfogó, tárgyilagos és értékelő összefoglalás (…) a rendszerváltás utáni magyar kormányzati viszonyokról". Ebből a célkitűzésből kiindulva a recenzens két dolgot vizsgálhat:
a) helyes-e ez a célkitűzés, vagyis van-e értelme a magyar kormányzati viszonyokat külön (tan)könyvben vizsgálni, hiszen az ehhez kapcsolódó jogi, politológiai kérdéseket a jogtudomány, illetve a politikatudomány is vizsgálja;[4]
b) megfelel-e a könyv a szerző által kitűzött célnak.
Ahhoz, hogy ezekre a kérdésekre választ adjunk, legalább hozzávetőlegesen meg kell határozni, hogy Müller György a könyvében mit ért kormányzati viszonyok alatt. Ezt ő maga nem teszi meg, de ez egyébként sem egyszerű feladat, mert nem egy egzakt tudományos fogalomról van szó: sem a jogtudomány, sem a politikatudomány nem ad rá szabatos definíciót. A közigazgatási jog foglalkozik ugyan a központi közigazgatás szervezeti jogi kérdéseivel és a személyzetre - köztisztviselőkre vagy kormánytisztviselőkre - vonatkozó szabályozással, de ez nem fedi le a kormányzati viszonyok teljes körét. Más oldalról nézve a politikatudomány a Kormánnyal és szerveivel mint a politikai intézményrendszer egyes elemeivel, valamint a közpolitikai folyamatok - például a kormányzati működés és a döntés-előkészítés - vizsgálatával járul hozzá az összkép felrajzolásához. Eközben természetesen nem vállalkozik jogdogmatikai mélységű elemzésre, noha nyilvánvalóan figyelembe veszi a tételes jogi szabályozást.
A kormányzati viszonyok Müller György megközelítésében a kormányzati szervezettel és működéssel kapcsolatos ismeretek rendszerét jelentik. Ez egyfajta komplex megközelítésben jelenik meg a könyvben: a szerző bevallottan egyszerre alkalmazza a jogtudomány és a politológia szemléletmódját. A megközelítés azonban nem azért komplex, mert a szerző mind a jogtudomány, mind a politikatudomány eszközeit mechanikusan alkalmazza, például vegyesen hivatkozik a két tudományágba tartozó művekre (bár erre is bőven találunk példát). Inkább arról van szó, hogy Müller - a kormányzati apparátusban szerzett tapasztalataira támaszkodva - a központi államigazgatás szervezetének és működésének kérdéseit kifejezetten gyakorlatiasan fogja fel. Ez elsősorban abban nyilvánul meg, hogy "nem teszi le a lantot", amikor egy probléma jogtudományi eszközökkel már nem vizsgálható, hanem - tapasztalataira építve - újabb, jogon túli összefüggéseket is feltár. Tehát tulajdonképpen tudományos kutatóként, könyvszerzőként is megőrzi "helyettes államtitkári énjét" (vagy legalábbis egy részét), mert a kormányzati működés jelenségeit és összefüggéseit csak az képes ilyen módon együtt látni, aki maga is részese, alakítója volt ezeknek a folyamatoknak.
Viszont csak az ír könyvet belőle, aki képes pár lépést hátrább lépni, és az elméleti megközelítéshez szükséges távolságtartással tud a vizsgált témához viszonyulni. Ezzel el is érkeztünk a második kérdés megválaszolásához, vagyis ahhoz, hogy megfelel-e a könyv az saját maga által megfogalmazott célnak. Az a véleményem, hogy igen. Ugyanis épp ez a komplex vagy inkább szinoptikus szemlélet teszi lehetővé, hogy a kormányzati viszonyokat a maguk teljességében és összetettségükben tudja vizsgálni. Ennek keretében Müller a kormányzati viszonyok vizsgálata során "együtt lát" közjogot, politikát és kormányzati gyakorlatot, ezek a szempontok a könyvben nem válnak el egymástól élesen.
Egy elvi jelentőségű példán keresztül érzékeltetve a fentieket: igen erős a könyv közigazgatási szervezeti jogi vonulata, ami nem is csoda, hiszen a kormányzati szervezeti viszonyokat is tárgyalja. Ennek megfelelően több alkalommal előkerül a Kormány, illetve a miniszterelnök szervezetalakítási joga, erről külön fejezet (VIII.) is szól, de más fejezetekben is kitérnek rá. Egy tisztán szervezeti jogi munka vélhetően épp a szervezetalakítási jogból kiindulva elemezné a kormányzati viszonyokat, hiszen a Kormány a szervezetalakításra vonatkozó alkotmányos jogköréből kiindulva építi ki a kormányzati szervezetrendszert. Továbbmenve: az is az Alkotmányból, illetve az Alaptörvényből, annak szervezeti jogi jellegű rendelkezéseiből következik, hogy a Kormány nem kizárólagos birtokosa a szervezetalakítási jognak, számos hatáskört az Országgyűlés vagy a köztársasági elnök gyakorol (például a minisztériumok törvényi felsorolása és a miniszterek kinevezése). A kormányzati viszonyok alakításában tehát részt vesz az egész politikai rendszer, amelynek személyi összetételét értelemszerűen a pártpolitikai erőviszonyok határozzák meg. Müller ezzel szemben nem fordít kitüntetett figyelmet a Kormány szervezetalakítási jogára, szem előtt tartva azt, hogy a kormányapparátus felépítése alapvetően politikai döntés függvénye, amely lehet, hogy nem a Kormányban, hanem valamely országgyűlési frakcióban vagy más politikai fórumon születik meg. Sőt, gyakran elsősorban éppen ott, ezért számos kérdés, amelyet akár a Kormány vagy személyesen a miniszterelnök is eldönthetne, nálunk az Országgyűlés hatáskörébe tartozik (lásd a minisztériumok felsorolását).[5]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
