Rovatunk szerzői, Dojcsák Dalma, Kovács András György, Navratil Szonja és Biczó László, a magyar rendesbíróságok alapjogi ítélkezési gyakorlatát tekintik át, és vizsgálják annak lehetőségeit, jövőbeli esélyeit, többek között a szólásszabadság, a közigazgatási bíráskodás, a magyar bírói integritás és az intézményi adottságok kérdésén keresztül.
Trócsányi László igazságügyi miniszter szerint a jogállamiság szempontjából a közigazgatási bíráskodásnak legalább olyan súlya van, mint az alkotmánybíráskodásnak - ha nem nagyobb.[1] Az alábbiakban azt fogom röviden bemutatni, hogy az Alaptörvény hatálybalépése óta melyek azok az okok, amelyek meggyőződésem szerint erősítették a közigazgatási bíráskodás alapjogvédelmi funkcióját. Ezen okok egy része közvetlenül az Alaptörvénnyel kapcsolatos, más részük az Alkotmánybíróság alapjogvédelmi jellegű aktivitásának csökkenéséből - az Alaptörvénytől nem függetlenül, de abból nem is szükségszerűen következve - ered, harmadik csoportja pedig nemzetközi jogi, uniós jogi fejleményekből.
Az Alaptörvény a korábbi Alkotmányhoz képest jelentős változást hozott abban, hogy a Kúriához telepített bizonyos alkotmánybírósági hatásköröket. Így a Kúria Közigazgatási-Munkaügyi Kollégiumán belül működő Önkormányzati Tanács hatáskörébe utalta az önkormányzati rendeletekkel kapcsolatos egyes normakontroll-feladatokat.[2] Ugyanez a kúriai kollégium látja el a népszavazási ügyek felülvizsgálatát, amely korábban alkotmánybírósági hatáskör volt.[3] Harmadrészt, a joggyakorlat elemzése is olyan új kúriai tevékenység, amelyet az Alaptörvény rendelkezései alapján megalkotott, új bírósági szervezeti törvény rendelkezései rendszeresítettek.[4] Az elemzések megalapozottságához számos esetben szükséges a szélesebb kontextust figyelembe vevő - így alkotmányjogi jellegű - érvelések alkalmazása. Az Önkormányzati Tanács felállítása két tapasztalt alkotmánybírósági főtanácsadó kúriai bíróvá történő kinevezésével történt.[5] Ők honosították meg az általuk tárgyalt klasszikus közigazgatási ügyekben az alkotmányossági érvelések használatának rutinját, illetve erősítették ennek az érvelésmódnak az elfogadottságát.[6] Nem csak a többi kúriai bíró érzékenységét növelték - az informális, kollegiális kapcsolatokból eredően - az alkotmányjogi érvek iránt, de a kúriai joggyakorlat szükségszerűen továbbgyűrűző hatással volt az alsóbb fokon tárgyalt közigazgatási ügyekre, ezért ez az egész közigazgatási ítélkezésre kihatóan növelte az alapjogvédelmi szempontok figyelembe vételének gyakoriságát. Mindehhez érdemes hozzátenni, hogy már az Alaptörvény hatálybalépése előtt is egyre több olyan közigazgatáshoz kapcsolódó terület alakult ki - elsősorban, de nem kizárólag uniós jogi hatásra -, amelyek igényelték az alapjogi szempontú vizsgálatot, az alapjogok és alkotmányos alapelvek ütközésére kidolgozott alkotmánybírósági tesztek alkalmazását, és ez a folyamat az Alaptörvény hatályba lépését követően sem állt le. Ilyennek tekinthető a rendőri intézkedések elleni panaszok vizsgálata - ezen belül a Független Rendészeti Panasztestület állásfoglalásai közül azok, amelyek bíróság előtti jogviták alapját képezik -; az egyenlő bánásmódról szóló törvénnyel összefüggő alapjogi jellegű konfliktusok megjelenése;[7] majd pedig - az Alaptörvényből következő államszervezeti változások eredményeként - a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság ügyei, melyeken keresztül az információs alapjogok érvényesülése immár teljes körűen a közigazgatási bíróságok ügykörébe kanalizálódott.[8]
Ezekről a változásokról - és hatásaikról - nem lesz szó az alábbiakban, de jelezni szükséges, hogy a közigazgatási bíráskodásban megjelenő alapjogi elemeket ezek a körülmények is erősítették.
Az Alaptörvény hatályba lépése előtti alkotmánybírósági törvény[9] 38. § (1) bekezdése a bíró kötelezettségévé tette, hogy ha alkotmányossági aggályt észlel az előtte fekvő ügyben alkalmazandó jog tekintetében, akkor az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezze, a per tárgyalásának felfüggesztése mellett. Ebből egyenesen következett, hogy a rendesbíráknak nem volt lehetősége az alkotmányellenes normák félretételére. Mivel az alkotmányossági aggály mindig az adott szinten eljáró bíró személyes meggyő-
- 79/80 -
ződésén alapult, az ilyen tárgyalásfelfüggesztés ellen - a főszabálytól eltérően - nem volt fellebbezés. Ebből argumentum a contrario következett, hogy ha a felek által felvetett alkotmányossági aggályt a bíró nem osztotta, akkor e tekintetben a döntését nem is indokolta.[10] Ezt az ügy érdemében sem kérte számon a felsőbb szintű bíróság; mondván, hogy a rendesbíróságoknak nincs hatásköre annak megállapítására, hogy valamely szabály alkotmányellenes-e, következésképp nincsen döntési helyzetben a tekintetben, hogy egy jogszabályi rendelkezés alkotmányellenes-e vagy nem. Ebből viszont az következett, hogy az elutasító döntést sem indokolták a bírók, mivel ha nincs hatáskörük kimondani azt, hogy valamely jogszabály alkotmányellenes, akkor nincs hatáskörük arra sem, hogy kimondják, valamely jogi rendelkezés alkotmányos. Nem vitatható, hogy lehetséges lett volna olyan felfogást követni, amely szerint az Alkotmánybíróság alkotmányértelmezése csak az általános - a korábbi alkotmánybírósági törvény 1. § g) pontja szerinti - alkotmányértelmezési hatáskör gyakorlása esetében kötelező a rendesbíróságokra. Más esetben csak az Alkotmánybíróság határozatainak rendelkező része kötelező, és az is csak akkor, amikor megsemmisít egy jogszabályt, vagy mulasztásos alkotmánysértést állapít meg.[11] Mégis jóval több érv szólt amellett, hogy az Alkotmánybíróság határozatait - sőt, döntéseit[12] - általában kötelezőnek tekintsék a rendesbíróságok. Legalább három fő érvet érdemes megemlíteni.
Először is, a korábbi alkotmányos berendezkedésben az Alkotmánybíróság - a kezdeti nehézségek ellenére[13] - különösen ügyelt arra, hogy a rendesbíróságok ítélkezési tevékenységétől elkülönülten, azokba be nem avatkozva járjon el.[14] Ez a megközelítés a rendesbíróságok részéről ugyanezt a tartózkodást várta el, a különböző jogállami intézmények egyensúlyának biztosítása érdekében. Másrészt rendkívül régi, a jogerő dogmatikájából eredő tétel, hogy a rendelkező rész az indokolás nélkül "holt formula", nem értelmezhető.[15] Noha az Alkotmánybíróság határozatai absztrakt normakontroll esetében nem egyedi ügyben hozott határozatok, aligha szerencsés egy döntés határozati és indokolási részét külön kezelni. Ez kizárná annak lehetőségét, hogy - az alkotmánykonform értelmezés érdekében - egy elutasító alkotmánybírósági határozat indokolása megállapítsa az adott jogszabály alkotmányos értelmezését, és a bíró erre mint döntő érvre hivatkozzon egy konkrét eset eldöntésénél. Ez a szűkített értelmezése az alkotmánybírósági döntések kötelező erejének végül nem erősítette, hanem gyengítette volna a rendesbíróságok alapjogi funkcióit, nem csak rövid, hanem hosszú távon is. Arról van szó, hogy az alkotmánybírósági döntések kötelező erejének az a jelenleg is érvényes rendesbírósági értelmezése, hogy az Alkotmánybíróság bármely döntésének indokolása kötelező a rendesbíróságokra az alkotmányjogi összefüggés vonatkozásában.[16] Ez tehát mind a korábbi, mind a jelenlegi alkotmánybírósági törvény normaszövegéhez[17] képest tartalmaz egy észszerű szűkítést, amennyiben az indokolásnak az alkotmánybírósági határozat fő tárgyával össze nem függő - alkotmányossági szempontból nem releváns vagy külön meg nem indokolt - jogszabály-értelmezései nem kötelezőek, ugyanakkor például egy alkotmányjogi panaszt elutasító határozat ezen körön kívül eső érvelése is kötelező. Ha a rendesbíróságok az alkotmánybírósági határozatok többségének kötelező erejére nem hivatkozhattak volna, akkor az alkotmányossági érvelés kultúrája, az alkotmánykonform értelmezés elve alig jelent volna meg a rendesbíróságokon. Másrészt, az Alaptörvény hatályba lépését követően a valódi alkotmányjogi panaszok előtérbe kerülésével a mai joggyakorlat alig találna releváns hivatkozási alapot alkotmányjogi érvelésekhez. Ugyanis az Alaptörvény hatályba lépése előtti joggyakorlat önálló, alkotmányossági érvelésektől tartózkodó jellege közel sem jelentette azt, hogy nem volt jelen az - alkotmánybírósági határozatokat figyelembe vevő - alkotmánykonform értelmezés elve. Sőt, ez volt az alapvető megjelenési formája az alkotmányjogi érveléseknek, és az alapjogi védelmi funkciók szinte kizárólag[18] ezen keresztül érvényesültek a rendesbíróságokon.
Halmai Gábor már a kilencvenes években több tanulmányában[19] amellett érvelt, hogy a valódi alkotmányjogi panasz bevezetésére nem csak az alapjogi bíráskodás erősítése miatt lenne szükség, de azért is, mert a jogszabályok absztrakt felülvizsgálatára épü-
- 80/81 -
lő alkotmánybírósági modell hosszabb távon nem tartható.[20] (Halmai maga is elismeri, hogy az általa helyesnek tartott bírói alkotmányalkalmazás elképzelése - tudniillik, hogy a rendesbíróságok közvetlenül az Alkotmányra hivatkozhatnak és hivatkoznak a jogszabályok értelmezésekor - azért sem érvényesülhetett, mert azt az alkotmánybírósági törvény ellentétes rendelkezései lehetetlenné tették.[21]) Lényegében ez a szakirodalmi álláspont teljesült az Alaptörvény hatályba lépésével. A valódi alkotmányjogi panasz intézményének bevezetése a rendesbíróságok alapjogvédelmi funkcióját erősítette, és ez különösen igaz a közigazgatási bíráskodásra. Erről a kérdésről már sokan - sokféle módon - megemlékeztek. Itt csak arra a szervezetszociológiai összefüggésre utalok, hogy a valódi alkotmányjogi panasz bevezetése az Alkotmánybíróság tevékenységének súlypontját a jogalkotás ellenőrzéséről a bírói ítéletek felülvizsgálatára helyezte át, egyúttal jelentősen növelve a jogalkotó mozgásterét. Miközben szűkült a hivatkozott alapjogok köre, és a súlypont az eljárási jogok (tisztességes eljáráshoz, jogorvoslathoz való jog) kérdéseire tevődött át, valamint az alkotmányjogi jogsérelmek orvoslása e körben is a nullához konvergál,[22] önmagában az a tény, hogy az alapjogok megsértése nem a jogszabály, hanem - főszabály szerint - a bírósági ítélet megsemmisítésével jár, az eljáró bírákat arra kényszeríti, hogy a felek által felvetett alkotmányossági kérdésekre az ítéletek indokolásában reagáljanak. Ez azt szolgálja, hogy egy esetleges alkotmányjogi panasz esetén az Alkotmánybíróság az eljáró bíró álláspontját - ebben a kontextusban: a védekezését - megismerhesse.
Erre jó példa a Kúria Kfv.III.37.765/2012/7. sz. ítéletének sorsa, melynek tényállása szerint egy lízingbe vett ingatlanra a pénzügyi lízingszerződés időtartama alatt beépítési korlátozásokat vezetett be az önkormányzat. Ilyen esetben az értékcsökkenésért a tulajdonosnak vagy a haszonélvezőnek kártalanítás jár az 1997. évi LXXVIII. törvény (Étv.) 30. § (1) bekezdése alapján.[23] Teljesen világos, hogy a lízingbe vevő a lízingbe adó tulajdonossal kötött szerződés alapján rendezheti a változásból eredő kárát, a tulajdonos pedig a kártalanítást az önkormányzattól kérheti. Az Alkotmánybíróság a 15/2014. (V. 13.) AB határozatában azt állapította meg, hogy a tulajdonhoz való alkotmányos alapjog kiterjed nemcsak a polgári jogi értelemben vett tulajdonosok, hanem a polgári jogi értelemben vett egyes birtokosok védelmére is. A pénzügyi lízingbe vevő olyan tulajdoni várományos, aki a kárveszélyt egyedül viseli, ezért tényleges - bár csak jövőbeni - károsultként ugyanúgy megilleti a korlátozási kártalanítás, mint a tulajdonost. Ugyanakkor, a teljesen egyértelmű jogszabályi rendelkezések ellenére az Alkotmánybíróság nem a jogszabályt, hanem a bírói ítéletet semmisítette meg. Ez a döntés két okból is kifogásolható. Egyrészt, a döntés polgári jogvitákat utalt közigazgatási kártalanítási eljárásba, melynek jogérvényesítési garanciái nem egyenértékűek egy polgári perrel. A másik - és nagyobb - baj az, hogy jogász legyen a talpán, akinek eszébe jut az Étv. 30. § (1) bekezdését úgy értelmezni, hogy az alapján a birtokosnak vagy tulajdoni várományosnak (vagy akár a várományos örökösnek?) a jogait a korlátozási kártalanítási eljárásban kell érvényesíteni. Ki gondolna arra, hogy egy ilyen egyértelmű szabályt az Alkotmánybíróság átértelmezett, a jogbiztonság nagyobb üdvére?
Ez a műhiba azonban elkerülhető lett volna, ha a kúriai ítélet a felperes által felvetett alkotmányossági problémáknak kellő teret szentel az indokolásban, és ezáltal az Alkotmánybíróság a Kúria számára napi rutinnak számító gondolatmenetet megismerhette volna. Ennek az esetnek a tanulsága megerősíti, hogy a rendesbíróságok jogerős, alkotmányjogi panasszal támadható ítéleteikben - saját maguk védelmében - nem mellőzhetik az alkotmányossági kérdésekkel kapcsolatos álláspontjuk kifejtését, még a teljesen egyértelmű esetekben sem. Tehát, a valódi alkotmányjogi panasz bevezetése még a rossz döntésekkel is - sőt, azokkal leginkább - arra ösztönzi a rendesbíróságokat, hogy részletesen indokolják az alkotmányossági érvek elutasítását.
Ezért az alkotmányjogi panasz mint jogintézmény - hatékonyságától függetlenül, a kontroll lehetősége miatt - önmagában képes lehet elérni, hogy a rendesbíróságok, így a közigazgatási bíróságok abba az irányba mozduljanak el, hogy ítéleteikben az elutasított alkotmányossági aggályok kérdésében is indokolják, kifejtsék álláspontjukat. Ezért a valódi alkotmányjogi panasz akár csak "elvi" lehetősége nem csak az alkotmányjogi kultúra rendesbírósági ítélkezésben való megjelenését, megtermékenyítő hatását eredményezi, de a bírósági ítéletek objektivitását is fokozza - amennyiben a jogban egy döntés objektivitása azt jelenti, hogy a döntést logikus és kimerítő, nyilvánosan igazolható érveléssel támasztottak alá.[24] A valódi alkotmányjogi panasz előtérbe helyezésével
- 81/82 -
ugyan nem lehet olyannyira és oly módon általános érvénnyel felruházni az Alkotmánybíróság egyes tételmondatait, ahogyan az az absztrakt normakontroll-eljárások esetében történhet,[25] azonban a gyakorlatban a korábbi bírósági joggyakorlat továbbélése, valamint a szervezetszociológiai és a pszichológiai tényezők miatt ezek figyelembe vétele jelenleg közel ugyanolyan erős, mint egy absztrakt normakontroll eljárás eredményeként hozott alkotmánybírósági határozaté.[26] A korábbi - a szakirodalomban kritizált - gyakorlat tehát most ellenpontoz, és éppen az alapjogvédelmi funkciókat erősíti a rendesbíróságokon.
Ezen túlmenően a valódi alkotmányjogi panasz olyan területeken, ahol a közigazgatási bíráskodás még saját, más jogterületeken tapasztalt gyakorlatához és az alkotmánybírósághoz képest is alulteljesít az alapjogvédelem területén - részben a szabályozás jellegére visszavezethető okokból, de a szakmai érzékenység hiánya miatt is -, ott kifejezetten és hatékonyan növeli az alapjogvédelem szintjét. Jó példa erre a jelenlegi rendszerben a kizárólag a Kúriához telepített, országgyűlési választásokat érintő választási ügyeket érintő hatáskör. Ezek nem közigazgatási ügyek, hanem olyan sajátos közjogi jellegű ügyek, ahol nem érvényesülnek bizonyos hagyományos, a közigazgatási bíráskodásban elfogadott megközelítések. Ráadásul olyan alapjogi kérdések merülhetnek fel, melyekben a közigazgatási bírák kis részének - főleg azoknak, akik médiaügyeket tárgyalnak - van valamennyi tapasztalata, de közel sem olyan szintű, mint azoknak a polgári bíráknak, akik személyiségi jogi pereket tárgyalnak.[27] Nemcsak az ahhoz hasonló esetekről van szó, mint amikor a választási plakátok villanyoszlopokra ragasztásával kapcsolatban a Kúria tiltó határozatát[28] követően meghozott - a panaszt érdemi vizsgálat nélküli visszautasító - alkotmánybírósági végzéshez fűzött különvélemény indokolásbeli mondatához igazodott a megengedő kúriai gyakorlat.[29] Ennél fontosabb, hogy a véleménynyilvánítási szabadságot a politikai kampányban erőteljesen korlátozó kúriai döntések nem állták ki az alkotmányosság próbáját,[30] és ennek eredményeként a következő választáskor a politikai pártok lényegesen szabadabban nyilváníthatnak majd véleményt a 2014-es választáshoz képest.[31]
A második alapvető ok, amely miatt a közigazgatási bíráskodás alapjogvédelmi funkciói hangsúlyosabbá válnak, az az alkotmánybírósági aktivitás hiánya, az alapjogvédelmi funkciók elerőtlenedése, hovatovább, egyes vonatkozásokban, annak diszfunkciói. Ezt a hatást az építési korlátozás miatt járó kártalanítás - korábban ismertetett - ügyének egy "továbbfejlesztett" változatán mutatom be.
Előfordul, hogy a jogi szabályozás alapján egyértelmű, hogy nincs érdemi és hatékony jogorvoslat, és a bíróság normakontrollt kér, de az alkotmánybíróság nem a jogi szabályozást semmisíti meg. Ehelyett - a fentiekhez hasonlóan - a jogszabályi szöveget próbálja átértelmezni; úgy, ahogyan azt a jogszabály-értelmezés elfogadott módszereivel nem lehet. Erre jó példa a felszámolói névjegyzékkel kapcsolatos ügyek köre,[32] melyek során újrapályáztatták az összes felszámolócéget. A beérkezett pályázatokat egy "szakértő" bizottság rangsorolta, majd a bizottság megkeresése alapján az illetékes szerv bejegyezte a nyerteseket a felszámolói névjegyzékbe, a veszteseket pedig törölte onnan. Itt a szabályozás egyértelműen egy nyilvántartási jellegű hatóság regisztratív döntésével szemben tette lehetővé a jogorvoslatot, illetve egy olyan eljárás ellen, amelyet illetően a jogi szabályozás kizárta a pályázati értékelés érdemi felülvizsgálatát, a bejegyző szerv regisztratív jellegéből fakadóan. Az Alkotmánybíróság 33/2014. (XI. 7.) AB határozatában az érdemi jogorvoslathoz való jogot - arra hivatkozással, hogy a bíró nem indokolta meg, hogy mi köze ennek a fenti tényálláshoz(!?) - éppenséggel nem vizsgálta, ellenben - fogcsikorgatva ugyan, de - kimondta a bírói indítvány visszautasításának indokolásában, hogy a bizottság lényegében egy szakértőtestület, amelynek "szakvéleményét" az eljáró hatóságnak mérlegelnie kell a döntése során. Tehát, a jogszabály egyértelmű szövegével szemben a jogszabálynak olyan alkotmányos értelmezést adott, ami már lehetővé teszi az érdemi jogorvoslatot.[33] Ez az eset azért fontos, mert egy egyre gyakrabban alkalmazott jogalkotói technikáról van szó.
- 82/83 -
Ugyanez volt a helyzet egyes civil szervezetek adószámának felfüggesztésével kapcsolatban is, amikor a NAV-nak a KEHI megkeresésére kellett felfüggesztenie az adószámot, annak vizsgálata nélkül, hogy a KEHI által megjelölt felfüggesztés indokai megfelelőek-e, jogszerűek-e. Itt az Alkotmánybíróság arra a téves jogszabály-értelmezésre jutott, hogy a KEHI ellenőrzési tevékenységével kapcsolatos jogsértések az érdemi döntéssel együtt támadhatók.[34] Egyrészt, ez az értelmezés az adószám-felfüggesztés következményeinek orvoslására eleve nem lenne alkalmas, másrészt a KEHI eljárása soha nem érdemi döntéssel fejeződik be, hanem csak legfeljebb más, az eljárás lefolytatására illetékes hatóság eljárását kezdeményező aktussal, ami pedig még egy egyébként semmilyen módon nem támadható végzésként sem értelmezhető. Ugyanakkor, a bíróságok ezekben a perekben felfüggesztették a megtámadott határozatok végrehajtását, ami megoldást jelentett a jogorvoslatot kérőknek, majd az ügyek elhúzódtak addig, amíg - a KEHI által kezdeményezett eljárások lezárultával - "önmaguktól" megoldódtak.[35] Azonban könnyen lehet, hogy mivel az Alkotmánybíróság által adott értelmezés[36] nyilvánvaló tévedésen alapult, ezért könnyen lehet, hogy a bíróságok szintén sajátosan értelmezték volna az iránymutatást - megállapítva, hogy érdemi döntésnek itt a NAV döntése tekinthető -, és végső soron valódi jogorvoslatot nyújtottak volna.
Mindezt azért érdemes kiemelni, mert ha az Alkotmánybíróság hatékony és érdemi jogorvoslattal kapcsolatos gyakorlata ilyen formában egyértelművé válna, akkor ez a bíróságoknak egyre inkább felhatalmazást adna arra, hogy a jogszabályokat azok tartalmától függetlenül, azzal ellentétesen közvetlenül az Alkotmányra - illetve ezekre az AB határozatokra - hivatkozással úgy átértelmezzék, hogy a konkrét ügyben az Alkotmánybíróságot már meg sem fogják keresni, hiszen egyértelmű alkotmánybírósági alkotmányértelmezésre támaszkodhatnak. Ez pedig quasi a jogszabály félretételét eredményezi, ami azt jelenti, hogy a közigazgatási bíróságok e tekintetben átveszik az Alkotmánybíróság alapjogvédelmi funkcióját. Bár Halmai ezt kívánatos iránynak tartja,[37] de látni kell, hogy az önkényes jogértelmezésnek is teret enged: a bírói jogértelmezés más esetekben is könnyen a jogszabályok szövegétől való teljes elszakadáshoz vezethet, ami jogbiztonsági szempontból rendkívül veszélyes.[38]
Talán az Alkotmánybíróság maga is megérezte ezt a veszélyt, amikor a földforgalmi törvénnyel kapcsolatos 17/2015. (VI. 5.) AB határozatban már megsemmisítette a jogorvoslatot egyértelműen korlátozó rendelkezéseket (hallgatólagos vétó, a képviselő-testület határozata elleni bírói felülvizsgálatot kizáró kifejezett rendelkezés). A döntés a földbizottsági állásfoglalások minősítése kapcsán kimondta, hogy a jogorvoslathoz való alapjog érvényesülése csak akkor biztosított, ha a termőföldek adásvételére vonatkozó földbizottsági állásfoglalás a törvényben megkövetelt értékelést olyan részletességgel tartalmazza, hogy annak okszerűsége érdemben is elbírálható a hatósági eljárásban, a hatósági döntés ténybeli megalapozottsága és jogszerűsége pedig nemcsak formai szempontból, hanem érdemben is felülbírálható a bírósági felülvizsgálat során. A döntés azonban dogmatikailag több ponton zavaros. Egyrészt közbenső döntésnek tekinti a földbizottság állásfoglalása ellen benyújtott kifogást elbíráló képviselő-testületi határozatot, amiből az következne, hogy az csak az ügy érdemében hozott határozattal támadható; más szövegrészekből viszont az a következtetés vonható le, hogy a kifogással megtámadható földbizottsági állásfoglalást felülvizsgáló önkormányzati képviselő-testület határozata önálló jogorvoslat tárgya.[39] Ugyanígy, dogmatikailag nehezen értelmezhető, hogy a képviselő-testület döntése hatósági határozat, de a földbizottsági állásfoglalás nem hatósági döntés, mert a földbizottság nem hatóság, nem gyakorol közhatalmi jogkört.[40] Ez a Ket. 12. § (2) bekezdés a) pontjában foglalt közigazgatási hatósági ügy fogalmát meghatározó szabályra figyelemmel aligha tartható, hiszen a földbizottsági állásfoglalások funkcionálisan jogszabályok keretei között hozott engedélyező döntések, amelyek jogot állapítanak vagy vonnak meg.[41] Az ilyen, dogmatikailag nem kidolgozott megoldások eredményeképpen pedig tágulni fog a (közigazgatási) bírói értelmezésben azon alkotmánybírósági határozati indokolási kör, melyet nem tekint kötelezőnek a bírói gyakorlat. Ezért a gyakorlat egyre közelebb fog kerülni azon - a szakirodalom által óhajtott, fentebb már tárgyalt - felfogáshoz, mely jóval szűkebb körben vonná meg az alkotmánybírósági döntések kötelező erejének határait.[42] Ez tehát szintén egy olyan fejlemény, amely a közigazgatási bíráskodás alapjogvédelmi funkcióinak erősödése irányába hat.
Végül, az Alkotmánybíróság alapjogvédelmi funkcióinak csökkenése, a valódi belső jogorvoslat hiá-
- 83/84 -
nya felerősíti a nemzetközi fórumok szerepét, és ezen keresztül elsősorban az Emberi Jogok Európai Egyezménye (Egyezmény) és annak Bírósága (EJEB) joggyakorlatának egyre gyakoribb hivatkozását eredményezi a bírósági döntésekben. Ezt a folyamatot még inkább erősíti az uniós jog fejlődése, elsősorban az, hogy az Európai Unió Alapjogi Chartája 2009. december 1-je óta elsődleges joggá vált, továbbá az a tény, hogy a Charta 52. cikk (3) bekezdése értelmében a Chartában foglalt jogokat - amennyiben azok megfelelője az Egyezményben is megtalálható -, az EJEB-hez hasonlóan kell értelmezni. Ennek eredményeként ott, ahol uniós jogot kell végrehajtani, az Egyezmény EJEB által értelmezett eseti döntései szolgálnak közvetlenül a magyar jog félre tételére[43] - de egyébként is erősödik az EJEB értelmező szerepe. Ugyanakkor az, hogy ez mennyire válik tartós tendenciává, függ az uniós jog és az Egyezmény, illetve az Európai Bíróság és EJEB viszonyának alakulásától is. Amíg úgy nézett ki, hogy az EJEB "Európa Alkotmánybíróságává" válhat - egyfajta sajátos hierarchiát létrehozva az EJEB és az Európai Bíróság között alapjogi kérdésekben -, addig a strasbourgi joggyakorlat közvetlen hivatkozásai erősödtek; ennek azonban gátat szabhat e folyamat elakadása.[44]
Érdemes rámutatni végezetül, hogy az alapjogvédelem nemzetköziesedése, európaizálódása olyan folyamat, amely az alapjogvédelemben az uniós jog alkalmazására köteles rendesbíróságok szerepét felerősíti azon alkotmánybíróságokkal szemben, amelyek nem vállalják fel az uniós jog végső tagállami értelmezőjének szerepét, mint ahogy a magyar Alkotmánybíróság esetében - főszabály szerint - ez történik.[45] Ez arra vezet, hogy az alkotmánybíróságok vagy belesimulnak a rendesbírósági rendszerbe, vagy háttérbe szorulnak. A magyar kormányzat nem szándékoltan - legalábbis nem azzal a szándékkal -, de ebbe a trendbe illeszkedik: az Alaptörvényen alapuló alkotmányos berendezkedéssel, az Alkotmánybíróság hatásköreinek és hatókörének visszaszorításával. Ezért nem zárható ki, hogy a jövő iránya éppen az, hogy a tagállami rendesbíróságok egyre inkább alapjogvédelmi funkciókat látnak el, és a különálló alkotmánybíróságok vagy eltűnnek, vagy betagozódnak a rendesbírósági rendszerbe; nem csak Magyarországon, hanem - a hosszú távú, egységesülő európai sztenderdeknek megfelelő folyamatok eredményeként - más EU-tagállamokban is.
A közigazgatási bíráskodás ebben az évben várhatóan jelentős szervezeti, hatásköri és eljárásjogi átalakításon esik át az új közigazgatási perrendtartás tervezett bevezetésével és az ehhez kapcsolódó igazságügyi tárgyú törvénymódosításokkal összefüggésben.[46] Ezek hatása a közigazgatási bíráskodás alapjogi jogvédelmi funkcióra még nem látható. Az eddigi tervezetek jóval erősebb közigazgatási bíráskodást valószínűsítenek, valamint egy új felsőbb bíróság kialakítását vetítik előre, a közigazgatási bírák létszámának jelentős felduzzasztása - fő szabály szerint hármas tanácsokban való eljárás - mellett.
Ennek pozitív hozadéka akkor lehet az alapjogi bíráskodás szempontjából, ha a korábbi közigazgatási bírákhoz független, szakmailag elismert és jogalkalmazásban is jártas, alkotmányjogi felkészültséggel rendelkező elméleti szakemberek, ügyvédek, közigazgatási szakemberek csatlakoznak, akiknek a kiválasztása objektív és átlátható eljárásban történik. Ez esetben a jelenleg közel sem gyors és ellentmondásoktól mentes, de a fentiekben ismertetett jogintézményeken keresztül szükségszerűen kialakuló alapjogi jogvédelmi funkciók erősödésének folyamata felgyorsulhat, és koherenssé válhat. Ha viszont az új felsőbb bíróság és az alsóbb fokú közigazgatási bíróságok feltöltése alapvetően a bírói állomány lecserélődésével jár, akkor valószínűbb a folyamat időleges elakadása addig, amíg a jogalkalmazás új rutinjai kialakulnak; illetve, ha lassabban is, az intézményi, rendszerszintű hatások az alapjogi funkciókat újólag ki fogják alakítani. Sőt, az erősebb közigazgatási bíráskodás erősebb alapjogvédelmi mechanizmusokat fog kialakítani.
Harmadik esetként azonban előfordulhat az is, hogy a szervezeti, rendszerszintű változások és a kinevezési gyakorlat érintik a közigazgatási bírói szervezet függetlenségi elemeit és a bírói függetlenség garanciáit. Az elemzést Trócsányi László azon megjegyzésével kezdtem, hogy a jogállamiság szempontjából a közigazgatási bíráskodásnak legalább olyan, ha nem nagyobb súlya van, mint az alkotmánybíráskodásnak. A múltban láthattuk, hogy ez a "súly" milyen változásokat eredményezett az Alkotmánybíróság működésében, az alkotmánybírák kiválasztási mechanizmusában. Ha a végrehajtó hatalom felső szintjei és a törvényhozó hatalom - egyszóval a
- 84/85 -
politika - a közigazgatási bíráskodást az Alkotmánybírósággal egyező vagy azt meghaladó "súlyára" tekintettel kívánja újjászervezni, akkor hasonló változásokra számíthatunk. Ez esetben viszont nem áll majd rendelkezésre további olyan jogállami szervezet, amely az alapjogvédelmi funkciókat, illetve általában a végrehajtó hatalom törvényességi ellenőrzését a hatalommegosztás rendszerében - szükség esetén - átvehetné a közigazgatási bíráskodástól. ■
JEGYZETEK
[1] MTA TK JTI, "Jogrendszer belülről" beszélgetéssorozat, 2015. január 22., Dr. Trócsányi László igazságügyi miniszter előadása, https://www.youtube.com/watch?v=e4zlHTVmVQw, 30:45 perctől.
[2] Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés c) és d) pontjai, a bíróságok szervezetésről és igazgatásról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 24. § (1) f) és g) pontjai. A Bszi. 24. § (2) bekezdéséből - különös tekintettel a 15. alfejezetre - az következne, hogy a Kúria önkormányzati tanácsa a kollégiumi rendszeren kívül működik, a gyakorlatban azonban a Kúria Közigazgatási-Munkaügyi Kollégiumának keretében alakították ki, ezért ezt a tevékenységet - tekintettel a tevékenység közjogi jellegére is - a közigazgatási bíráskodás részének tekintem.
[3] Ezt a Kúriának adott hatáskört - közjogi jellegére tekintettel - szintén a Kúria Közigazgatási-Munkaügyi Kollégiuma kezeli; a jelenlegi ügyrend szerint népszavazási ügyekben kizárólag az Önkormányzati Tanács jár el. Jelenleg napirenden van a népszavazási ügyek szétosztása - az ügyek megnövekedett száma és súlya miatt - a kollégiumban ítélkező közigazgatási ügyeket tárgyaló tanácsok között.
[4] Lásd: Bszi. 24. § (1) d) pont, (2) bekezdés, 8. alfejezet.
[5] Balogh Zsolt és Marosi Ildikó.
[6] Lásd például az 1/2013. KMJE határozatot, amely - hasonlóan az Alkotmánybíróság megközelítéséhez - a rendesbírósági ügyekben is megerősítette az Alaptörvény negyedik módosításával hatályon kívül helyezett alkotmánybírósági határozatok továbbélését, hivatkozhatóságát.
[7] Az egyenlő bánásmódról és esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény.
[8] Azt értve "teljes körűségen", hogy az Alaptörvény előtti szervezetrendszerben az adatvédelmi biztos egyes döntései kapcsán már megjelent a közigazgatási bírói felülvizsgálat intézménye, ám az kivételes volt, a jelenlegi főszabállyal szemben. Egyebekben, az információs alapjogok védelme legalább andfdn a polgári ítélkezés feladata, mint a közigazgatási bíráskodásé.
[9] A korábban hatályban volt Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény.
[10] Ahogy ma sincs fellebbezés e döntés ellen.
[11] Halmai Gábor: Az Alkotmány, mint norma a bírói jogalkalmazásban, Fundamentum 1998/3, 78-79.
[12] Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (új Abtv.) 39. § (1) bekezdése már nem csak a határozatra, hanem főszabályként minden döntésre, így a végzésekre is előírja, hogy azok az Abtv. eltérő rendelkezése hiányában mindenkire nézve kötelezőek.
[13] A kezdeti nehézségekre példaként lásd az 57/1991. (XI. 8.) AB határozatot, amely a PKKB és a másodfokú Fővárosi Bíróság ítéleteit részben megsemmisítette, a beavatkozás a rendesbírósági ítélkezésbe tehát lehetséges AB hatásköri értelmezés volt, mégsem ez vált elfogadottá.
[14] Lásd az élő jog doktrínáját először: 57/1991. (XI. 8.) AB határozat.
[15] Baumgarten Nándor: Jogerő a közigazgatásban, Grill Károly Kkv, Budapest, 1917.
[16] BH 2011. 118, legutóbb: Kúria, Kfv.III.37.752/2015/5. számú eseti döntés.
[17] Jelenleg az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény 39. § (1) bekezdés.
[18] Szükséges megjegyezni, hogy formális ítéleti indokolásként az alkotmányjogi érvelések mindig alkotmánybírósági határozatok értelmezéseként jelentek meg, miközben az Alkotmány közvetlen értelmezésére alig került sor. Ugyanakkor az alkotmányos elvek, alapjogok figyelembe vétele számos eljárási és anyagi jogi döntéshozatal során implicit módon, szükségszerűen történik. Például, az iratbetekintés szabályozása körében az üzleti titok mint magántitok ütközése a védekezéshez való joggal, illetve az érdemi jogorvoslathoz való joggal tipikus alkotmánybírósági teszteken alapuló mérlegelést igényelt - és igényel mind a mai napig.
[19] Halmai Gábor: Az alkotmányjogi panasz - jelen és jövendő?, Bírák Lapja 1994/3-4, 45-50; Halmai Gábor: Az Alkotmány mint norma a bírósági jogalkalmazásban, Fundamentum 1998/3, 77-81.
[20] Halmai: Az alkotmányjogi panasz... (19. vj.) 50.
[21] Halmai: Az Alkotmány mint norma... (19. vj.) 81.
[23] Az Étv. 30. § (1) bekezdése szerint, ha az ingatlan rendeltetését, használati módját a helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv másként állapítja meg (övezeti előírások változása), vagy korlátozza (telekalakítási vagy építési tilalom), és ebből a tulajdonosnak, haszonélvezőnek kára származik, a tulajdonost, haszonélvezőt, kártalanítás illeti meg.
[24] Gárdos-Orosz (22. vj.) 87.
[25] Uo.
- 85/86 -
[26] Jelen tanulmányban később utalunk rá, hogy az alkotmánybírósági döntések indokolási színvonalának hanyatlása azonban trendszerűen oldani fogja a döntések kötelező erejének szigorú értelmezését; ezzel is közelebb hozva a gyakorlatot a szakirodalom szerint helyes és követendő jogalkalmazáshoz.
[27] Szükséges megjegyezni, hogy az önkormányzati választások esetében viszont polgári bírák járnak el; az országgyűlési választások kapcsán a Kúrián csak a korábbi hagyományok miatt járnak el kizárólag a közigazgatási bírák a választási ügyekben.
[28] Kúria Kvk.III.37.183/2014/10. számú végzés, 3036/2014. (III. 13.) AB végzés.
[29] Kúria Kvk.II.37.307/2014/3. számú végzése.
[30] 5/2015. (II. 25.) AB határozat; 9/2015. (IV. 23.) AB határozat.
[31] Talán kicsit szabadabban is, mint az egészséges. Hátrányos hatása lehet ennek az alapjogvédelmi fellépésnek a lejárató és rosszhiszemű propaganda erőforrásfüggő érvényesítése, valamint korlátozott médiumhozzáférés és sajtószabadság esetén. Összességében azonban egyes politikai tartalmak "letiltása" viszont szintén nem lehetséges - e tekintetben erősen megkérdőjelezhető volt a Kúria gyakorlatának koherenciája, objektivitása. Lásd például a Kúria Kvk.I.37.443/ 2014/4.számú végzését.
[32] Számos ilyen ügy volt és van folyamatban. Lásd erről az Alkotmánybíróság 33/2014. (XI. 7.) AB határozatát és a Kúria ezt értelmező Kfv.III.37.789/2014/7. számú végzését.
[33] Lásd a 33/2014. (XI. 7.) AB határozat 59. és 28. megfontolásait.
[34] 3196/2015. (X. 14.) AB határozat 14. megfontolása.
[35] Tudomásom szerint a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságon folyamatban volt ügyek végül elállással végződtek, mivel okafogyottá váltak. Az - alkotmánybírósági eljárást kezdeményező - Egri KMB előtti ügy lezárulásának mikéntjéről nyilvánosan elérhető információt nem találtam.
[36] Miszerint valaha is támadhatóak lesznek-e az érdemi döntéssel a KEHI ellenőrzési jogkörében elkövetett eljárási jogsértések, melyek az adószám felfüggesztésének indokait megalapozták, illetve, hogy ez jelenthetné-e bármilyen reparációját az adószám felfüggesztésének.
[37] Halmai: Az Alkotmány mint norma... (19. vj.) 81.
[38] Az ezzel kapcsolatos veszélyek szoros összefüggésbe hozhatók az Alaptörvény 28. cikkével, melynek elemzésére azonban jelen terjedelmi keretek között nem vállalkozhatom.
[39] Ebben a kérdésben a Kúria Közigazgatási-Munkaügyi Kollégiuma kénytelen volt véleményt kiadni [2/2016. (III. 21.) KMK vélemény], amely szerint a földbizottsági állásfoglalással szemben előterjesztett kifogást elbíráló képviselő-testületi határozat önálló közigazgatási perben vizsgálandó felül.
[40] 17/2015. (VI. 5.) AB határozat 56. megfontolása.
[41] A Ket. 12. § (3) e) pontja értelmében akár egy kft. vagy magánszemély is lehet hatóság, ha hatósági ügyet telepítenek rá. Az a tény, amelyből levezeti az Alkotmánybíróság a hatósági jogkör hiányát - a törvény ugyanis nem utal arra, hogy hatósági jogkörről lenne szó - nem releváns. Ez ugyanis sosem formális, tételes jogi, hanem tartalmi-dogmatikai kérdés. Könnyen belátható, hogy hiába írná le egy tételes jogi szabály, hogy 1 milliárd forint bírságot lehet kiszabni arra a vállalkozásra, amely kartellezik, ez még attól fogalmilag hatósági ügy maradna.
[42] Így például a jogsértő képviselő-testületi döntést az elsőfokú földbizottsági állásfoglalásra kiterjedően fogják várhatóan hatályon kívül helyezni a közigazgatási bíróságok, mert dogmatikailag - itt most helyhiány miatt nem részletezhető okokból - ez az egyetlen értelmezhető megoldás.
[43] Lásd a Kúria Kfv.III.37.666/2012/27. és különösen a Kfv.III.37.690/2013/29. számú ítéletét.
[44] Lásd az Európai Bíróság állásfoglalását az EJEE-hez való csatlakozás uniós jognak való megfelelősségéről, http://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2014-12/cp140180hu.pdf
[45] Lásd erről részletesen Blutman László: Az Alkotmánybíróság és az előzetes döntéshozatali eljárás, Közjogi Szemle, 2015/4, 1-8.
[46] A Kormány 1352/2015. (VI. 2.) Korm. határozata a közigazgatási perrendtartásról szóló törvény és az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény előkészítésével összefüggő egyes feladatokról.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző az ELTE ÁJK Közigazgatási Jogi Tanszékén egyetemi docens és közigazgatási ügyszakos tanácselnök bíró a Kúrián.
Visszaugrás
