Hoffman István habilitációs disszertációjának kézbevételekor úrrá lett rajtam a kíváncsiság. Minek volt köszönhető ez az érzés? Több hatás eredőjének. Egyrészt a habilitációs írást tartalmazó könyv láthatóan gondos kezek munkája. Most még csak az ELTE Eötvös Kiadó ELTE Jogi Kari Tudomány sorozatában 2015-ben közzétett keménytáblás kötet formai megjelenésére utalok, hiszen ez az, amelyet egy pillantás alatt meg tud ítélni az olvasó. A tartalmi kérdésekre később térek ki. Másrészt a könyv írója az önkormányzati jog kiemelkedő kortárs szerzői és szerkesztői közé tartozik hazánkban. A terjedelmes publikációs lista[1] bemutatása helyett elegendő itt arra utalni, hogy Hoffman István doktori disszertációja[2] is az önkormányzati jog körében készült, valamint Nagy Marianna mellett társszerkesztője az immáron három kiadást megélt önkormányzati kommentárnak,[3] továbbá az önkormányzati vagyongazdálkodási kézikönyv[4] szerkesztője és több fejezetének szerzője. Végül a monográfia címe is felkeltette az érdeklődésemet. "Gondolatok a 21. századi önkormányzati jog fontosabb intézményeiről és modelljeiről. A nyugati demokráciák és Magyarország szabályozásainak, valamint azok változásainak tükrében." Egy átfogó, lényegre törő, összehasonlító szemléletben folytatott modern kutatás eredményét ígéri a cím. Tartalmi áttekintés szükséges azonban annak a megítéléséhez, hogy mindez beigazolódik-e. Az alábbiakban ez következik.
Gondolatait hét érdemi fejezetben fejtette ki a szerző, amelyeket megelőz a Fazekas Marianna tollából származó Előszó (A. pont), illetve követ az irodalomjegyzék az utolsó (I.) pontban, ami magyar, német, angol és francia nyelvű forrásokat egyaránt tartalmaz. Azt tartják, hogy minden könyv bevezetését el kell olvasni, ám van olyan is, amelyből ennyi bőven elegendő. Jelen esetben valóban szükséges tanulmányozni a Bevezetést (B. pontot), mert annak hasábjain a szerző fontos fogalmakat határoz meg, iránymutatást ad az alkalmazott kutatási módszerekről és megfogalmazza a mű célját. A Bevezetésben felvetett gondolatok mélyebb kifejtésének tekinthető a C. pont, amely az önkormányzati jog fejlődésének fontosabb, elmúlt évtizedekben megfigyelhető tendenciáiról értekezik.
Pár sor erejéig még időzzünk a Bevezetésben írtaknál. A meghatározások közül véleményem szerint az önkormányzati jog fogalmát szükséges kiemelni, mert ez rögtön a könyv elején felhívja a figyelmet az angolszász és a kontinentális felfogás közti különbségre, valamint azért is, mert ez az eltérés a monográfia - és ennek megfelelően a recenzió - számos pontján visszatér. Az önkormányzati jog jelentése tágabb és szűkebb értelemben is megadható. Utóbbi a kontinentális megközelítés, amelybe csak az önkormányzati feladatok általános rendszerét sorolják. Előbbi az angolszász értelmezés, amely magában foglalja az önkormányzatoknak az ágazati feladatellátásban betöltött részletes feladat- és hatásköreit, illetve azok eljárását is.[5] A szerző - érhető módon - a kontinentális megközelítést alkalmazta.
A monográfia értékét nagyban emeli, hogy jogintézményenkénti jogösszehasonlításra épül. A vizsgálódásba bevont külföldi jogrendszerek között szerepel elsősorban a német, a francia, a brit és az amerikai azzal, hogy bizonyos helyeken sokkal több külföldi szabályt is feldolgozott a szerző, mint például az olaszt, az oroszt és a svédet. Természetesen a hazai szabályozás sem maradt ki a sorból. Az összehasonlítás az önkormányzati jog csoportképző jogintézményei szerint történik. Ez azt jelenti, hogy nem egymást követő országleírások találhatók a könyvben, hanem a lényeges szabályozási kérdéseknek önálló fejezeteket szentelt a szerző, amelyekben a vonatkozó jogi rendelkezéseket és azok tudományos irodalmát tekinti át. Ennek megfelelően önálló pont szól az önkormányzatok feladatairól (D. pont), szervezetéről (E. pont), pénzügyi alapjairól (F. pont), állami szervekkel való kapcsolatáról (G. pont). A módszertannal összefüggésben megemlítendő még az is, hogy történeti szemléletben készült a mű: a második világháborút követő jogi szabályozás és elmélet feldolgozására egyaránt vállalkozik. Ugyanakkor nemcsak jogtudományi kérdésekre tér ki, hanem bizonyos körben figyelemmel van politikai, gazdasági és társadalmi tényezőkre is.
A szerző munkájának - saját bevallása szerint - az a fő célja, hogy a csoportképző "intézmények főbb jellemvonásainak és modelljeinek az ismertetésével megmutassa, milyen keretek között fejlődnek a modern önkormányzati rendszerek."[6] Ezzel a gondolattal a Bevezetés ismertetése le is zárható, hiszen figyelemmel kell lenni a recenzió terjedelmi korlátaira. Ahogyan korábban utaltam rá, kérdés, hogy érdemes-e tovább olvasni a közel 300 oldalas könyvet? A válasz határozott igen. Indokaimat tömören összefoglalva azért, mert a következő tartalmi kérdések elmélyült tanulmányozásába bocsátkozhatunk:
- 86/87 -
Az önkormányzati jog fejlődését a '80-as évektől követhetjük nyomon a fentebb említett C. pontban. A nyugati világ társadalmaiban és gazdaságaiban bekövetkezett változások jelentették azokat a kihívásokat, amelyekre a jogalkotóknak meg kellett találniuk a válaszokat. Az igazgatási rendszer professzionalizálódása, a méretgazdaságos keretek kialakítása akár önkormányzatok összevonásával, akár különböző társulási formák kiépítésével, a polgármester szerepének erősödése és e tisztséget betöltő személy közvetlen választása mind-mind az elmúlt évtizedek eredménye. Hangsúlyozandó, hogy a szerző e fejezet összegzéseként rámutat arra, hogy az önkormányzati jog fejlődésének az iránya a konvergencia.[7] A különböző jogrendszerekben alkalmazott megoldások egyre inkább közelednek egymáshoz.
A fenti folyamatra a legkiválóbb példa az ultra vires elvének a feladása az angol önkormányzati jogban, amelyről a D. pontban ír a szerző. Ez a fejezet alapvetően az önkormányzati modellekről és feladatok rendszeréről szól. Ennek keretei között vázolja a jól ismert megkülönböztetést az angolszász és a kontinentális önkormányzati szabályozás között. Előbbi lényege, hogy az önkormányzatok feladat- és hatáskörébe kizárólag az tartozik, amit törvény kifejezetten oda utal. E körön túl (ultra vires) az önkormányzatok nem járhatnak el. Utóbbi egy generálklauzulára épül, amely értelmében a helyi önkormányzatok feladat- és hatásköre minden helyi közügyre kiterjed. A Localism Act 2011 azonban bevezette az általános feladat- és hatásköri felhatalmazást Angliában, jóllehet az ágazati jogszabályok esetenként még mindig az ultra vires elvet követik.[8] Látható tehát, hogy a konvergencia egy évszázadok óta fennálló megkülönböztető ismérvet számolt fel az angol önkormányzati jogban.
Az E. pont az önkormányzatok szervezetének a fejlődését követi nyomon és ebben a fejezetben olvashatunk az önkormányzatok együttműködéseiről, társulásairól is. A könyv legterjedelmesebb (közel 100 oldalas) része rendkívül gazdag ismeretanyagot tár az olvasó elé. Címszavakban érdemes megemlíteni néhány fontosabb témát: az erős, a kiegyensúlyozott és a gyenge tanácsi modellbe tartozó megoldások; a tanácsi bizottságok; a közvetlen demokrácia szerepe; az igazgatási szervezet testületi vagy bizottsági felépítése; az önkormányzati típusok és szintek; a társulások rendszere. Ezek körében a szerző többek között azt is bemutatja, hogy a gyenge tanácsi modell egyik mintaalkotó államában, Franciaországban miként érvényesül a polgármester helyi közéletet meghatározó szerepe. A 3500 főnél népesebb települési önkormányzatoknál 1982 óta politológiai értelemben csupán formális a polgármester közvetett, azaz testület által történő választása. A szabályozás valójában úgy működik, mintha közvetlenül választanák a polgármestert. Az egyfordulós arányos (pártlistás) választási rendszerben ugyanis rendszerint a győztes lista vezetőjét választja meg a tanács polgármesternek. Ha a tanács bizottságokat alakít, valamennyi tanácsi bizottságnak a polgármester az elnöke.[9] Megállapítható tehát, hogy a gyenge tanácsi, illetve az erős polgármesteri modell nem feltétlenül jár együtt a polgármester közvetlen választásával, amely elvileg a település első emberének a politikai hatalmát nagyobb mértékben legitimálja.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
