A mindenkori kormánynak és általában a jogalkotásban részt vevő állami, önkormányzati szerveknek az egyik legalapvetőbb közpolitikai célja egy olyan jogrendszer kialakítása, amely a társadalom javát, a közjót a lehető legnagyobb mértékben szolgálja. E cél megvalósításának egyik alapvető feltétele a jogalkotás megfelelő minőségének a garantálása. Okkal vethető fel azonban az a kérdés, hogy mit értünk minőségi jogalkotás alatt? Mérhető-e egyáltalán, és ha igen, akkor milyen módszerekkel és eszközökkel a jogalkotás minősége? Erre a kérdésre keresi a választ Sebők Miklós, Gajduschek György és Molnár Csaba "A magyar jogalkotás minősége: Elmélet, mérés, eredmények" című tanulmánykötete, amely e tekintetben hiánypótló szerepet tölt be. A kötet kutatási kérdése a magyar jogalkotás rendszerváltozás utáni minőségére, valamint mérési lehetőségeire irányul, a jogalkotás minőségét pedig egy, a közéleti vitákban megszokottnál szisztematikusabb keretben vizsgálja. A tisztán jogtudományi mellett egyéb társadalomtudományi szempontból is elemzi a jogalkotás minőségét, ami jó megközelítés, hiszen a politikatudomány és a szociológia, sőt még a nyelvészet és a filozófia is érintett a jogalkotás kérdésében. A könyv - bár néhol a szubjektív meggyőződés körébe tartozó elemeknek is szakmai jelentőséget tulajdonít, mégis - releváns kérdésekre világít rá, miközben több esetben alapos módszertani elemzésre hagyatkozik. Az első fejezetcsoport foglalkozik a jogalkotás minőségének elméleti és módszertani kérdéseivel, amely a jogszabályi minőség meghatározására szolgáló négy fő dimenzióra épül. A tartalmi-közpolitikai dimenzió azt vizsgálja, hogy a jogszabály megfelel-e a közpolitikai programok logikájának. A formai-jogi-alkotmányos megközelítés a jogszabály érthetőségét, átláthatóságát és koherenciáját vizsgálja. Az eljárási szempont a törvényalkotási eljárás helyességét értékeli, míg a negyedik dimenzió a stabilitás, a törvények minőségét azok tartóssága alapján ítéli meg. A további két nagyobb blokk először a jogalkotási folyamat, majd a végrehajtás kapcsán elemzi közel harminc év magyar jogszabályainak a minőségét. A kötetnek e logikus felépítése jelzi azt a tudományos igényességet, amellyel a szerzők a kutatás tárgyát vizsgálták.
- 181/182 -
A könyvben felvázolt valamennyi dimenzió értelmezésekor fontos szem előtt tartani azt a tényt, hogy egyelőre még nem alakult ki egységes szempontrendszer a jogalkotás minőségének értékelésére. David Levi-Faur izraeli politológus, akadémikus, a Jeruzsálemi Héber Egyetem kutatója és szerzőtársai közös tanulmányukban már a vizsgálat tárgyát is tisztázandó kérdésként vetik fel. Eszerint a jogalkotás (legislation) elhatárolandó a szabályozástól (regulation), az előbbi ugyanis a jogalkotó hatásköre, ezzel szemben az utóbbit a végrehajtó bürokrácia alkotja, azzal a kiegészítéssel, hogy a két fogalom egymás részhalmaza is lehet.[1] A Hamburgi Egyetem professzorának, Ulrich Karpennek és a University College London professzorának, Helen Xanthakinek közösen szerkesztett műve pedig ugyancsak fontosnak tartja a terminológiai distinkciókat: különbséget tesznek ugyanis a jogalkotás céljai és annak hatásai között. Míg az első a jogalkotói szándékot, addig az utóbbi a jogszabály tényleges hatását takarja.[2] Láthatjuk tehát, nemhogy a jogalkotás minőségével, de már önmagában a jogalkotásra vonatkozó definíciós kérdésekkel kapcsolatosan is óvatosan kell eljárnunk. A jogalkotás minőségének vizsgálatával összefüggő fogalmi elhatárolásokat a hazai szakirodalomban is találhatunk. Tóth J. Zoltán 2019-ben megjelent Jogalkotástan című munkájában például azt olvashatjuk, hogy különbséget kell tenni külső és belső jogalkotás között: az előbbi a jogszabály formális keletkezését, a döntéshozatal egyes szakaszaira vonatkozó szabályokat foglalja magában, amit megelőz egy belső jogalkotási eljárás (jogalkotási metodika), ami a jogszabályba foglalt döntés felkutatásának és meghozatalának módszere.[3] Amikor tehát a jogalkotás minőségét értékeljük, nem lehet figyelmen kívül hagyni, hogy melyik eljárási szakaszban vizsgálódunk.
Az élénk szakirodalmi érdeklődés azt mutatja, hogy a jogalkotás számtalan szempont alapján vizsgálható. A kötet egyik nagy erénye éppen az, hogy meghaladja a leegyszerűsített, dogmatikus megközelítést, amely kapcsán jelen írás szerzőjére nézve különösen megtisztelő, hogy ebben előképként utalnak a Pro Publico Bono - Magyar Közigazgatás folyóiratban 2014-ben közzétett tanulmányra.[4] A jogalkotás minőségének kutatói és politikai szempontból történő vizsgálata során azonban jelentős megközelítésbeli különbségek vannak. A politika szemszögéből egy törvény akkor jó, ha azt társadalmi egyetértés övezi. A parlamenti viták során a törvényjavaslatokat támadó ellenzéki kritikák sem formai vagy technikai jogalkotási okokra vezethetők vissza, hanem sokkal inkább a kifogásolt jogszabály közpolitikai céljával való egyet nem értés a bírálat alapja. Egy közpolitikai célrendszer pedig sok esetben nem is kizárólag jogalkotással valósítható meg, az
- 182/183 -
gyakran csak az egyik - bár kétségkívül fontos - eszköz.[5] A jogszabályok jó minősége azonban minden bizonnyal a jogalkotás formai, eljárási minősége alapján ítélhető meg a legjobban. Többek között az alapján, hogy jól alkalmazhatóak, az alkotmányossági követelményeknek megfelelnek, elfogadásukra a Házszabály betartásával került-e sor stb. E tekintetben létezik egy objektív kritériumrendszer, amely az Alkotmánybíróság és a köztársasági elnökök politikai és alkotmányossági vétójoghoz való folyamodásának - főként 2010 utáni - gyakorlatából eredeztethető. A formai, eljárási elemek vizsgálata tekinthető tehát a legkonkrétabb értékelési szempontnak, ezen túlmenő vizsgálódások nagyobb fokú absztrakció és szubjektív értelmezés kockázatát hordozzák magukban.
A jogalkotás minőségének romlását jelző folyamatként utal a könyv a 2010-2014 közötti ciklus megnövekedett törvényalkotási aktivitására, ami kétségtelenül egy turbulens törvényhozási időszaknak számított. Nem vonatkoztathatunk el azonban attól sem, hogy a jogtudomány fejlődését és ezzel összefüggésben a jogalkotás folyamatát a társadalomban lezajló történések jelentős mértékben meghatározzák. Eörsi Gyulához köthető gondolat szerint "a világban a változás abszolút, a jog természetes állapota azonban a változatlanság. [...] a jognak kívülről kell kapnia az impulzusokat ahhoz, hogy változzék."[6] Ezzel szorosan összefügg Kampis György véleménye, miszerint a kodifikáció a jogalkotáson túlmenően társadalmi-történeti jelenség is egyben. Éppen ezért a kodifikátornak is olyan gondolkodónak kell lennie, aki a legmagasabb absztrakcióra[7] és a változó társadalmi-gazdasági feltételek jogi medrének kialakítására is képes.[8] E változásoknak ugyanis óhatatlanul le kell képeződniük a jogrendszerben. 2010 után egy ilyen időszaknak lehettünk tanúi, amely átmeneti periódust követően bizonyos mértékű stabilizálódás is megvalósult. Következésképp a törvényhozásban egyfajta ciklikusság figyelhető meg. Eszerint általában nyolcévente azonosítható egy-egy felfutó szakasz, amelyek politikai, gazdasági és társadalmi változásokhoz kapcsolódnak. Sőt a jelenkorra jellemző modernitás fokozódásából fakadóan a jogrendszernek egyre bővülő mértékben kell ilyen változásokra reagálnia. Továbbá nem szabad megfeledkezni az elfogadott törvények nagy száma mellett a ciklusban megvalósuló, a szerzők által nem részletezett deregulációs eredményekről sem.[9]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
