Az önkormányzatok mint állami szervek, feladataik ellátása során más állami szervekkel is szükségszerűen kapcsolatba kerülnek. Ezek a viszonyok az önkormányzatiság értelmezésének fontos elemeit jelentik, ugyanis az önkormányzati önállóság terjedelmét jelentősen meghatározza, hogy az államigazgatás és az egyéb állami szervek - különösen a bíróságok - milyen módon és alapon avatkozhatnak be az önkormányzatok működésébe. Mivel az önkormányzatok az államszervezet részét képezik, ezért ezek a viszonyok minden államban létrejöttek: ha ugyanis a központi állami szervek nem gyakorolhatnának valamilyen kontrollt a helyi autonómiák tekintetében, akkor az állam egységes működése kerülhetne veszélybe. A következőkben ennek a kapcsolatrendszernek a főbb modelljeit tekintem át vázlatosan.
Elöljáróban jeleznem kell, hogy az önkormányzatok és az azokon kívüli állami szervek kapcsolatát döntően meghatározza az egyes helyi önkormányzatok alkotmányos jogállása, feladat- és hatásköreik meghatározásának alkotmányos rendszere, amellyel e sorok szerzője is több, korábban megjelent cikkben foglalkozott,[1] s amelynek részletes elemzése jelentősen meghaladná ennek a cikknek a kereteit. Azonban már itt is jelezni kell, hogy az önkormányzatok alkotmányos jogállásának meghatározása körében két fő modell alakult ki, a hatásköri enumeráción alapuló ultra vires rendszer, amely elsősorban az angolszász államokra jellemző és a helyi közügy generálklauzulájával operáló kontinentális rendszer. Erre figyelemmel az önkormányzatok és a más állami szervek kapcsolatában is két fő modellt, az angolszász és a kontinentális modellt különíthetjük el, s a kontinentális rendszeren belül két jelentős különbségeket fedezhetünk fel a francia (latin) és a német típusú rendszerek között.
Az angolszász államokban a helyi önkormányzatok (local governments) és az államigazgatás (central government), valamint a központi állami szervek kapcsolatát alapvető jelleggel határozza meg az enumerációs (ultra vires) modell. Ezen megközelítés szerint az angolszász államok önkormányzatai törvény által létrehozott közigazgatási szervek, azonban nem az államigazgatás - az angolszász jogirodalomban központi igazgatás (central government) - szervei, hanem azoktól független entitások.[2] Ebből a megközelítésből több viszonyrendszer alapjai is körvonalazódnak: a törvényben létrehozott közigazgatási szervi jelleg kijelöli a törvényhozás és az önkormányzatok viszonyrendszerének kereteit. Bár az önkormányzatok nem államigazgatási szervek, azonban külön kell szólni az önkormányzatok és államigazgatás sajátos kapcsolatrendszeréről. A központi igazgatásnak az elmúlt évtizedekben történő átalakulása során kialakított, sajátos autonóm államigazgatási szerveknek szintén sajátos viszonyuk alakult ki a helyi közösségek autonóm szerveivel. Az államigazgatással való viszony mellett kiemelten fontos a bírósági szervezetrendszerhez fűződő kapcsolatok áttekintése is: a hagyományos
34/35
angolszász rendszerekben ugyanis a (rendes) bíróságok fontos szerepet töltenek be az önkormányzati működés törvényessége feletti kontrollban. A következőkben ezek szerint tekintjük át az angolszász szabályozást.
Az angolszász államokban az államigazgatás az ágazati törvényekben meghatározott ellenőrzési (olykor felügyeleti jellegű) hatásköröket gyakorol az önkormányzatok felett, amelyek közé tájékozódási, ellenőrzési és tényleges intézkedési (elsősorban jogorvoslati jellegű) jogkörök sorolhatóak.
Így az Egyesült Királyságban az önkormányzatokért felelős kabinetminiszter az önkormányzatoknak tájékoztatást nyújt a kormányzat szakpolitikai célkitűzéseiről, valamint információkat és felvilágosítást kérhet az önkormányzati feladatellátással kapcsolatban. Ilyen tájékozódási jogokkal általában a(z ágazati) miniszterek is rendelkeznek. Megfelelő információk nélkül ugyanis nincs lehetőség arra, hogy az államigazgatási szervek ellenőrizhessék az önkormányzatok működését, valamint, hogy megfelelő ismeretekkel rendelkezzenek a tevékenységüket is érintő helyi feladatellátásról. A minisztériumi rangú központi államigazgatási szervek ugyanis az ágazati törvényekben meghatározott ellenőrzési jogkörökkel rendelkeznek, s törvénysértés esetén főszabály szerint az önkormányzatok egyedi és normatív döntéseivel kapcsolatban a (rendes) bíróságok eljárását kezdeményezhetik. Egyes, kivételes esetekben, ha az ágazati törvény ezt lehetővé teszi, a fenti, ellenőrző államigazgatási szervek szélesebb hatáskörökkel is rendelkeznek. Így például az 1985-ös lakhatási törvény (Housing Act 1985) alapján az önkormányzatokért felelős kabinetminiszter felléphet abban az esetben, ha az önkormányzat nem engedi érvényesülni a bérlőnek a vételi jogát az önkormányzati bérlakással kapcsolatban. Más esetekben az ágazati törvények lehetővé teszik, hogy az önkormányzat, valamint annak egyes szervei által hozott döntésekkel szemben a központi államigazgatási szervekhez lehessen fellebbezni.[3] Az önkormányzatok tevékenységének ellenőrzésében a minisztériumi szintű szervezetek mellett fontos szerepet játszanak egyes autonóm vagy kvázi autonóm államigazgatási szervek is, így például a Számvevőszék (National Audit Commission), vagy sajátos államigazgatási szervnek tekintett önkormányzati szakombudsmani feladatokat ellátó testület (Commission for Local Administration). Ezek a szervezetek alapvetően széles körű vizsgálati jogokkal, a Számvevőszék bizonyos esetekben bírói úton felülvizsgálható döntési jogkörökkel - rendelkezik, amelynek eredményeként tág körben indíthatnak elsősorban bírósági, kivételesen hatósági jellegű eljárásokat.[4]
Az Amerikai Egyesült Államok önkormányzati rendszereiben a prezidenciális felépítésű tagállami igazgatásoknak is vannak bizonyos ellenőrzési hatáskörei, azonban a szakirodalom az ellenőrzési jogokkal szemben e körben elsősorban azt emeli ki, hogy az egyes tagállamokban a különféle önkormányzati minisztériumok (departments of community affairs) elsősorban a közszolgáltatások szervezésével kapcsolatban látnak el szabályozási és koordinációs feladatokat, az ellenőrzési feladataik ehhez képest másodlagos jellegűek. A tagállamok és a helyi önkormányzatok közötti, elsősorban szakpolitikai célú együttműködés és koordináció intézményeit pedig az állami-önkormányzati viszonyok tanácsadó bizottságai (advisory commissions on intergovernmental relations) keretei között végzik el. Az államigazgatás együttműködő, koordinációs szerepkörét erősítették meg az 1990-es és 2000-es évek ausztráliai önkormányzati jogi változásai is.[5]
A fenti példák is jól mutatják az angolszász modellben az önkormányzati és az államigazgatási szervek kapcsolatának egyik modellképző jellemzőjét: arra is figyelemmel, hogy jelenleg az egyes angolszász államokban nem működnek általános hatáskörű területi államigazgatási szervek,[6] nem jöttek létre általános (törvényességi) ellenőrzési hatóságok, azaz olyan szervek, amelyek az önkormányzatok törvényességi ellenőrzésének egészéért felelősek. Az angolszász modellben az önkormányzatok működésének törvényessége helyett a feladatok megfelelő, a kormányzati szakpolitikákkal összhangban történő ellátásának biztosítására helyeződik a hangsúly, amelynek legfőbb eszközeként általában a szabályozási, a szakmai iránymutatási és az egyes szolgáltatásokkal kapcsolatos, külön ágazati törvényekben szabályozott jogköröket tekintik.[7]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
