2018. január 1-jén, többévi előkészítés után hatályba lépett a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.). A Kp. megalkotásával a közigazgatási bíráskodás hazánkban kilépett abból a szűk kényszerpályából, amelybe a jogalkotó a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény XX. Fejezetének megalkotásával terelte.[1] A Kp. ugyanis a korábbinál lényegesen tágabbra nyitotta a kaput a közigazgatás cselekményeinek bírói felülvizsgálata tekintetében, hiszen a törvény - a hatékony jogvédelem elvéből levezethető hézagmentes jogvédelem koncepciója alapján[2] - a közigazgatási jogvita generálklauzulájával operál, szakítván így a korábbi enumerációs modellel, amely nem tudott lépést tartani a társadalmi-gazdasági változásokkal, valamint a közigazgatási jog fejlődésével, és így a jogalkotó folyamatos beavatkozását tette szükségessé.[3]
Immáron pedig a Kp. szabályai között találhatjuk az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló normakontroll-eljárást és a rendeletalkotási kötelezettség elmulasztása miatti eljárást is (a továbbiakban együtt: önkormányzati normakontroll). A jogalkotó tehát, felismervén, hogy az önkormányzati rendeletek szintén közigazgatási cselekménynek minősülnek - különleges eljárásként -, a közigazgatási perjogi kódex hatálya alá vonta az önkormányzati normakontroll-eljárásokat is. A Kp. azonban sok tekintetben sajátos módon szabályozza ezen eljárástípusokat, így például a közigazgatási bírói utat e tekintetben a közigazgatási jogvita fogalmán kívül nyitja meg, vagy épp az általános szabályokat "a normakontroll sajátosságaira figyelemmel" rendeli alkalmazni.[4] E sajátos szabályozási technikai alapvetően két forrásból fakad. Egyfelől az eljárás tárgya ebben az esetben nem egyszerűen egy normatív közigazgatási aktus, hanem egy valamivel magasabb absztrakciós szintet jelentő jogszabály, amely némileg eltérő szemléletet igényel az eljáró bírótól is. Másfelől a keresetindítási ("indítványozási") jog is eltér az általánostól, hiszen a Kp. nem engedi meg az önkormányzati rendeletek közvetlen, szubjektív jogvédelemi célú megtámadását, azaz az eljárást csak meghatározott személyi kör kezdeményezheti.[5]
A Kp. szabályozási technikájának sajátosságai felvetik a kérdést, hogy más államok hogyan szabályozzák az önkormányzati normakontroll-eljárásokat? Indokolt az általános közigazgatási perjogi kódexben különleges eljárásként történő szabályozás? Hogyan kezelik a külföldi eljárásjogi rezsimek "a normakontroll sajátosságaiból" fakadó eltéréseket? Ki jogosult az önkormányzati normakontroll-eljárások kezdeményezésére, valamint mely szervek járnak el ezen ügyekben?
Jelen tanulmány célja tehát, hogy bemutassa és összevesse az önkormányzati rendeletek feletti törvényességi szempontú normakontroll-eljárások modellértékű nemzetközi megoldásait, egyúttal komparatív adalékokkal szolgálván a hazai szabályozás esetleges továbbfejlesztéséhez. Ennek keretén belül három modellértékű megoldást ismertetek: először a német, aztán a francia, majd az angol szabályozás legfontosabb eljárásjogi megoldásait vizsgálom, végül pedig összevetem a három modell jellegadó sajátosságait.
A német jogban a közigazgatási bíráskodás generálklauzulán alapuló modellje alapvetően határozza meg az önkormányzati normakontroll-eljárások jellegét is. A német közigazgatási perrendtartás (Verwaltungsgerichtsordnung, a továbbiakban: VwGO) 40. § (1) bekezdése szerint ugyanis a közigazgatási bírói út biztosított minden olyan nem alkotmányjogi jellegű közjogi jogvitában, amelyet szövetségi törvény kifejezetten nem utal más bíróság hatáskörébe.
A VwGO e generálklauzula alapján, egyfajta hatásköri szabályként rögzíti a 47. § (1) bekezdésében, hogy a hatáskörükbe tartozó ügyekben a tartományi legfelsőbb közigazgatási bíróságok (Oberverwaltungsgericht) döntenek a szövetségi építésügyi törvény alapján kibocsátott normatív aktusok, valamint a tartományi törvények szintje alatti normatív aktusok (Rechtsvorschriften) érvényességéről. A német államszervezet föderatív jellegéből fakadó sajátosság ugyanakkor, hogy a Rechtsvorschriften érvényességének vizsgálata ezen eljárás szerint csak annyiban lehetséges, amennyiben a tartományi jogszabályok ezt lehetővé teszik.[6] Ez azt jelenti, hogy a tartományok maguk dönthetik el, hogy le-
- 67/68 -
hetővé teszik-e ezen normatív aktusok megtámadását, bár kiemelendő, hogy a tartományok nagy része biztosítja a közigazgatási bírói utat e tekintetben.[7]
Fontos hangsúlyozni továbbá, hogy a "hatáskörükbe tartozó ügyekben" kitétel azt mutatja, hogy a VwGO 47. §-a nem nyitja meg önállóan a közigazgatási bírói utat e normatív aktusok tekintetében, azaz csak olyan esetekben van lehetőség a 47. § szerinti normakontroll-eljárás lefolytatására, amikor a generálklauzulában foglalt általános feltételek (közjogi jogvita, nem alkotmányjogi jelleg, szövetségi törvény nem utalja más bíróság hatáskörébe) egyébként teljesülnek.[8] Lényegét tekintve tehát a VwGO 47. §-a "a már megnyitott" közigazgatási bírói útra tartozó ügyek körét terjeszti ki lényegesen, egy különleges eljárástípus intézményesítésével.
Az eljárástípus különlegességét az adja, hogy az - a német jogirodalomban használt terminológia szerint - elvi jellegű és absztrakt normakontroll-eljárásként (prinzipale abstrakte Normenkontrolle) jellemezhető. Az elvi jelleg azt jelenti, hogy az eljárás "kifejezetten és kizárólag az aktus érvényességének vizsgálatát" célozza, azaz nem egy alapul fekvő, egyedi ügy megoldásának előkérdéseként, járulékosan merül fel.[9] Az absztraktság ezzel szemben az eljárás megindulásának módjára utal; absztrakt normakontroll esetében a bíróság konkrét ügyben való alkalmazásra tekintet nélkül előterjesztett indítványra jár el, míg a konkrét normakontroll-eljárás esetében egy másik, egyedi ügyben eljáró bíróság kezdeményezi az eljárást.[10]
Témánk szempontjából a VwGO 47. § (1) bekezdésének 2. pontjában foglalt, tehát a "tartományi törvények szintje alatti normatív aktusok" felülvizsgálatára irányuló eljárásnak van jelentősége. Figyelemmel kell lenni ugyanakkor arra, hogy ezen eljárás nem kizárólag a helyi önkormányzatok normatív aktusaira terjed ki, ugyanis az eljárás tárgyát jelölő Rechtsvorschriften fogalma ennél jóval szélesebb kört ölel fel.
A Rechtsvorschriften kifejezésnek nincsen pontosan, taxatíve meghatározható tartalma, viszont a fogalom kereteit a szakirodalom viszonylag pontosan meghatározza. A VwGO "a tartományi törvények szintje alatti normatív aktusok"-ról beszél, amellyel felülről viszonylag egyértelmű határt húz: a szövetségi jogalkotási aktusok (Bundesrecht), tehát a szövetségi törvények és a szövetségi szintű végrehajtási aktusok (például kormányrendeletek) nem vizsgálhatóak felül, mint ahogy a tartományi törvények (Landesgesetze) sem.[11] Egyértelműen felülvizsgálhatóak ugyanakkor a VwGO 47. §-a alapján a tartományi végrehajtó hatalom által kibocsátott normatív aktusok, rendeletek (Rechtsverordnungen),[12] így például a végrehajtási rendeletek vagy a települési rendészeti szabályok (Polizeiordnungen).[13] Szintén kétséget kizáróan az eljárás tárgyát képezhetik a tartományi szintű, közigazgatási feladatokat ellátó, általában valamilyen szintű autonómiát élvező jogi személyek (Körperschaften, Stiftungen, Anstalten) normatív aktusai, szabályzatai (Satzungen), így például a helyi önkormányzati rendeletek, az egyetemi vagy kamarai szabályzatok.[14] Az alsó határ azonban már nem ilyen egyértelmű, a bírói gyakorlat szerint ugyanis olyan normatív aktusok is az eljárás tárgyát képezhetik, amelyek nem sorolhatóak be a két fent említett kategóriába (Rechtsverordnungen, Satzungen).[15] Úgy is fogalmazhatunk, hogy a bírói gyakorlat szerint nem a forma irányadó e tekintetben, hanem az, hogy az aktus külső joghatással bírjon az állampolgárokra vagy magára a közhatalmi hatáskör gyakorlójára tartalmazzon kötelező előírásokat.[16] Hangsúlyozottan nem képezhetik viszont normakontroll-eljárás tárgyát a közigazgatás belső működésével kapcsolatos normatív aktusok (Verwaltungsvorschriften), így például közigazgatási szervek belső szabályzatai, mivel ezeknek főszabályként nincsen közvetlen külső joghatásuk.[17]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
