Tanulmányunkban a kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Kit.), valamint annak felhatalmazó rendelkezései nyomán[1] a hozzá kapcsolódó kiterjedt (mintegy félszázhoz közelítő) kormányrendeleti kör egyes elemeit tesszük vizsgálat tárgyává. A Kit. felépítéséhez és logikájához igazodó módon áttekintésünk a szervezetrendszer és a közigazgatási személyzeti jog több intézményét is érinti.
Szervezeti oldalról vizsgálva a törvényt általánosságban rögzíthető, hogy a Kit. számos újdonságot eredményezett a szűk értelemben vett intézményrendszerben, azon belül is az államigazgatásban. Nem csupán új kategóriákat vezetett be, de a lentiekben bemutatásra kerül, hogy a központi szervek és a területi államigazgatási szervek viszonyrendszerében is jelentős módosításokat hajtott végre. A részben dogmatikai, részben a kormányzati praktikum által "igényelt" újratervezés mellett finomhangolásokra is sor került, amely jogalkotói lépések alapvetően pontosító, vagy éppen a zavaros párhuzamosságot kizáró átnevezésekben érhetők tetten.
Személyzeti oldalról több dolgot állítunk vizsgálódásunk centrumába. Az elmúlt éveket - legalábbis a Magyary Programok által deklarált szinten - az életpálya-modell hirdetése és az ehhez szükséges jogi háttér kialakítása jellemezte a közszolgálati jogban (gondolunk itt a közszolgálati tisztviselők jogállásáról szóló 2011. évi CXCIX. törvény /továbbiakban: Kttv./ módosításaira és a Nemzeti Közszolgálati Egyetem létrehozására, közszolgálati továbbképzési kötelezettségek kialakítására). Ehhez képest a Kit. szabályozása az álláshely rendszerű közszolgálatra épít (ez kapcsolja össze a Kit. szervezeti, valamint személyzeti rendelkezéseit is), eltávolodva az életpálya-modelltől. A fentiek alapján nem csupán új közigazgatási szervezeti kategóriák jelentek meg, amelyek elhelyezése kérdéses, de az sem feltétlenül egyértelmű, hogy ki hova tartozik, mit is jelent a közszolgálati tisztviselő fogalma, milyen jogviszonyban tölthető be álláshely a közszolgálatban. Ezen kérdésekre is keressük a válaszokat.
A Kit. illeszkedik a 2010-2018 közötti időszak strukturális változtatásainak legfontosabb irányvonalához, azaz szervezeti rendelkezései alapvetően a közigazgatás Kormánynak alárendelt alrendszerére, az államigazgatásra fókuszálnak, és annak központosítottságát, valamint hierarchizáltságát erősítik. Ezzel magyarázható, hogy bár a 333 §-nyi terjedelmű törvényben a kifejezetten szervezeti kérdéseket taglaló rendelkezések kisebbségben vannak (megközelítőleg az 50. §-ig terjedően találunk ilyen szabályokat), a jogforrás számos új, illetve szakmailag érdekes (jog)intézményt hozott létre.
Egyik ilyen nóvum a "kormányzati igazgatási szerv" fogalma. Ahhoz, hogy ennek a közigazgatási szervezetrendszerbe utólagosan intézményesített gyűjtőkategóriának a tartalmát megértsük, érdemes a jogszabály értel-
- 11/12 -
mező rendelkezéseinél kezdeni az áttekintést. A 2018. évi CXXV. törvény logikája alapján a kormányzati igazgatási szerv a közigazgatási szervek egyik kategóriáját jelenti.[2] Ezek mellett a másik csoportot a Kttv. hatálya alá tartozó szervek adják (ez utóbbi vonatkozik többek között a helyi önkormányzat képviselő-testületének polgármesteri hivatala köztisztviselőjének és közszolgálati ügykezelőjének közszolgálati jogviszonyára, részletes felsorolásukat lásd a tanulmány későbbi részében).[3] Ebből látható, hogy a Kit. erősen összekapcsolja a szervezeti és személyzeti kérdéseket, ami a törvény más részeiben is visszaköszön. A Kit. 2. § (1) bekezdése további részleteket fejt ki az új kategória kapcsán, amikor rámutat arra, hogy a kormányzati igazgatási szervek lényegében kétfélék lehetnek:
- egyfelől az ún. központi kormányzati igazgatási szervek és ezek területi, helyi (a továbbiakban együtt: területi) szervei,
- másfelől az ún. területi kormányzati igazgatási szervek.
Ez a fajta levezetés arra utal, hogy a kormányzati igazgatási szerveknek nem csupán vertikálisan létezhet két fajtája (központi és területi), de a központi szervek és a területi államigazgatásban működő intézmények viszonyrendszere - és ennek megfelelően a Kit.-es szabályozás - is eltérően alakul. Míg a dekoncentrált államigazgatási szervek közül a különös hatáskörűek a továbbiakban lényegében csak a központi kormányzati szervekkel együtt értelmezhetők, addig a Kit. 2. § (4) bek. nyomán a fővárosi, megyei kormányhivatalok (röviden kormányhivatalok) területi kormányzati igazgatási szervekké váltak. Emiatt a szétválasztás miatt viszont a kormányhivatalokra a többi kormányzati igazgatási szervtől eltérő, speciális szabályok kerültek elhelyezésre a Kit.-ben.[4]
A továbbiakban mi is a Kit. fenti kategorizálását követjük és előbb a központi kormányzati igazgatási szervek és ezek területi szervei kapcsán ismertetjük meglátásainkat, majd áttérünk a területi kormányzati igazgatási szervekre (azaz a kormányhivatalokra).
A Kit. 2. § (2) bek. pontosan megjelöli, hogy 2019-ben melyek a központi kormányzati igazgatási szervek. Ezek a:
- Kormány,[5]
- Miniszterelnöki Kormányiroda,[6]
- minisztérium (jelenleg 10 ilyen jogállású szerv van Magyarországon),[7]
- kormányzati főhivatal (4 db működik, részletezésüket lásd később), valamint
- központi hivatal (2019. augusztusában megközelítőleg 30 ilyen jogállású szerv működik az országban, részletezésüket lásd később).[8]
A felsorolásból kiolvasható, hogy a kormányzati igazgatási szerv kategóriája inkább átrendezi, mintsem felváltja az államigazgatási szerv fogalmi körét. Álláspontunk szerint az államigazgatás(i alrendszer) részét képezik az újonnan intézményesített kormányzati igazgatási szervek, amelyek lefednek több, egyébként korábban már létező államigazgatási szervtípust is. Ugyanakkor látni kell, hogy nem az összeset, így léteznek olyan központi államigazgatási szervek, amelyek nem élték át a kormányzati igazgatási szervvé válás metamorfózisát. Ennek megfelelően napjainkban működnek további központi államigazgatási szervek is, amelyekre azonban nem a Kit. vonatkozik. Felsorolásukat a - címében már nem teljesen pontos - központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény (Ksztv.) tartalmazza. A Ksztv. 1. § (2) bek. alapján ilyen a(z):
- önálló szabályozó szerv (ebből 2 db van ma Magyarországon),[9]
- autonóm államigazgatási szerv (összesen 5 db működik),[10] és
- rendvédelmi szerv[11] és a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat.
Míg a központi kormányzati igazgatási szervek esetében a Kit. részletes szabályokat tartalmaz a működésre és a személyzetre vonatkozóan is, addig a Ksztv. által nevesített intézmények esetében a részletszabályokat további jogszabályok bontják ki. Tulajdonképpen azzal, hogy a jogalkotó a fenti szervcsoportot a Khtv.-ből kiemelte és azokat központi kormányzati igazgatási szervként a Kit.-be ágyazta be, a Ksztv. tartalmát a központi szinten működő intézmények típusainak puszta felsorolására, az irányítás és felügyelet szabályainak rövid kifejtésére és néhány, a központi államigazgatási szervekre vonatkozó közös szabályra redukálta.
A fent megjelölt központi kormányzati igazgatási szervek mindegyikének maradékta-
- 12/13 -
lan bemutatása két ok miatt is felesleges volna. Egyrészt azok egy részében (Kormány, Miniszterelnöki Kormányiroda, minisztérium) a Kit. szabályozásának lényege megegyezik a korábbiakkal, másrészt egy efféle megoldás szétfeszítené jelen tanulmány kereteit. Mindezekre tekintettel a továbbiakban a szervezeti kérdéseket taglaló részben a hangsúlyt három szervtípus - valamint ezekkel összefüggő sajátos rendelkezések - ismertetésére helyezzük. Egyfelől tisztázzuk azt, hogy a Kit. nyomán milyen személyügyi feladatokkal bíró intézmények álltak fel (és mi a közöttük kialakított munkamegosztás lényege). Másfelől kitérünk egy (látszólag) új kategória, a kormányzati főhivatal ismertetésére, végül feltérképezzük a központi hivatalok Kit. nyomán működő rendszerét, ami azért is lényeges, mert átvezet bennünket a területi államigazgatásba, mivel a központi hivatalokat immár területi egységeikkel együtt kell kezelni.
A Kit. szövegezésében megjelenik két hasonlónak tetsző kifejezés, amelyekkel összefüggésben rögtön kérdésként merült fel, hogy ezek vajon már korábban is létező szerveket takarnak, avagy a Kit. nyomán létesült új intézmények? A "személyügyi központ" tekintetében a Kit. részletezőbb. A törvény 280. § (1) bek. 31. pontja értelmében ennek fő feladatai a kormánytisztviselők kiválasztásával, képesítésével, képzésével, továbbképzésével, teljesítményértékelésével, illetmény- és felelősségi rendszereivel kapcsolatos módszertani támogatással összefüggő feladatok ellátása, valamint a Kit. szerinti nyilvántartások kezelése.
Ehhez képest a "kormányzati személyügyi igazgatásra kijelölt szerv" körülírása meglehetősen formálisnak hat. A Kit. 280. § (1) bek. 32. pontja alapján annyit lehet megtudni róla, hogy a törvény (62. §-ában részletesen levezetett elemek, így pl. központosított álláshely-állomány kezelése, alaplétszámmal és az álláshellyel kapcsolatos javaslatok feldolgozása) szerinti kormányzati személyügyi igazgatási feladatok ellátására a Kormány által kijelölt szerv.
A megismert jellemzők kezdettől fogva azt erősítették, hogy a Kit. által kialakított szabályrendszerben két olyan intézmény is lesz, amelyekjelentős személyzetifeladatokat kapnak, és közöttük az alapvető munkamegosztás úgy alakul, hogy az egyik az irányítással, míg a másik a módszertani kérdésekkel foglalkozik.
A fenti két intézmény pontos beazonosítása azonban az utalószabályok miatt nem egyszerű, ehhez további jogszabályok bevonása szükséges. A "személyügyi központ" a 70/2019. (IV.4.) Korm. rendelet 3. §-a szerint a közszolgálati életpálya kidolgozásáért felelős miniszter (ez jelenleg a Belügyminiszter) által vezetett kormányzati igazgatási szerv, azaz a Belügyminisztérium, azon belül a Közszolgálat-fejlesztési és Stratégiai Főosztály.[12] A "kormányzati személyügyi igazgatásra kijelölt szerv" vonatkozásában a 94/2018. (V.22.) Korm. rendelet 6/A. §-a nyújt segítséget. Ez a Miniszterelnöki Kormányirodát nevesíti, igaz, kicsit másféle megfogalmazással élve "kormányzati személyügyi igazgatás központi feladatait ellátó szervként" utalva rá.
Most, hogy tudjuk, mindkét intézmény már korábban is létezett, csupán az marad kérdésként, hogy vajon mi indokolta a két funkció szétválasztását, mivel a jelenlegi kormányzati struktúrában a Miniszterelnöki Kormányiroda a kormányzati igazgatás egyik kulcsszereplője. A kérdést megvizsgálva arra a következtetésre jutottunk, hogy a Belügyminisztérium széleskörű bevonását az a szakmai szempont alapozhatta meg, hogy ott már kialakult egy viszonylag stabil létszámgazdálkodás és ezzel együtt olyan módszertani ismeretek állnak rendelkezésre,[13] amelyek a Kit. személyzeti rendszerében is hasznosíthatók lehetnek. Kiemeljük azonban azt is, hogy a kormányzati személyzeti igazgatásért felelős szerv kategóriájának az egyes miniszterek feladat- és hatáskörei közötti permanens vándorlása (ld. Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, Miniszterelnökség, Belügyminisztérium) nem kívánatos, mivel egyrészt éppen a stabil, kiszámítható és kikristályosított eredményekre építő rendszer alól "húzza ki a talajt", másrészt a kompetencia átcsoportosítása - álláspontunk szerint - nélkülözi a (szakmai) végiggondolást.
2019 előtt is ismert és alkalmazott volt a jelen pont alatt tárgyalt központi államigazgatási
- 13/14 -
szervek azon köre, amelyek nem minisztériumi formában működtek, ugyanakkor ezek elnevezése, valamint részletszabályai megváltoztak a Kit. nyomán.[14] A változást részben az is indokolta, hogy a központi közigazgatásban 2018 végéig működő kormányhivatalok kategóriája könnyen összekeverhető volt a területi államigazgatásban 2011-től kezdve működő azon területi államigazgatási szervekkel, amelyek bár nem kapcsolódtak a fenti, nem minisztériumi formában működő szervekhez, ugyanakkor fővárosi, megyei kormányhivatalként elnevezésükben hordozták a szót. Megjegyezzük azonban azt is, hogy a korábbi "kormányhivatal" elnevezés megfelelően érzékeltette azt az alapvető sajátosságot, amely az érintett központi szervek felett a Kormány (közvetlen) hierarchikus irányítási jogkörében ragadható meg. Erre nem utal a jelenlegi kormányzati fő-hivatal elnevezés, a zavaró párhuzamosság kiküszöbölésére azonban alkalmasnak mutatkozik a változtatás. Az ún. kormányzati főhivatal kategóriájába 2019 elején négy szerv tartozik. Ezek a(z):
- Központi Statisztikai Hivatal (KSH),
- Nemzeti Kutatási, Fejlesztési és Innovációs Hivatal (NKFIH),
- Országos Atomenergia Hivatal (OAH), és
- Szellemi Tulajdon Nemzeti Hivatala (SZTNH).
Közös jellemzőjük, hogy olyan törvény által létrehozott, a Kormány irányítása alatt működő különös hatáskörű központi kormányzati igazgatási szervek, amelyek felügyeletét a Kormány eredeti jogalkotói jogkörében kiadott rendeletében kijelölt miniszter látja el.[15] A KSH vonatkozásában a felügyeletet a Miniszterelnökséget vezető miniszter (MvM), míg az NKFIH, az OAH és az SZTNH tekintetében az Innovációért és technológiáért felelősminiszter (ITM) gyakorolja.[16]
Habár a kormányzati főhivataloknak ún. relatív önállósága van, ami azt jelenti, hogy törvényben meghatározott feladatkörükben nem utasíthatók, ugyanakkor a Kit. 34. § (2) bek. értelmében - ha törvény eltérően nem rendelkezik - a miniszternek joga van jogszabályt alkotni a kormányzati főhivatal feladatkörébe tartozó kérdésekben, illetve előterjesztést tenni törvény vagy kormányrendelet alkotására és képviselni a kormányzati főhivatalt a Kormány és az Országgyűlés előtt. Ez az aprónak tűnő módosítás elvileg lehetővé teheti azt, hogy a miniszter rendeleti úton hatást gyakoroljon a szerv működésére, és ebben a tekintetben - mivel nem törvényben meghatározott kompetenciáról van szó -már érvényesül(het) az utasítási jog.
A kormányzati főhivatalok feladatai indokolhatják azt, hogy területi szervekkel rendelkezzenek. Ezt a létrehozó törvénynek kell lehetővé tennie, jelenleg azonban egyik jogszabály sem rendelkezik így.[17] Az áttekintésből látható, hogy a Kit. által intézményesített kormányzati főhivatalok feladat- és hatásköre (a korábbi kormányhivatali szervtípussal egyezően) főként olyan teendőket foglal magában, amelyek tipikusan nem tartoznak egyetlen miniszter kizárólagos feladatkörébe sem,[18] ennélfogva viszonylag nagy önállósággal rendelkeznek az őket felügyelő kormánytagtól.
A kormányzati főhivatalok mellett a központi hivatalok is a központi közigazgatás nem minisztériumi formában működő, egyszemélyi vezetés alatt álló különös hatáskörű központi kormányzati igazgatási szervei közé tartoznak.[19] Ezeket azonban a törvény mellett tipikusan kormányrendelet hozza létre, hierarchikus irányításuk pedig kifejezetten valamelyik miniszterhez köthető. Ez a legutóbbi megjegyzés azt jelenti, hogy a központi hivatal miniszteri feladatkörbe tartozó ügyekben jár el, de a minisztertől elkülönült önálló feladat- és hatáskörrel, önálló szervezettel és személyzettel rendelkezik.
Külön kategóriát képez e szervtípuson belül a - már a Kit. előtt is létező - törvénnyel létrehozott központi hivatal, amely rendvédelmi feladatokat lát el (pl. NAV). A megoldás érdekessége az, hogy az így létrehozott hivatal irányítását a Kormány eredeti jogalkotói hatáskörben kiadott rendeletében kijelölt miniszter látja el (a NAV esetében a Pénzügyminiszter), míg a hivatal vezetőjének feladat- és hatáskörét a miniszter irányítása alá tartozó államtitkár (a példaként felhozott esetben a NAV-ot vezető államtitkár) gyakorolja. Az ilyen típusú központi hivatalok tehát szervezetileg átfedésben vannak a minisztériumokkal.
A fentiek összegzéseként szükségesnek véljük kiemelni továbbá azt, hogy meglátásunk szerint ez a megoldás újra értelmezi (felfogásunk szerint félreérti) az irányítás és a vezetés jogkörét. A dogma-
- 14/15 -
tikai alapvetést mellőzve jelezzük, hogy az irányítás szervek közötti jogszabály által kiépített hierarchikus relációt jelent, míg a vezetés az irányított szerven belül érvényesül, voltaképpen a vezetés közvetíti az irányítói akaratot. Fentiek előre bocsátását követően kiemeljük, hogy a minisztériumot vezető miniszter és a miniszter helyettesének tekinthető (ugyanazon szerven belül tevékenykedő) államtitkár között ez a fajta szervezeti különállás nehezen mutatható ki. A hivatalvezető helyettese ilyen esetben az irányító miniszter által vezetett minisztérium szervezeti és működési szabályzatában meghatározott helyettes államtitkár (pl. a NAV esetében a Pénzügyminisztérium adószakmai ügyekért felelős helyettes államtitkára). Hatáskörébe a vezető-helyettesi tevékenységen kívül más minisztériumi szakmai feladat nem utalható.
A Kit. szerinti szabályozás egyik újdonságának tekinthető, hogy a jogalkotó - tevékenységük alapján - kísérletet tesz a központi hivatalok tipizálására, amelyek lehetnek:
- ellenőrző (pl. Kormányzati Ellenőrzési Hivatal),
- fenntartói (pl.: Állami Egészségügyi Ellátó Központ, Klebelsberg Központ),
- forráskezelő (pl. Társadalmi Esélyteremtési Főigazgatóság),
- hatósági (pl. Nemzeti Élelmiszerlánc-biztonsági Hivatal),
- piacfelügyeleti (pl. Országos Gyógyszerészeti és Élelmezés-egészségügyi Intézet), illetve
- kiszolgáló és szolgáltató (pl. Nemzeti Földügyi Központ)[20] típusúak.
Tekintettel arra, hogy a központi hivatalok portfóliója a fentiek közül akár többféle feladatcsoportra is kiterjedhet, a hivatalt létrehozó törvény/kormányrendelet meghatározhatja az elsődlegesen és a kiegészítő jelleggel végzett tevékenységeket.
A jogszabályok lehetővé teszik, hogy a központi hivataloknak legyenek területi szerveik (tulajdonképpen ezek a Kit. fogalomhasználata szerint "a központi kormányzati szervek területi, helyi szervei"). Ennek azonban feltétele az, hogy a létrehozó törvény, vagy kormányrendelet ezt lehetővé tegye. A tanulmány lezárásakor központi kormányzati igazgatási szervek területi, helyi szervei az alábbiak.
A(z):[21]
- Állami Egészségügyi Ellátó Központ (ÁEEK) 9 db Térségi Igazgatósága,[22]
- Klebelsberg Központ (KK) 60 db Tankerületi Központja,[23]
- Magyar Államkincstár (MÁK) 19 db Megyei Igazgatósága,[24]
- Nemzeti Egészségbiztosítási Alapkezelő (NEAK) 7 db Területi Hivatala,[25]
- Nemzeti Park Igazgatóságok (NPI), amelyekből 10 db működik az országban,[26]
- Oktatási Hivatal (OH) 15 db Pedagógiai Oktatási Központja,[27]
- Szociális és Gyermekvédelmi Főigazgatóság (SZGYF) 20 db Kirendeltsége,[28]
- Társadalmi Esélyteremtési Főigazgatóság (TEF) 5 db Igazgatósága, amelyek feladataik egy részét a Szociális és Gyermekvédelmi Főigazgatóságtól, valamint annak Kirendeltségeitől vették át.[29]
A fent megjelölt intézményekhez képest némileg eltérő helyzetben vannak azok, amelyek rendészeti karaktert is hordoznak. Ilyenek a(z):
- Nemzeti Adó- és Vámhivatal (NAV) 25 db Igazgatósága,[30] valamint
- Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság (OIF) 7 db Regionális Igazgatósága.[31]
Nem meglepő, hogy a Kit. is explicite kiveszi a hatálya alól az előbbi két szerv (illetve a tanulmány lezárásának időpontjában a Kit. még a régi elnevezésre utalva a Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal) személyi állományába tartozó foglalkoztatottak kormányzati szolgálati jogviszonyát és munkaviszonyát.[32]
A NAV, valamint az OIF esetén kívül nem szabad megfeledkezni arról sem, hogy a hatályos rendelkezések értelmében vannak olyan intézmények is, amelyeket bár a Kit. kifejezetten nem vesz ki a hatálya alól, az ott dolgozó kormánytisztviselők és kormányzati ügykezelők kormányzati szolgálati jogviszonyára mégsem alkalmazható. A Kttv. az 1. § c) pontjában utal ugyanis arra, hogy a Kormány által intézményfenntartásra kijelölt szerv esetében a személyzeti kérdések kapcsán továbbra is a közszolgálati tisztviselőkről szóló törvény irányadó. Ez az eset áll fenn a Klebersberg Központnál és az Állami Egészségügyi Ellátó Központnál.
A fent írtak összegzéseként rögzíthető, hogy a Kit. szabályai érdemben nem változtattak azon,
- 15/16 -
miszerint a központi hivatalok alapvetően a miniszterek feladatkörébe tartozó teendőket látnak el, ezt pedig többnyire a minisztérium szervezetétől elkülönülten teszik. A működési, személyzeti (és illetményezési) viszonyok újrarendezésével ugyanakkor egyértelmű változás következett be a központi hivatalok és területi szerveik kapcsolatában, mivel utóbbiak sokkal szorosabb kötődést mutatnak központi szervükhöz.
A Kit. szabályozását követve rögzíthető, hogy a területi államigazgatás rendszerén belül napjainkban különbség tehető:
- az ún. területi kormányzati igazgatási szervek (ezek a fővárosi, megyei kormányhivatalok), valamint
- az ún. központi kormányzati igazgatási szervek területi, helyi szervei között (ezek lényegében a fővárosi, megyei kormányhivatalok mellett működő többi, különös hatáskörű szervet jelentik, pl.: MÁK Igazgatóságokat, TEF Igazgatóságokat). Itt jegyezzük meg, hogy szigorúan értelmezve, a Kit. megfogalmazása nem teljesen egyértelmű, mivel a megyei, fővárosi kormányhivatalok is felfoghatók a Kormány (mint központi kormányzati igazgatási szerv) területi szerveiként (ahogy a Khtv. kifejezetten ezt ki is mondja a jogállásnál).
Tekintettel arra, hogy a második csoportról - annak a Kit. logikája miatt a központi szervekhez való erőteljes kötődése okán - az előző pontban már volt szó, ezen a helyen csak a fővárosi, megyei kormányhivatalokkal foglalkozunk röviden.
Hasonlóan ahhoz, ahogy egyes intézmények központi kormányzati igazgatási szervként "kihasításra" kerültek a Ksztv.-ből, úgy a területi kormányzati igazgatási szervekre vonatkozó rendelkezések zöme is máshonnan, nevezetesen a 2010. évi CXXVI. törvényből (röviden Khtv.) került át a Kit.-be (lásd az V. fejezetetet és a XXIX. fejezetet).[33] Személyzeti oldalról vizsgálva, a kormányhivatalokra vonatkozó rendelkezések jelenleg elkülönülnek a Kit. rendszerében (Nyolcadik Rész), ami ahhoz hasonlít, mint amikor még az Áttv. sajátos rendelkezései érvényesültek a Kttv.-hez viszonyítva. A Kit. kormányhivatalokra vonatkozó rendelkezéseit a 86/2019. (IV.23.) Korm. rendelet (továbbiakban Khr.) bontja ki.[34] Ez szól a(z):
- kormányhivatalok irányítási viszonyairól,
- munkáltatói jogok gyakorlásáról,
- kormányhivatali tisztviselő továbbképzéséről,
- fogyatékossággal élő tisztviselők védelméről,
- ellenőrzési tevékenységről,
- kormányhivatal és a járási (kerületi) hivatal feladatairól,
- kormányablakról,
- települési ügysegédről,
- tudástárról,
- korábban elkülönült rendeletben található kormányablakhoz kapcsolódó ügyekről.
A Kit. és a Khr. vonatkozó rendelkezéseit összeolvasva rögzíthető, hogy bár vannak új elemek (pl. képzés, továbbképzés, álláshellyel összefüggő teendők vonatkozásában), az alapkonstrukciót változatlanul vitte tovább a jogalkotó. A kormányhivatalok kiterjedt feladatkörük miatt továbbra is ún. osztott irányítás alatt állnak. Szervezetük - a Khtv. korábbi szabályozásával parallel módon - a kormánymegbízott (továbbiakban KMB) által közvetlenül vezetett szervezeti egységekből, valamint a járási (fővárosban kerületi) hivatalokból áll. A kormánymegbízott a Kit. értelmében ún. politikai szolgálati jogviszonyban áll. Megbízatása a Kormány megbízatásához igazodik, ezzel is összekapcsolva a két intézményt és hangsúlyozva a Kormányhoz (illetve a miniszterelnökhöz) való szoros kötődést. A kormányhivatal hivatali szervezetét - a kormánymegbízott általános helyetteseként továbbra is - főigazgató vezeti. A főigazgató munkáját pedig igazgató segíti.
A megyei kormányhivatalok kirendeltségeiként járási hivatalok, míg a fővárosi kormányhivatal kirendeltségeiként kerületi hivatalok működnek.[35] A járási/kerületi hivatalok ügyfélszolgálatai a kormányablakok. Látható, hogy a 2010 végén, 2011 elején kialakított, majd egyre integráltabbá váló kormányhivatali szisztéma lényege - ami az évek során mind több feladattal és hatáskörrel (valamint tisztviselővel) gyarapodott, 2013-ban pedig járási hivatalokkal egészült ki - a Kit. rendszerébe is átemelésre került.
- 16/17 -
A magyar közszolgálati jogban nemcsak a jogviszony speciális, önálló törvényi szabályozással, egyedi személyi kategóriákkal, hanem a jogviszony tartalma is új értelmezést nyert a közszolgálati életpálya-modell bevezetésével.
Az új életpálya-modell a közszolgálat tágabb értelmével dolgozik, beleértve a hivatásos katonai és hivatásos szolgálati jogviszonyban állókat is, bár megjegyzendő, hogy a hatálya a közalkalmazottakra nem terjed ki, mivel a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (továbbiakban: Kjt.) "sem közjogi, sem pedig magánjogi elveket nem képes következetesen érvényesíteni, ezért nem indokolt beemelni a közszolgálati életpályák összehangolásába."[36] Az életpálya-modell kiindulási pontjai a speciális jogállási szabályok összehangolása és a differenciáló tényezők feltérképezése és figyelembe vétele volt az egyes jogviszonyoknál (pl.: a közhatalom gyakorlása, politikai befolyás korlátozása tekintetében). A három jogviszony közötti közös kapcsolódási pontokat a kiválasztás, előmenetel, javadalmazás, értékelés, képzés-továbbképzés, a munkakör alapú rendszer, az etika és az állami és munkáltatói gondoskodás jelentette.
Az életpálya-modell a zárt rendszer erősítését, a stabilitás, hűség megalapozását célozta, szorosan összefüggve az egység kérdéskörével. Alapvetően a közszolgálati jog önállóságát is erősítette a szabályozás, hiszen a speciális életpályák meghatározásával mintegy alátámasztotta a különálló szabályozás indokoltságát is. A közszolgálati életpálya a közszolgálati rendszer stabilitását kívánta megőrizni, az élethivatásszerűséget fenntartani. Hangzatos fogalom, évek óta napirenden volt, újra és újra átfogalmazták, hogy mit is takarjon, de egyre inkább kiüresedett, és az egységesség helyett (amely az életpályának is előfeltétele) egyre inkább a differenciálódás irányába mutat a szabályozás.
Ha megnézzük az utóbbi évek célkitűzéseit (a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2001. évi XXXVI. törvény, Széll Kálmán Terv, Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program, Kormányzati Személyzeti Stratégia), a cél a közös elvek, eszközök megteremtése, az egyes jogviszonyok közötti átjárhatóság biztosítása. Azzal, hogy a jogalkotó is elkötelezte magát az életpálya-modell mellett, egyértelműen kifejezte azon szándékát is, hogy felkarolja azt a kezdeményezést, amely megpróbálja a közszolgálati tisztviselők hozzáállását is megváltoztatni.
Mindehhez képest a 2018-as szabályozás ezen életpálya elemeit már nem tartalmazza, a stabilitás több ponton szenved csorbát, egyre inkább a munkajogias szabályozás irányába halad. Emellett munkáltatóként a Kormányt nevesíti és részletes rendelkezéseket tartalmaz a létszámgazdálkodásra vonatkozóan, felhatalmazva a Kormányt az alaplétszám és az álláshelyek meghatározására, a szakmai és képesítési követelmények rendeletben történő szabályozására.[37]
Az alaplétszámba és központosított álláshelyállományba tartozó álláshely létrehozásának indoka a munkaszervezés hatékonyabbá tétele és a humánerőforrás feladatközpontú elosztása volt. Az álláshelyek meghatározása a Kormány hatáskörébe tartozik és az adott álláshely tartós betöltetlenség esetén megszűnik. Az álláshelyek közötti áthelyezés a tisztviselő jogviszonyát nem érinti.
Változás történt a kormányzati igazgatási szerveknél az álláshely betöltésének feltételeiben is. A törvényi feltételek mellett a munkáltatói jogkör gyakorlója szabályzatában, normatív utasítás formájában határozhatja meg adott álláshely vonatkozásában az elvárt szakmai követelményeket. Ezek a Kttv.-ből már ismert többletkötelezettségek (nyelvvizsga, szakképzettség, szakmai tapasztalat, stb.), de itt most - az eddigi jogszabályi kötöttségek és előírások helyett - a munkáltató döntheti el, hogy milyen konkrét feltételeket támaszt.
Újdonság viszont, hogy a közszolgálat és a családi élet összeegyeztethetőségének elősegítésének külön fejezetet szentel, speciális jogosultságokat (pl.: távmunka, részmunkaidő),
- 17/18 -
kedvezményeket, támogatásokat megnevezve.[38]
A Kit. esetében a jogalkotó differenciáltabb, az állami tisztviselőknél már látott, a munkáltatói jogkör gyakorlójának döntésén alapuló illetményrendszert alkalmaz, amely függ a teljesítményértékeléstől, minősítéstől, törvényben meghatározott szempontoktól,[39] az alkalmazó szerv jogállásától és az álláshelyek besorolásától. Itt már nem működik a szenioritás elve. Emellett plusz juttatásokat is bevezetett a jogalkotó, amelyek egy része a jogviszonyban töltött idő alapján (álláshelyi, szolgálati elismerés) jár, másik része teljesítmény-, kompetencia-alapú (teljesítmény-, motivációs elismerés).[40]
A korábbi Ktv. és a Kttv. által hirdetett, viszonylag zárt közszolgálati rendszerű szabályozás mellett az utóbbi években egy másik folyamat is elindult, hogy versenyképesebbé tegye a közigazgatásban való elhelyezkedést. A már említett átjárhatóság mellett (munkaszerződéssel a közszolgálatban, áthelyezés a magánszférába, hivatásos és katonai szolgálati jogviszonyban állók előnyben részesítése), a közszolgálat a működőképes, jól bevált piaci gyakorlatokat is próbálta átültetni, beépíteni saját rendszerébe. A munkaszerződés közszolgálatban megjelenése még tovább lazított az addigi kereteken, megtörve az élethivatásszerűséget és élethosszig tartó alkalmazást, cserébe valós piaci értéken értékelve a munkavállaló munkáját. Ezzel nem lenne semmi baj, de...
A közigazgatásban való feladatellátás, szerepkör betöltése kapcsán nemcsak a fogalmak (köztisztviselő, kormánytisztviselő) és a szabályozás (pl. előmenetel, illetmény) kialakítása problémás, hanem maga a tevékenység, jogviszony meghatározása is. Attól függően, hogy milyen tevékenységet értünk alatta, milyen tartalommal töltjük meg, mások a szereplői. A közszolgálat és a közigazgatás viszonyát az is alapvetően befolyásolja, hogy bár a személyzeti állomány döntő mértékben közszolgálati (kormányzati szolgálati) jogviszonyban áll, de a közszolgálathoz tartozók nem mindegyike fejti ki tevékenységét feltétlenül a közigazgatás szervezeti rendszerébe tagozódva vagy megfordítva a dolgot, nem feltétlenül közszolgálati (kormányzati szolgálati) jogviszony keretében látja el tevékenységét. A teoretikus megközelítés az alkalmazó szerv jellegét és annak tevékenységét tekinti dominánsnak, míg a pragmatikus a jogi fogalom-meghatározásból indul ki.[41]
Kezdetben az európai közszolgálati rendszerekben is a közjogias szemlélet volt az uralkodó, azonban a szervezetrendszerek átalakulása, a modern igazgatási viszonyokhoz formálódása és a költséghatékonysági szempontok előtérbe kerülése következtében egyre több helyen megkezdődött a közjogias szabályozás lebontása, az életviszonyok rugalmasabb rendezését lehetővé tevő munkajogi szabályozás előtérbe helyezése.[42]
"A 90-es évek elejétől erősödik az a tendencia, mely a munkaerőpiac mesterséges kettéválasztását kétségbe vonja és az asszimilációs rendszert tartja a jövő útjának. Eszerint a közhatalmat gyakorló és közérdekű tevékenységet végző állami és önkormányzati szervek alkalmazottaira a normál munkajogi szabályokat lehet alkalmazni bizonyos közjogi derogációkkal."[43]
Ehhez képest "a neoweberi állam az új közmenedzsment torzulásaira adott válasz, annak tudatában, hogy a megváltozott körülmények között nem lehetséges a klasszikus weberi államhoz való visszatérés."[44] A neoweberi irányzat elsődlegesnek tekinti az állami végrehajtás és a normatív eszközökkel való kikényszeríthetőség meglétét, a közszolgálat megkülönböztetett helyzetét.
A jelenlegi szabályozásban ismételten egy irányváltás érzékelhető, amelyben utat tör magának a munkajogi, magánjogi jellegű szabályozás. "Az állam visszavonulása számos területről, az államigazgatásjogi szabályozás visszaszorulása azt eredményezi, hogy a foglalkoztatás közjogi szabályozását egyre szélesebb körre kiterjedően a magánjogias reguláció váltja fel."[45]
Ahogy fentebb is láthattuk, a Kit. szervezeti szinten egyrészt egy bővítést jelent, hiszen a fővárosi és megyei kormányhivatalokra is kiterjed a szervi hatálya, megszüntetve az Áttv. elkülönült szabályozását, másrészt szűkítésként is értelmezhető, mivel az autonóm államigazgatási szervek, önálló szabályozó szervek (Kormánytól való függetlenségük), rendvédelmi szervek és a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat (speciális hatásköreik miatt) már nem tartoznak a törvény hatálya alá. A kormányzati
- 18/19 -
igazgatási szerv álláshelyén a törvény szerint politikai szolgálati jogviszony, biztosi jogviszony, kormányzati szolgálati jogviszony vagy munkaviszony létesíthető.
A törvény ezen keretek között differenciál:
| Politikai szolgálati jogviszony | Biztosi jogvi- szony | Kormányzati szolgá- lati jogviszony | ||||
| politikai felsőve- zető | miniszter- elnök | kormány- biztos | szakmai felsőve- zető | Minisz- terelnöki Kormá- nyiroda és miniszté- rium köz- igazgatási államtit- kára, he- lyettes államtit- kára | ||
| miniszter | kormány- zati főhi- vatal és a központi hivatal ve- zetője és helyettese | |||||
| államtit- kár | kormány- hivatal főigazga- tója | |||||
| politikai vezető (kor- mánymegbízott) | miniszteri biztos | szakmai vezető | kormány- hivatal igazgatója | |||
| járási hivatal és fővárosi kerületi hivatal ve- zetője és helyettese | ||||||
| főosztály- vezető | ||||||
| osztályve- zető | ||||||
| politikai tanácsadó | minisz-- terelnöki biztos | központi kormányza- ti igazgatási szer- vek és ezek területi szervei kormánytiszt- viselője | ||||
| főtanácsadó | - | területi kormányzati igazgatási szervek kormánytisztviselője és kormányzati ügy- kezelője | ||||
| kabinetfőnök | - | - | ||||
1. számú táblázat (saját szerkesztés)
A törvény a politikai szolgálati jogviszony bevezetésével új munkavégzésre irányuló jogviszonytípust alkot, melynek mögöttes szabályait a kormányzati szolgálati jogviszonyra vonatkozó szabályok képezik.
A Kttv. szövege is ismerte ugyan a munkaviszony fogalmát a közszolgálatban, viszont hangsúlyozta, hogy közhatalmi, irányítási, ellenőrzési és felügyeleti hatáskörének gyakorlásával közvetlenül összefüggő, valamint ügyviteli feladat ellátására kizárólag kormányzati szolgálati, illetve közszolgálati jogviszony létesíthető. Ehhez képest a Kit. munkaviszony esetében nem rögzíti, mely tevékenységek nem láthatók el ennek keretében, csupán arról rendelkezik, hogy az így betöltött álláshelyeket a kormányzati igazgatási szerv jogosult közszolgálati szabályzatában meghatározni.
A Kttv. szerint megbízási, vállalkozási és munkaszerződés nem köthető olyan feladat elvégzésére, amelyre csak kinevezés adható. A törvény részletesen taglalja a szerződéskötés korlátait és meghatározza a munkaszerződéssel foglalkoztatottak arányát. A Kit. szerint a Kormány állapítja meg a kormánytisztviselők álláshelyhez rendelésének szempontjait és meghatározza az álláshelyek besorolását, amely kategóriákat a törvény nevesíti. A munkáltatói jogkör gyakorlója dönt, hogy a kormánytisztviselő milyen besorolású álláshelyre kerül. Munkaviszony bármely, a kormányzati igazgatási szerv alaplétszámába tartozó álláshelyen vagy a központosított álláshelyállományból a kormányzati igazgatási szerv számára a Kormány által betölteni engedélyezett álláshelyen létrehozható, függetlenül annak besorolásától. A törvény előírja, hogy 2019. március 1-jével a kormányzati igazgatási szervnél foglalkoztatott munkavállaló munkaviszonyát kormányzati szolgálati jogviszonnyá kell átalakítani.
Az Alaptörvény a közhivatal viselése alapvető jogként való deklarálásával, illetve a hatalmi ágak szétválasztásával és a végrehajtásban résztvevők meghatározásával mintegy determinálja a közszolgálati tisztviselők személyi körét, utalva a közszolgálati rendszer jellegére is.[46]
A legszűkebb értelemben vett közszolgálatba tartozók körét az utóbbi pár évben elég nehéz követni. 1992-től a Ktv. megteremtette a köztisztviselő fogalmát és a szűkebb értelemben vett (civil)
- 19/20 -
közigazgatás (államigazgatás, önkormányzati igazgatás) szervezeti rendszerében dolgozókat értette alatta. 2010-zel létrehozták a kormánytisztviselő fogalmát, amely jogviszony specialitásai önálló törvényi szabályozásban[47] jelentek meg, arra hivatkozva, hogy az önkormányzati és államigazgatási feladatok más típusú foglalkoztatást igényelnek.
2011-től új korszak kezdődött a közszolgálatban. Egyszerre két tendencia, irány képviseltette magát: az egység igénye és a differenciálás szükségessége. Már a szabályozás jellege is mutatja az egységesség felé való közelítést (az államigazgatási és önkormányzati alrendszer kormány- és köztisztviselői és a rendészeti igazgatás állománya, annak hivatásos állományú tagjai kivételével), az életpálya-modell melletti elköteleződést, emellett továbbra is a zárt rendszer jellegzetességei figyelhetők meg, némi nagyobb fokú flexibilitással (a szerződéssel ellátható feladatok felsorolása, részmunkaidő nevesítése, átjárhatóság biztosítása az egyes jogviszonyok között, szubjektív kategóriák megjelenése a jogviszony megszüntetésénél). A törvény célja a miniszteri indokolás szerint a közszolgálati szabályozás stabilizálása és egységesítése és az Mt. szabályainak átültetése a törvénybe. Az egységesítési szándék érhető tetten a minősítés, teljesítményértékelés módosításában, más foglalkoztatási formák alkalmazási kereteinek kialakításában, a törvény elsődlegességének hangsúlyozásában. Az egységesítés mellett azonban megmarad a differenciáltság a személyi hatályban (köztisztviselő, kormánytisztviselő), de immár egy törvény keretein belül.
2016-ban, az állami tisztviselőkről szóló törvény (röviden: Áttv.) hatályba lépésével és az állami tisztviselő kategóriájának bevezetésével a rendszer tovább differenciálódott. Az indokolás szerint az államigazgatási feladatok átcsoportosításával a járási hivatalok munkaterhe megnőtt, ezért kellett elsődlegesen az itt dolgozók jogállását új jogszabályban rendezni. Az Áttv. létjogosultsága azonban vitatható, a jogviszony nem mutatott tartalmi önállóságot, csak díjazási szempontból és tovább bonyolította a közszolgálat személyi körét. Az alapkategória a kormánytisztviselő fogalma, ehhez képest a köztisztviselők esetében az eltérésekre koncentrált a törvény, az állami tisztviselő fogalma pedig a kormánytisztviselő egy "nyúlványa" lett. Már itt is megfigyelhető volt az a kettősség, amely ma is érezteti hatását, hogy az abban az időben bevezetett életpálya nem mindenkire vonatkozik azonos feltételekkel.
Már az Áttv. is kezdte túlbonyolítani az addig, az egységességet hirdető szabályozást, de a 2018-ban bekövetkezett változások szinte már átláthatatlanná teszik a rendszert. A korábbi Kttv.-ben nevesített közszolgálati tisztviselő fogalma továbbra is él, de a részét képező kormánytisztviselői kör 2019-től már a Kit.-ben nyer szabályozást és csak mögöttes jogszabályként jelenik meg a Kttv.[48]
Akkor most ki kicsoda a közigazgatásban? A Kit. 2019-es hatályba lépésével ma ezek a fogalmak adják a legszűkebb értelemben vett közszolgálatot: közszolgálati tisztviselő a kormánytisztviselő, kormányzati ügykezelő, köztisztviselő, közszolgálati ügykezelő. Köztisztviselők (Kttv. hatálya/önkormányzati igazgatási alrendszer és speciális, a törvényben nevesített szerveknél foglalkoztatottak), kormánytisztviselők (fő szabály szerint Kit. hatálya és a Kttv.-ben a Kormány által intézményfenntartásra kijelölt szerveknél foglalkoztatottak), ügykezelők (mindkét jogviszonynál értelmezett). Az ügykezelőkről jelen tanulmány keretében nem ejtettünk szót, holott a szabályozás rájuk is vonatkozik, helyük, jogállásuk az idők során nekik is változott. Ők is speciális helyzetbe kerültek az új szabályozással: 2019. február végéig a Kttv.-t kellett rájuk alkalmazni, márciustól pedig automatikusan kormánytisztviselőkké váltak, ha a feltételeknek megfeleltek, ellenkező esetben jogviszonyuk megszűnt.
A köztisztviselőkre a Kttv. alkalmazandó, míg a kormánytisztviselőkre a Kit., mögöttes jogszabályként a Kttv. és az Mt., ügykezelőkre pedig a szerv jogállásától függően a Kttv. vagy a Kit. A jelenlegi szabályok szerint a Kttv. hatálya a helyi önkormányzat képviselő-testületének polgármesteri hivatala, közterület-felügyelete, a közös önkormányzati hivatala köztisztviselőjének és közszolgálati ügykezelőjének közszolgálati jogviszonyára, a polgármesterre és az alpolgármesterre, továbbá a Kormány által intézményfenntartásra kijelölt szerv kormánytisztviselőjének és kormányzati ügykezelőjének kormányzati szolgálati jogviszonyára terjed ki, tehát elsősorban a köztisztviselő vált alapkategóriájává, szövegezése ennek ellenére
- 20/21 -
még mindig a kormánytisztviselő jogviszonyát taglalja részletesen. A Kit. tekintetében a Kttv. megmaradt mögöttes jogszabálynak, ha a Kit. elrendeli alkalmazását vagy hatályának hiányáról rendelkezik.[49]
Emellett meg kell jegyezni, hogy jelenleg a törvény kormánytisztviselő, köztisztviselő és ügykezelő fogalma nincs szinkronban a módosított szervi hatállyal, amely kivette a Kttv. hatálya alól a rendvédelmi szerveket. Reméljük, hogy a jogalkotó ezt mihamarabb orvosolni fogja.
Álláspontunk szerint a 2018. évi CXXV. törvény szervesen illeszkedik abba az állam- és közigazgatás-fejlesztési folyamatba, ami 2010 óta zajlik Magyarországon, és ami egy ún. "neoweberi irányvonal" egyes elemeit követi/hordozza.[50] Az elmúlt években a közigazgatás feladatrendszerére (pl. bürokráciacsökkentő csomagok), intézményrendszerére (pl. járási hivatalok felállítása), személyzetére (pl. Áttv. megalkotása) és működésére (pl. az általános közigazgatási rendtartás révén) ható beavatkozások lényege - a kormányzat által deklaráltak koordinátarendszerében - akként összegezhető, hogy a globális kihívások kényszere alatt az állam újbóli megerősítésére volt szükség. A magyar állam versenyképességét jelentősen fokozza, ha közigazgatása - amelynek elsődleges értéke a szakértelem - képes a körülményekhez igazodó módon megújulni. Az elmúlt időszakban az átalakítások homlokterébe a gyors alkalmazkodási képesség lépett. A Kit. hátterében meghúzódó egyik legmarkánsabb gondolat pont az, hogy változó világunkban átalakult a szakértelem megközelítése, amire reagálni kell.
A fenti törekvések eredményezik azt, hogy a Kit. esetében erőteljes reguláció és centralizáció valósul meg. A reguláció egyértelműen tetten érhető a megnövekedett joganyagban. Habár a Kit. több korábban létező (szervezeti és személyzeti) jogszabály rendelkezéseit is inkorporálta, utólagos betoldásával érdemben nem csökkentette azoknak a jogforrásoknak a körét, amelyek napjainkban a magyar közigazgatást szabályozzák. Sőt, a Kit. és végrehajtási rendeletei mellett számos belső rendelkezés bontja ki a részleteket. A centralizáció leginkább az álláshelyekkel kapcsolatos feszes gazdálkodás, a két személyügyi kérdésekkel foglalkozó intézmény, valamint az informatikai háttér központosítása révén ölt testet. Ugyanakkor mindez úgy valósul meg, hogy a korábban domináns New Public Management néhány bevált elemét is továbbviszi a szabályozásban a jogalkotó, miközben a kiindulópontot (nevezetesen az állam "kivonulását", a magánszektor eszközrendszerének kölcsönvételét) elvi alapon elvetendőnek tartja (lásd például a munkaviszony keretében történő foglalkoztatás lehetőségét).
A korábban írtak folyományaként úgy véljük, hogy a Kit. jelentősen hozzájárult a 2014-2020 közötti Közigazgatás- és Közszolgáltatás-fejlesztési Stratégia (KKFS) azon elképzeléséhez, amely szerint egy működésében integráltabb államigazgatásra van szükség. Továbbá megállapítható, hogy a kormányzati igazgatásról szóló törvény 4/5-e hiába azonos a régebbi szabályozással, az új rendelkezések miatt a Kit. a zárt-rendszertől egyértelműen a nyílt-rendszer irányába mozdult el és (látszólag) szinte maradéktalanul szakít a szenioritás elvével is.[51] Ez utóbbi - széles körben hangoztatott - megállapítás vonatkozásában két kiegészítéssel élnénk. Egyfelől azzal, hogy a kormányhivatalok esetében a rájuk vonatkozó eltérő szabályok miatt a szenioritáson alapuló előmeneteli rendszer továbbra is létezik, ami viszont azt jelenti, hogy megközelítőleg 34.000 kormányhivatali tisztviselő esetében jelenleg is alkalmazandó. Másfelől sok egyéb helyen is - teljesen logikusan - a tisztviselői illetményt eleve az alsó sávban állapítják meg, hogy utána fokozatosan lehessen azt emelni, ami viszont olyan, mintha mégis egyfajta "bújtatott szenioritás" érvényesülne a gyakorlatban.
Álláspontunk szerint a közeljövő meghatározó folyamata a kormányzati igazgatási szervek vonatkozásában a bürokráciacsökkentés lesz. Az ügyintézési folyamatok egyszerűsítése nem csupán kötelezettségek felszámolásával, vagy könnyítésével képzelhető el,[52] hanem széleskörű elektronizálással is. A 2019 végén, 2020 elején esedékes legújabb bürokráciacsökkentő csomag pl. kifejezetten kalkulál az ingatlan-nyilvántartással és az igazolványokkal összefüggő eljárások elektronikus alapúvá tételével.[53]
- 21/22 -
Az e-közigazgatási fejlesztések mellett legalább ennyire fontosnak véljük azt, hogy a jogalkotó vizsgálja felül az államigazgatásban intézendő feladatok körét, és ahol erre a lehetőség adott, utalja azokat más, adott esetben paraetatikus szervekhez (pl. kamarákhoz). Amennyiben a feladatok "kiáramlása" megkezdődik, az a hivatali ügyteher csökkenéséhez vezethet. Azt még nem tudni, hogy egy ilyen irányú átalakítás milyen személyzeti és szervezeti változásokat indukálna, de megvalósulása esetén középtávon felvetődhetne akár a járási rendszer újragondolása is.
A KSH adatai alapján 2018 végén valamivel több, mint 75.000 személy dolgozott Magyarországon közszolgálati jogviszonyban, amiből megközelítőleg 41.000 fő volt kormánytisztviselő.[54] Köztudomású, hogy az elmúlt években több ezer álláshely szűnt meg a közigazgatásban, ami különös súllyal esik latba, ha figyelemmel vagyunk arra, hogy az államigazgatásban (különösen annak területi-helyi szintjén) folyamatosan jelentek meg újabb és újabb feladatok. A személyzet ilyen mértékű fluktuációja ugyanakkor rávilágít egy másik problémára is. 2019-ig inkább az volt az általános, hogy a civil közigazgatás két nagy alrendszere között a személyi állomány a helyi önkormányzatoktól az államigazgatási szervek felé áramlott. A történeti hűség kedvéért indokolt jelezni azt is, hogy a járási (kerületi) hivatalok létrehozásának is köszönhető, ami lényegében a "feladattal megy az ember" elv érvényesítésében volt megragadható a helyi önkormányzatok és a járási hivatalok közötti feladat- és hatáskör átcsoportosítás keretében. A közelmúlt változásai nyomán azonban mintha megfordulni látszana ez a folyamat, amihez az államigazgatásban elrendelt létszámstopok is minden bizonnyal hozzájárultak.
Amennyiben figyelmünket a gyakorlati jelenségekről a teoretikus kérdések felé fordítjuk, fontosnak tartjuk azt kiemelni, hogy a Kit. valóban képes hozzájárulni egy rugalmasabb, ellenőrizhetőbb és összehasonlíthatóbb humánerőforrás gazdálkodási rendszer létrejöttéhez. Ugyanakkor arra is rá kell mutassunk, hogy a Kttv.-től eltérő szabályozásával még inkább egy törés keletkezett a köztisztviselők és kormánytisztviselők között.[55] Habár a Kit. háttérjogszabályának tekinti a Kttv.-t, míg a Kit. az állásrendszer irányába mozdult el, addig a Kttv. megmaradt a zárt rendszer jellegzetességeinél (pl.: jogszabályi hátterű kinevezés, szenioritás alapú illetményrendszer). Tekintettel arra, hogy a Kit. tágabb kereteket biztosít a munkáltatói döntéseknek, egyúttal nagyobb vezetői felelősséget is teremt, úgy véljük, hogy érdemesebb lenne teljes mértékben különválasztani a két szabályozást, ha már nem egy törvény keretein belül kívánták elhelyezni a két személyi kört.
A közigazgatásra (azon belül a közszolgálatra) vonatkozó joganyag tökéletesítése és véglegesítése nyilván hosszabb folyamat, amellyel kapcsolatban a tanulmány végén érdemes két megállapítás erejéig felidézni Magyary Zoltán gondolatait. A közszolgálati jogviszony egyik legalapvetőbb jellemvonása kristályosodik ki a következő megfogalmazásban: "[a] közigazgatás tagjának lenni mindig azt jelenti, hogy valaki olyan szerepet tölt be, amit nem önerejéből lát el, hanem amelyet más bízott rá (.) ezért számon lehet kérni, tehát felelősséggel jár, azaz szolgálatot jelent". Ehhez kapcsolódóan fontos kiemelni azt az evidenciát is, miszerint "a szolgálat a közigazgatás minden tagjára nézve áll, nemcsak az alárendeltekre, hanem a főnökökre is".[56]
Kiemelkedő jelentősége van továbbá a közszolgálati státusz kiszámíthatóságának, a közszolgák stabilitásának is. A témakör ugyancsak nem új keletű, mivel Magyary Zoltán sokat citált művében ezzel kapcsolatban is tett néhány, napjainkban is helytálló megállapítást: "[p]arlamentáris államokban (.) a hivatásos közszolgálati alkalmazottak a különböző pártállású kormányok alatt változatlanul ellátják feladatukat". A folyamatos alkalmazás és ezen keresztül a stabilitás Magyary szerint két törvényszerűségből kell, hogy fakadjon. Egyrészt abból, hogy "a kormánynak nincs jogi lehetősége, jogalapja az elbocsátásukra", másrészt pedig abból, hogy az állandó alkalmazottak működését túlnyomórészt a jog, valamint technikai szempontok irányítják (.) így "a kormánynak nincs is szüksége az elbocsátásukra". ■
JEGYZETEK
[1] Lásd a Kit. 281. §-ának témaköreit!
[2] Kit. 280. § (1) bek. 16. pont.
[4] Kit. Nyolcadik Rész és 2. melléklet.
[5] Működésének részleteit a Kit. mellett az Alaptörvényben találjuk meg.
[6] Részletei kapcsán lásd a Kit. vonatkozó rendelkezéseit és a 94/2018. (V.22.) Korm. rendeletet (továbbiakban Kormány Statútum).
- 22/23 -
[7] A minisztériumok felsorolását lásd a 2018. évi V. törvényben. Az egyes miniszterek feladat- és hatáskörét lásd a Kormány Statútumban.
[8] Áttekintésük megtalálható a Kormány Statútum 1. mellékletében.
[9] Lásd az Alaptörvény 23. cikkét, továbbá a 2010. évi CLXXXV. törvényt és 2013. évi XXII. törvényt.
[10] Esetükben is a legfontosabb jogszabályok külön törvényekben és nem a Ksztv.-ben, avagy a Kit.-ben kerültek elhelyezésre.
[11] Ezek a Ksztv. értelmében a rendőrség, a büntetés-végrehajtási szervezet, a hivatásos katasztrófavédelmi szerv, és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok. Utóbbiak az Információs Hivatal, az Alkotmányvédelmi Hivatal, a Nemzetbiztonsági Szakszolgálat és a Terrorelhárítási Információs és Bűnügyi Elemző Központ.
[12] 11/2018. (VI.12.) BM utasítás.
[13] 89/2019. (IV.23.) Korm. rendelet.
[14] Kit. IV. Fejezet.
[15] Az egyes miniszterek kapcsolódó jogosítványainak jó áttekintését adja a Kormány Statútum 1. sz. melléklete, valamint az Innovációs és Technológiai Minisztérium Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 4/2019. (II.28.) ITM utasítás 4. függeléke.
[16] A felsorolt intézmények vonatkozásában érdekes az NKFIH és az ITM relációja, amit az elmúlt időszakban a Hivatal feladat- és hatáskörének fokozatos kiüresítése jellemzett az ITM javára. Sajnos ennek részletes ismertetése jelen tanulmány kereteit jelentősen meghaladná, ugyanakkor arra mindenképpen utalunk, hogy azonos ágazatra két speciális hatáskörű szerv fenntartása kifejezetten unikális (különös tekintettel arra, hogy az egyik a szervi irányítója a másiknak).
[17] Vö. a hivatalos statisztikáról szóló 2016. évi CLV. törvényt, a tudományos kutatásról, fejlesztésről és innovációról szóló 2014. évi LXXVI. törvényt, az atomenergiáról szóló 1996. évi CXVI. törvényt, valamint a találmányok szabadalmi oltalmáról szóló 1995. évi XXXIII. törvényt. Ugyanakkor érdemes arra is rámutatni, hogy a KSH esetében mind a mai napig működnek Budapesten kívüli egységek is. Lásd: https://www.ksh.hu/elerhetoseg (2019.08.23.).
[18] Persze lehet ellenpéldát is találni! Vö. az ITM és az NKFIH kapcsolatát.
[19] Kit. 36. § (1) bek.
[20] 159/2019. (VI.28.) Korm. rendelet.
[21] Az áttekintés a Nemzeti Szakképzési és Felnőttképzési Hivatalhoz kötődő 44 db Szakképzési Centrumot nem tartalmazza, mivel azok jogállásukat tekintve köznevelési intézmények és nem közigazgatási szervek. Ugyancsak nem tartalmazza az Országos Vízügyi Főigazgatóság (OVF) 12 db Igazgatóságát a rájuk vonatkozó joganyag és így jogállásuk 2014-es megváltozása miatt.
[22] 56/2017. (XII.13.) EMMI utasítás.
[23] 134/2016. (VI.10.) Korm. rendelet 1. melléklet.
[24] 310/2017. (X.31.) Korm. rendelet 1. melléklet.
[25] Felsorolásukat lásd a NEAK SzMSz-éről szóló 29/2017. (VII.6.) EMMI utasítás 2. sz. függelékében.
[26] 71/2015. (III.30.) Korm. rendelet 1. melléklet.
[27] Ezek az OH főosztály besorolású szervezeti egységei.
[28] 13/2017. (III.31.) EMMI utasítás.
[29] 180/2019. (VII.26.) Korm. rendelet.
[30] https://www.nav.gov.hu/nav/igazgatosagok (2018.10.26.). Ez a szám a budapesti és megyei dekoncentrált szervek mellett tartalmazza a Bevetési Igazgatóságot, a Kiemelt Adó- és Vámigazgatóságot, valamint a Repülőtéri Igazgatóságot, azonban nem tartalmazza a Szakértői Intézetet. Jelen áttekintés nem tér ki a NAV Szerencsejáték Felügyeleti Főosztályából kivált és megalakult Szerencsejáték Felügyeletre, valamint annak 4 db Kirendeltségére. Utóbbiak kapcsán lásd az 1/2018. (X. 30.) NVTNM utasítást.
[31] 126/2019. (V.30.) Korm. rendelet 1. melléklet.
[32] Kit. 1. § (6)-(7) bek.
[33] A Khtv. a továbbiakban már csak a fővárosi és megyei kormányhivatal adatkezelésével összefüggő rendelkezéseket taglalja, valamint a kormányhivatal eljárásaiban alkalmazható egyedi eljárásrendet ismerteti.
[34] Természetesen vannak olyan részletszabályok, amelyek más rendeletekben nyertek elhelyezést. Pl. 12/2019. (VIII.14.) Korm. rendelet.
[35] Hegyesi Zoltán: A járási hivatalok helye és szerepe az államigazgatási feladatok ellátásában. Pro Publico Bono - Magyar Közigazgatás 2019. 1. sz. 4-21. o.
[36] Hazafi Zoltán: Közszolgálati életpályák összehangolása. Új Magyar Közigazgatás 2012. 4. sz. 3. o.
[37] A miniszter évente egyszer javaslatot tehet az alaplétszám és a besorolás felülvizsgálatára. (A kormányzati igazgatási létszámgazdálkodásról, valamint a kormányzati igazgatási szerveket és azok foglalkoztatottjait érintő egyes személyügyi kérdésekről szóló 88/2019. (IV.23.) Korm. rendelet 4. § (1) bek.)
[38] Kit. 125. §.
[39] Kit. 273. § (6) bek.
[40] Kit. 141. §.
[41] György István - Hazafi Zoltán (szerk.): Közszolgálati életpályák a közigazgatásban és a rendvédelemben. Dialóg Campus, Budapest 2018. 18. o.
[42] Lásd bővebben: Balázs István: A közszolgálat fejlődési tendenciái a világ fejlett országaiban, Magyar Közigazgatás 2001. 11. sz. 641-647. o., Dudás Ferenc - Hazafi Zoltán: A közszolgálatra vonatkozó jogi szabályozás fejlődésének irányai a közigazgatás teljesítmény növelésének tükrében. Magyar Közigazgatás 1995. 7-8. sz. 392-405. o.
[43] Balázs 2001. i. m. 647.
[44] Stumpf István: A "szuperkapitalizmus" válsága avagy erős állam és társadalmi kiegyezés. Közigazgatási Szemle 2008. 3-4. sz. 19. o.
[45] Dudás Ferenc - Hazafi Zoltán: A közszolgálatra vonatkozó jogi szabályozás fejlődésének irányai a közigazgatás teljesítmény növelésének tükrében. Magyar Közigazgatás 1995. 7-8. sz. 404. o.
[46] "Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen. Törvény határozza meg azokat a közhivatalokat, amelyeket párt tagja vagy tisztségviselője nem tölthet be." Magyarország Alaptörvénye XXIII. cikk (8) bekezdés.
[47] A kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény (továbbiakban: Ktjv.).
[48] Ahhoz, hogy a sok fajta fogalom között rendet tegyünk és az idő előrehaladtával bekövetkezett változásokat nyomon tudjuk követni, egy táblázatban próbáltuk szemléltetni az alapkategóriák jelentéstartalmát és a kapcsolódó jogszabályi hátteret. A táblázat elérhető ezen a linken: https://mad-hatter.it.unideb.hu/portal/displayDocument/id/2333658 (2019.08.30.).
[49] Kttv. 1. § (2) bek.
[50] A folyamat bemutatásához ld. egyebek mellett Stumpf István: Az állam újrafelfedezése és a Neoweberiánus állam. OKRI Szemle 2009. 9. sz. https://okri.hu/images/stories/OKRISzemle2009/009_stumpf.pdf (2019.08.27.).
- 23/24 -
[51] Vö. a 39/2016. (XII.30.) MvM utasításban foglaltakkal.
[52] Lásd pl. a 2019. évi LV. törvény rendelkezéseit!
[53] Az elektronikus közigazgatási megoldások szakigazgatási terjedése kapcsán lásd: Bordás Péter: Smart taxation: okos adózás a hazai adórendszerben. Közjogi Szemle 2018. 3. sz. 47-52. o. Ugyanakkor nem szabad elfelejteni azt, hogy az e-közigazgatás fejlesztése kockázatokat is hordoz, hiszen azokat megfelelően kezelni és időszakosan fejleszteni is kell! Továbbá a KSH tájékoztató anyagából egyértelműen kiderül, hogy bár a magyar lakosságban mutatkozik hajlandóság a közigazgatási ügyek egyre szélesebb körű elektronikus intézésére, az ettől elzárkózók többsége a személyiségi adatok védelmével indokolja távolmaradását. https://www.ksh.hu/docs/hun/xftp/idoszaki/mo/mo2018.pdf 201. o. (2018.08.21.).
[54] https://www.ksh.hu/docs/hun/xstadat/xstadat_evkozi/e_qli006.html (2018.08.24.).
[55] Nem is beszélve azokról a kormánytisztviselőkről, akiknek a jogviszonyára nem a Kit., hanem a Kttv. vonatkozik.
[56] Bővebben ld. Magyary Zoltán: Magyar közigazgatás. Magyar Királyi Egyetemi Nyomda, Budapest 1942. 129-130. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi adjunktus, Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar.
[2] A szerző habilitált egyetemi adjunktus, Eötvös Lóránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar.
[3] A szerző egyetemi adjunktus, Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar.
Visszaugrás
