Az összehasonlító jogalkotástan napjainkban egyre jelentősebb szerepet kap a minőségi jogalkotással foglalkozók körében. A segítségével áttekintést kaphatunk a jogalkotási folyamat főbb jellemzőiről, egyes, államokhoz kapcsolódó szabályozási megoldásokról, jobb és rosszabb gyakorlatokról, olyan újonnan megjelenő trendekről és kihívásokról is, mint például a politikai elkötelezettség a minőségi jogalkotással[1] kapcsolatban, a parlamentek jogalkotási jellegének elvesztése miatti aggodalom, a növekvő tendenciát mutató információs és kommunikációs technológiák használata, a tényeken alapuló vagy racionális jogalkotás[2] iránt növekvő igény, a jogalkotási folyamat menedzsmentszempontú felfogása, illetve a jogalkotási eljárás alkotmányossági felülvizsgálatának igénye és módszere.[3]
Az összehasonlító jogalkotástan felhasználásával a tanulmányban annak bemutatására törekszem, hogy a minőségi jogalkotáshoz való hozzáállásban jelentős különbségek mutathatók ki Európa nyugati és közép-keleti fele között, illetve, hogy amit trendként vagy kihívásként tartanak számon a jogalkotástan kutatói, azok nem feltétlenül azok.
- 19/20 -
Az összehasonlító jogalkotástan központi kérdése, hogy "ki" alkotja a törvényeket, azok "miről szólnak" illetve "miként" jönnek létre. Ez a témakör magában foglalja a teljes jogalkotási eljárást annak kezdetétől fogva (a tervezet megfogalmazásától) egészen a folyamat végéig (a végrehajtásig és az ellenőrzésig), beleértve azokat az eljárási lépéseket, amelyek meglététől az egész folyamat minőségivé válhat. A lépések között szerepel a döntéshozatal, a kormányzati szervek vagy a parlament által történő előkészítés, a kidolgozás, a konzultáció, a hatásvizsgálatok, a parlamenti plénum előtt és a bizottságban folyó viták, a szavazás, a promulgáció és a közzététel, a végrehajtás, az ellenőrzés, az utólagos hatásvizsgálat, a "karbantartás", illetve - amennyiben a politikai vagy egyéb változások következtében szükséges, vagy módosítási igény lép fel - a teljes folyamat újrakezdése.
A jogalkotásnak ez az eljárási módja, azaz ez mutatja meg, hogyan jönnek létre a jogszabályok. E folyamattal azonban érdemben nem lehet anélkül foglalkozni, hogy meg ne válaszolnánk a "ki" kérdést. A jogalkotási folyamat résztvevői i) határozzák meg és vizsgálják felül a legfontosabb politikai célokat és azok megvalósításának mikéntjét (politikai döntéshozók), ii) alkotják meg a törvénytervezeteket (a végrehajtó vagy a törvényhozó szervek által alkalmazott jogszabályszerkesztők, munkatársak vagy külső szerkesztők), iii) szervezik a konzultációkat és részt vesznek azokon (felelős munkatársak és a különböző érdekelt felek), iv) értékelik a törvénytervezetek és már hatályban lévő törvények hatásait és elemző kutatást végeznek (a végrehajtó és a törvényhozó szervek munkatársai vagy független ügynökségek, intézmények, szakértők), v) fogadnak el törvényeket, vagy másodlagos jogszabályokat (parlament, kormány, államfők, és amennyiben vannak, független törvényhozó szervek és a helyi önkormányzatok), vi) végrehajtják és elbírálják a törvényt (a közigazgatás és a bíróságok), vii) illetve döntenek a törvény alkotmányosságáról (legfelsőbb bíróságok vagy alkotmánybíróságok, amennyiben ezek kialakításra kerültek). Természetesen olyan résztvevők, mint a végrehajtó szervek vagy a parlament, tovább osztályozhatók, tekintettel arra, hogy az államok egykamarás vagy kétkamarás parlamenttel rendelkezhetnek. Különböző bizottsági struktúrák alkalmazhatók és azok összetétele eltérő módon alakítható ki, a szakminisztériumokra különböző feladatok és hatáskörök ruházhatók, a minisztériumok belső munkamódszerei államonként eltérhetnek, és a parlamenten belül is különféle módokon szervezhető meg a munka. A külső intézmények létrehozása, a független ügynökségek vagy szakértők vagy a tudományos életben részt vevők bevonása is az államnak azon a döntésén múlik, hogy miként szervezi meg és irányítja a jogalkotási/törvényhozási folyamatait annak érdekében, hogy azok a lehető legjobban illeszkedjenek az alkotmányos keretekhez, a kormányzati rendszerhez, a politikai és a társadalmi struktúrához, valamint a politikai, jogi kultúrához.[4]
Előállhat azonban az az eshetőség is, hogy némely eljárási lépés kimarad az állam jogalkotási folyamatából; egyáltalán nem tekinthető tehát alapvetőnek, hogy a fent említett szereplők ténylegesen és valójában részt vállalnak a törvényhozásban, illetőleg hogy minden eljárási lépés valóban megvalósításra kerül. Ennek ellenére az alkotmányos demokráciában a jogalkotási folyamatnak meg kell felelnie a jogállamiság és a demokrácia alapelveinek, amelyek nem mások, mint az átláthatóság, a részvétel, a tudásalapú/racionális/tényeken alapuló döntéshozatal, a választás lehetősége (alternatívák rendelkezésre bocsátása), az elszámoltathatóság, az alkotmányosság és a törvényesség, a legitimitás láncolat jelenléte és a közvetlen képviselet, a hatalommegosztás, a parlamenti kisebbség jogainak, valamint az emberi jogoknak a tiszteletben tartása. A fenti elveknek való megfelelés magával vonhatja a jogalkotás minőségét, feltéve egyrészt, hogy politikai szinten létezik egyfajta - a jobb szabályozásra és törvényhozási minőségre irányuló - tagadhatatlanul szükséges politikai elkötelezettség, másrészt pedig hogy a jogalkotási kérdésekkel foglalkozó személyzet jól képzett és rendelkezik a szükséges forrásokkal és képességekkel. Mindemellett szükség van az aktív állampolgárságra és a stakeholder-ek hatékony részvételére, hiszen rajtuk múlik a részvétel milyensége, sőt bizonyos mértékig ők vizsgálják felül a politikai hatalommal rendelkezők (törvényhozási) tevékenységét is.[5]
A jogalkotás az államnak ismétlődő tevékenysége, és minden egyes törvényhozási intézkedés (mint például a politikai döntéshozatal, a jogszabályok szövegezése, a tárgyalás, a konzultáció stb.) bizonyos mértékig magában is ciklikus. Ennek oka, hogy folyamatos döntéshozatali eljárásra van szükség mindegyik jogalkotási mozzanat esetében. Ebből kifolyólag a jogalkotási folyamatnak minden fázisában a részt vevő szervek alkalmazzák a hagyományos döntéshozatal komponenseit. Ezek az elemek a következők: a probléma azonosítása, a kiindulási helyzet és az ahhoz vezető okok elemzése, a jogalkotási cél meghatározása, a cél elérési lehetőségeinek elemzése, az alternatívák értékelése a cél alapján, a döntéshozatal, valamint az eredmény ellenőrzése.[6] Amint az megfigyelhető, a jogalkotási folyamat túlnyomó része politikai, egyszersmind hagyományos döntéshozatali folyamat, és elvileg a jog azt nem szabályozhatja.[7]
A szabályozás kiterjed a jogalkotás legfontosabb kérdéseire, mint például a (jogalkotási) elvekre, a kompetenciákra, a szervezetekre, a folyamatokra, a törvény-
- 20/21 -
hozási fenntartásra, a törvénykezdeményezésre, a törvények típusaira (organikus, rendes), a hierarchiára, a jogi normák érvényességére, a népszavazásra, valamint a jogalkotási hatáskörök megoszlására. A jogforrások és azok tartalma államonként eltérőek lehetnek, de az bizonyos, hogy az általános alapelvek - mint a képviseleti demokrácia, a részvétel, a jogállamiság, a jogi hierarchia és a jogalkotási hatáskörök, a végrehajtó és más szervek jogalkotási kompetenciái, a hatálybalépés és közzététel legfontosabb szabályai, illetve a jogi normák alkotmányossági vizsgálata - alkotmányos szinten kerülnek rögzítésre. Szintén új jelenség, hogy a frissebb alkotmányok (újabb verziókban) jogalkotás-specifikus alapelveket és eljárásokat írnak elő; így például a svájci alkotmány (2000) kiköti a törvényhozással kapcsolatos hatékonyság elvét, a holland alkotmány (2008) pedig rendelkezik a konzultációról és az állandó tanácsadó szervekről. Egy másik jogalkotással kapcsolatos elv a hátrányos visszaható hatály tilalma. Egyes alkotmányokban ez a tilalom egyértelmű meghatározásra kerül (pl. horvát alaptörvény), míg másokban a jogállamiság elve foglalja magában (Olaszország, Franciaország és Lengyelország). Sajnálatos módon az is megtörténhet, hogy pusztán egyszeri politikai szándék miatt az alkotmány olyan szabályt tartalmaz, amely lehetővé teszi a visszamenőleges hatályú adózást (Magyarországon 2010 és 2012 között). Minél újabb és részletesebb az alkotmány, annál valószínűbben tartalmaz utalásokat olyan jogalkotási alapelvekre, mint a hatékonyság vagy a tanácsadó szervek jelenléte. Az egyetlen kérdéses pont ebben a tekintetben ezeknek az alkotmányi szabályoknak a kikényszeríthetősége, amelynek a racionális jogalkotás iránti igényen kellene alapulnia.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
