Digitális korban élünk. Elfogadjuk vagy sem, az infokommunikációs eszközök átformálták az életünket, legyen szó társadalmi változásokról vagy az egyén mindennapjairól. Nem is olyan régen ha a moziműsort akartuk megismerni, az újságot néztük meg, pizzát telefonon rendeltünk, a parkoláshoz parkolóautomatát kerestünk, és volt nálunk készpénz, az ügyintézés pedig egyet jelentett a sorba állással. Napjainkban a többség ösztönösen nyúl a mobiljához, ha ezekkel a mindennapi feladatokkal kerül szembe, már nem csodálkozunk rá, hogy a legtöbb szolgáltatás a digitális térben is elérhető, sőt elvárjuk, hogy elektronikus úton is intézhető legyen. Az idáig vezető út az egyes szolgáltatások tekintetében igen változatosan alakult, számos megoldást a fogyasztói igények szültek, volt, ahol a gazdaságosság, az átláthatóság, az egyszerűség vagy a kényelem volt a meghatározó szempont - természetesen a mindezek mögött meghúzódó alapvető piaci érdekek után. A kormányzati szektor azonban más, ott az igény, a praktikusság, a racionalitás önmagában kevés - ahhoz, hogy egy ilyen változás megtörténjen, kell a jogalkotó cselekvő akarata is. Jelen tanulmány célja bemutatni, hogy Magyarországon milyen lépésekben történt meg az elektronikus közszolgáltatások kodifikálása, és ez hogyan illeszkedik az Európai Unió infokommunikációs politikájába. A vizsgálat tárgyát a jogszabályokra szűkítettük, és nem érintettük a stratégiákat és egyéb szakpolitikai dokumentumokat, amelyek nem bírnak kötelező jogi erővel,[1] mert ezek ugyan értékes korlenyomatok, érdemi hozzájárulásuk a hazai információs és kommunikációs technológiákra (IKT) vonatkozó szabályozás fejlődéséhez megkérdőjelezhető.[2]
- 221/222 -
A következőkben a hazai elektronikus kapcsolatok[3] közül azokat vizsgáljuk, ahol a kormányzati szereplő és az (ügy)fél kerül interakcióba. Ezek a front-office kapcsolatok[4] eredendően a kapcsolattartásra vonatkozó speciális szabályozásban különböznek a hagyományos ügyintézési szabályoktól.[5] Az e-kapcsolattartás a kormányzat (government - G), a gazdasági szektor (business - B), a civil szféra (civil - C) és a nem kormányzati szervezetek (non-governmental organisations - N) infokommunikációs eszközök segítségével megvalósuló olyan kommunikációját jelenti, amelynek legalább az egyik szereplője a kormányzat. Az e-kapcsolattartás az e-közszolgáltatások elemi része, és a szabályozásban elsőként jelent meg, ezért vizsgáljuk kiemelten. A kapcsolattartás két, jól elkülöníthető típusa a back-office kommunikáció (G2G), amelynek valamennyi szereplője kormányzati szereplő, és a front-office (G2X) kommunikáció, amelynek csak az egyik szereplője közhatalommal bíró szerv, a másik a civil szférából, a gazdasági szereplők vagy a nem kormányzati szervezetek közül kerül ki. A tanulmány célkitűzésével összhangban a továbbiakban a front-office kapcsolatokra koncentrálunk. A front-office kapcsolattartást (a továbbiakban: e-kapcsolattartás) mint jogintézményt fogjuk vizsgálni, jelezve, hogy ez csak az egyik aspektusa. A hazai szabályozást hat elkülönülő korszakra bontottuk, párhuzamba állítva az EU szabályozásával.
Két alapvető törvényt kell kiemelni, amelyeket az EU-hoz való közeledésünk okán implementáltak jogrendünkbe. Az egyik az elektronikus kereskedelmi szolgáltatások, valamint az információs társadalommal összefüggő szolgáltatások egyes kérdéseiről szóló 2001. évi CVIII. törvény (a továbbiakban: Ekertv.), amely lefektette a digitális szolgáltatásokra vonatkozó szabályok alapját, és noha a hatálya nem terjedt ki a bírósági és a hatósági ügyekre,[6] mérföldkőként tekinthetünk rá. A másik az elektronikus aláírásról szóló 2001. évi XXXV. törvény (a továbbiakban: Eatv.), amely "megteremtette az elektronikus dokumentumok általános szabályozási környezetét, valamint bevezette és szabályozta az ún. elektronikus aláírás jogintézményét, amellyel a további fejlesztéseket és a jogi elismerést elősegítő jogszabályi környezetet teremtett meg".[7] Az Eatv. uniós alapját az Európai Parlament és a Tanács által elfogadott, az elektronikus aláírásra vonatkozó közösségi keretfeltételekről szóló 1999/93/EK irányelv (1999. december 13.) adta, amelynek legfontosabb rendelkezéseit az Országgyűlés határidőre törvénybe iktatta.
- 222/223 -
Ezt követően megszületett az Európai Parlament és a Tanács által elfogadott, a belső piacon az információs társadalommal összefüggő szolgáltatások, különösen az elektronikus kereskedelem egyes jogi vonatkozásairól szóló 2000/31/EK irányelv (2000. június 8.), amely többek között az elektronikus szolgáltatásnyújtás szabályait is rendezte, és hazánkban az Ekertv.-ben öltött testet. Mind a két irányelvet az "Európa a globális információs társadalom élvonalában: folyamatos akcióterv"[8] bevezetése nyomán alakították ki.
Amellett, hogy az Eatv. létrehozott egy általános szabályozási környezetet az elektronikus dokumentumok kezelésére, a záró rendelkezései között módosította a hatósági eljárásról szóló törvényt,[9] és megalapozta a cégeljárás elektronikus megindítását.[10] Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvénybe (a továbbiakban: Áe.) 2001. szeptember 1. napjával bekerült az elektronikus kérelem benyújtásának[11] és a határozat elektronikus kézbesítésének lehetősége is.[12] Az ügyfelek számára tehát ez volt az első pont, ahol valamilyen ügyintézés során lehetőséget kaptak arra, hogy bizonyos front-office eljárási cselekményeket online tudjanak igénybe venni (természetesen ha ezt jogszabály lehetővé tette). Az előbb ismertetettekből kitűnik, hogy ez még csak az első lépcsője volt a hatósági eljárás teljes folyamata elektronikussá tételének, azonban az is látható, hogy a jogalkotó az eljárás kezdő- és végpontjával kapcsolatban addig nem használt, új rendelkezéseket hozott.
E korszakból az általános hatósági eljárás mellett meg kell említeni egy speciális eljárástípust: az adóigazgatási eljárást. Ebben az adózó volt az, akinek bizonyos esetekben lehetősége, bizonyos esetekben pedig kötelezettsége volt az adóbevallási és az adatszolgáltatási kötelezettségek elektronikus úton való teljesítése. Az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény (a továbbiakban: 1990-es Art.) főszabályként lehetőséget biztosított az adózónak a bejelentés, a bevallás és az adatszolgáltatás elektronikus teljesítésére, az adóhatóság azonban dönthetett arról, hogy bizonyos adózót vagy adózói kört kötelez az elektronikus úton való teljesítésre.[13] Az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (a továbbiakban: 2003-as Art.) rögzíti, hogy a kiemelt adózóknak és a 3000 legnagyobb adóteljesítménnyel rendelkező adózónak kötelezettsége az elektronikus adóbevallás és adatszolgáltatás 2004. február első napjától.[14] Folyamatosan bővült az az adózói kör, amely esetében kötelezettségként jelent meg az elektronikus adózás, és ezt már a 2003-as Art. 175. § (13) bekezdése is előrevetítette.[15]
- 223/224 -
Az előző pontban utaltunk az Áe.-ben rögzített elektronikus lehetőségekre, amelyek szabályozása a törvény hatályon kívül helyezéséig nem is módosult.[16] Még az Áe. hatálya alatt, 2004-ben kodifikálták az új hatósági eljárási törvényt, amely többek között már szabályozta az elektronikus ügyintézést a hatósági eljárásban. A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) azonban csak 2005. november 1. napján lépett hatályba. Az Áe. megteremtette a lehetőséget az ügyfél szempontjából releváns bizonyos eljárási cselekmények megvalósítására, azonban az e-ügyintézés részletes, technikai szabályait az elektronikus közigazgatási ügyintézésről és a kapcsolódó szolgáltatásokról szóló 184/2004. (VI. 3.) Korm. rendeletben taglalták.[17] A Ket. már az EU-hoz csatlakozás után lépett hatályba, magán hordozva az unió jogharmonizációs előírásaiból eredő sajátosságokat.[18] Ennek egyik szemléletes példája a X. fejezet az elektronikus eljárásról,[19] amely elsőként nevesítette a hatósági eljárásban az elektronikus út alkalmazásának lehetőségét.[20]
A komplex elektronikus eljárásjogi szabályozás ez idáig ismeretlen volt a hazai jogalkotásban, azonban nem előzmény nélküli.[21] A Ket. nevesítette az elektronikus ügyintézés[22] és az elektronikus út fogalmát,[23] kaput nyitva az elektronikus dokumentumok felhasználásának a hatósági eljárásban, ezt azonban csak látszatra tárták ki, ugyanis a kormány és az önkormányzatok felhatalmazást kaptak,[24] hogy bizonyos ügyeket kizárjanak az elektronikusan intézhető eljárásokból, és ez gyakorlatilag az ügyek döntő többségében be is következett.[25] Emellett a Belügyminisztérium külön rendeletmintát rendszeresített az önkormányzatok számára, ezzel is támogatva az elektronikus út kizárását. Így valójában csak egy szűk rés maradt, amelyen az ügyfelek élhettek a jogszabály adta elektronikus jogosítványaikkal. Ennek ellenére a Ket. az Áe.-hez képest előrelépést jelentett az ügyfeleket érintő eljárási cselekmények elektronikus úton való teljesítésében, mivel itt már több, ügyfelet érintő elektronikus eljárási cselekménnyel találkozhatunk.[26]
- 224/225 -
Ehhez az időszakhoz még hozzátartozik, hogy bár a Ket. X. fejezete és az értelmező rendelkezések számos elektronikus úthoz kötődő szabályt rendeztek, szükség volt az elektronikus ügyintézés front-office ügymenetet érintő részletszabályait rendeleti szinten is tisztázni.[27] A rendelet szólt többek között az eljárási cselekmények elektronikus úton való végzésének formáiról és az azonosítás szabályairól (2-11. §), az ügyfél elektronikus beadványának fogadásáról, az elektronikus dokumentum ügyféllel való közléséről (16-23. §) és a fizetési kötelezettségek elektronikus teljesítéséről (39. §).
Az elektronikus cégeljárás bevezetése újabb mérföldkő volt az elektronikus ügyintézés kialakulásában, mert első ízben történt meg, hogy egy teljes eljárási rendszert kizárólag elektronikus útra terelt a jogalkotó. Tény, hogy az EU jogharmonizációs kényszerhelyzetet teremtett a Tanács által 2003-ban elfogadott, a cégnyilvánosság alapelveiről rendelkező 68/151/EK irányelv módosításáról szóló 2003/58/EGK irányelvével, amikor előírta a tagállamok számára az elektronikus nyilvántartás, adatszolgáltatás és adatfeldolgozás bevezetését. Az irányelv tartalmazott részletes szabályokat a cégeljárás, illetve a cégirat-megismerés elektronikus módozatának 2007-ig való bevezetéséről.[28] Az irányelv hatálya alá a korlátolt felelősségű társaságok és a részvénytársaságok tartoztak. Részükre 2007. január 1-jéig biztosítani kellett, hogy a cégbejegyzési, változásbejegyzési kérelmeiket elektronikus úton is benyújthassák a hatóságokhoz.
Magyarországon a cégnyilvántartásról, a cégnyilvánosságról és a bírósági eljárásról szóló 1997. évi CXLV. törvényt módosító, az elektronikus cégeljárásról és a cégiratok elektronikus úton történő megismeréséről szóló 2003. évi LXXXI. törvény 7. §-a 2005. szeptember 1-jétől tette lehetővé az online ügyintézést.[29] Az EU szorgalmazta a bürokratikus terhek további csökkentését a versenyképesség fokozása érdekében, ennek hatására bővült az elektronikusan intézhető ügyek köre. A 2006. július 1-jén hatályba lépő, a cégnyilvánosságról, a cégeljárásról és a végelszámolásról szóló 2006. évi V. törvény (a továbbiakban: Ctv.) 2007. január 1-jétől valamennyi társasági forma esetében választhatóvá tette az elektronikus cégeljárást. Kezdetben az elektronikus és a papíralapú út párhuzamosan működött,[30] azonban az első magasabb minőségű volt, hiszen az elektronikus beadványok esetében lehetőség volt egyszerűsített bejegyzésre (ami
- 225/226 -
lényegesen rövidebb ügyintézési határidő mellett tette lehetővé a cégek bejegyzését). A Ctv. 2007. évi módosítása az átmeneti idő és a papíralapú ügyintézés végét jelentette. 2008. július 1-jétől a cégbejegyzés iránti kérelmeket kizárólag elektronikusan lehet benyújtani, egyben a bíróság addigi kötelezettsége is megszűnt, hogy a döntéseit hagyományos, postai úton is megküldje, kivéve, ha az elektronikus adattovábbítás meghiúsul.[31]
Az elektronikus közszolgáltatások kialakulásában az áttörést az EU 2007-2013-as költségvetése hozta meg, illetve a hozzá kapcsolódó szabályozási környezet átalakulása. Az eEurope 2002 akcióterv (mindvégig megtartva eredeti célkitűzéseit) a költségvetés új célkitűzéseihez igazodva fejlődött eEurope 2005 akciótervvé,[32] majd az új költségvetés már az i2010 eGovernment cselekvési terv[33] formájában kibővített tartalommal jelölte ki az információs társadalom továbbfejlődésének útját. A lehetőség mellett kötelezettséget is jelentett a tagállamoknak az EU egyre határozottabb fellépése az információs társadalom kiépítésére. Ennek eredménye lett az Európai Parlament és a Tanács 2006/123/EK irányelve (2006. december 12.) a belső piaci szolgáltatásokról, amely a tagállamok jogalkotását újra mozgásba hozta. Eredménye hazánkban a közszolgálat újragondolása lett a következő, a tagállami jogalkotás irányát is kijelölő alapelvek mentén: ügyintézés egyszerűsítése, tájékoztatáshoz való jog az e-ügyintézésben, egyablakos ügyintézés, eljárási díj arányosítása, eljárás gyorsítása, opcionális e-ügyintézés (váltás az eljárás bármely szakaszában), személyi adatok védelme és ügyfélközpontúság. A közszolgáltatás kilépett a közigazgatás köréből, a jogalkotó pedig az átfogó szolgáltatási törvény megalkotása mellett döntött. Az irányelv implementálása az elektronikus közszolgáltatásokról szóló 2009. évi LX. törvénnyel (a továbbiakban: E-közszolg. tv.) történt meg, eleget téve a tagállami jogharmonizációs kötelezettségnek.
Az E-közszolg. tv. hatályon kívül helyezte a Ket. X. fejezetében szabályozott elektronikus eljárási szabályokat (amelyek alapvetően technikaiak voltak), és saját fogalomrendszert alkotva kitárta a Ket. által csak résnyire megnyitott kaput. Az elektronikus utat felváltotta az elektronikus közszolgáltatás,[34] amely már szélesebb körben engedte a digitális út alkalmazását hatósági eljárásban. A jogszabály keretjelleggel szabályozta a szolgáltatások körét, és inkább alapelvi szintű
- 226/227 -
lehatárolást valósított meg, a részletszabályokat kormányrendeletekben dolgozták ki.[35] Előremutató volt a jogalkotó gondolkodása, hogy a közszolgáltatások komplex rendszerét kívánta létrehozni, és a közigazgatási hatóságok mellett a közüzemi szolgáltatókat és az igazságszolgáltatás szereplőit is az elektronikus út irányába terelte.[36] Eltérő (törvényi vagy kormányrendeleti) rendelkezés hiányában tehát a közigazgatási hatóságok kötelesek voltak a hatósági eljárásokban az elektronikus kapcsolattartást és az egyéb szolgáltatásokat a központi rendszeren keresztül megvalósítani,[37] illetve elérhetővé tenni. A jogi képviselő, a védő és a bíróság, az ügyészség, illetve a nyomozó hatóság közötti írásbeli kapcsolatot a központi rendszer útján, elektronikusan kellett tartani. A közüzemi szolgáltatók kötelesek voltak ügyfélszolgálatukat hozzáférhetővé tenni a központi rendszeren keresztül is.
Talán túlzott magabiztosságra vallott az elektronikusan nyújtandó szolgáltatások körét ilyen mértékben kibővíteni, amikor nyilvánvalóan nem állt rendelkezésre sem az infrastruktúra,[38] sem a kidolgozott hosszú távú stratégia, amelynek mentén a jogalkotás tovább tudott volna lépni az ágazati szabályok kialakításában. Sohasem tudjuk meg, hogyan működött volna ez a rendszer, mivel a 2010-es kormányváltást követően új közigazgatás-szervezési modellt kívántak bevezetni, amely az E-közszolg. tv.-t is maga alá temette.
A hatósági eljárás általános szabályait 2010-et követően a Magyary Program keretében újra felülvizsgálták, 2011 végén az elektronikus utat érintő valamennyi szabály rekodifikációjára sor került. A Ket. és egyes kapcsolódó törvények, valamint a miniszteri hatósági hatáskörök felülvizsgálatával összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CLXXIV. törvény újra a Ket. X. fejezetében szabályozta az elektronikus eljárás szabályait, ezzel párhuzamosan 2012. április 1. napjával hatályon kívül helyezte az E-közszolg. tv.-t. A Ket. technikai szabályokat már
- 227/228 -
nem tartalmazott, ezeket rendeleti szintre helyezték.[39] Az új korszak 2012 áprilisával kezdődött, amely a 2009-től élő, alapvetően a központi rendszerre épülő, erőteljesen centralizált elektronikus közigazgatás-szervezés helyett liberalizált, az egyéni fejlesztéseket, az ügy- és főként ügyfélspecifikus ágazati megoldásokat bátorító, decentralizált modellt vezetett be. Kiemelendő, hogy ez az új szabályozás nem valamilyen EU-s implementálási kötelezettség eredménye, hanem a hazai közigazgatás újjászervezésének volt része - illeszkedik az EU e-kormányzati tendenciáiba, de nem valamilyen központi jogalkotás közvetlen eredménye.
A 2012-es jogalkotás szakított a keretjellegű szabályozási formával, és visszatért az ágazati szabályozáshoz. Mindenekelőtt az elektronikus kapcsolattartás egyenrangú lett a hagyományos (írásbeli) kapcsolattartással, sőt a hatóság költségtakarékossági és hatékonysági indokok alapján előnyben részesítheti az elektronikus utat.[40] Az ügyfél a jogszabályban meghatározott feltételekkel jogosult volt elektronikus úton kapcsolatot tartani a hatósággal, kivéve, ha ez az adott kapcsolattartás folyamán fogalmilag elképzelhetetlen volt,[41] köteles volt viszont az elektronikus kapcsolattartásra, ha ezt törvényi szinten adott ügyben, adott eljárási cselekmények során előírták.[42] A hatóság az ügyfél kifejezett kérelmére és a kérelem elektronikus benyújtását követően elektronikusan tartotta vele a kapcsolatot.[43] A szabályozás tehát elvetette a korábbi, általánosan kötelező elektronikus utat, és az ágazati szabályozás, valamint a felek döntésére bízta az elektronikus út igénybevételét.
A hatósági eljárásban megjelenő szabályozott elektronikus ügyintézési szolgáltatások (SZEÜSZ) alapjaiban változtatták meg a korábban egységes rendszert. "Megalkották a szabályozott elektronikus ügyintézési szolgáltatások rendszerét, amelyek olyan elektronikus szolgáltatások, amelyek működését az állam maga kívánja szabályozni, és ezek egy részét maga szolgáltatja. (...) A SZEÜSZ-rendszer a közigazgatás egységes, összehangolt rendszerként történő működését célozza meg."[44] A SZEÜSZ-ök moduláris rendszert alkotnak, építőkockák módjára építkezhet belőle a saját ügymenetét kialakító közigazgatási szerv.[45] "Az Európai Unió elvárásainak megfelelően platformfüggetlen és technológiasemleges megoldás, azaz rögzíti az elérni kívánt célokat, követelményeket, a megvalósítás pedig a megadott paraméterek alapján, a szolgáltatást nyújtó feladat lesz."[46] A SZEÜSZ-ök megalkotása illeszkedett a 2010 utáni reformok
- 228/229 -
sorába, amely által a közigazgatási hatósági eljárás rugalmasabb, a megváltozott körülményekhez alkalmazkodóbb lett,[47] ezáltal egyre magasabb szolgáltatási színvonalon látta el feladatait.
A jogalkotási gépezet azonban nem pihent, tekintettel a XXI. század rohamos technológiai fejlődésére és az uniós jogalkotásra [lásd az Európai Parlament és a Tanács 2014. július 23-i 910/2014/EU rendelete a belső piacon történő elektronikus tranzakciókhoz kapcsolódó elektronikus azonosításról és bizalmi szolgáltatásokról, valamint az 1999/93/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről (a továbbiakban: eIDAS-rendelet)]. A szabályozási környezet jövőbeni változásának egyik legfontosabb oka az volt, hogy a kormány az elektronikus ügyintézést ki akarta terjeszteni, és mind az állampolgárokat, ügyfeleket, mind a szolgáltatást nyújtó állami és nem állami szerveket az elektronikus ügymenetre kívánta szorítani.[48] Ennek az állami célnak (és a digitális egységes piac EU-s koncepciójának[49]) megfelelően született meg az elektronikus ügyintézés és a bizalmi szolgáltatások általános szabályairól szóló 2015. évi CCXXII. törvény (a továbbiakban: Eüsztv.), amelynek néhány rendelkezése 2016-ban (több időpontban) és 2017. január 1. napján lépett hatályba. Az Eüsztv. részletes szabályokat tartalmaz az elektronikus ügyintésére, az elektronikus kapcsolattartásra és az elektronikus ügyintézést biztosító szervek működésére.
Az Eüsztv. koncepciója részben visszavezet a 2009. évi LXV. törvény (helyes) alapállásához, miszerint szükséges az egységes e-ügyintézési szabályok rögzítése, így visszatérünk a centralizált modellhez.[50] Tehát 2016. január 1-jével (de facto 2017. január 1-jével) újfent egységes, centralizált modell váltotta fel a decentralizált rendszert.[51] Az Eüsztv. hihetetlen mértékben kitárta az elektronikus ügyintézés kapuját, sőt arra hatalmazza fel az ügyfeleket, hogy hatósági ügyeiket teljes mértékben elektronikusan bonyolítsák.[52] Az Eüsztv. abban is jelentős változást hozott, hogy az ügyfél e-ügyintézési jogosultsága teljes mértékben elsődleges, csak nagyon szűk körben, magas szintű szabályozással és speciális eljárási cselekmények esetén van korlátozva. Az Eüsztv. nagyban hasonlít továbbá az E-közszolg. tv.-re abban, hogy hatálya nem csupán a közigazgatási szervekre, hanem az igazságszolgáltatás szereplőire és a közüzemi szolgáltatókra is kiterjed. Ezért az ügyfél[53] fogalmát is tágabban értelmezi, mint ahogyan a hatósági eljárásban
- 229/230 -
megszoktuk. Sőt, az Eüsztv. ennél is tovább megy, mert az e-ügyintézés lehetőségét valamennyi szférára kiterjeszti. A két modell között a legfontosabb különbség az, hogy az E-közszolg. tv. egységes, központi rendszerben képzelte el a működést, az Eüsztv. viszont a piaci alapon szerveződő SZEÜSZ-modell talapzatán kívánta létrehozni a közszolgáltatásokat.[54] Ezért is volt szükség az új fogalom, a központi elektronikus ügyintézési szolgáltatások (KEÜSZ) bevezetésére.[55] Ezáltal az elektronikus ügyintézési szolgáltatások körében megjelent egy duális gondolkodásmód.
Ahogy már fent említettük, az Eüsztv. több rendelkezése 2017. január 1-jével lépett hatályba, ezzel párhuzamosan a Ket.-ből kikerültek az elektronikus ügyintézés részletszabályai. Az Eüsztv. hatálybalépése a Ket. X. fejezetét leegyszerűsítette. Az új X. fejezet rögzítette, hogy az eljárás szereplői elektronikusan jogosultak vagy kötelezettek eljárási cselekményeiket teljesíteni.[56] Fontos továbbá kiemelni, hogy az egységes elektronikus ügyintézési rendszer kialakításához szükséges egyes törvények módosításáról szóló 2016. évi CXXI. törvény 43. § (1) bekezdése a kapcsolattartás általános szabályai között rögzítette, hogy az Eüsztv.-ben meghatározott elektronikus út a hatósági eljárás szempontjából írásbelinek minősül. E hatósági eljárási szabályok módosításával a jogalkotó már előrevetítette az új hatósági eljárási törvényt mint az új típusú ügyintézések egyik alapját.
Az elektronikus ügyintézés szempontjából 2018. január 1-je szintén lényeges dátum, ugyanis ezen a napon lépett hatályba a Ket.-et felváltó, az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.), amely az elektronikus ügyintézés több éve megkezdett irányvonalát viszi tovább. A Ket.-be bevezetett rendelkezéseket az Ákr. átveszi, sőt annál tovább megy, mivel az írásbeli kapcsolattartás keretében ekvivalensnek tekinti a hagyományos írásbeli és az Eüsztv. szerinti elektronikus utat. Rögzíti továbbá, hogy a kapcsolattartás módjának megválasztására az ügyfélnek van jogosultsága.[57]
Az Eüsztv. alapján az elektronikus ügyintézést biztosító szervek[58] saját szolgáltatásaikhoz kötelesek biztosítani az elektronikus ügyintézés lehetőségét.[59] Fontos kiemelni, hogy nemcsak az értelmező rendelkezésekben meghatározott szervek lehetnek e-ügyintézést biztosító szervek, hanem bármely jogalany önként vállalkozhat rá, ha megfelel a feltételeknek.
- 230/231 -
Tekintettel az Eüsztv. által szorgalmazott széles lefedettségre a különböző ügyintézési szférák között, néhány gondolat erejéig térjünk át a polgári eljárásjogra. A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvénybe (a továbbiakban: 1952-es Pp.) már 2009-ben beiktatták az elektronikus kapcsolattartás lehetőségét, azonban a hatálybalépés időpontjait a jogalkotó többször is módosította, mivel a bíróságok nem rendelkeztek a szükséges informatikai infrastruktúrával.[60] Az elektronikus kapcsolattartás a jogi képviselővel eljáró felek, a belföldi gazdálkodó szervek és a közigazgatási szervek számára 2016. július 1-jétől kötelező (a személyesen eljáró természetes személy ügyfeleknek az elektronikus kapcsolattartás csak lehetőség). Az e-kapcsolattartás 1952-es Pp. alapján történő használatakor a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Pp.) kodifikációja már javában tartott, és 2018. január 1. napjával hatályba is lépett.
A Pp. több helyen visszautal az Eüsztv. szabályaira, az ott taglaltakat nem ismétli meg saját szabályai között. A Pp. főként azon félre (és képviselőjére) nézve tartalmaz rendelkezéseket, akik nem kötelesek az elektronikus kapcsolattartásra[61] (elektronikus kapcsolattartásra van kötelezve a fél jogi képviselője, a gazdálkodó szervezet, az állam, az önkormányzat, a költségvetési szerv, az ügyész, a jegyző, a köztestület és egyéb közigazgatási hatóságok).[62] A polgári eljárásjog mellett meg kell említeni a büntető eljárásjogot [a büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény (a továbbiakban: Be.)] is, amely a Pp.-hez hasonlóan visszautal az Eüsztv. (fő)szabályára a kapcsolattartás szempontjából,[63] és a polgári eljárásjogi törvényben már megismert módon részletesebben szabályozza az e-kapcsolattartásra nem kötelezett felek jogait és kötelezettségeit.[64]
Ahogy láthattuk, az Eüsztv. számos szervet kötelez az elektronikus kapcsolattartás lehetőségének biztosítására, ezzel (és a potenciális választási lehetőséggel a kapcsolattartási utak között) elmosódni látszik az elektronikus út és az egyéb kapcsolattartási formák közötti különbség az eljárásszabályozási szinten. Biztató, hogy az e-ügyintézés többé már nem kuriózum, és megtalálta helyét az eljárási rendekben. Az alábbi összefoglaló táblázatban áttekintjük az ügyintézés kalandos útját, amely idáig vezetett.
- 231/232 -
| Jogszabályok | EU-háttér | Személyi hatály | Tárgyi hatály | Front-office ügymenet | |
| 2005-ig | Áe. Eker. tv Eatv. 1990-es Art. 2003-as Art. | Európa a globális információs társadalom élvonalában: folyamatos akcióterv Az Európai Parlament és a Tanács 2000/31/EK irányelve (2000. június 8.) a belső piacon az információs társadalommal összefüggő szolgáltatások, különösen az elektronikus kereskedelem egyes jogi vonatkozásairól Az Európai Parlament és a Tanács 1999/93/EK irányelve (1999. december 13.) az elektronikus aláírásra vonatkozó közösségi keretfeltételekről | Ügyfelek Spec, ügyfelek: adózók | Közigazgatási hatósági eljárások (hatósági ügy) Adóigazgatási eljárások | A közigazgatási hatósági eljárásban lehetőség Az adóigazgatási eljárás során bizonyos adózói kör számára kötelezettség, azon túl csak lehetőség |
| 2005- 2009 | Áe. Ket. Az elektronikus közigazgatási ügyintézésről és a kapcsolódó szolgáltatásokról szóló 184/2004. (VI. 3.) Korm. rendelet Az elektronikus ügyintézés részletes szabályairól szóló 193/2005. (IX. 22.) Korm. rendelet | eEurope 2005: An information society for all An Action Plan to be presented in view of the Sevilla European Council, 21/22 June 2002 COM(2002) 263, final Az Európai Parlament és a Tanács 2256/2003/EK határozata (2003. november 17.) az eEurope 2005 cselekvési terv figyelemmel kísérésére, a helyes gyakorlatok terjesztésére, valamint a hálózati és informatikai biztonság javítására vonatkozó többéves (2003- 2005) (MODINIS) program elfogadásáról | Ügyfelek | Közigazgatási hatósági eljárások (hatósági ügy) | A közigazgatási hatósági eljárásban kifejezetten szűk körű lehetőség |
| 2006-tól | Az elektronikus cégeljárásról és a cégiratok elektronikus úton történő megismeréséről szóló 2003. évi LXXXI. törvény Ctv. | Az Európai Parlament és a Tanács 2003/58/EK irányelve (2003. július 15.) a meghatározott jogi formájú társaságokra vonatkozó nyilvánossági követelmények tekintetében a 68/151/ EGK tanácsi irányelv módosításáról | (Közvetlenül) cégek, (közvetve, mégis közvedenül) ügyvédek | Elektronikus cégnyilvántartás | Kezdetben kötelezettség csak rt. és kft., majd később minden cég számára |
- 232/233 -
| Jogszabályok | EU-háttér | Személyi hatály | Tárgyi hatály | Front-office ügymenet | |
| 2009- 2012 | E-közszolg. tv. | Az Európai Parlament és a Tanács 2006/123/EK irányelve (2006. december 12.) a belső piaci szolgáltatásokról | Ügyfelek Jogi képviselők, védők Természetes személyek, jogi személyek és jogi személyiség nélküli szervezetek | Közigazgatási hatósági eljárások (hatósági ügy) Bírósági, ügyészségi eljárások és nyomozó hatóságok eljárása Közüzemi szolgáltatások | A közigazgatási hatósági eljárásban kötelező, kivételesen ad felmentést Az igazságszolgáltatás szereplői és nyomozó hatóságok eljárása során kötelezettség (nem lépett hatályba) A közüzemi szolgáltatások esetében lehetőség |
| 2012- 2016 | Ket. Szeüszr. Eürszr. Egyes, az elektronikus ügyintézéshez kapcsolódó szervezetek kijelöléséről szóló 84/2012. (IV. 21.) Korm. rendelet Ágazati jogszabályokban szabályozzák | Nincsen közveden EU-háttér, első elszakadás az EU-szabályozástól, a hazai közigazgatási reform terméke | Ügyfelek Természetes személyek, jogi személyek és jogi személyiség nélküli szervezetek | Közigazgatási hatósági eljárások (hatósági ügy) | A közigazgatási hatósági eljárás során alapvetően lehetőség, de törvényi előírás okán kötelezettséggé válhat |
| 2016- | Ket. Ákr. Eüsztv. 1952-es Pp. Pp. Be. | elDAS rendelet SDG rendelet[65] | Ügyfelek (Eüsztv.) | Közigazgatási hatósági eljárások (hatósági ügy) Bírósággal elektronikus kapcsolattartás | A fél jogi képviselője, a gazdálkodó szervezet, az állam, az önkormányzat, a költségvetési szerv, az ügyész, a jegyző, a köztestület és egyéb közigazgatási hatóságok számára kötelező A fentieken kívüli személyek és szervek számára az elektronikus kapcsolattartás lehetőség |
- 233/234 -
Ha végigtekintünk e bő két évtizeden, láthatjuk azt a dinamikus jogalkotási környezetet és azt az utat, amelynek eredménye a mai szabályozás. A bizonytalanság minden korszakban tetten érhető - ha a célok és az elvek szintjén olykor tisztának tűnt is a koncepció, a megvalósítást gyakran beárnyékolta a lemaradt vagy félbemaradt szabályozás. Ezért nem meglepő, hogy sokszor és sokféle modellel próbálták szabályozni az e-ügyintézést, folyamatosan igazodva az EU egyre határozottabb iránymutatásához, egyben integrálni azt a hazai jogrendszerbe. A jogalkotás szintjén talán elmondható, hogy a folyamat nyugvópontra ért a jelenlegi Eüsztv.-vel, azonban itt csak egyetlen vetületet vizsgáltunk. Láthatjuk, hogyan jutottunk el az elektronikus ügyintézés alanyi körének kitágításával az általános elektronikus ügyintézési modellig, amely az alanyi minőség alapján határozta meg az elektronikus ügyintézésre kötelezettek körét (gazdálkodó szervezetek, jogi képviselők stb.), ezzel számukra - a szűk kivételek mellett - kizárólagossá vált az e-ügyintézés. Ha figyelembe vesszük e szabályok alkalmazását, az eredményeket, amelyeket elértünk az e-szolgáltatások használata terén, akkor látjuk, hogy még nagyon messze vagyunk még az uniós átlagtól is.[66] Van már egy stabilnak és koherensnek tűnő szabályrendszerünk, amelyre felépülhet az e-szolgáltatási környezet, de attól tartunk, hogy ez még nagyon hosszú út lesz. ■
JEGYZETEK
[1] Az EU és Magyarország infokommunikációs stratégiáinak feldolgozását l. Czékmann Zsolt - Cseh Gergely - Veszprémi Bernadett: Az e-közigazgatás, e-kormányzat szakigazgatása. In: Lapsánszky András (szerk.): Közigazgatási jog - Szakigazgatásaink elmélete és működése. Budapest, Wolters Kluwer, 2020. 332-340.
[2] Czékmann Zsolt: eKormányzat Magyarországon - egy negyed évszázad jogalkotási eredményei. Miskolc, ME ÁJK, 2020. 45-46.
[3] Verebics János: Elektronikus kormányzat és jogi szabályozás. Infokommunikáció és Jog, 2004/1. 5-7.
[4] Budai Balázs - Gerencsér Balázs Szabolcs - Veszprémi Bernadett: A digitális kor hazai közigazgatási specifikumai. Budapest, Dialóg Campus, 2018. 77.
[5] Az e-közszolgáltatások alapvetően a hagyományosan igénybe vehető szolgáltatások elektronikus úton való intézését jelentette, azonban az új, digitális megoldások számos olyan opciót is nyújtottak, amely a hagyományos úton nem voltak elérhetők vagy értelmezhetők, így új dimenziók is nyíltak az ügyintézésben.
[7] Kovács Tamás - Molnár Szilárd: A közigazgatási ICT stratégia és az új jogi-szervezeti keretrendszer. In: Tózsa István (szerk.): Az infokommunikációs technológia hatása a közigazgatás-tudományra. Budapest, NKE KTK, 2013. 103.
[8] Az akciótervről l. bővebben Czékmann Zsolt - Ritó Evelin - Kiss Lilla Nóra: OECD (2003): The E-Government Imperative, OECD E-Government Studies. Paris, Az Európai Unió infokommunikációs stratégiája. In: Czékmann Zsolt (szerk.): Infokommunikációs jog. Budapest, Ludovika, 2019. 27-28.
[9] Eatv. 31. §
[10] Eatv. 32. § (1) A cégnyilvántartásról, a cégnyilvánosságról és a bírósági cégeljárásról szóló 1997. évi CXLV. törvény 22. §-ának (5) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép: "(5) A bejegyzési kérelem és mellékletei elektronikus okirat formájában, számítógépes hálózat útján is továbbíthatóak a cégbírósághoz. Ebben az esetben a cégbíróság az okiratokat elektronikus okirat formájában tartja nyilván."
[11] Áe. 16. § (1) bek.
[12] Áe. 45. § (1) bek.
[13] 1990-es Art. 96. § (6) bek.
[14] 2003-as Art. 175. § (9) bek.
[15] 2005. január 1-jétől a (9) bekezdésbe nem tartozó adózó bevallási és adatszolgáltatási kötelezettségét az állami adóhatóságnál az adóhatóság által biztosított azonosítási eljárással elektronikus úton teljesítheti.
[16] 2005. november 1.
[17] Pl. az ügyfélkapu nyitásához szükséges regisztráció (7-9. §); kérelem elektronikus úton történő előterjesztése (12. §); a határozat közlése (13. §).
[18] Az EU-ban elsősorban az eEurope 2005 akcióterv [eEurope 2005: An information society for all - An Action Plan to be presented in view of the Sevilla European Council, 21/22 June 2002 COM(2002) 263, final] és az Európai Parlament és a Tanács 2256/2003/EK határozata (2003. november 17.) az eEurope 2005 cselekvési terv figyelemmel kísérésére, a helyes gyakorlatok terjesztésére, valamint a hálózati és informatikai biztonság javítására vonatkozó többéves (2003-2005) (MODINIS) program elfogadásáról hatására formálódik ekkor az e-kormányzati szabályozás.
[19] A 184/2004. (VI. 3.) Korm. rendelet tartalmilag szinte megegyezik a Ket. X. fejezetével. Azért alkották meg, hogy a Ket. X. fejezetében foglaltakat még az Áe. utolsó néhány hónapjában alkalmazhatóvá tegyék.
[20] Az Áe. bizonyos eljárási cselekmény elektronikus végrehajtásáról rendelkezett.
[21] Eatv.; Ekertv.; 184/2004. (VI. 3.) Korm. rendelet.
[22] Ket. 172. § a) pont: elektronikus ügyintézés: a közigazgatási hatósági ügyek elektronikus úton történő ellátása, az eközben felmerülő tartalmi és formai kezelési munkamozzanatok összessége.
[23] Ket. 172. § b) pont: elektronikus út: az eljárási cselekmények elektronikus adatfeldolgozást, tárolást, illetőleg továbbítást végző vezetékes, rádiótechnikai, optikai vagy más elektromágneses eszközök útján történő végzése.
[24] Ket. 160. § (1) bek.
[25] Az ok általában az infrastruktúra, illetve a kiépítéshez szükséges pénzeszközök hiányában keresendő.
[26] Kérelem benyújtása, értesítés a kérelem beérkezéséről, idézés, fellebbezés, fizetési kötelezettség és a fellebbezési illeték megfizetése, döntés közlése.
[27] Az elektronikus ügyintézés részletes szabályairól szóló 193/2005. (IX. 22.) Korm. rendelet.
[28] Szilágyi Károly: Az elektronikus cégeljárásról. Infokommunikáció és Jog, 2005/4. 119.
[29] Mészáros Bernadett: Az elektronikus cégeljárás és az elektronikus cégadatok archiválása. Infokommunikáció és Jog, 2009/4. 166.
[30] Az elektronikus cégeljárás nulladik lépése még az volt, hogy a cégiratokat beadáskor nem lehetett összetűzni vagy összefűzni (alaki hibának számított, ha így nyújtották be), mert a beadás után szkennelték a dokumentumokat. A következő lépésben 2007-ben megjelent az online felületen a dokumentumfeltöltés lehetősége, de ez sok technikai problémát okozott, különösen az XML-felületek alkalmazása. Ezért a papíralapú beadványok dominanciája megmaradt, hiába az egyszerűsített benyújtás (elvi) lehetősége. 2008-ban következett az áttörés, amikor kötelezővé vált az elektronikus ügyintézés a cégbejegyzés során, és az e-cégeljárási felhasználói felület is ergonomikusabbá vált, immáron kezelve a pdf formátumú feltöltéseket is.
[31] Ctv. 39/A. § (1) bek.: A cégbíróság a végzést a jogi képviselő által a kérelemben megadott elektronikus kézbesítési címre küldi meg. Amennyiben az elektronikus úton történő adattovábbítás meghiúsul, a cégbíróság a végzést papír alapon - a postai kézbesítés szabályai alkalmazásával - küldi meg.
[32] A két akciótervről l. bővebben Czékmann-Ritó-Kiss i. m. (8. lj.) 29-30. és 32-34.
[33] A cselekvési tervről l. bővebben Csáki Gyula Balázs: Az elektronikus közigazgatás tartalma és egyes gyakorlati kérdései. Budapest, HVG-ORAC, 2010. 22-25.
[34] E-közszolg tv. 3. § (1) bek.: Elektronikus közszolgáltatás az e törvény által szabályozott módon, törvényben elektronikus úton nyújtott szolgáltatások biztosítására kötelezettek, illetőleg elektronikus úton szolgáltatást nyújtó egyéb szervezetek hatósági vagy egyéb tevékenységének, hatósági nyilvántartásból történő adatszolgáltatásának, a központi elektronikus szolgáltató rendszer igénybevételével, elektronikus úton történő végzése.
[35] 222/2009. (X. 14.) Korm. rendelet az elektronikus közszolgáltatás működtetéséről; 223/2009. (X. 14.) Korm. rendelet az elektronikus közszolgáltatás biztonságáról; 224/2009. (X. 14.) Korm. rendelet a központi elektronikus szolgáltató rendszer igénybevevőinek azonosításáról és az azonosítási szolgáltatásról; 225/2009. (X. 14.) Korm. rendelet az elektronikus közszolgáltatásról és annak igénybevételéről; 44/2005. (III. 11.) Korm. rendelet a kormányzati informatika koordinációjáról és a kapcsolódó eljárási rendről; 194/2005. (IX. 22.) Korm. rendelet a közigazgatási hatósági eljárásokban felhasznált elektronikus aláírásokra és az azokhoz tartozó tanúsítványokra, valamint a tanúsítványokat kibocsátó hitelesítésszolgáltatókra vonatkozó követelményekről; 13/2005. (X. 27.) IHM rendelet a papíralapú dokumentumokról elektronikus úton történő másolat készítésének szabályairól.
[36] E-közszolg. tv. 6. § (1)-(3) bek.
[37] E-közszolg. tv. 2. § h) pont: központi elektronikus szolgáltató rendszer - központi rendszer: az elektronikus közszolgáltatások nyújtását, illetve igénybevételét támogató központi informatikai és kommunikációs rendszerek együttese.
[38] Amit a közüzemi szolgáltatók még ki is tudtak építeni, de a bíróságok forrás hiányában nem tudták tartani az elvárásokkal a lépést.
[39] A szabályozott elektronikus ügyintézési szolgáltatásokról és az állam által kötelezően nyújtandó szolgáltatásokról szóló 83/2012. (IV. 21.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Szeüszr.); az elektronikus ügyintézés részletes szabályairól szóló 85/2012. (IV. 21.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Eürszr.); egyes, az elektronikus ügyintézéshez kapcsolódó szervezetek kijelöléséről szóló 84/2012. (IV. 21.) Korm. rendelet.
[44] Péterfalvi Norbert et al.: Az elektronikus közigazgatás alapjai, szabályozott elektronikus ügyintézési szolgáltatások. Budapest, NKE, 2014. 42.
[45] Sántha György: "Utazás a digitális állam körül". E-közigazgatási úti beszámoló az elmúlt 10 évről. Új Magyar Közigazgatás, 2015/3. 74.
[46] Czékmann Zsolt - Cseh Gergely: Elektronikus közszolgáltatások a SZEÜSZ-ök tükrében. Publicationes Universitatis Miskolcinensis Sectio Juridica et Politica, 2014/1. 139.
[47] Budai-Gerencsér-Veszprémi i. m. (4. lj.) 144.
[48] T/7392. számú törvényjavaslat az elektronikus ügyintézés és a bizalmi szolgáltatások általános szabályairól, általános indokolás, 67. pont.
[49] L. bővebben Czékmann-Cseh-Veszprémi i. m. (1. lj.) 338-340.
[50] Czékmann Zsolt: Információs társadalom és elektronikus kormányzat Magyarországon. Doktori értekezés, Miskolc, 2016. 88.
[51] Budai-Gerencsér-Veszprémi i. m. (4. lj.) 144-145.
[53] Eüsztv. 1. § 48. pont: ügyfél: az elektronikus ügyintézést biztosító szerv feladat- és hatáskörébe tartozó ügyben ügyfélként, félként vagy az eljárás alanyaként, az eljárás egyéb résztvevőjeként, a szolgáltatás igénybe vevőjeként vagy ezek képviselőjeként részt vevő olyan személy vagy egyéb jogalany, aki vagy amely elektronikus ügyintézést biztosító szervnek nem minősül és az ügyben eljáró elektronikus ügyintézést biztosító szervnek nem tagja vagy alkalmazottja.
[54] Budai-Gerencsér-Veszprémi i. m. (4. lj.) 145.
[55] Olyan elektronikus közszolgáltatások, amelyek kizárólag állam által, kijelölt szolgáltató útján, kötelezően nyújtandók.
[56] Ket. 160. §
[57] Ákr. 26. § (1)-(2) bek.
[58] Eüsztv. 1. § 17. pont: elektronikus ügyintézést biztosító szerv: a) az államigazgatási szerv, b) a helyi önkormányzat, c) a törvény vagy kormányrendelet által közigazgatási hatósági jogkör gyakorlására feljogosított egyéb jogalany, d) az Országos Bírósági Hivatal és a bíróság, e) az alapvető jogok biztosa, f) az ügyészség, g) a közjegyző, h) a bírósági végrehajtó, az önálló bírósági végrehajtó iroda, i) a hegyközségek kivételével a köztestület, j) a közüzemi szolgáltató, k) a törvényben vagy kormányrendeletben elektronikus ügyintézés biztosítására kötelezett közfeladatot ellátó vagy közszolgáltatást nyújtó jogalany, valamint l) a meghatározott ügyek e törvény szerinti elektronikus intézését önkéntesen vállaló, az e törvényben meghatározott feltételeknek megfelelően biztosító és ezt az Elektronikus Ügyintézési Felügyeletnek bejelentő, az a)-k) alpont hatálya alá nem tartozó jogalany.
[60] Wopera Zsuzsa - Nagy Adrienn: E-kapcsolatok a polgári igazságszolgáltatásban. In: Czékmann Zsolt (szerk.): Infokommunikációs jog. Budapest, Ludovika, 2019. 152.
[61] Pp. 605. §
[62] Wopera-Nagy i. m. (60. lj.) 156.; Pp. 608. §
[63] L. bővebben Be. XXVII. fejezet (Az elektronikus kapcsolattartás).
[64] Be. 149. §
[65] Az Európai Parlament és a Tanács 2018. október 2-i (EU) 2018/1724 rendelete az információkhoz, eljárásokhoz, valamint segítségnyújtó és problémamegoldó szolgáltatásokhoz hozzáférést biztosító egységes digitális kapu létrehozásáról, továbbá az 1024/2012/EU rendelet módosításáról. Forrás: saját szerkesztés
[66] Digital Economy and Society Index (DESI) 2020, Thematic chapters 74-82. ec.europa.eu/newsroom/dae/document.cfm?doc_id=67086.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi docens, Miskolci Egyetem, Állam- és Jogtudományi Kar. E-mail: jogczzs@uni-miskolc.hu.
[2] A szerző egyetemi tanársegéd, Miskolci Egyetem, Állam- és Jogtudományi Kar. E-mail: jogcsehg@uni-miskolc.hu.
Visszaugrás
