A népszavazás alkotmányjogi garanciákkal övezett jogintézmény, amely következik a jogállamiság, és rajta keresztül a jogbiztonság követelményéből, valamint a népszavazáshoz való alapjog védelméből. Az egyértelműségi kritérium mint népszavazási garancia esetében olyan feltételről beszélünk, amely évek óta szinte teljesen szabad mérlegelési (és indokolási) lehetőséget biztosít a népszavazási kérdést hitelesítő szerv számára, ezáltal nehezen kiszámítható és gyakran következetlen joggyakorlatot eredményez, és alapjaiban kérdőjelezi meg a választópolgárok általi közvetlen hatalomgyakorlás tényleges "közvetlenségét".
Az egyértelműségi klauzula azt a célt szolgálja, hogy az adott népszavazási kérdést a választópolgárok egyféleképpen értelmezzék, és ezáltal érvényes és eredményes népszavazás esetén a népakarat többségének megfelelő döntés születhessen. Az egyértelmű népszavazási kérdés garancia arra nézve, hogy a döntés legitimitását a tudatos döntés hiánya miatt utóbb ne lehessen kétségbe vonni. Ehhez nem elegendő, ha az akarategység csak formálisan valósul meg (vagyis, ha a népszavazásra jogosultak többsége igennel vagy nemmel szavaz ugyan, azonban az azonos szavazatok mögött a kérdés és a lehetséges következmények eltérő értelmezése húzódik meg),[1] a választópolgárok közti egyetértésnek tartalmi értelemben kell megvalósulnia. Mindemellett a kérdésegyértelműség, a döntés legitimitása mellett, a népszavazáshoz való jog - amely alkotmányos alapjog[2] - érvényesülésének is nélkülözhetetlen feltétele.[3]
A kérdésegyértelműség követelményét a népszavazási törvény (a továbbiakban: Nsztv.) írja elő,[4] amely - nevéből adódóan - alapvetően eljárási kérdésekről rendelkezik. Ehhez képest a kérdésegyértelműség csak részben tekinthető eljárási vagy formai szabálynak, egyes elemeiben sokkal inkább értékelhető érdemi feltételként. Ilyen például, hogy a kérdésnek mind a jogalkotó, mind a választópolgár számára egyértelműnek kell lennie, valamint, hogy a népszavazáson hozott döntés a következményeiben nem lehet kiszámíthatatlan, vagy hogy a népszavazásra javasolt kérdésnek meg kell felelnie a nyelvtani szabályoknak. A jogalkalmazó ezek értékelésekor minden esetben tartalmi vizsgálatot végez.
A kérdésegyértelműségi formula absztrakt törvényi szabály, amelyet a joggyakorlat tölt meg tartalommal. Az Alkotmánybíróság által megalkotott egyértelműségi teszt alapján az egyértelműséget vizsgáló szervnek figyelemmel kell lennie arra, hogy a jogalkalmazás objektív szabály hiányában se legyen önkényes, a jogbiztonság követelményének megfelelően következetes gyakorlatot folytasson, továbbá a megszorító jogértelmezésen alapuló jogalkalmazás esetén ne sérüljön az állampolgárok népszavazáshoz való joga.[5]
Mindezek alapján tehát a kérdésegyértelműség a népszavazásokra vonatkozó érdemi előírás, amely a jogalkalmazó szervek részéről minden esetben tartalmi vizsgálatot (is) követel. A kérdés hitelesítését végző szervek az egyértelműség értékelésekor nem járhatnak
- 55/56 -
el önkényesen, és a jogbiztonság követelményét, valamint a népszavazáshoz való jog védelmét minden esetben kötelesek szem előtt tartani. A jogirodalom korábban felhívta rá a figyelmet, és mára statisztikai adatok is bizonyítják,[6] hogy a kérdésegyértelműség a leggyakrabban előforduló hitelesítésmegtagadási indok a népszavazási kérdések esetében.[7]
A kérdésegyértelműség megismeréséhez az Nsztv. vonatkozó rendelkezése mellett szükséges áttekinteni az Nsztv. egyéb szabályait is, valamint az Alaptörvénynek a közvetlen hatalomgyakorlással és a népszavazással kapcsolatos előírásait. Ezek kontextusba helyezik az egyértelműségi formulát, és megmutatják, hogy hol helyezkedik el a népszavazási eljáráson, valamint tágabb értelemben a hatalomgyakorlás egészén belül.
Az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdése rögzíti, hogy "[a] nép hatalmát képviselők útján, kivételesen közvetlenül gyakorolja". Vagyis a közvetlen hatalomgyakorlás, és így a népszavazás a főhatalom gyakorlásának kivételes esete, amennyiben azonban sor kerül rá, úgy a megszülető döntés a közvetett hatalomgyakorlást kötni fogja.[8] Ezért elengedhetetlen, hogy a népszavazás anyagi jogi és eljárási szabályai megfelelően működjenek, a megszülető döntés ugyanis korlátokat emel a képviseleti hatalomgyakorlás elé.[9]
A népszavazáshoz való jog, a korábban említettek szerint, alkotmányos alapjog, amelyet az Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdése deklarál.[10] Az Alkotmánybíróság értelmezésében két részjogosultságot foglal magában: a népszavazáson való részvétel, valamint a népszavazás kezdeményezésének jogát.[11] A kérdésegyértelműség mindkét vonatkozásban megjelenik: a kezdeményezés jogának gyakorlásakor fontos, hogy az érintett a kérdést egyértelműen tegye fel, a részvételi jog gyakorlása szempontjából pedig elengedhetetlen, hogy a feltett kérdés az érintett számára egyféleképpen értelmezhető legyen.
Az Nsztv. 11. §-a szerint az NVB akkor hitelesíti a népszavazásra javasolt kérdést, ha az Alaptörvényben foglalt kritériumoknak és az Nsztv. előírásainak megfelel. Ezek közül az Alaptörvény döntően anyagi jogi, az Nsztv. pedig eljárási jellegű követelményeket határoz meg.[12] Kivételt képez ez alól a kérdésegyértelműségi formula,[13] amely a népszavazási kérdésre, annak megfogalmazására irányul, ezáltal pedig inkább az anyagi joghoz kötődik, mivel a kérdés megfogalmazása jelentősen befolyásolja annak tartalmát, és ezáltal a népszavazás tárgyát is. Ebből adódóan a népszavazásra javasolt kérdést tartalmi (a lehetséges következmények szempontjából pedig célszerűségi) vizsgálat alá kell vetni az egyértelműségi teszten belül. Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint ugyanis "[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles."
Az Nsztv. egyértelműségi klauzulája általános megfogalmazású; sem a törvény, sem annak indokolása "nem ad útbaigazítást arra nézve, hogy mit is jelent pontosan az egyértelműség követelménye".[14] A kritérium kibontása, tartalmának meghatározása így a joggyakorlat feladata, vagyis a vonatkozó döntések áttekintése e körben elengedhetetlen az egyértelműségből levezethető egyes részkövetelmények megismeréséhez.
Az 52/2001. (XI. 29.) AB határozatban az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az egyértelműségi vizsgálat során az "Alkotmánybíróság felelőssége különösen nagy, mivel [a korábbi] Nsztv. 13. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműségi követelményről a törvényalkotó részletesebb szabályozást nem adott. Így a népszavazásra szánt kérdés egyértelműségének és alkotmányosságának vizsgálatára az Országos Választási Bizottság [ma: Nemzeti Választási Bizottság] és az Alkotmánybíróság [mára a Kúriát is idesorolhatjuk] által kialakított gyakorlat az irányadó",[15] amelyet kiegészítenek az országos népszavazási kérdések elbírálásánál irányadónak tekintett, a Fővárosi Választási Bizottság által elbírált helyi népszavazási kérdések felülvizsgálatának tárgyában hozott kúriai döntések.[16] Bár a népszavazási kezdeményezésről szóló törvényi szabályozás az Nsztv. elfogadásával 2013-ban megváltozott, a korábbi[17] és a jelenlegi egyértelműségi klauzulát összevetve megállapítható, hogy a kettő közti lényegi és tartalmi egyezőség okán az Nsztv. előtti NVB (korábban OVB), alkotmánybírósági és kúriai döntések továbbra is irányadók lehetnek.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
