Különösebb kockázat vállalása nélkül előrebocsátható, hogy a frakciók alkotmányos szerepével kapcsolatos kérdések a parlamenti jog egyik legérdekesebb szegmentumát alkotják. Ebből következően - különösen mostanság - nem hiábavaló tudományos foglalatosság, ha a frakciók szerepét az alkotmányozás szemüvegén keresztül is megvizsgáljuk, majd rávilágítunk azokra a szabályozási pontokra, amelyek az alkotmányozó hatalom figyelmét is felkelthetik.
Maga a frakció szó azon fraktio, fragere latin szavakból származik, melyeknek jelentése "tör" vagy "szétdarabol", illetve "rész".1 A képviselők csoportalakítási törekvése Angliából indult világhódító útjára, bár azt hozzá kell tenni, hogy a frakció intézményére a mai modern parlamentáris demokráciákban általában jóval fontosabb szerepet hárul annál, mint amit az anyaországban tapasztalunk. Erre utalhat formálisan az a körülmény is, hogy a brit House of Commons házszabálya nem is használja a frakció kifejezést, hanem csupán pártokról beszél.2
A frakciók magyar fejlődéstörténetét legfrappánsabban talán úgy jellemezhetjük, hogy a képviselői csoportosulások kialakulását követően "az időnként visszavonuló közjog bátortalan szabályozási offenzívába kezdett, és alkotmányjogi intézménnyé, parlamenti szervtípussá tette a pártok parlamenti képviselőcsoportjait."3 Ezzel párhuzamosan annyit mindenképpen meg kell állapítanunk, hogy a frakciókkal kapcsolatos szabályozás egyáltalán nem olyan egyértelmű és részletes, mint azt az intézmény jelentősége folytán gondolnánk. A szabályozatlanságból egyúttal az is következik, hogy a frakciók létrehozásával, működésével, (többlet)jogosítványaival és megszűnésével kapcsolatos rendelkezések óhatatlanul a szakmai viták kereszttüzében állnak.
Nyilvánvaló ugyanakkor, hogy jelen tanulmány kereteit a frakciókkal kapcsolatos valamennyi felmerülő kérdéskör megtárgyalása bizonyosan szétfeszítené. Ebből következően az alábbiakban csupán néhány, általam kiemelkedő jelentőségűnek tartott szabályozási pontot kívánok részletesebben elemezni. Természetesen a tárgyalt kérdéskörök meghatározása elsőre önkényes válogatás eredményének tűnhet, reményeim szerint azonban a kiválasztást, valamint annak logikáját a tanulmány Tisztelt Olvasója végezetül indokoltnak fogja találni.
Hatályos Alkotmányunkban nem találunk a frakciókra vonatkozó konkrét meghatározást, a normaszöveg csupán pártokról rendelkezik. Az Alkotmány szerint a pártok általános közvetítő szerepet töltenek be az állam (így a parlament) és a társadalom között.4 Az Alkotmány preambuluma emellett "többpártrendszerről" és "parlamenti demokráciáról" is szól, az Alkotmánybíróság - 27/1998. (VI. 16.) AB határozatban kifejtett - álláspontja egyértelmű abban a tekintetben, hogy ezen, preambulumban meghatározott követelmények gyakorlati érvényesüléséhez elengedhetetlen a pártok kifejezett országgyűlési jelenléte. Az Alkotmányból következően ugyanis a pártok egyetlen olyan fogalmi ismérve, ami őket más társadalmi szervezetektől megkülönbözteti, az az Országgyűlésben betöltött szerepük. Az Országgyűlésben betöltött szerepet pedig a pártok az országgyűlési képviselőcsoportokon keresztül gyakorolják.
Az Alkotmány ugyanakkor a fentieken túlmenő kapaszkodót is nyújt számunkra, ha a frakciók fogalmára, természetére nézve kívánunk következtetéseket levonni. Az Alkotmánybíróság fenti alaphatározata csupán megállapítás, nem pedig az érvelés szintjén tartalmazza azt a fontos körülményt, hogy az Alkotmány egyéb rendelkezései is a "demokratikus intézményrendszer működéséhez nélkülözhetetlen feladatokat írnak elő a pártok parlamenti képviselőcsoportjai, illetve vezetőik számára."5 Ilyen rendelkezéseket az Alkotmány a Honvédelmi Tanáccsal, az Országgyűlés feloszlatásával és az Alkotmánybíróság tagjainak megválasztásával kapcsolatban tartalmaz.6 A pártok országgyűlési részvétele, vagyis "az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjainak" létrehozása tehát nem csupán a preambulumból, valamint a pártok Alkotmányban meghatározott szerepéből, hanem az Alkotmány fenti szövegéből is következő alkotmányos kötelezettség. Az Alkotmány konkrét rendelkezései mellett a Házszabály definícióját is érdemes vizsgálatunk körébe vonni: "Az ugyanahhoz a párthoz tartozó országgyűlési képviselők országgyűlési tevékenységük összehangolására képviselőcsoportot hozhatnak létre."7
A fenti meghatározáskísérletek szemlélése közben - véleményem szerint - elsőre is az tűnik fel, hogy az Alkotmánybíróság által az Alkotmány alapján meghatározott frakciófogalom, valamint a Házszabály szövegéből kikövetkeztethető frakciófogalom között árnyalatnyi különbség húzódik. Ezzel arra utalnék, hogy az Alkotmánybíróság által használt definíció a frakciók párthoz kötöttségén alapul, ezzel szemben a Házszabály, valamint a szakirodalom egy része által követett definíciók inkább arra épülnek, hogy a frakciók - az országgyűlési képviselők szabad mandátumán alapuló - munkaszervezetek.8 Ezen a ponton lehet időszerű előrebocsátani Kukorelli István azon kitűnő megoldását, amely az Alkotmánybíróság határozatára is figyelemmel a következő normaszöveget javasolja az Alkotmányban elhelyezni: "A népakarat kialakításában és kinyilvánításában közreműködő pártok parlamenten belüli szervezett tevékenysége az Országgyűlés működésének alapja. Az ugyanahhoz a párthoz tartozó országgyűlési képviselők, a szabad mandátum alapján társulva, országgyűlési tevékenységük összehangolására országgyűlési képviselőcsoportot hozhatnak létre. Az országgyűlési képviselőcsoport megalakítása alkotmányos kötelezettség. Az országgyűlési képviselőcsoport az Országgyűlés munkaszervezete."9
Az ajánlott normaszöveg tehát egyrészt utalna arra, hogy a frakciók összekötő szerepet töltenek be az adott párt és az Országgyűlés között, így tehát azon az elvi alapon áll, amely a frakciók létét az Alkotmány preambulumához, illetve 3. §-ához kapcsolja. Utal ugyanakkor arra is, hogy a frakciók szerepe az országgyűlési képviselők tevékenységének összehangolása.
Véleményem szerint a másik megközelítési módot alkalmazza Szente Zoltán alábbi definíciója, amely a frakciók legfontosabb funkciójában a tevékenység összehangolását látja. "Az országgyűlési képviselőcsoportok olyan speciális jogállású szervek, amelyek rendeltetése, hogy részt vegyenek a politikai akaratképzésben, s a különböző politikai álláspontok megjelenítésén, a döntési alternatívák aggregálásán és csökkentésén keresztül hozzájáruljanak a hatékony parlamenti döntéshozatalhoz. Szervezeti jellegüket tekintve a képviselőcsoportok az ugyanahhoz a párthoz tartozó országgyűlési képviselők szabad elhatározáson alapuló önkéntes társulásai, amelynek célja tagjaik parlamenti tevékenységének összehangolása, képviselői megbízásuk hatékony gyakorlásának elősegítése."10
A kétféle megközelítési mód megvilágítását követően a magam részéről azt domborítanám ki, hogy a frakciók valódi célja tulajdonképpen nem az adott párt országgyűlési jelenlétének biztosítása, hanem azon országgyűlési képviselők tevékenységének összehangolása, akik bizonyos érdekek (pl. egy párthoz tartozás) alapján, a szabad mandátum elve által "gyámolítva" elhatározták az országgyűlési együttműködést. Emellett a frakciók valóban domináns tényezői az Országgyűlés működésének, kezdve a törvényalkotástól, egészen a tisztségviselők megválasztásáig, így tehát nyugodt szívvel képviselhető az az álláspont, hogy a frakciók tulajdonképpen az Országgyűlés munkaszervezetei. Azt azonban nem szabad elfelejtenünk, hogy a frakció valódi lényege az egy párthoz tartozó képviselők tevékenyégének összehangolása és megkönnyítése. Ebből következően szerencsésebb megfogalmazásnak gondolnám, ha az új Alkotmány normaszövege inkább abba az irányba mozdulna el, hogy a frakciók a képviselői tevékenység összehangolását szolgáló országgyűlési munkaszervek.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
