A hagyomány szerint Szolón, aki az i. e. VI. század elején arkhón, azaz a legfőbb állami vezető volt Athénban, mielőtt tíz évre elhagyta a várost, megígértette az athéniakkal, hogy törvényeit száz esztendeig nem fogják megváltoztatni. Ha azt vesszük, hogy e törvények - egyebek között − eltörölték az adósrabszolgaságot, az ötlet mai szemmel sem tűnik rossznak; ha viszont arra gondolunk, hogy a szabad polgárokat vagyoni helyzetük alapján négy osztályba sorolták, akik közül sokan csupán az "ökörfogatosok", vagy a még szegényebb "igások" csoportjába tartoztak, akkor e törvények megváltoztathatatlansága kevésbé látszik vonzónak.
A törvények örökkévalósága iránti vágy alighanem éppoly régi, mint a jó és igazságos törvényekben való hit.2 Logikai úton azonban aligha dönthető el, hogy ez a követelmény teljesíthető-e vagy sem, hiszen senki sem él örökké, ezért senki sem szerezhet bizonyságot arról, hogy az ilyesfajta kísérletek végül vajon sikerrel járnak-e3 (nem beszélve arról, hogy a megbizonyosodáshoz egy világvégére is "szükség lenne").
Valamivel kecsegtetőbb vállalkozásnak látszik az arról való gondolkodás, hogy az alkotmányok, vagy legalábbis egyes alkotmányos rendelkezések megváltoztathatatlansága, illetőleg az erre vonatkozó igény igazolható-e az alkotmányjog mai dogmatikai rendszerében. Amióta ugyanis az 1814. évi - ma is hatályos - norvég alkotmány (azaz az eidsvølli alkotmány) utolsó szakasza úgy rendelkezett, hogy "soha" nem lehet elfogadni olyan módosítást, amely "ellentétes az Alkotmányban foglalt elvekkel",4 számos alkotmány tartalmazott és tartalmaz ma is egy vagy több módosíthatatlannak minősített ún. örökkévalósági klauzulát (Ewigkeitsklausel, eternity vagy entrenched clause, clause d’éternité). De a kérdés felvetése nemcsak összehasonlító alkotmányjogi szempontból lehet érdekes, hanem azért is, mert az utóbbi évek hazai közjogi vitáinak vissza-visszatérő témája volt az ún. alkotmányellenes alkotmánymódosítás problémája, vagyis az a kérdés, hogy a magyar alkotmánynak vannak-e megváltoztathatatlan részei, azaz olyan alapelvei vagy rendelkezései, amelyek még a formális értelemben szabályos módon elfogadott alkotmánymódosítások útján sem változtathatók meg.
Ebben a tanulmányban azt vizsgálom, hogy az alkotmánymódosítások tartalmi korlátozásának, s ennek nyomán alkotmányellenesség miatti érvénytelenítésének lehetősége milyen dogmatikai problémákat vet fel, s igazolható-e a magyar alkotmányjog jelenlegi rendszerében. Emellett azzal is foglalkozom, hogy ha dogmatikailag igazolható az alkotmányellenes alkotmánymódosítások kategóriája, akkor lehetséges-e azok bírói (alkotmánybírósági) felülvizsgálata. A két kérdés ugyanis szorosan összefügg: ha értelmesen állítható, hogy az alkotmány módosításai is lehetnek ellentétesek az alkotmánnyal, természetszerűleg merülhet fel az az igény, hogy az alkotmánysértő módosítások valamilyen úton kiküszöbölésre kerüljenek a jogrendszerből, s kézenfekvőnek látszik ezt a feladatot a bírói felülvizsgálatra, illetve az alkotmánybíráskodásra mint az alkotmányvédelem legfontosabb mechanizmusára bízni.
Ami az alkotmányellenes alkotmánymódosítások kérdését illeti, mint általában, ezúttal is különböző alkotmányos értékek konfliktusa okoz problémát. Amíg ugyanis a népszuverenitásból levezethető igény, hogy a nép - vagy ha úgy tetszik, minden generáció - megválaszthassa kormányzásának formáját, éppoly fontosnak tűnik az alkotmányosság legfontosabb értékeinek megőrzése, védelme az aktuális többség zsarnokságától.5 Az úgynevezett holtkéz-érv lényege, hogy a társadalom nem lehet kötve korábbi korok alkotmányos ideáihoz, ezért az alkotmánynak nyitva kell állnia a demokratikus felülvizsgálatra,6 annak érdekében, hogy a nép ne csak forradalmi úton változtathassa meg kormányzásának módját. Az alkotmány módosításának valóságos lehetősége nélkül az alkotmány elveszítheti legitimációját,7
- 1/2 -
míg az aktuális politikai többség szabad akaratából módosítható alkotmány nem képes védelmet nyújtani az alkotmányos értékek, illetőleg a kisebbségi jogok számára, és így vajmi keveset ér.
Úgy tűnik, hogy az alkotmánymódosítási eljárás az a mechanizmus, amely egyensúlyt teremthet e kétféle érdek - azaz tulajdonképpen a demokrácia és az alkotmányosság − között, hiszen egyfelől lehetőséget nyújt az alkotmányok modernizálására, a változó igényekhez való igazítására, másfelől pedig ezt a folyamatot - különleges eljárási szabályai révén - képes elválasztani az alkalmi politikai többség akaratától. Csakhogy az alkotmánymódosítás hatalma szintén egy alkalmi politikai többség kezébe kerülhet − mint Magyarországon 1994-ben, 2010-ben és 2014-ben −, s ebben az esetben a dilemma fennmarad.
Az alkotmányellenes alkotmánymódosítás intézménye - az alkotmány bizonyos részeinek védelme az alkotmány módosításának lehetőségével szemben - erre kíván megoldást nyújtani. Ezt oly módon teszi, hogy az alkotmány megváltoztatásához megkívánt formai, eljárási feltételek mellett szubsztantív, vagyis tartalmi korlátokat is megállapít az alkotmánymódosítások számára, s e tartalmi követelményeket kiemeli a politikai döntéshozatali folyamatokból, érvényesítésüket - rendszerint - bírói felülvizsgálat védelme alá helyezi, meghagyva a lehetőséget az azoktól eltérő alkotmánymódosítások érvénytelenítésére, még akkor is, ha azok formálisan megfelelnek az eljárási szabályoknak.8
Az ezzel szembeállítható, klasszikusnak tekinthető álláspont szerint azonban az alkotmány - normális esetben − tartalmazza az alkotmánymódosítás szükséges és egyben elégséges feltételeit, így ha egy módosítás megfelel a formális eljárási feltételeknek, akkor az alkotmány részévé válik. Ebben az esetben viszont, ha egyenrangú az alkotmány más rendelkezésével, akkor már csak az alkotmányozó hatalom bírálhatja felül - bíróság semmiképp, hiszen az azt jelentené, hogy a(z alkotmány)bíróság nem őrzője, hanem "ura" az alkotmánynak, s az alkotmányos normák tartalmát is ellenőrzi.
Az alkotmányellenes alkotmánymódosítások problémája egyaránt vizsgálható általában, normatív alapon, illetve egy konkrét jogrendszeren belül. Én elsősorban az utóbbival - azaz az alkotmánymódosítások tartalmi felülvizsgálatának lehetőségével a magyar alkotmányjogban9 - foglalkozom, ám a kérdés tárgyalását nem érdemes a tényleges jogi helyzetre korlátozni, mivel az nemcsak jogi álláspontként, hanem normatív igényként is felmerül: azaz vagy úgy, hogy az alkotmány szabályszerűen elfogadott módosításai már most is alkotmánysértők lehetnek, vagy úgy, hogy ha nem lehetnek, akkor lehessenek.
Az alkotmánymódosítások alkotmányosságának ügye Magyarországon már az 1990-es években felmerült az alkotmánybírósági gyakorlatban, de a testület - hatáskör hiányában - következetesen elutasította az alkotmánymódosítások akár formai, akár tartalmi felülvizsgálatának lehetőségét,10 amit hallgatólagos szakmai konszenzus kísért - legalábbis ezek az ügyek akkor még nem keltettek különösebb figyelmet. A kérdés csak 2010 után került ismét a közfigyelem középpontjába, azt követően, hogy a parlamenti választásokon kétharmados, azaz alkotmányozó többséget szerzett politikai erők átalakították a közjogi rendszert, számos olyan alapelvet és szabályt megváltoztatva, amelyek korábban az alkotmányos rend szilárdnak hitt értékei voltak. Miután pedig az a módszer is gyakorlattá vált, amely szerint az Alkotmánybíróság által előzőleg alkotmányellenesnek nyilvánított jogi megoldásokat alkotmánymódosítások útján beemeltek az alkotmányba, így kerülve meg a jogalkotás alkotmányossági felülvizsgálatának lehetőségét, az az igény is megfogalmazódott, hogy az alkotmánymódosítások alkotmányosságát az Alkotmánybíróságnak kellene felülvizsgálnia - az alkotmányos értékek védelme érdekében. A fékek és ellensúlyok rendszerének meggyengülése, a politikai hatalom tényleges politikai és jogi korlátainak leépülése mellett tulajdonképpen logikus törekvés volt, hogy sokan olyan alkotmányjogi megoldások mellett érveltek, amelyek akár egy alkotmányozó többséggel szemben is eredményesen szállhatnának szembe az alkotmányosság értékeinek megőrzéséért. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság 2011-ben mégis megállapította saját jogkörét a formai felülvizsgálatra, s több határozatában meglebegtette a tartalmi alkotmányossági kontroll lehetőségét is, egyben rögzítve azt is, hogy bizonyos materiális korlátok még az alkotmányozó hatalmat is kötik. 2010 őszétől kezdve a hazai szakirodalomban is vita alakult ki az alkotmányellenes alkotmánymódosítások lehetőségéről.11 S bár a negyedik Alaptörvény-módosítás az Alaptörvény-módosítások formai felülvizsgálatának elismerésével, illetve a tartalmi kontroll egyértelmű kizárásával alkotmányos szinten döntötte el az ezzel kapcsolatos hatásköri vitákat, az a kérdés, hogy ez helyes-e így, természetesen továbbra is nyitott maradt.
Nem vitatott, hogy az alkotmánymódosításokat csak az alkotmányban megállapított eljárási szabályok betartásával lehet érvényesen elfogadni. E feltételek érvényesülésének - azaz az alkotmánymódosítások formai megfelelőségének - bírói felülvizsgálatát adottnak veszem. Nem azért, mert a negyedik Alaptörvény-módosítás Magyarországon erről egyértelműen rendelkezett, hanem mert ezt a magyar jogrendszerben ettől függetlenül is igazoltnak tekintem.12
Az alábbiakban először azokat az érveket veszem sorra, amelyek igazolhatják az alkotmányellenes alkotmánymódosítások lehetőségét, s igyekszem megvizsgálni az azokkal szembeállítható megfontolásokat (1. rész). A 2. részben azzal foglalkozom, hogy mi szól az alkotmánymódosítások teljes körű bírói felülvizsgálata (tartalmi alkotmánybírósági normakontrollja) mellett és ellen. Az utolsó, 3. részben pedig - az addigiak alapján - röviden arról lesz szó, hogy milyen alternatív megoldások adhatnak választ (vagy legalábbis segítséget)
- 2/3 -
arra az eredendő problémára, amelyre sokan az alkotmánymódosító hatalom tartalmi korlátozását javasolják - vagyis az alkotmányosságot veszélyeztető politikai hatalom hatékonyabb féken tartására.
Az alkotmánymódosítások tartalmi korlátozásának lehetőségeivel foglalkozó, illetve az azok feletti alkotmánybírósági kontrollt javasló hazai szakirodalom egyik leggyakoribb érve a széles körű nemzetközi jog-összehasonlításból kirajzolódó trend, amely szerint az alkotmányok alkotmánymódosításokkal szembeni védelme a nemzetközi gyakorlatban igen elterjedt, illetve elterjedése töretlen tendencia.13
A jog-összehasonlításból persze nem származnak konkluzív érvek, és rendszerint azok sem gondolják ezt másként, akik szívesen hivatkoznak a bemutatott megoldások külföldi elterjedtségére. Mindenesetre önmagában meglepőek azok a fejtegetések, amelyek oly gyakran az indiai, a török, vagy a kolumbiai és a perui alkotmányfejlődés eredményeire utalnak, mint amelyek számunkra is követendő példák lehetnének.
Mégis érdemes röviden szemügyre vennünk a komparatív módszer előnyeit, minthogy egyes szerzők szerint a hazai alkotmánybírósági vizsgálat forrása a demokratikus jogállami alkotmányok áttekintése, azok legfontosabb alkotmányos értékeinek és örökkévalósági klauzuláinak elemzése lehetne.14
Ezeknek a kitekintéseknek annak demonstrálásán túl, hogy a hazai alkotmányjogban eddig nem (el)ismert intézmény számos országban bevett konstrukció, igen csekély hozadéka van. Egyrészt azért, mert nem látszik, hogy valóban egységes irányú nemzetközi tendencia lenne az alkotmánymódosítások tartalmi korlátozása, illetve bírói felülvizsgálata, másrészt mert ahol erre példa van, ott rendszerint ez más alkotmányjogi környezetben létezik, végül pedig azért, mert e jogintézmények gyakorlati jelentősége megkérdőjelezhető.
Kétségtelen, hogy az alkotmánymódosítások alkotmányellenességét több jogrendszer is elismeri, s több példa van azok bírói felülvizsgálatára is. A hivatkozott nemzetközi példák alapján azonban mégsem állítható, hogy ezek meghatározó jellemzői lennének a modern alkotmányos rendszereknek, vagy akár az, hogy ilyen irányú egységes nemzetközi trendek lennének. Az alkotmánymódosítások alkotmányosságának kérdése elsősorban ott merülhet fel, ahol az alkotmány maga tartalmaz szubsztantív korlátokat az alkotmány megváltoztatásával szemben. Ezek a korlátok azonban igen változatosak, ráadásul azon országok egy részében - mint például Svájcban vagy Törökországban −, ahol vannak úgynevezett örökkévalósági klauzulák, azok érvényesítése nem tartozik a bíróságok hatáskörébe.
Számos országban továbbá - így a sokat emlegetett Indiában - csupán implicit, azaz a bíróságok által levezetett tartalmi korlátok vannak.15 Ennek lehetőségét azonban más helyeken elvetették az alkotmány- vagy felsőbíróságok,16 még több országban pedig komolyan fel sem merült ilyen lehetőség.
A leggyakrabban hivatkozott nemzetközi példák egy részének magyarázó ereje különösen csekély. Az a gondolat például, hogy az alkotmányellenes alkotmánymódosításokkal foglalkozó szakirodalomban rendkívül népszerű indiai Legfelső Bíróság erre vonatkozó joggyakorlata követendő lehetne Magyarország számára, egyenesen rémisztő.17 Az "alkotmány alapstruktúrájának" doktrínáját, amelyet implicit (azaz az alkotmányszövegben nem szereplő) szubsztantív elvként az alkotmánymódosítások alkotmányosságának mércéjéül használnak, a Legfelső Bíróság extrém politikai körülmények között fejlesztette ki. Bár a szakirodalmi hivatkozások jobbára csak e joggyakorlat végeredményére, azaz az alkotmány vélt vagy valós értékeinek védelmére használt doktrínára utalnak, nem lehet eltekinteni attól, hogy arra egy kiélezett politikai harc részeként, az Indira Gandhi által vezetett végrehajtó hatalom autokratikus kísérletével szembeni fellépésként − részben rendkívüli állapot idején − került sor, amely sokkal inkább egy kiélezett politikai küzdelem, semmint valamilyen evolutív bírói gyakorlat terméke volt.18 De ha mindettől el is tekintenénk, még akkor is kérdéses, hogy milyen érvek szólnak amellett, hogy az a példa legyen irányadó, amelyet sokan a világ legaktivistább bírói gyakorlatának tartanak.19
De még ahol explicit, vagyis az alkotmányban meghatározott örökkévalósági klauzulák vannak, többnyire azok alkalmazása is korlátozott, s kevéssé "élő" jogintézmények. Herbert Küpper szerint például Magyarországon mítoszt teremtenek a német Alaptörvény 79. cikkének (3) bekezdése, azaz a német "Ewigkeitsklausel" köré, amely az alkotmánymódosítással megváltoztathatatlan alkotmányos elveket tartalmazó cikkekre utal, mert az nem játszik jelentős gyakorlati szerepet.20 A német alkotmányos joggyakorlat élesen különbözik az indiaitól, mert a német Szövetségi Alkotmánybíróság (Bundesverfassungsgericht) az örökkévalósági klauzulát szűken értelmezi, s inkább a törvényhozás számára szóló egyfajta figyelmeztetésként használja.21 A legrégebbi európai örökkévalósági klauzula, a norvég alkotmány utalása az alkotmány szellemiségének megváltoztathatatlanságára csupán a törvényhozás számára szolgáló irányelv, ami a köztársasági államformát védő francia és olasz alkotmányos garanciára is igaz.
Úgy tűnik tehát, hogy bár a jog-összehasonlító módszer alkalmas arra, hogy a legváltozatosabb nemzeti megoldásokra mutasson példákat, egységes gyakorlat vagy általános tendencia nem látszik belőle. Ilyen körülmények között valóban tág lehetőségek vannak a komparatív módszer szelektív alkalmazására, ahogy annak vádja a hazai vitákban is felmerült, ám a teljes
- 3/4 -
körű összehasonlítás sem erősíti meg jelentősen egyik lehetséges álláspontot sem.
Ha a jog-összehasonlítás legfeljebb demonstratív, illetve kiegészítő szerepet játszhat az alkotmányellenes alkotmánymódosításokról szóló doktrinális vitákban, valódi dogmatikai érv az alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalom elvi különválasztásának lehetősége, illetve igénye. E felfogás lényege, hogy az alkotmányozó hatalomtól (az eredeti francia kifejezéssel pouvoir constituant), amely originális, a nép szuverenitását megtestesítő hatalom,22 meg kell különböztetni az általa alkotott, úgynevezett konstituált hatalmakat (pouvoirs constitués), amelyek az alkotmányhoz kötöttek, s csak annak keretei között működhetnek. A francia eredetű megkülönböztetés szerint a nép az úgynevezett eredeti alkotmányozó hatalom (pouvoir constituant originaire), amelyet - a népszuverenitás elvéből fakadóan − nem köt semmilyen külső erő, míg az alkotmánymódosító hatalom az alkotmányból "levezetett" hatalom (pouvoir constituant dérivé vagy institué).23
Az alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalom elkülönítése számos alkotmányos rendszerben ismert, különösen azokban, amelyekre a francia vagy a német közjogfejlődés jelentős hatást gyakorolt.24
A különbség nem csupán formai - vagyis hogy az alkotmánymódosító hatalmat az eredeti alkotmányozói akarat korlátozza −, hanem tartalmi is: ilyen korlátok a már említett, módosítással megváltoztathatatlan örökkévalósági klauzulák, és az is, hogy az alkotmánymódosító hatalom nem terjed ki egy új alkotmány elfogadására.25
Figyelemre méltó, hogy egyes szakirodalmi álláspontok, illetve bírósági ítéletek azzal érvelnek, hogy a "módosítás" kifejezés csak a javítást vagy fejlesztést jelenti, de nem terjed ki a megsemmisítésre vagy újraalkotásra, vagyis egy alkotmánymódosítás nem cserélheti le a működő alkotmányos rendszert, vagy nem távolíthatja el annak meghatározó elveit. Az olyan változások, amelyek egy politikai rendszer egészének jellegét megváltoztatják, fogalmilag nem módosítások, hanem revíziók vagy átalakítások. Ennek megfelelően érvényes alkotmánymódosítások csak a meglévő alkotmány keretei között születhetnek.26
Az alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalom szétválasztásával kapcsolatban elvileg elég lenne azt mondani, hogy Magyarországon a hatályos alkotmányjog nem ismeri ezt a fajta megkülönböztetést, mivel az Alaptörvény szerint mind az Alaptörvény elfogadása, mind pedig módosítása ugyanannak az alkotmányozó hatalomnak az akaratnyilvánítása - azokat egyaránt az Országgyűlés fogadja el alkotmányozói minőségében, azonos eljárási szabályok mellett.27 Hasonló felfogás volt jellemző az 1949/89-es alkotmányra is, a különbségtétel pedig nem volt értelmezhető az íratlan történeti alkotmány idején sem.
Bár a hazai közjogi hagyományoknak, illetve a hatályos alkotmányjogi szabályok egybehangzó felfogásának elég erős meggyőző ereje van, mégis érdemes alaposabban is szemügyre vennünk az alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalom közti különbségtétel elvi lehetőségét, mivel az - tekintettel számos más ország alkotmányos gyakorlatára - normatív igényként a hazai szakirodalomban is felmerült.
Figyelmet érdemel például az az érvelés, amely szerint a szétválasztás kézenfekvő lenne, mivel az alkotmánymódosítás alkotmányok által meghatározott eljárási szabályai korlátozzák az alkotmánymódosító hatalmat, míg az alkotmányozót semmilyen hasonló feltétel nem köti. Ennek az érvelésnek azonban mindkét állítása kétséges. Először is felvethető, hogy az alkotmánymódosítás eljárási szabályai valójában az alkotmánymódosító hatalom gyakorlásának a feltételeit, és nem a korlátait jelentik. Ha nem teljesülnek, akkor nem arról van szó, hogy az alkotmánymódosító hatalom túlterjeszkedett alkotmányos korlátain, hanem egyszerűen nem jött létre érvényes alkotmánymódosítás; ha úgy tetszik, azt is mondhatjuk, hogy nem került sor az alkotmánymódosító hatalom akaratnyilvánítására.
De ha a hagyományos felfogásnak megfelelően el is fogadjuk, hogy az eljárási szabályok az alkotmánymódosító hatalom formai korlátait jelentik, s azonosulunk azzal a kívánalommal, hogy a szigorú alaki feltételek az alkotmányos értékek védelméhez szükségesek, sőt akár ezek további nehezítésén (például az alkotmánymódosítások alkotmányosságának bírói felülvizsgálhatóságán) törjük a fejünket, akkor nem világos, hogy e követelmények vajon miért nem kell, hogy vonatkozzanak az alkotmányozó hatalomra magára? Vajon mi értelme van az alkotmánymódosításoktól félteni az európai konstitucionalizmus elveit, s ezért azokat a lehető legszigorúbb - például örökkévalósági - követelményekhez kötni, ha egy új alkotmány elfogadásával - amelyet a szétválasztás hívei szerint per definitionem nem korlátozhat semmilyen külső tényező - a teljes alkotmányos rendszert gyökeresen meg lehet változtatni? Úgy tűnik, hogy egy adott alkotmányos értékrend stabilitása megbízhatóbban biztosítható akkor, ha az alkotmány nemcsak az alkotmánymódosítás különleges eljárási feltételeit határozza meg, hanem az új alkotmány létrehozásáét is. Ezért konzekvensebb lenne az az álláspont, amely az eredeti alkotmányozó hatalom megnyilvánulásához még szigorúbb eljárási szabályokat követelne meg, mint az alkotmánymódosításhoz. Persze nem biztos, hogy egy ilyen megoldás bizonyos esetekben nem épp az alkotmányfejlődést akadályozná-e, éppúgy, ahogy az alkotmánymódosítás útján történő változásokat is gátolhatja.28
Önmagában az a tény továbbá, hogy egy norma egy
- 4/5 -
másik norma szabályainak megfelelően kerül elfogadásra, nem jelenti automatikusan, hogy jogforrási szintje az eredeti norma alatt lenne: gondoljunk például a jogalkotási törvényre, amely éppolyan törvény, mint azok, amelyeket a benne foglalt eljárásnak megfelelően alkottak meg. Az összefüggés épp fordított: ha a módosító norma nem lenne azonos szintű az alapnormával, akkor nem volna képes megváltoztatni azt. Márpedig az alkotmánymódosító hatalom akár az eredeti alkotmánynak az alkotmánymódosításokra vonatkozó előírásait is megváltoztathatja. Így például a sokat emlegetett egyik "örökkévalósági klauzula", az államforma megváltoztathatatlanságát előíró francia alkotmányos szabály is egy alkotmánymódosítás nyomán került az alkotmányba 1884-ben.29
Az alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalom közötti különbségtétel adottnak tekinthető azokban az országokban, amelyekben vannak örökkévalósági klauzulák - ám ez a fajta megkülönböztetés még ezekben az államokban is csupán részleges, s a néhány, módosítás útján megváltoztathatatlan rendelkezéstől eltekintve itt sem érvényesül. Magyarországon azonban, mint láttuk, ilyen elválasztás nem létezik, hiszen az Alaptörvényben egyrészt nincsenek örökkévalósági klauzulák, másrészt nálunk ugyanaz a szerv ugyanolyan eljárási szabályok mellett alkothat teljesen új alkotmányt, és módosíthatja a meglévőt.
Ám még ha nem is válik szét e kétféle hatalom, ésszerűen felvethető, hogy azoknak szét kellene válniuk, azaz helyesebb lenne, ha az Alaptörvény tenne ilyen megkülönböztetést. Nem biztos azonban, hogy ennek az igénynek a kielégítése kívánatos lenne. Az az előny ugyanis, amit az alkotmánymódosító hatalom korlátozásától várunk (azaz az alkotmányos értékrend feletti teljes körű rendelkezést csak az "eredeti" alkotmányozó hatalom számára tartjuk fenn), csak a demokratikusnak feltételezett alkotmányokra jó: ha ugyanezek az értékvédő garanciák egy rossz alkotmányt védenek, akkor ez a követelmény az alkotmányos demokrácia megvalósulása szempontjából inkább hátrányosnak tekinthető. Elméletileg a pouvoir constituant és a pouvoir constitué megkülönböztetése, illetve az alkotmánymódosító hatalom korlátozásának célja az alkotmányos status quo védelme - ám ez csak akkor kívánatos, ha a meglévő alkotmányos értékrend érdemes arra, hogy örökkévalósági klauzulákkal vagy más eljárási szabályokkal bebetonozzák. Amint ezek az eljárási garanciák megkérdőjelezhető, vagy széles körben vitatott értékrendet védenek, értelmük és hasznuk megkérdőjelezhető, illetve elvész.
A "módosítás" szó nyelvtani értelmezéséből sem következik sok minden, ha az alkotmány nem tiltja a teljes alkotmányrevíziót és nem vesz ki bizonyos alkotmányos elveket vagy rendelkezéseket a módosítás lehetősége alól. Ráadásul érdemes figyelemmel lenni arra is, hogy amíg ez az amúgy sem egyértelmű nyelvtani értelmezés az angol amendment kifejezés - esetleg korlátozottabb − jelentéstartományán alapul, addig az 1958-as francia alkotmány a (szintén csupán vélelmezetten szélesebb értelmű) revision, az 1947. évi olasz a revisione, az 1976-ban elfogadott portugál a revisão, az 1978-as spanyol a reforma, az 1982-es török a değişiklik (ami inkább jelent változást, mint módosítást) kifejezést használja.30 A magyar "módosítás" szó jelentéstartománya ugyancsak a "megváltoztatással" egyenértékű, s nehéz olyan értelmet tulajdonítani neki, mint amely korlátozná a változtatás mértékét.
Gyakran jelenik meg az az érv is, amely az alkotmány módosításának alkotmányellenes jellegét abból vezeti le, hogy az alkotmánymódosítás tartalmilag ellentétes a meglévő alkotmánnyal. Ez az állítás azonban önmagában bizonyosan nem elegendő, hiszen minden módosítás célja fogalmilag a már létező norma megváltoztatása. Egy alkotmánymódosítás érvényességét aligha lehet azon az alapon vitatni, hogy az ellentétes a fennálló joggal, hiszen a módosítások éppen a fennálló alkotmány megváltoztatása érdekében születnek, ezért e lehetőség elutasítása magának az alkotmánymódosító hatalomnak a tagadását jelenti.31 Ha ezt a felfogást elfogadnánk, akkor tulajdonképpen minden alkotmánymódosítás (kivéve esetleg a pontosító vagy kiegészítő típusú rendelkezéseket) fogalmilag alkotmányellenesnek minősülne.32
A legsúlyosabb érv azonban az alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalom elvi szétválasztásával szemben - feltéve, hogy az alkotmányszöveg nem tesz maga kifejezett különbséget bizonyos alkotmányos normák tekintetében − joglogikai. Az alapprobléma konceptuális jellegű, s már a felvetés is paradoxonnak tűnik: ha egy alkotmánymódosító norma képes arra, hogy egy alkotmányos rendelkezés helyébe lépjen, azt felülírja, megváltoztassa, azaz hogy beépüljön az alkotmányba (máskülönben nem lenne alkotmánymódosítás), s az alkotmány a legmagasabb szintű jogi norma, akkor fogalmilag nem sérthet semmilyen magasabb normát, hiszen a legmagasabbnál nem lehet még magasabb.33 Ha viszont mégis lehetséges olyan magasabb szintű norma, amelyet egy alkotmánymódosítás megsérthet, akkor az alkotmány nem a legmagasabb jogi norma, akkor viszont nem is tekinthető igazi alkotmánynak.34 Úgy látszik, valóságos oximoronnal van dolgunk, s az "alkotmányellenes alkotmánymódosítás" valójában contradictio in adjecto, hiszen a módosításnak legalább azonos szintűnek kell lennie a módosítandó normával35 ahhoz, hogy ténylegesen módosíthassa, ha viszont azonos szintű, akkor jogi értelemben nem lehet alkotmánysértő.
Minderre azonban van egy plauzibilis válaszlehetőség: az alkotmányon belüli normák közti hierarchia lehetősége.
Ennek a felfogásnak az a lényege, hogy az alkotmány bizonyos elvei vagy konkrét rendelkezései (mindenekelőtt persze az örökkévalósági klauzulák) az alkotmány
- 5/6 -
többi része vagy szabályai felett állnak. Az alkotmányszöveg tehát jogi értelemben különböző rangú szakaszokat tartalmaz. Ez nem csupán azt jelenti, hogy lehetnek fontosabb és kevésbé fontos alkotmányos normák, hanem azt is, hogy az utóbbiak nem lehetnek ellentétesek az előbbiekkel. Az alkotmánymódosító hatalom - amely nem változtathatja meg az alkotmányos normák közti hierarchikus viszonyt - kötve van bizonyos magasabb rangú normákhoz, amelyek szubsztantív korlátokként működnek a számára.36
Jogi normák közti elsőbbségről vagy fensőbbségről többféle értelemben is beszélhetünk. Így olyankor, amikor két szabály ellentéte esetén az elsőbbségi norma úgy érvényesül, hogy a másik rendelkezés is érvényben marad, ám konfliktus esetén nem alkalmazható (ilyen például az európai uniós normák elsőbbsége a belső joggal szemben, vagy "a szövetségi jog rontja a tagállami jogot" elv esetében föderális jogrendszerekben), és olyankor is, amikor a kollízió az alacsonyabb szintű aktus érvénytelenségét okozza (mint az alkotmányellenes jogszabályok esetében).37
Amíg az előző pontban vizsgált elmélet az alkotmányozó eredeti, illetve az alkotmánymódosító hatalom későbbi akaratnyilvánításai között tesz formai alapú, lényegében tartalomsemleges különbséget, addig itt a védelem sokkal célzottabb, s csupán a valóban lényegesnek tekintett alkotmányos normákra irányul.
Mindazonáltal alapvető jelentőségű, hogy pontosan mely alkotmányos normák élveznek kiemelt rangot - azaz állnak az alkotmányon belüli hierarchia magasabb szintjén −, és ennek mi az alapja.
Egyes nézetek szerint az alkotmánymódosításokkal szembeni korlátozás csak azokra a kísérletekre vonatkozik, amelyek az alkotmány identitásának, alapvető jellegének megváltoztatására irányulnak. A két legismertebb nemzetközi példa a német, illetve az indiai alkotmányos joggyakorlat, amelyek között azonban lényeges különbség van. Amíg ugyanis Németországban az 1949. évi alaptörvény (Grundgesetz) magját, azaz az emberi méltóság, illetve az államszervezet alapvető elveit egy kifejezett alkotmányos rendelkezés védi,38 addig Indiában az alkotmány "alapstruktúrájának" doktrínáját a bírói gyakorlat alkotmányszövegbeli alap nélkül fejlesztette ki és tartja fenn.39
Egy alkotmány identitása lényeges tartalmát, értékrendjét, legfontosabb elveinek és jogintézményeinek koherens rendszerét jelenti, amely az alkotmányjogi szakirodalomban ismert és vizsgált kategória (különösen az utóbbi időben).40
Az alkotmányon belüli hierarchia érve azonban megoldhatatlannak tűnő problémákat vet fel azokban a jogrendszerekben - mint például a magyarban −, amelyekben az alkotmány nem rendelkezett egyes részeinek különleges védelméről, illetve ahol az alkotmánymódosításra vonatkozó felhatalmazás tartalmilag nem korlátozott. Eltérő alkotmányos rendelkezés hiányában ugyanis semmilyen alapja nincs az alkotmány egyes normái közti különbségtételnek, azaz valamennyi rendelkezést azonos rangúnak, illetve egyforma erejűnek kell tekintenünk. Ha nem így lenne, az kiüresítené az alkotmány tartalmát, hiszen objektív mérce hiányában szabadon lehetne válogatni az alkotmány egyes szakaszai között. Ilyen felhatalmazást azonban az alkotmányok nem tartalmaznak, így ez nyilvánvalóan alkotmánysértő lenne.
Ezzel kapcsolatban azonban felvethető, hogy még ha formai értelemben az alkotmány - például a magyar Alaptörvény - nem is tesz különbséget egyes rendelkezései között, tartalmi alapon nyilvánvalóan vannak fontosságbeli eltérések. Ugyan ki vitathatná, hogy az élethez való jogról szóló II. cikk mégiscsak fontosabb, mint a Magyar Szocialista Munkáspárt jogutódjaként jogi elismerést nyert politikai szervezet megbélyegzése az U cikk i) pontjában? Vajon nem lényegesen fontosabb az emberi méltóság sérthetetlensége, mint a művelődéshez való jog?
Az ilyesfajta tartalmi különbségek adott esetben fontosak lehetnek, mégsem következik belőlük, hogy az érintett alkotmányhelyek között állandó vagy intézményesült hierarchikus viszony lenne. Amennyiben két vagy több alkotmányos rendelkezés között valamilyen konkrét eset kapcsán tartalmi ellentét állna fenn, azt - az adott esetre vonatkozóan - értelmezéssel kell feloldani, de ez nem érinti a két alkotmányhely formai egyenrangúságát.41 Egyrészt nagyon nehéz lenne igazolni különböző alkotmányhelyek állandósult ellentétét, azt pedig még nehezebb, hogy közülük minden esetben az egyik (ugyanaz a) rendelkezés érvényesülne.
Más nehézség származik az alkotmányos identitás fogalmának bizonytalanságából. Márpedig ez mindig jelentkezik, ha az alkotmány nem rendelkezik meghatározott részeinek fokozott védelméről.42 Indiában például az a furcsa helyzet állt elő, hogy amíg a Kesavananda-ügyben 7:6 arányú többség jött létre az alkotmány alapstruktúrájának alkotmánymódosításokkal szembeni védelmére, a többséghez tartozó bírák nem tudtak megegyezni abban, hogy az alkotmány érinthetetlen szerkezeti elemi közé pontosan mely elvek tartoznak - erre vonatkozóan háromféle felsorolás szerepel a bíróság határozatában.43
Az alkotmány "identitása", "szelleme" vagy "alapstruktúrája" absztrakt, bizonytalan tartalmú fogalmak, amelyeket alkotmányszövegbeli fogódzók nélkül nem lehet objektív módon meghatározni.44 Így viszont elkerülhetetlen, hogy a(z alkotmány)bírák saját egyéni attitűdjeik, értékrendjük vagy politikai nézeteik alapján állapítsák meg, hogy azok mit is jelentenek, ami szélsőségesen kiszámíthatatlanná teheti az alkotmányjogi judikatúrát.45
De vajon nem lehet-e azt mondani, hogy egy alkotmány karaktere legfontosabb elvei alapján akkor is meghatározható, ha bizonyos részletkérdésekben nem
- 6/7 -
is lehet konszenzust létrehozni? Aharon Barak szerint például mindegyik alkotmánynak vannak olyan alapelvei, amelyek meghatározzák alapstruktúráját - Izraelben például ilyenek az alkotmányos rendszer demokratikus jellege, köztársasági államformája, a hatalommegosztás, a jogállamiság és a bírói függetlenség, valamint az alapvető emberi jogok.46
Az alkotmányok jellemzői valóban megismerhetők, s ezek alapján identitásuk rendszerint megállapítható. Más kérdés azonban, hogy ezekre az általános jellemzőkre lehet-e, illetve érdemes-e olyan alkotmányos joggyakorlatot alapítani, amely kellően konkrét mércéket állít az alkotmánymódosítások megengedhetőségének megítéléséhez? Úgy tűnik nekem, hogy az ésszerű, azaz nem önkényes alkotmányos jogalkalmazás szempontjából az olyan kategóriák, mint a "jogállamiság", a "demokrácia" vagy az "emberi méltóság" nem sokkal konkrétabb fogalmak, mint az alkotmány identitása vagy alapstruktúrája. Másrészt ezzel kapcsolatban is felmerül az a probléma, hogy a rossz vagy elavult alkotmányok identitásának védelme gátja lehet az alkotmányfejlődésnek. Talán elég csak arra gondolni, hogy az 1989. évi magyar alkotmányrevízió (az 1989. évi XXXI. törvény) is kétségtelenül megváltoztatta az 1949-es alkotmány identitását és alapstruktúráját, de a 2011. évi Alaptörvény értékrendjének bizonyos elemeivel, illetve identitásával szemben is megfogalmazódtak komoly kritikák. Úgy tűnik ezért, hogy bizonyos esetekben kész szerencse, ha nincsenek az alkotmányban olyan rendelkezések, amelyek örökkévalóvá teszik az alkotmány értékrendjét.
Az alkotmány identitásának vagy alapstruktúrájának védelméhez képest némileg szerényebbek azok az ambíciók, amelyek csak bizonyos rendelkezések vagy alapelvek alkotmánymódosítással szembeni különleges védelmére vonatkoznak. Ezek szerint az alkotmányos alapelveknek fontos normatív tartalmuk van, azaz nem puszta deklarációk, hanem "végighúzódnak az alkotmány egész normaanyagán", ezért "nem lehet olyan konkrét alkotmányi rendelkezés, amely valamelyik alapelvbe ütközik".47, 48
A jogelvek azonban nem konkluzív, hanem csak prima facie érvényű jogi kijelentések, amelyek épp abban különböznek a szabálytípusú jogi normáktól, hogy nem feltétlenül érvényesülő jogi parancsok, hanem funkciójuk az, hogy a jogalkotás vagy a jogalkalmazás számára irányt vagy kereteket adjanak.49
Mindemellett - az erre vonatkozó alkotmányos rendelkezések hiányában − ezúttal is hivatkozni lehet arra a bizonytalanságra, amely a "legfontosabb" elvek vagy alkotmányi rendelkezések kiválasztását szükségszerűen kíséri.
A hazai szakirodalomban ezzel szemben Drinóczi Tímea, Chronowski Nóra és Zeller Judit közös tanulmányukban amellett érvelnek, hogy az alkotmányos alapelvek megfelelő mércét biztosítanak az alkotmány lényeges tartalmát sértő módosítások alkotmányellenességének megállapításához. Ezek körébe szerintük azok az alapelvek tartoznak, "amelyek a demokratikus alkotmányfejlődés alapján minden alkotmányos jogállamban elfogadottak, a közös európai közjogi tradíció részét képezik, s visszatükröződnek az Európai Unió, valamint az Európa Tanács dokumentumaiban".50
Valóban nagyon lényeges, hogy Európában a nemzeti alkotmányok kövessék a konstitucionalizmus közös közjogi hagyományait, ám egyrészt már ezek azonosítása is bizonytalanságokat okozhat, s nem egyértelmű, hogy például mely államszervezeti alapelveket vagy alapjogi rendelkezéseket kell a leglényegesebb elvek körébe sorolni, másrészt - szélső eseteket kivéve - ezekből az általános elvekből nagyon nehezen vezethető le konkrét alkotmánymódosítások alkotmányellenessége.
Amennyiben nincsenek erre vonatkozó explicit alkotmányos normák, az az okfejtés, amely az alkotmány bizonyos részeit tartalmi alapon kívánja a többi fölé emelni, könnyen a körben forgó érvelés hibájába eshet, hiszen nem lehet úgy érvelni, hogy az alkotmányban vannak olyan elvek, amelyek kötik az alkotmánymódosító hatalmat, és ezek jellemzően azok az elvek, amelyeket az alkotmánymódosító hatalom nem változtathat meg.
Mint említettem, más a helyzet azokban a jogrendszerekben, amelyekben maga az alkotmány jelöli meg az alkotmánymódosítás számára hozzáférhetetlen, vagy csak szigorúbb eljárással megváltoztatható normák vagy elvek körét. A tapasztalatok azonban azt mutatják, hogy még ilyen esetekben sem egyértelmű, hogy pontosan hol húzódnak az alkotmánymódosító hatalom korlátai, s csak a bírói önkorlátozáson múlik vagy a politikai környezettől függ, hogy az alkotmánybíróságok hogyan használják az alkotmányszövegben meghatározott örökkévalósági klauzulákat, amelyek sokszor nem kevésbé absztraktak, mint a szövegből egyértelműen nem levezethető implicit követelmények.51
Több szerző azonban az ún. implicit szubsztantív korlátok mellett érvel. E szerint önmagában abból, hogy egyes alkotmányok nem tartalmaznak örökkévalósági klauzulákat, nem következik, hogy ilyen rendelkezések ne lennének levezethetők belőlük, mivel az alkotmányok nemcsak kifejezett, hanem implicit rendelkezéseket is tartalmaznak. Értelmezés útján, az alkotmány története, értékei és az alkotmány feletti elvek alapján, valamint a társadalmat jellemző alapértékekből meg lehet állapítani, hogy melyek ezek az alkotmánymódosítással megváltoztathatatlan szabályok. 52
Ebből az álláspontból tehát az következik, hogy lényegét tekintve mindegy, hogy egy alkotmány tar-
- 7/8 -
talmaz-e kifejezett örökkévalósági klauzulákat vagy sem, hiszen tulajdonképpen mindegyikből levezethetők megváltoztathatatlan normák. Nem hinném, hogy ennek az érvelési módnak nagy meggyőző ereje van egy olyan vitában, amelynek épp az a tárgya, hogy az alkotmánymódosító hatalomnak vannak-e az alkotmányból levezethető tartalmi korlátai vagy nincsenek. Sokkal erősebbnek gondolom azt az érvet, amely szerint, ha az alkotmány maga nem tesz különbséget egyes rendelkezései között, akkor alaptalan ilyet utólag megállapítani, hiszen az alkotmányozónak nyilvánvalóan lett volna lehetősége korlátokat állítani egyes rendelkezéseinek módosítása elé - ahogy a magyar Alaptörvény is állított formai követelményeket saját módosításával szemben. Amennyiben viszont az alkotmányozó nem tett tartalmi megkötést, akkor nincs ok azt gondolni, hogy az alkotmánymódosításokra vonatkozó általános felhatalmazás ne terjedne ki az alkotmány valamennyi részére. Az összefüggés épp fordított: ha az alkotmányozó akár tartalmi, akár formai követelményeket állított az alkotmánymódosításokkal szemben, akkor ebből az következik, hogy minden más esetben, amelyekre ezek nem vonatkoznak, nem kívánta korlátozni az alkotmány megváltoztatásának lehetőségét.53, 54
Ebben a helyzetben egyes szerzők gyakran egyfajta varázsszerként hivatkoznak az "értelmezésre", mint amellyel a szövegbeli alap hiányát pótolni lehet.55 Sajnos az ilyen érvelések ezen a ponton rendszerint meg is állnak, így nehezen értékelhetők.56 Mindenesetre az értelmezésnek nincs olyan plauzibilis fogalma, amely lehetővé tenné, hogy interpretáció útján olyan jelentéstartalmat tulajdonítsunk az alkotmányszövegnek, amely nincs már eleve benne.57
Ha viszont nincs tartalmi korlát, a formailag szabályosan elfogadott alkotmánymódosítások esetében egy vertikálisan tagolatlan (hierarchia nélküli) alkotmányban az új normák a régiekkel azonos szinten lépnek be az alkotmányszövegbe, azaz válnak annak részévé.58
Az alkotmányon belüli normák azonos rangja mellett megdönthető vélelemnek kell állnia, máskülönben a jogforrási hierarchia elve nem érvényesülhetne, hiszen az alacsonyabb szintű jogszabályoknak nem kellene feltétlenül és teljeskörűen megfelelniük az alaptörvénynek; ha fenn is állna konfliktus valamely alkotmányos rendelkezéssel, elegendő lenne találni egy másikat, amellyel összhangban van, s amelyről - akár implicit elvek alapján - meggyőzően lehetne állítani, hogy a megsértett norma fölött áll.59
Az alkotmánymódosító hatalmat elvileg nemcsak az eredeti alkotmányozói akarat vagy az alkotmányon belüli normák hierarchikus rendje kötheti, hanem az alkotmány feletti normák is korlátokat állíthatnak számára. Az alkotmányon kívüli - feletti - források közül különösen a természetjogból levezetett elvek, valamint a nemzetközi jogból vagy az Európai Unió jogából származó követelmények szabhatnak határt az alkotmány megváltoztatásának.
Egyesek szerint bizonyos természetjogi elveknek, mindenekelőtt a természetes jogoknak alkotmány feletti státusuk van, így azokat az alkotmány szabályai sem írhatják felül.60 Franciaországban régi hagyománya van például annak, hogy tartalma alapján az Ember és Polgár Jogainak Deklarációja számára ilyen alkotmány feletti státust tulajdonítsanak, azzal, hogy az csupán elismerte és kinyilvánította a már korábban (az államtól, illetve az alkotmánytól függetlenül) létező jogokat.61
Hasonló tendencia a második világháború utáni német jogfejlődésben is megfigyelhető volt, így a bajor, vagy a szövetségi alkotmánybíróság értelmezési gyakorlatában.62 Később azonban ez a felfogás - legalábbis az alkotmánybíráskodás területén - visszaszorult, s bár időnként előfordulnak erre vonatkozó kísérletek, ezek nem tekinthetők sikeresnek.63
Az érv újabb változataiban gyakran úgy merül fel, hogy bizonyos természetes jogokat, vagy bizonyos jogok természeti forrását - gondoljunk az "elidegeníthetetlen" vagy "sérthetetlen" jogokra vonatkozó alkotmányos utalásokra − maga az alkotmányszöveg ismeri el, vagyis tulajdonképpen az ilyesfajta igényeknek még alkotmányszövegbeli alapjuk is van.64
Magyarországon nincs különösebb támogatottsága a természetjogi korlátoknak az alkotmányjogban, ám megjegyezhető, hogy az Alkotmánybíróság korai, az élethez és az emberi méltósághoz való jog oszthatatlanságáról szóló doktrínáját sokan tekintették olyan kísérletnek, amely alkotmányon kívüli értékeket kíván alkotmányossági követelményekké tenni. Megemlíthető továbbá az ún. láthatatlan alkotmány koncepciója, amely ugyan nem természetjogi alapú elvek gyűjteménye volt, ám szerzője, Sólyom László elképzelései szerint az Alkotmánybíróságnak ítéleteivel olyan koherens rendszert kell alkotnia, amely a "gyakran napi politikai érdekből módosított Alkotmány fölött, mint láthatatlan alkotmány, az alkotmány biztos mércéjéül szolgál".65 Egyes - későbbi vélemények szerint ezzel Sólyom László azokhoz csatlakozott, akik lényegesnek tartják a pouvoir constituant és a pouvoir constitué közti különbségtételt,66 s ezt az igényt az alkotmány fölötti értékekből vezetik le.
A természetjogi korlátok elfogadása számos problémát vet fel. Ha például valóban vannak az alkotmány feletti természetjogi vagy morális követelmények, azok magát az alkotmányozó hatalmat is kötik, azaz az általuk felállított korlátok nem csupán az alkotmánymódosítások lehetőséget határolják be, hanem - hasonló elvi alapon - bármikor megtámadhatóvá teszik akár az eredeti alkotmányozói akaratot is. Azt is mondhatn
- 8/9 -
-ánk, hogy az ilyen elméletek vagy igények túl sokat bizonyítanak, s ezért nem nagyon alkalmasak arra, hogy csak a módosításokkal szemben jelentsenek hivatkozási alapot.
Az alkotmányon kívüli vagy feletti természetjogi, vagy morális követelményekkel persze alapvetően az a baj, hogy maguknak alkotmányos elismerést, sőt az alkotmánynál magasabb autoritást kívánnak. Minden ilyen alkalommal joggal merül fel, hogy ha valóban a kanti értelemben vett kategorikus imperatívuszokról vagy legfőbb természeti törvényekről van szó, akkor azokat miért nem ismerte el az alkotmányszöveg, amely a legfontosabb - akár morális eredetű - elveket, mint amilyen az emberi méltóság vagy az élethez való jog, egyébként rendszerint tartalmazza. Valójában ahhoz, hogy a természetes jogokat ki lehessen kényszeríteni jogilag, arra van szükség, hogy a pozitív jog elismerje azokat, ami éppoly paradoxonnak tűnik, mint az az igény, hogy a pozitív jog képviselője, a bíró vagy a bíróság határozza meg, hogy mi áll a pozitív jog fölött, azaz mi korlátozza az alkotmánymódosító hatalmat. Inkonzisztens tehát az az érvelés, amely az alkotmány fölötti forrás elismerését az alkotmányból kívánja levezetni.
Végül ezúttal is utalhatunk az alkotmányon kívüli természetjogi és morális elvek, értékek bizonytalanságára, azzal, hogy aláásná az alkotmányos jogbiztonságot, ha szabályszerűen megalkotott alkotmányos normák érvényességét ilyen típusú követelményeknek rendelnénk alá.
A természetjogi aspirációkon kívül sokan a nemzetközi jogból vagy az európai uniós jogból vezetnek le bizonyos alkotmány fölötti normákat. E felfogás szerint a nemzetközi jogból eredő kötelezettségek, a nemzetközi jog ius cogense,67 illetve az alkalmazási elsőbbséget igénylő európai uniós jog még a tagállamok alkotmányozó hatalmát is kötik. Sőt ez nem csupán szakirodalmi álláspont - ilyen explicit korlátot tartalmaz az 1999. évi svájci alkotmány, amely szerint a részleges és teljes alkotmányrevíziókor a nemzetközi jog kötelező rendelkezéseit nem lehet megsérteni.68 Az Emberi Jogok Európai Konvenciójának 46. cikke maga is kimondja, hogy a Bíróság döntései kötelezők a tagállamokra. A nemzetközi jog szerint egy államnak teljesítenie kell nemzetközi jogi kötelezettségeit, tekintet nélkül belső jogára.69 Egy további példával élve, a kínzás és a megalázó, embertelen bánásmód tilalma a nemzetközi ius cogens része, s olyan általánosan kötelező jogforrás, amelynek megsértése a nemzetközi jog szerint akkor is jogellenes lenne, ha arra egy állam alkotmánya adna - például terroristákkal szemben - felhatalmazást. Hasonló értelemben használható az Európai Unió jogának fensőbbsége is a tagállamok belső joga felett.70
S valóban úgy tűnik, hogy a nemzetközi bíróságok nem törődnek azzal, hogy a nemzetközi jogból (vagy a közösségi jogból) levezetett követelmény ellentétes-e egy tagállam alkotmányával, vagy sem. De nemcsak a nemzetközi bíróságok, hanem általában a nemzetközi jog is feltétlen érvényesülést kíván, akár a nemzeti alkotmányokkal szemben is.71
A szupranacionális jog alkotmányok fölötti primátusával kapcsolatban azonban még abban az esetben is súlyos kétségek merülnek fel, ha csupán alkalmazási elsőbbségről van szó, azaz olyan fensőbbségről, amely csak az elsőbbséget élvező norma feltétlen érvényesülését kívánja meg anélkül, hogy ezzel egyidejűleg érvénytelenítené a vele konfliktusban álló belső jogi normát.
Elsőként említhető a külső vagy belső jogi szféra vagy jogterület (espace juridique) problémája. Ennek lényege az az érvelés, amely szerint a szupranacionális jog fensőbbsége csupán annyit jelent, hogy egy állam a nemzetközi jogban (ezúttal ide értve az európai uniós jogot is) nem hivatkozhat arra, hogy nemzetközi kötelezettségeit belső joga (akár alkotmánya) miatt nem teljesítheti.72 Tulajdonképpen a nemzetközi jognak sincs olyan igénye, hogy saját normái a belső jogban is elsőbbséget élvezzenek, mivel ehhez csak nemzetközi szinten ragaszkodik. "Elvileg a nemzetközi jog szupremáciája a nemzetközi színtérre korlátozódik. Ez az a szint, ahol az államok nem hivatkozhatnak belső jogukra egy nemzetközi kötelezettségük nem teljesítésének igazolásához, és ez az a szint, ahol a nemzetközi bíróságoknak, a nemzetközi jog által létrehozott státusuk alapján elsőbbséget kell biztosítaniuk a nemzetközi jognak a belső joggal szemben. Ennek a belső jogban nincsenek feltétlenül jogi következményei (...) Ami helytelen a nemzetközi jog szférájában, az helyes lehet a nemzeti jogrendszerben, és ami jogellenes a belső jogrendben, tökéletesen törvényes lehet nemzetközi területen... Az általános felfogás szerint a nemzetközi jognak nincs szupremáciája hazai szinten."73
Ugyanez vonatkozik az európai jogra is; ha az EJEB - eljárási rendjéből fakadóan csak közvetve − egyezménysértőnek nyilvánít egy nemzeti alkotmányos rendelkezést, akkor csak kártérítést ítélhet meg a panaszosnak, de az államoktól függ, hogy ennek megfelelően módosítják-e az alkotmányukat. Bár elvi szinten az ENSZ Biztonsági Tanácsának határozatai akár szuverén államokkal szemben is kikényszeríthetők, ennek nincs gyakorlati jelentősége.74
Ám még ha a nemzetközi jog feltétlen elsőbbségét maga az alkotmány ismerné is el, az akkor is magán az alkotmányon alapulna. Ha tehát egy alkotmány el is fogadná, mondjuk az EU-jog felsőbbségét saját normái felett, lényegét tekintve ez is önkorlátozás lenne. A nemzetközi vagy az európai uniós jog feltétlen primátusa megszüntetné a tagállamok külső szuverenitását, amit viszont már aligha ismerne el bármelyik állam.
Amíg a nemzetközi szervezetek vagy a nemzetközi bíróságok szempontjából a nemzetközi vagy európai jog szupremáciája valóságos, a belső jogban ez az elsőbbség nem érvényesül feltétlenül - vagy ha mégis, az az
- 9/10 -
érintett államok saját politikai elhatározásán, és nem a nemzetközi jog abszolút primátusán nyugszik.75 Amikor például egy ország nemzeti bíróságai a nemzetközi jogot vagy az uniós jogot alkalmazzák - s elismerik annak alkalmazási elsőbbségét a belső joggal szemben −, akkor ezt azért teszik, mert a nemzeti alkotmány vagy a belső jog egyéb szabályai ezt így rendelik, s nem az alkalmazott nemzetek feletti jog mint autonóm jogrendszer sui generis fensőbbsége miatt.
Összefoglalva tehát, a belső jogrendben minden olyan érv, amely a nemzetközi jog elsőbbségét mondja ki, magán a nemzeti alkotmányon nyugszik, amely ilyen normatív státust biztosít neki,76 de amely végső soron ugyanolyan alkotmányos aktussal megszüntethető vagy visszavonható lenne, mint ahogyan - önkorlátozásként - elfogadták.
Azt hiszem, hogy az alkotmányozó hatalom, mint a fogalmilag legmagasabb szintű akarat természetétől is idegen lenne, ha saját szuverén hatalmáról egy külső hatalom számára lemondana, alávetve ezzel a későbbi generációk alkotmányozó hatalmát is egy tőle független autoritásnak.
Mindezzel kapcsolatban megemlíthető, hogy bár jellemző tendencia a nemzetközi jog primátusának vagy az európai uniós jog elsőbbségének (és közvetlen alkalmazhatóságának) alkotmányos elismerése a belső jog felett, ez az elismerés nem vonatkozik magára az alkotmányra.77 A nemzetközi jog és a nemzeti alkotmány közötti viszony néhány esetben legfeljebb azért vitatható, mert az alkotmány - így például a holland, a román, a szlovák vagy a cseh − csak általánosságban mondja ki, hogy a nemzetközi jog általánosan elfogadott elvei vagy a nemzetközi szerződések a belső jog felett állnak.
Az alkotmányellenes alkotmánymódosítások vonatkozásában a szupranacionális jogból eredő korlátokra való hivatkozás egyébként - amennyiben helyes volna - ugyancsak túl sokat bizonyítana, minthogy nem csak a módosító, hanem a (rendes) alkotmányozó hatalmat is korlátozná.
A szupranacionális jog alkotmány felettiségéből esetleg levezethető külső normák − mint az alkotmánymódosító hatalom lehetséges korlátai - jelentősége végül nem tűnik meghatározónak: rendszerint még a legproblémásabb országok alkotmányai is szokták tartalmazni azokat az általános elveket és értékeket, amelyek védelmét esetleg a nemzetközi jogtól vagy az európai jogtól várnánk.
Konzekvencionalista érveknek nevezem azokat az argumentumokat, amelyek az alkotmánymódosító hatalom alkotmányos korlátozhatósága mellett azoknak a lehetséges következményeknek a veszélyeire hivatkoznak, amelyeket a korlátlan alkotmánymódosítások eredményezhetnek.
Az egyik leggyakrabban emlegetett ilyen veszély az, hogy a korlátlan vagy felelőtlen alkotmánymódosítások nyomán belső ellentmondások jöhetnek létre az alkotmányban.78 Ha - a jogbiztonság sérelme miatt − az alacsonyabb szintű jogszabályokon belüli koherenciazavar is alkotmányossági problémákat vet fel, nem csoda, hogy még problematikusabbak a magán az alaptörvényen belüli ellentmondások. Az alapvető alkotmányos elvek közti konfliktusok ráadásul nem csupán jogalkalmazási nehézségeket okozhatnak, hanem az egész alkotmányosságot alááshatják.
A koherencia érve azonban szerintem több ok miatt sem alkalmas a meglévő alkotmánymódosításokkal szembeni védelmére. Először is, nagyon ritkán fordulhat csak elő olyan valóságos belső ellentét, amely az alkotmány értelmezésével ne lenne feloldható. Így például a korábban alkotmányellenesnek nyilvánított normatartalom a leggyakrabban a puszta alkotmányba emeléssel nyomban alkotmányossá válik. Kétségtelen, hogy - mint Magyarországon 2010 óta oly sokszor - ilyenkor korlátozottabbá válhat egy alapelvi jelentőségű alkotmányos rendelkezés jelentéstartománya, de az alkotmányszövegbe emelés jogi értelemben általában mégis kiküszöböli az alkotmányellenességet, mivel - eltérő alkotmányos rendelkezés hiányában − a szövegbe beépült norma épp olyan rangú szabály lesz, mint az alkotmány többi része. A korábban alkotmánysértőnek minősült normatartalom jogi rangja ugyanis megváltozik a korábbihoz képest, s hierarchia hiányában egyenrangú norma lesz azokkal, amelyek alapján a múltban - tartalmi ellentét miatt - még megsemmisíthették.
Ha viszont az alkotmány valamennyi rendelkezése azonos rangú, az alkotmány egésze pedig feltétlenül kötelező erejű, akkor csak olyan konfliktusfeloldó - azaz alkotmányértelmezési módszer - elfogadható, amely még tartalmi ellentét esetén is minden ütköző rendelkezés legnagyobb mértékű érvényesülését biztosítja. Az alkotmányon belüli ellentétek ilyen módon való feloldásának sajátossága, hogy - mivel azonos szintű normák kollíziójáról van szó - az egymással konfliktusban álló normák között legfeljebb csak értelmezési elsőbbség állhat fenn, vagyis egyik alkotmányos rendelkezés sem érvénytelenítheti a másikat; az értelmezés végeredménye legfeljebb odáig terjedhet, hogy a konkrét alkotmányjogi probléma esetén az egyik norma érvényesül egy másikkal szemben, de egyik sem semmisítheti meg a másikat.
A hasonló esetekben többnyire valójában arról van szó, hogy az addigi uralkodó (alkotmánybírósági) értelmezést az alkotmányozó felülírta, s mivel az alapelvek vonatkozásában ez az értelmezés már korábban is rendszerint több lehetséges értelmezési variáció közül választott ki egyet, ennek megváltoztatása (azaz egy másik értelmezési lehetőség kiválasztása) nem okoz feloldhatatlan belső ellentmondást az új alkotmányszövegben.
Az alapelvi, illetve alapjogi típusú rendelkezések ese-
- 10/11 -
tében ugyan felvetődhet azok fokozatos kiüresítése, ám épp azok általános megfogalmazása miatt nagyon nehéz egyértelműen bizonyítani, hogy egy alkotmányos elv teljesen elvesztette volna jelentőségét. Ám még ha ez lenne is a helyzet, semmilyen "konstituált" közhatalmi szervnek sem lehet jogköre a konfliktus feloldására, hiszen az, alkotmányos fogódzók nélkül, szükségszerűen csak saját értékválasztása alapján válogathatna az alkotmány egyes rendelkezései között, önkényesen preferálva egyeseket másokkal szemben.79
Végső soron csak logikai ellentmondás (ha tehát ugyanazon szabályozási tárgyra egyidejűleg két különböző tartalmú szabályt kellene alkalmazni) esetén lehet szó alkotmányon belüli koherenciazavarról.80
Mindez nem változtat azon, hogy az egyszer már alkotmányellenesnek nyilvánított normák alkotmányba emelése általában valóban sérti az alkotmány integritását, csökkenti színvonalát, hiszen az alkotmányba foglalt alapelvek nem üres kategóriák, amelyek jelentéstartománya szabadon változtatgatható lenne anélkül, hogy eredeti értéktartalmuk megváltozna. Csupán annyit állítok, hogy alkotmányjogi értelemben a belső ellentmondások lehetősége - az alkotmányon belüli normahierarchia hiánya miatt - igen csekély. De ha előfordulnának is feloldhatatlan konfliktusok egyes alkotmányos rendelkezések között, az alkotmány erre vonatkozó konfliktusfeloldó rendelkezése nélkül azokat semmilyen szerv nem lenne képes feloldani, mert ezt csak önkényes módon tehetné meg.81
Az alkotmánymódosítások elvileg nemcsak az alkotmányos rend belső struktúrájára, logikai konzisztenciájára jelenthetnek veszélyt; sokan úgy gondolják, hogy a korlátlan alkotmánymódosító hatalom akár az alkotmányos demokrácia felszámolásához is elvezethet. Más szóval, az alkotmányos értékek védelme igazolhatja az alkotmánymódosítások alkotmányosságának megítélését, s ennek részeként alkotmányellenessé nyilvánításának lehetőségét. Egy alkalmi alkotmányozó többség ugyanis vissza is élhet hatalmával, s alkotmányos eljárásokat vagy intézményeket használhat fel saját érdekeinek érvényesítésére, vagy akár a hatalom kizárólagos megszerzésére és gyakorlására, azaz akár egy coup d’état is történhet formailag alkotmányos úton.82 Ezért legitim törekvés az alkotmányos demokrácia védelmi mechanizmusainak kifejlesztése (militant democracy, wehrhafte Demokratie), amelynek pedig az alkotmánymódosítások alkotmányossági felülvizsgálata lehet az egyik leghatékonyabb eszköze.
Önmagában a jogállamiság garanciákkal való körülbástyázásának fontossága aligha vitatható, és egy valódi jogállamban ennek sokféle módszere lehet. Más kérdés azonban az alkotmányozó hatalom korlátozásának lehetősége, amely már olyan szintű vagy erejű támadást, az alkotmányos jogállam oly mértékű leépítését feltételezi, amellyel szemben illúziónak tűnik a jogállam önvédelmi eszközeinek hatékonyságába vetett hit. Itt már nem a hatalmi ágak elválasztásáról, az alkotmányellenes jogszabályok megsemmisítéséről vagy a bírói függetlenségről van szó, hanem arról az extrém helyzetről, hogy ha egy alkotmányozó többség a hatalmát arra használja fel, hogy alkotmányos úton számolja fel a jogállamiságot, akkor ez ugyancsak formális jogi garanciák útján aligha akadályozható meg. Legfeljebb csak megnehezíthető vagy meghosszabbítható, vagy csak olyan módszerek (például jogszerű aktusok jogszerűtlenné nyilvánítása) állíthatók szembe vele, amelyek maguk is sértik a jogállamiságot.
Az alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalom megkülönböztetése (például örökkévalósági klauzulákkal) továbbá meglehetősen kockázatos, kétélű fegyver lehet, amely arányos eszköznek tűnhet, ha a hatalom nyílt megragadási kísérletének elhárítására gondolunk, más esetben azonban maga is kockázatokat hordoz. Az alkotmánymódosítások számára érinthetetlen alkotmányos értékek eszméje ugyanis már nem olyan vonzó, ha a módosíthatatlan normák közé olyanok kerülnek, amelyekkel mi magunk nem értünk egyet.
Az Egyesült Államokban például 1861-ben a Kongresszus javasolt egy olyan alkotmánykiegészítést, amely örökre megtiltotta volna a szövetségi törvényhozásnak, hogy eltörölje a rabszolgaságot (Corwin Amendment).83 A nők számára valamennyi tagállamban választójogot biztosító 19. alkotmánykiegészítés nyomán pedig több közjogi író olyan tartalmi korlátozásokat javasolt az alkotmánymódosítások számára, amelyek kizárták volna a nők és a feketék választójogát.84
De ha ezeket idejétmúlt, irreális veszélyeknek tekintenénk is, elgondolkodtató, hogy néhány arab államban jelenleg is az iszlám államvallás jellegét védik örökkévalósági klauzulák, míg Romániában ilyen különleges védettséget - s ezáltal alkotmányos rangot − élvez az állam "nemzeti" jellege és az államnyelv is.
Végül megjegyezhető az is, hogy amíg feltételezhető, hogy Németországban és több más államban az örökkévalósági klauzulák, és rajtuk keresztül az alkotmánymódosító hatalommal szembeni bizonyos tartalmi korlátozások pozitív hatásúak lehettek és hozzájárulhattak az alkotmányos demokrácia stabilizálásához, más esetekben a változtathatatlan alkotmányos rendelkezéseknek ezzel ellentétes hatásuk lehetett. Törökországban például az állam világi jellegének önjelölt védelmezője, a hadsereg háromszor is a köztársaság szekuláris jellegére vonatkozó örökkévalósági klauzulára hivatkozva hajtott végre államcsínyt az elmúlt fél évszázad alatt,85 s alkalmazásuk néhány más államban is kiélezte a politikai konfliktusokat.86
- 11/12 -
Az alkotmányellenes alkotmánymódosításokkal kapcsolatos függő kérdés a módosítások alkotmányosságának tartalmi szempontú bírói felülvizsgálhatósága. Amennyiben ugyanis valóban elválasztható egymástól az alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalom, s az utóbbi kötve van az előbbi bizonyos tartalmi elemeihez, akkor logikusan merül fel, hogy ennek az alkotmánybíráskodás legyen az intézményi garanciája.87 Ha viszont az alkotmányozói akarat egységes, akkor az alkotmány módosításai tartalmi szempontból nem vizsgálhatók felül, hiszen az az alkotmánybíróságot nem az alkotmány legfőbb őrévé, hanem urává tenné, s akkor arról sem kell gondolkodnunk, hogy a módosítások alkotmányossága fölött ki őrködjön.
A fentiekben kifejtett szkeptikus álláspont ellenére mégis érdemes külön is foglalkozni az alkotmánymódosítások tartalmi alkotmányosságának bírói felülvizsgálatával, hiszen ez gyakran épp olyan normatív igényként jelenik meg a hazai szakirodalomban, mint az alkotmánymódosító hatalom alárendelése az eredeti alkotmányozónak, s tárgyalása újabb érveket nyújthat az alkotmánymódosítások esetleges korlátozása számára.
Az alkotmány módosításainak tartalmi felülvizsgálata értelemszerűen nem vonható kétségbe, ha az alkotmány bizonyos rendelkezéseit kiemeli a többi közül, s azok megváltoztatását vagy kizárja, vagy különleges eljárási feltételekhez köti, s ezek betartásának ellenőrzésére kifejezett hatáskört biztosít az alkotmány- (vagy legfelső) bíróság számára. Súlyos aggályokat vet fel azonban, ha az örökkévalósági klauzulák védelmére egy alkotmánybíróság önmaga vállalkozik, anélkül azonban, hogy erre az alkotmány felhatalmazta volna. Az olasz alkotmánybíróság például önjelölt védelmezője egy ilyen klauzulának, jóllehet sem az alkotmány, sem az alkotmánybíróság jogköreit tételesen meghatározó törvényi szabályozás nem jogosítja fel erre.
Gyakran megjelenő érvelés az, amely szerint az alkotmánymódosítások bírósági felülvizsgálata akkor lehetséges, ha azok formailag törvényeknek tekintendők, és az utóbbiak normakontrolljára a bíróságnak van hatásköre. Ez nem alaptalan felvetés, mivel több országban az alkotmányokat úgynevezett alkotmánymódosító törvénnyel lehet megváltoztatni, mint például Németországban, és amellett is lehet érvelni, hogy az "alkotmánytörvények" (mint például Ausztriában) is - formai értelemben - olyan törvények, amelyeket az alkotmánybíróság felülvizsgálhat. Ez az okfejtés azonban vitatható, ha az illető jogforrás elnevezése a rendes törvényekéhez csak hasonló, ám gyakorlatilag nem ugyanaz, különösen, hogy az ilyen "alkotmánymódosító" törvények egészen bizonyosan a jogforrási hierarchia magasabb szintjén állnak, s joghatásuk is más - például aszimmetrikus a viszonyuk a rendes törvényekhez képest −, mert egészen biztosan felülírhatják azokat, míg a törvények számára az alkotmánymódosítással az alkotmányszövegbe emelt normák érinthetetlenek.88
A kérdés a korábbi alkotmány alapján Magyarországon is felmerülhetett, mivel már magát az 1949. évi Alkotmányt is törvénnyel fogadták el, s mindvégig törvénnyel is történt a módosításuk.89 A 2011. évi Alaptörvény elfogadása óta azonban a rendes törvények immár formailag is el vannak választva az Alaptörvény-módosításoktól.
Egyes vélemények szerint, ha az alkotmány hallgat az alkotmánymódosítások bírói felülvizsgálatának lehetőségéről, azt a bíróságoknak nem e jogkör tagadásaként kellene értelmezniük, hanem ellenkezőleg, ha megfelelő érv szól egy alkotmánymódosítás alkotmányellenessége mellett, akkor azt érdemben el kell bírálniuk.90
Ez az érvelés tarthatatlan. Még ha egy alkotmány nem is tiltja el kifejezetten a bíróságokat az alkotmánymódosítások normakontrolljától úgy, ahogy azt a magyar teszi, az erre vonatkozó explicit felhatalmazás nélkül nem lehetséges az alkotmánymódosítások tartalmi felülvizsgálata az alkotmánybíróságok által. Az alkotmányos demokráciákban alapvető jogállami követelmény, hogy a közhatalmi szervek csak az alkotmány keretei között, a rájuk vonatkozó jogszabályok betartásával működjenek. Az alkotmány- és legfelsőbb bíróságok jogköre - más közhatalmi szervekéhez hasonlóan - korlátozott és speciális. Nincs olyan jogkörük (a német szakkifejezés szerinti Kompetenz-Kompetenz), amelynek révén saját maguknak új hatásköröket állapíthatnának meg. Ha az alkotmány tételesen meghatározza, hogy a bíróság milyen jogi aktusokat vizsgálhat felül, akkor ez azt jelenti, hogy azokat, amelyek nincsenek benne e körben, nem vizsgálhatja, hiszen ha az alkotmányozó az alkotmánymódosításokat is bírói felülvizsgálat alá akarta volna helyezni, ezt nyilvánvalóan megtette volna, ha egyszer a jogforrási hierarchia alacsonyabb fokán álló normák esetén ezt fontosnak tartotta.
Ha egy alkotmánybíróság a saját döntésével kiterjeszthetné a jogszabályokra vonatkozó felülvizsgálati jogkörét, ez vállalhatatlan következményekhez vezethetne. Nem is azért, mert nem világos, hogy az alkotmánybíróság milyen alapon képviselné vagy védené az alkotmányozói akarat korábbi megnyilvánulását annak újabb kifejezésével szemben,91 hanem mert felmerülhetne például az a kérdés, hogy hasonló indokok alapján vajon milyen egyéb hatásköröket állapíthatna meg magának. Vajon miért ne vonhatná magához a Kúria bizonyos jogosítványait azon az alapon, hogy a kúriai gyakorlatot alkotmánysértőnek tartja?
Magyarországon a gyakran "hatásköri aktivizmusnak" nevezett jelenség − ami azt jelenti, hogy az Alkotmánybíróság olyan döntést hoz, vagy eljárásba kezd, amelyre nem terjed ki a hatásköre92 − valójában nyilvánvaló törvénysértés, amin aligha változtathat az, ha csak alapjogi ügyekben, s nem államszervezeti kérdésekben érvényesül. Ha egy alkotmány- vagy legfelsőbb bíróság, amelynek alkotmányos felhatalmazása csak a
- 12/13 -
jogszabályok normakontrolljára terjed ki, saját döntésével kiterjesztené e jogkörét az alkotmánymódosításokra is, az maga is az alkotmány módosítása lenne, ráadásul olyan, amely - jelentőségénél fogva - bizonyosan megváltoztatná az alkotmány identitását, jellegét, hiszen − lényegét tekintve − alkotmányozó hatalmat ismerne el egy nem választott és közjogi értelemben ellenőrizetlen szerv számára.
Megjegyzem, kifejezett alkotmányi rendelkezések nélkül még egy erre vonatkozó hatáskör-telepítés is problematikus lenne, hiszen nem lennének olyan alkotmányos mércék, amelyek alapján az alkotmánymódosítások normakontrollja elvégezhető lenne.93
Külön alkotmányos felhatalmazás hiányában a bírói felülvizsgálat kiterjesztése az alkotmánymódosítások tartalmi ellenőrzésére más ok miatt is inkonzisztens álláspont. Ha az eredeti alkotmányozó hatalom akaratát szükséges megvédeni az alkotmánymódosító hatalomtól, s ezt önmagában megalapozza az utóbbi konstituált jellege, akkor ez a védelmi igény miért nem érvényes a bírói felülvizsgálattal szemben? Hiszen a bírói hatalom éppoly konstituált hatalom, mint az alkotmánymódosító parlamenté vagy más speciális szervé. Ha az alkotmányos jogállamot a különleges eljárási szabályok szerinti alkotmánymódosító hatalomtól féltjük, akkor a közvetlen demokratikus legitimáció nélküli alkotmánybíróságoktól, amelyek alkotmányossági döntései egyáltalán nem vizsgálhatók felül más közhatalmi szerv által, vajon miért nem?94
Egy olyan alkotmánybíróság esetében továbbá, amely tartalmi alkotmányellenesség miatt is megsemmisítheti az alkotmánymódosításokat, a rossz bíró(ság)i döntések orvoslása az alkotmányozó hatalom számára még nehezebb lenne, mint a rossz alkotmánymódosításoké, hiszen amíg az előbbieket csak egy teljesen új alkotmány elfogadásával lehetne kiküszöbölni, addig az utóbbiakat az alkotmányozó módosítás útján is megváltoztathatná.95
Végezetül érdemes egy pillantást vetnünk azokra az érvelésekre is, amelyek az alkotmánymódosítások bírói felülvizsgálatát a népszuverenitással kapcsolatban vizsgálják. Egyesek szerint, amikor a bíróság megakadályozza, hogy alkotmánymódosítás útján valójában egy új alkotmányt fogadjanak el, akkor a nép szuverenitását védi.96 Mások szerint viszont, ha a szuverenitás arra vonatkozik, hogy kié az utolsó szó, s az alkotmánymódosítások érvényességéről a bíróságok megmásíthatatlanul döntenek, akkor ez valójában a védeni óhajtott népszuverenitás bírói szupremáciával való felváltását jelenti. Én is úgy vélem, hogy ahhoz, hogy elfogadjuk az alkotmánymódosítások tartalmának bírói felülvizsgálatát, el kell fogadnunk a bírói szuverenitást,97 ami viszont összeegyeztethetetlen a népfelség elvével, mivel egy szuverén felett nem állhat egy még szuverénebb.
Ha az alkotmányozó nem tiltotta meg az alkotmánymódosító hatalomnak, hogy akár az alkotmány egészét megváltoztassa, akkor az ezt meg is teheti, s ha a szabályszerűen elfogadott módosítások beépülnek az alkotmányszövegbe, akkor ugyanolyan rangúak, mint az alkotmánynak azok a rendelkezései, amelyek már eleve is benne voltak. De ha ez igaz, akkor az alkotmánymódosítások bírói felülvizsgálatának túl nagy ára lenne: hiszen az ilyen igény bármikor kiterjeszthető lenne az alkotmány többi, a módosításokkal egyenrangú részére is, például azon az alapon, hogy azok már nem felelnek meg a modern kor alkotmányos követelményeinek.
Ebben a tanulmányban amellett érveltem, hogy az alkotmánymódosításokat elvi alapon csak abban az esetben lehet megkülönböztetni az eredeti alkotmányozó hatalom aktusától, ha ez az alkotmány kifejezett rendelkezésein alapul. Ennek hiányában az alkotmányon belüli normahierarchia, illetve az alkotmány fölötti normák utólagos, például alkotmányértelmezés útján való megállapítása nem vezethető le anélkül, hogy ne sértenénk meg vagy a jogforrási hierarchia elvét, vagy olyan jogállami követelményeket, mint a közhatalmi szervek működésének alkotmányhoz, illetve joghoz kötöttsége. Ha pedig a kötöttségek nélküli alkotmánymódosítások lehetséges következményeire, vagy a jogállam hatékony védelmének érdekére hivatkozunk, a javasolt megoldások, az implicit örökkévalósági klauzulák alkotmányszövegbe olvasásától az alkotmánymódosítások tartalmi bírói kontrolljának értelmezés útján való feltalálásáig legalább olyan súlyos aggályokat vetnek fel, mint az a lehetőség, amellyel szemben megfogalmazódtak.
Kétségtelen azonban, hogy az alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalom feltétlen megkülönböztetésének, illetve a módosítások bírói felülvizsgálatának elutasításával nem oldódnak meg azok a problémák, amelyekre sokan a kifejezett vagy benne foglalt örökkévalósági klauzulákat, illetve az alkotmánymódosítások alkotmányellenességének lehetőségét javasolták megoldásul. Az alkotmányos jogállam védelme, garanciáinak megerősítése feltétlenül legitim törekvés, ahogy azt sajnos a legújabb magyarországi alkotmányfejlődés is mutatja.
Alternatív megoldásként elképzelhető bizonyos alkotmányos alapértékek fokozott védelme, de ez leginkább az alkotmányos védelem körének, illetve a garanciák pontosabb alkotmányon belüli, kifejezett körülhatárolásával, s esetleg ezek fokozott védelmével (akár örökkévalósági klauzulák létrehozásával) érhető el. Egyes alkotmányos értékek kiemelt védelme nemcsak tartalmi korlátozásokkal, hanem szigorúbb eljárási szabályokkal is megvalósítható, például az alkotmánymódosításra vonatkozó parlamenti eljárás megnehezítésével vagy más szereplők bevonásával is. Az osztrák Gesamtänderung, a spanyol revisión total vagy a svájci total revision mintájára98 különleges eljárási szabályokat lehetne megállapítani az alkotmány teljes revíziójára irányuló törekvések számára, feltéve, hogy az alkotmányozó képes e fogalom
- 13/14 -
tartalmát meghatározni. Alapvető fontosságú lenne az alkotmányozó és a törvényhozó hatalom intézményes elválasztása is, akár a nép alkotmányozásba való közvetlen bevonásának életre keltésével.
Nyilván elképzelhető valamilyen ésszerű kompromisszum az alkotmányjog eredendő formalizmusa, belső logikája, valamint egy tisztán értékelvű jogfelfogás között, ám ennek során ügyelni kellene arra, hogy ne jöhessenek létre más kockázatok. Azok az eszközök ugyanis, amelyekről ebben az írásban szó volt, olyan célokra is felhasználhatók, amelyek érvényesülése ellen kitalálták őket. Ha egy uralkodó elit alkotmányjogi úton a saját értékeit vési kőbe, ha közjogiasított politikai érdekeit egy mindenható, még az alkotmánymódosításokat is felülbírálni képes alkotmánybíróság védi, akkor az alkotmány akár az európai konstitucionalizmus értékeivel ellentétes elvek és normák stabil őrzője is lehet.
Az alkotmánynak kellően rugalmasnak kell lennie ahhoz, hogy a szükséges módosítások keresztülvihetők legyenek rajta, s kellően befogadónak ahhoz, hogy ne csak valamilyen alkalmi többség vagy a társadalom egy részének értékeit hordozza alkotmányos identitásként.
S bár meglehet, hogy az alkotmányok olyan "jogi eszközök, amelyeket jogászok írtak jogászoknak",99 az alkotmányokat elsősorban politikusok hajtják végre, és az 1789 óta elfogadott összesen kb. 900 alkotmány100 közül számos olyan akadt, amely nem tudta megvédeni saját értékeit (amelyek közül persze sok nem is érdemelt védelmet). Ez nem jelenti azt, hogy értelmetlen lenne az alkotmányos értékek fokozott védelmére való törekvés - de azt igen, hogy bizonyos körülmények között az alkotmányos rend pusztán jogintézmények és jogi eljárások útján nem védhető meg.
Ahhoz, hogy megvédhető legyen, olyan alkotmányos kultúra kell, amely a többség meggyőződésén alapulva fogadja el, hogy a közösségi döntéseket demokratikus módon kell meghozni, úgy, hogy minden közhatalom alkotmányosan korlátozható legyen azok védelmében, akik bármilyen okból kisebbségben vannak. ■
JEGYZETEK
1 A tanulmány korábbi verziójához tett megjegyzéseikért köszönettel tartozom Chronowski Nórának, Gárdos-Orosz Fruzsinának, Herbert Küppernek és Sólyom Péternek.
2 "Ne gondoljátok, hogy jöttem a törvénynek (...) eltörlésére. Nem jöttem, hogy eltöröljem, hanem, hogy inkább betöltsem (...) Míg az ég és a föld elmúlik, a törvényből egyetlen jóta vagy pontocska el nem múlik, amíg minden be nem teljesedik." (Máté evangéliuma, 5:17-18).
3 Csupán a sikertelen kísérletekről értesülhetünk. Az 1653. évi cromwelli alkotmány XXXVIII. cikke szerint például semmisnek kellett tekinteni minden olyan jogot, törvényt vagy rendeletet, amely az Instrument of Governmentben foglalt szabadságokat csorbítaná - de ez az alkotmányféleség csupán néhány évig élt. A francia forradalom első alkotmánya, az 1791. szeptemberi alkotmány ugyancsak tartalmazott örökéletűnek hitt rendelkezéseket, s az alkotmány módosítását amúgy is aligha teljesíthető feltételekhez kötötte. Az alkotmány mégis csupán mintegy két évet élt, hiszen 1793-ban a Konvent már egy új alkotmányt - az ún. jakobinus alkotmányt - fogadott el; igaz, ez utóbbi hatálya nemhogy sokáig nem tartott, hanem - a politikai helyzet miatt - hatályba sem lépett, kidolgozóinak egy részét - Robespierre-t például - pedig kivégezték, mire a következő alkotmányt elfogadták - 1795-ben. Tovább tartott az érvénye Magyarországon az 1741. évi VIII. törvénycikknek − amely a nemesi kiváltságokat kívánta örökkévalóvá tenni -, egészen 1848-ig.
4 L. a norvég alkotmány utolsó, 112. cikkének (1) bekezdését.
5 Elai Katz: On Amending Constitutions. The Legality and Legitimacy of Constitutional Entrenchment. Columbia Journal of Law and Social Problems 1996. 2. sz. 252. o.
6 Lawrence G. Sager: The Dead Hand and Constitutional Amendment. Harvard Journal of Law & Public Policy 1996. 2. sz. 277. o.
7 "Egy régmúlt generáció által elfogadott, módosíthatatlan alkotmányt aligha lehet úgy tekinteni, hogy az a kormányzottak jóváhagyásának kifejeződése." Walter Dellinger: The Legitimacy of Constitutional Changes. Rethinking the Amendment Process. Harvard Law Review 1983. 2. sz. 387. o.
8 Richard Albert: Nonconstitutional Amendments. The Canadian Journal of Law and Jurisprudence 2009. 1 sz. 13. o.
9 Magyarországon elsőként minden bizonnyal Bragyova András vetette fel a kérdést arra hivatkozva, hogy az 1949/89-es Alkotmány 8. § (1) bekezdése az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen jogainak "elismerésével" a pozitív jogon túli, attól független norma létét feltételezte. Bragyova András: Vannak-e megváltoztathatatlan normák az Alkotmányban? In: Ünnepi tanulmányok Holló András hatvanadik születésnapjára (szerk. Bragyova András). Bíbor, Miskolc 2003. 65-88. o. Bragyova ezt az álláspontját megismételte a 61/2011. (VII. 13.) AB határozathoz fűzött különvéleményében is. Az alkotmánymódosítások alkotmányossági felülvizsgálatát a korábbi alkotmány alapján - más-más körben és indokok alapján - levezethetőnek tartotta még különvéleményében Kiss László és Lévay Miklós, párhuzamos indokolásában pedig Kovács Péter (hozzá csatlakozva Bihari Mihály) is. 61/2011. (VII. 13.) AB határozat, ABH 2011, 225. A 45/2012. (XII. 29.) AB határozathoz fűzött párhuzamos véleményeikben Holló András és Stumpf István is az alkotmánymódosítások tartalmi okból való alkotmánybírósági megsemmisítésének elvi lehetősége mellett érveltek.
10 293/B/1994. AB végzés, ABH 1994, 862.; 23/1994. (IV. 29.) AB végzés; 290/B/2002. AB határozat, ABH 2008, 1863, 1868.
11 Az alkotmánymódosítások tartalmi alkotmányossági felülvizsgálatát támogató álláspontot fogalmazott meg egyebek között Chronowski Nóra − Drinóczi Tímea − Zeller Judit: Túl az alkotmányon Közjogi Szemle 2010. 4. sz. 4-6. o.; Drinóczi Tímea: Gondolatok az Alkotmánybíróság 61/2011. (VII. 13.) AB határozatával kapcsolatban. Jura 2012. 1. sz.; Halmai Gábor: Alkotmányos alkotmánysértés. Fundamentum 2011. 2. sz. Ezzel szemben más szerzők helyesnek tartották az Alkotmánybíróság elutasító gyakorlatát, és nem láttak lehetőséget arra, hogy az AB maga ilyen értelemben kiterjessze a hatáskörét. L. pl. Kocsis Miklós: Viszonyítási pont vagy a vizsgálat tárgya - alkotmányellenes alkotmánymódosítások? Új Magyar Közigazgatás 2011. 2. sz. 44-51. o.; és Kocsis Miklós: Az Alkotmánybíróság határozata az "alkotmányellenes alkotmánymódosítások" ügyében. Jogesetek Magyarázata 2011. 3. sz. 11−12. o.; Csink Lóránt - Fröhlich Johanna: az alkotmányjogon innen. Alkotmánybírósági Szemle 2011. 1. sz. 70. o. Korábbról l. Kilényi Géza: Hogyan tovább, magyar alkotmánybíráskodás? In: Alkotmánybíráskodás (szerk. Kilényi Géza). Unió, Budapest 1993. 275. o.; Jakab András: A magyar jogrendszer szerkezete. Dialóg Campus, Budapest-Pécs 2007. 124. o.
12 Az Alkotmánybíróság első alkalommal a 61/2011. (VII. 13.) AB határozatban hivatkozott arra − igaz, csupán lehetőségként, mondván, az AB hatásköre "nem zárható ki" −, hogy vizsgálhatja az alkotmánymódosítások elfogadásának formai megfelelőségét. Ténylegesen azonban csak a 45/2012. (XII. 29.) AB határozatában, az ún. Átmeneti rendelkezések (Ár.) alkotmányosságának felülvizsgálatakor élt először ezzel a jogosítvánnyal (s rögvest meg is semmisítette az Ár. egyes részeit). Ezt megelőzően viszont kategorikusan elzárkózott nemcsak az alkotmánymódosítások, hanem kifejezetten az alkotmánymódosító törvények - s így például a hatályba léptető rendelkezések - felülvizsgálatától is, explicit módon kizárva bármilyen kontrollt, amennyiben az (egységesnek tételezett) alkotmányozó hatalom megnyilvánulásáról van szó. Erről és a formai felülvizsgálat egy lehetséges igazolásáról l. Szente Zoltán: Az Alkotmánybíróság döntése Magyarország Alaptörvényének Átmeneti Rendelkezései alkotmányosságáról. Az Alaptörvény integritása és az alkotmányozó hatalom korlátai. Jogesetek Magyarázata 2013. 2. sz. 16-17. o.
13 L. különösen Halmai Gábor: Alkotmányjog, emberi jogok, globalizáció. Az alkotmányos eszmék migrációja. L’Harmattan, Budapest 2013; Chronowski - Drinóczi - Zeller: i. m. Egy felmérés szerint 537 korábbi és jelenleg is hatályos alkotmány közül 172 (32%) tartalmazott valamilyen módosíthatatlan rendelkezést. Yaniv Roznai: Unconstitutional Constitutional Amendments - The Migration and Success of a Constitutional Idea. The American Journal of Comparative Law 2013. 3. sz. 667. o.
14 Chronowski - Drinóczi - Zeller: i. m. 3. o.
15 Arra is van példa, hogy egy alkotmány ugyan tartalmaz örökkévalósági klauzulát, de az alkotmánybíróság azt további (implicit) tartalmi korlátokkal egészíti ki. Az olasz Alkotmánybíróság 1988. december 15-i, 1146. számú határozatában úgy döntött, hogy van jogköre az alkotmánymódosítások felülvizsgálatára, mert különben az alkotmány védtelen lenne legfőbb értékeit illetően; sőt, nemcsak az alkotmányban kifejezetten meghatározott klauzula (a köztársasági államforma védelme) korlátozza az alkotmánymódosító hatalmat, hanem "az alkotmányos rend legfőbb elvei" és "az emberi személyiség elidegeníthetetlen jogai" is érinthetetlenek az alkotmánymódosítások számára. L. Sentenza N. 1146. Anno 1988. La Corte costituzionale. Igaz, a határozat nem sorolja fel ezeket a legfőbb elveket, így azok legfeljebb az alkotmánybíróság gyakorlatából szűrhetők le. Ennek alapján olyan elvekről lehet szó, mint az emberi méltóság, a népszuverenitás, a pluralizmus, az állam és az egyház elválasztásának elve, az egyenlőség, vagy az alapjogok bírói védelme. Andrea Morrone: Constitutional Adjudication and the Principle of Reasonableness. In: Reasonableness and Law (eds. Giorgio Bongiovanni - Giovanni Sartor - Chiara Valentini). Springer, Dordrecht-London 2009. 234. o.
Megjegyzendő azonban, hogy az olasz Alkotmánybíróság még sohasem semmisített meg jogszabályt pusztán ezen elvek sérelmére hivatkozva.
16 Franciaországban az Alkotmánytanács egy 2003-as döntésében úgy határozott, hogy csak a törvények felülvizsgálatára van hatásköre, az alkotmánytörvényekére (les lois constitutionnelles) nincs. Décision n° 2003-469 DC du 26 mars 2003. Les Cahiers du Conseil constitutionnel, Cahier n° 15. Az ír Legfelsőbb Bíróság 1995-ben hatáskör hiányában ugyancsak elutasította a szabályszerűen elfogadott alkotmánymódosítások bírói felülvizsgálatának lehetőségét. Abortion Information Case, (1995) 2 ILRM 81. 104.
17 A példa az alkotmánymódosítások tartalmi felülvizsgálhatóságát támogató szerzők között azért népszerű, mert az indiai Legfelsőbb Bíróság ezt annak ellenére állapította meg, hogy az indiai alkotmány nem tartalmaz sem örökkévalósági klauzulákat, sem az alkotmánymódosítások felülvizsgálatára vonatkozó bírósági hatáskört. Sőt, több alkotmánymódosítást megsemmisítő aktivizmusát kifejezett alkotmányos tilalom ellenére is fenntartotta.
18 E folyamat bemutatása nem ennek a munkának a feladata, fontosabb állomásai azonban itt is megemlíthetők. Az indiai Legfelsőbb Bíróság először 1967-ben, az I.C. Golak Nath v. State of Punjab, 1967 A.I.R. (S.C.) 1643. ügyben deklarálta, hogy a parlament alkotmánymódosító hatalma korlátozott: az az alkotmányos tilalom, mely szerint a parlament nem fogadhat el az alapjogokat korlátozó törvényeket, az alkotmánymódosításokra is vonatkozik. Később azonban, 1971-ben a bíróság mégis alkotmányosnak mondta ki a 24. alkotmánymódosítást, amely felülbírálta a Golak Nath-döntést, mivel, bár Gandhi ekkor épp nem volt kormányon, a bíróságon belül nem volt meg a szükséges többség a módosítás elvetéséhez. Ez azonban később megváltozott, így 1973-ban, a His Holiness Kesavananda Bharati Sripadagalvaru and Ors. v. State of Kerala and Anr., AIR 1973 SC 1461 ügyben a Legfelsőbb Bíróság kijelentette, hogy a "módosítás" nem jelenthet "megsemmisítést", s csak az alkotmány azon elemeinek megváltoztatására irányulhat, amelyek nem érintik az alkotmány alapvető szerkezetét. A bíróság ebben az ítéletében fejlesztette ki az alkotmány alapstruktúrájának doktrínáját, azaz úgy határozott, hogy a parlament alkotmánymódosító hatalma korlátozott, amennyiben nem változtathatja meg az alkotmány legfontosabb alapelveit (igaz, abban nem született egyetértés, hogy pontosan melyek ezek az elvek) és identitását. A bíróság 7:6 arányban hozta meg döntését, azaz a bírák csaknem fele úgy gondolta, hogy az alkotmány minden rendelkezése azonos státusú, és nem lehet egyeseket előnyben részesíteni másokkal szemben. A parlament azonban az 1976-ban elfogadott 42. alkotmánymódosítással felülírta az alapstruktúra-doktrínát, és kimondta, hogy a törvényhozás alkotmánymódosító hatalma korlátlan, és kategorikusan kizárta az alkotmánymódosítások bírósági felülvizsgálatát. A Legfelsőbb Bíróság válasza erre a Minerva Mills Ltd. v. Union of India A.I.R. 1980 S.C. 1789, 1981 SCR (1) ügyben hozott döntés volt, amelyben megsemmisítette a 42. módosítás két rendelkezését, így azt, amelyik kizárta volna a Legfelsőbb Bíróság felülvizsgálati jogát, és az alkotmány egyik alapvető jellemzőjének mondta ki az alkotmánymódosító hatalom korlátozottságát. Mindeközben Indiában 1975 és 1977 között rendkívüli állapot volt érvényben.
19 Rory O’Connell: Guardians of the Constitution. Unconstitutional Constitutional Norms. Journal for Civil Liberties 1999. 1. sz. 66. o.
20 Herbert Küpper: Az alkotmánymódosítás és az alkotmánybírósági kontroll - megoldás az "örökkévalósági klauzula"? Közjogi Szemle 2013. 4. sz. 6. o.
21 Andrew Friedman: Dead Hand Constitutionalism. The Danger of Eternity Clauses in New Democracies. Mexican Law Review 2011. 1. sz. 87. o.
22 Az alkotmányozó hatalom hozza létre az új alkotmányt, s biztosítja a folytonosságot a korábbi és az új alkotmányos rendszer között. E nélkül, ha nincs működő alkotmány, vagy a régi alkotmányt már nem tartják legitimnek, akkor új alkotmányos rezsim csak államcsínnyel vagy forradalommal újítható meg. Olivier Duhamel - Yves Mény: Dictionnaire constitutionnel. Presses Universitaires de France, Paris 1992. 777-778. o.
23 A hazai szakirodalomból l. Petrétei József: Az alkotmányos demokrácia alapintézményei. Dialóg Campus, Budapest-Pécs 2009. 67−79. o.; Chronowski - Drinóczi - Zeller: i. m. 3. o.
24 Franciaországban - de általában a nemzetközi szakirodalomban is - az alkotmányozó és az alkotmánymódosító mint konstitutív és konstituált hatalmak közti különbségtételt hagyományosan az 1789. évi forradalom kiemelkedő alakja, Sieyès abbé híres politikai pamfletjéhez kötik, amely szerint az alkotmány egésze nem a konstituált, hanem az alkotmányozó hatalom műve, és a delegált hatalom (azaz például a törvényhozás) nem változtathatja meg a delegálás feltételeit. Emmanuel Joseph Sieyès: Qu’est-ce que le Tiers état? Éditions de Boucher, Paris 2002. 53. o. L. még Francis Hamon - Michel Troper: Droit constitutionnel. 31e édition. LGDJ, Paris 2009. 34-36. o.; Gilles Champagne: L’essentiel de Droit constitutionnel. 1. Théorie générale du droit constitutionnel. 2e édition. Gualino éditeur, Paris 2001. 31. o.; Jean Paul Jacqué: Droit constitutionnel et institutions politiques. 5e édition. Dalloz, Paris 2003. 45. o. Szkeptikus álláspontként l. Pierre de Montalive [et al.]: Droit constitutionnel. Les grandes décisions de la jurisprudence. Presses Universitaires de France, Paris 2011. 12-13. o.
Németországban Carl Schmitt hatására erősödött meg az a felfogás, amely a kétféle hatalmat megkülönböztette, azzal, hogy az alkotmánymódosítás funkciója nem terjed ki a nép politikai akaratát kifejező alkotmányozó hatalom (verfassunggebende Gewalt) mint egész identitásának és folyamatosságának megváltoztatására. Carl Schmitt: Verfassungslehre. Duncker & Humblot, München 1928. 99-121. o., különösen: 103. L. még Hans Peters: Geschichtliche Entwicklung und Grundfragen der Verfassung. Springer, Berlin-Heidelberg-New York 1969. 53-54. o.; Paul Kirchhof: Die Identität der Verfassung in ihren unabanderlichen Inhalten. In: Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland. Band I, Historische Grundlagen (Hrsg. Josef Isensee Josef - Paul Kirchhof). C.F. Müller, Heidelberg 1987. 775, 788.; Hauke Möller: Die verfassungsgebende Gewalt des Volkes und die Schranken der Verfassungsrevision. Eine Untersuchung zu Art. 79 Abs. 3 GG und zur verfassungsgebenden Gewalt nach dem Grundgesetz. dissertation.de, Berlin 2004. Az intézménnyel szembeni szkepszisre példaként l. Ulrich K. Preuss: The Implications of "Eternity Clauses". The German Experience. Israel Law Review 2011. 3. sz. 429-448. o.
25 Aharon Barak: Unconstitutional Constitutional Amendments. Israel Law Review 2011. 3. sz. 336. o.
26 Walter F. Murphy: Merlin’s Memory: The Past and Future Imperfect of the Once and Future Polity. In: Responding to Imperfection. The Theory and Practice of Constitutional Amendment (ed. Sanford Levinson) Princeton University Press, Princeton, N.J. 1995. 177. o.; William L. Marbury: The Limitations upon the Amending Power. Harvard Law Review 1919. 2. sz. 232. o. Ugyanezt az érvet használta az indiai Legfelső Bíróság is a már említett Minerva Mills Ltd. v. Union of India ügyben is (l. a 18. jegyzetet).
27 Alaptörvény S) cikk (1)-(3) bek.
28 Ismert például, hogy az amerikai alkotmány elfogadása tulajdonképpen illegálisan történt, miután nem az addig hatályban lévő úgynevezett konföderációs cikkelyekben meghatározott eljárásban zajlott, hanem az új alkotmány által megállapított eljárásrendben. Richard Kay: The Illegality of the Constitution. Constitutional Commentary 1987. 4. sz. 57. o.
29 Mezey Barna − Szente Zoltán: Európai alkotmány- és parlamentarizmustörténet. Osiris, Budapest 2003. 333. o.
30 Kemal Gözler: A Judicial Review of Constitutional Amendments. A Comparative Study. Ekin, Bursa 2008. 70-71. o.
31 Preuss: i. m. 431. o.
32 Jos F. Ingham: Unconstitutional Amendments. Dickinson Law Review 1928-1929. 36. sz. 162. o.; Küpper: Az alkotmánymódosítás és az alkotmánybírósági kontroll… 3. o.
33 Egy sokat idézett okfejtés szerint egy alkotmány tekintetében nem lehet értelmezni az alkotmányosságot vagy alkotmányellenességet, mert az alkotmányok maguk határozzák meg, hogy mi alkotmányos és mi alkotmányellenes. Frederick Schauer: Amending the Presuppositions of a Constitution. In: Responding to Imperfection. The Theory and Practice of Constitutional Amendment (ed. Sanford Levinson). Princeton University Press, Princeton, NJ-Chichester 1995. 145. o.
34 Otto Pfersmann: Unconstitutional constitutional amendments. A normativist approach. Zeitschrift für öffentliches Recht 2012. 1. sz. 85. o.
35 Tulajdonképpen akár még az is felmerülhetne, hogy a módosító norma a magasabb szintű. Az olyan alkotmányokban ugyanis, amelyek koherens rendszert alkotó alapelvei nincsenek isteni elrendelés által egyszer s mindenkorra lefektetve, hanem evolutív módon, módosítások útján alkalmazkodnak a változó körülményekhez, az újabb elvek és szabályok közelebb állhatnak a nép valóságos akaratához, mint a régi, felváltandó rendelkezések. John R. Vile: The Case against Implicit Limits on the Constitutional Amending Process. In: Responding to imperfection. The Theory and Practice of Constitutional Amendment (ed. Sanford Levinson). Princeton University Press, Princeton, NJ-Chichester 1995. 200-201. o.
36 E felfogásnak a hazai szakirodalomban is vannak képviselői. Szerintük "szakítani kell azzal a felfogással, amely szerint az alkotmányi normák között nincs hierarchikus viszony az értelmezés szempontjából", s ha két alkotmányos rendelkezés jelentéstartalma ellentétben áll, akkor érvényesülnie kell ennek a hierarchiának. Chronowski - Drinóczi - Zeller: i. m. 9. o.
37 L. ehhez Reinhold Zippelius: Juristische Methodenlehre. Eine Einführung. Beck, München 1994. 33. o.; és Blutman László: Az Alkotmánybíróság és az alkotmány feletti normák: könnyű liaison elkötelezettség nélkül? Közjogi Szemle 2011. 4. sz. 1-2. o. Blutman ezek mellett megkülönböztet még "értelmezési elsőbbséget" is, amikor egy normát egy másik elvnek vagy szabálynak megfelelően kell értelmezni.
38 79. § (3) bek.
39 L. a már említett Kesavanda Bharati v State of Kerala (1973) ügyet (18. jegyzet), amelyben a Legfelsőbb Bíróság kimondta, hogy "az alkotmány módosításának hatalma nem terjed ki az alkotmány alapstruktúrájának vagy kereteinek olyan megváltoztatására, amelynek révén megváltozna annak identitása". Kesavanda Bharati v State of Kerala, AIR 1973 SC 1461. Hasonló fejlődés figyelhető meg Izraelben is, ahol a Legfelsőbb Bíróság uralkodó értelmezése szerint alkotmányellenes az alaptörvények olyan módosítása, amely tagadja az izraeli állam zsidó és demokratikus jellegét; a nép mint szuverén erre nem hatalmazta fel a knesszetet, amely csak a rendszer alapstruktúrájának keretei között cselekedhet. HCJ 6427/02 The Movement for Quality Government in Israel v. The Knesset (May 11, 2006) 74. bek.
40 L. erről Michael Rosenfeld: Constitutional Identity. In: The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law (eds. Michael Rosenfeld - Sajó András). Oxford University Press, Oxford 2013. 756-776. o.; és Gary Jeffrey Jacobsohn: Constitutional Values and Principles. In: The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law (eds. Michael Rosenfeld - Sajó András). Oxford University Press, Oxford 2013. 777-791. o.
41 Vagyis a formális értelemben vett alkotmányjog fogalma független a rendelkezések tartalmától. Michael Sachs: Einführung. In: Grundgesetz. Kommentar (Hrsg. Michael Sachs). Beck, München 2011. 7. o.
42 Az alkotmány "szellemére" - tudomásom szerint - csupán a norvég alkotmány utal, ám az is csak említés szintjén. L. a 4. jegyzetet.
43 Az alkotmány alapstruktúráját alkotó elvek és értékek listája a későbbiekben csak gazdagodott anélkül, hogy egyetértés alakult volna ki a sérthetetlen elvek köréről. Az indiai Legfelsőbb Bíróság bírái mindenesetre különböző ügyekben az indiai alkotmányosság alapstruktúrájához sorolták a szabad és tisztességes választásokat, az alkotmánybíráskodást, a jogállamiságot, a bírói függetlenséget, a nemek közti egyenlőséget, a szocializmust, az alapvető szabadságokat, és a korlátozott alkotmánymódosítási hatalom elvét is. Bár ezek közül egyes fogalmak az alkotmányban szövegszerűen is megtalálhatók, az alkotmány alapvető struktúrája, a Legfelsőbb Bíróság alkotmánymódosítást felülvizsgáló jogköre vagy a korlátozott alkotmánymódosító hatalom nem tartozik ezek közé. L. Albert: i. m. 23-24. o.
44 A török alkotmánybíróság egy 1971-es döntésében például úgy határozott, hogy az alkotmánymódosításoknak összhangban kell lenniük "a jelenkori civilizációval" és nem sérthetik "az alkotmány koherenciáját és rendszerét". 1971/37, 9 AMKD 416, 428-429. (1971).
45 Gözler: i. m. 69-70., 95. o.; Friedman: i. m. 85. o.
46 Barak: i. m. 338. o. Barak szerint még egy teljesen új alkotmánynak is meg kell felelnie a létező alkotmány struktúrájának. Uo. 336. o. Egy új alkotmány funkciója viszont szerintem fogalmilag az, hogy megváltoztassa a korábbi alkotmány alapstruktúráját (különben elég lenne az alkotmány módosítása, s nem lenne szükség új alkotmányra), nem beszélve arról, hogy egy ilyen követelmény tiszteletben tartása alkotmányos úton megváltoztathatatlanná tenné a diktatúrák alkotmányos rendjét.
47 Chronowski-Drinóczi-Zeller: i. m. 3-4. o.
48 Magyarországon 2011-ben az Alkotmánybíróság is elismerte bizonyos alkotmányos normák közti hierarchiát, és a többségi határozat szerint bizonyos alapelvek az alkotmányozót is kötik, ám lényegét tekintve magára az alkotmányozóra bízta ezen elvek azonosítását, illetve tiszteletben tartását. L. 61/2011. (VII. 13.) AB határozat.
49 Részletesebben l. Győrfi Tamás: Az alkotmánybíráskodás politikai karaktere. Értekezés az Alkotmánybíróság első tíz évéről. Indok, Budapest 2001. 33-34. o.; és Szente Zoltán: Érvelés és értelmezés az alkotmányjogban. Dialóg Campus, Budapest-Pécs 2013. 41-44. o.
50 Chronowski-Drinóczi-Zeller: i. m. 9. o.
51 L. ehhez Küpper: Az alkotmánymódosítás és az alkotmánybírósági kontroll… 7. o.
52 Barak: i. m. 337-338. o.
53 Gözler: i. m. 76. o.
54 Ez az uralkodó felfogás az Egyesült Államokban is, ahol az 1920-as években - a szesztilalmat előíró 18., valamint a női választójogot bevezető 19. alkotmánymódosítások kapcsán − fellángolt a vita arról, hogy vannak-e implicit tartalmi korlátok az alkotmánymódosításokkal szemben. Végül a Legfelsőbb Bíróság a National Prohibition Cases, 253 U.S. 350 (1920) ügyben elutasította, hogy ilyenek léteznének; az azóta is töretlen gyakorlat szerint a jogszerűen javasolt és ratifikált alkotmánymódosítások az alkotmány részévé válnak, és ugyanolyan hatásuk van, mint a szöveg más részeinek [State of Rhode Island v. Palmer, 253 U.S. 350, 386 (1920)].
55 L. Sólyom László: Normahierarchia az alkotmányban. Közjogi Szemle 2014. 1. sz. 1-7. o. Sólyom szerint az alkotmányon belüli hierarchia alapja az általa vezetett Alkotmánybíróság értelmezési gyakorlatából következik.
56 Ilyen érvek hiányában Herbert Küpper például felvetette, hogy az Alaptörvény Alapvetés fejezetében foglalt rendelkezések vajon nem lehetnek-e kiemelt, a többihez képest magasabb szintű alkotmányos normák. Az Alaptörvény értelmezésére vonatkozó R cikk (3) bekezdése azonban erre nem utal, így nincs ok azt gondolni, hogy a szöveg különböző részei ne lennének egyenrangúak. De egyébként is kérdéses lenne, hogy vajon az Alapvetések módosításának mik lennének a mércéi. Küpper szerint ezért az alkotmánymódosítások mércéi alkotmányértelmezéssel nem vezethetők le. Küpper: Az alkotmánymódosítás és az alkotmánybírósági kontroll… 3. o.
57 Jerzy Wróblewski: Legal language and legal interpretation. Law and Philosophy 1985. 2. sz. 243. o.; Andrei Marmor: Interpretation and Legal Theory. Clarendon, Oxford 1992. 13. o.; Aharon Barak: Purposive Interpretation of Law. Princeton University Press, Princeton, NJ-Woodstock 2005. 3., 18. o.; Helmut Coing: A jogfilozófia alapjai [ford. Szabó Béla]. Osiris-Széchenyi, Budapest-Győr 1996. 240. o.; Donald P. Kommers - John E. Finn - Gary J. Jacobsohn: American Constitutional law. Essays, Cases and Comparative Notes. Vol. 1. Governmental Powers and Democracy. Rowman & Littlefield Publishers, Lanham-Boulder-New York-Toronto-Plymouth 2009. 34. o.; Szente: Érvelés és értelmezés az alkotmányjogban. 93. o.
58 Blutman: i. m. 3. o.
59 Bár kifejezett ellentétes alkotmányi rendelkezés nélkül az alkotmányon belüli normák egyenrangúsága szerintem jogi axióma, alkalmanként külön elismerést is nyer. A kanadai Legfelsőbb Bíróság által kifejlesztett "no hierarchy of constitutional rights" doktrína az ebből a szempontból legnagyobb kísértést jelentő alapjogokkal kapcsolatban erősítette meg, hogy az alkotmány valamelyik részében foglalt alapjogokra nem lehet úgy hivatkozni, hogy azzal korlátozzák, megakadályozzák, vagy kiterjesszék az alkotmány egy másik részében elismert másik alapjog érvényesülését. A bíróság szerint az egyes alkotmányos rendelkezések védve vannak egymással szemben ["are immune from each other"]. L. Gosselin (Tutor of) v. Quebec (Attorney General) [2005] 1 S.C.R. 238, SCC 15. Mark Carter: An Analysis of the "No Hierarchy of Constitutional Rights" Doctrine. Review of Constitutional Studies/Revue d’études constitutionnelles 2006. 1. sz. 20., 34. o. ualawccsprod.srv.ualberta.ca/ccs/images/journals/review/Review12.1.pdf. Mindennek hangsúlyozása alighanem azért is fontos volt, mert a kanadai alkotmány két különálló kartából áll. A doktrína nem vonatkozik azokra az alapjogi rendelkezésekre, amelyek között maga az alkotmány tesz különbséget. Uo. 37. o.
60 Murphy: i. m. 181. o.
61 Gottfried Dietze: Unconstitutional Constitutional Norms? Constitutional Development in Postwar Germany. Virginia Law Review 1956. 1. sz. 563. o.
62 A bajor alkotmánybíróság már egy 1948-as határozatában arra hivatkozott, hogy az alapvető jogok a pozitív jogtól függetlenül léteznek, egy 1950-ben hozott döntésében pedig kifejtette, hogy vannak olyan alapvető alkotmányos elvek, amelyek megelőzik az alkotmányt, és amelyekhez az alkotmányozó is kötve van. Hasonló felfogást képviselt a Bundesverfassungsgericht először az ún. Südweststaat-ügyben [1 BverfGE 14, 32 (1951)], két évvel később pedig elismerte annak lehetőségét, hogy egy alkotmányos norma érvénytelen lehet, ha sérti az igazságosságot [3 BverfGE 225, 234 (1953)]. Általános vélemény szerint mindez a náci Németország szélsőséges pozitivizmusára adott egyfajta válasz volt, ám ez a jogfelfogás hamarosan teljesen visszaszorult a német alkotmánybíráskodásban. Yaniv Roznai: The theory and practice of "supra-constitutional" limits on constitutional amendments. International and Comparative Law Quarterly 2013. 3. sz. 563-564. o.; Dietze: i. m. 14-16. o.; L. még Taylor Cole: Three Constitutional Courts. A Comparison. In: Politics in Europe. Comparisons and Interpretations (ed. Arend Lijphart). Prentice-Hall, Englewood Cliffs, N.J. 1969. 246. o.
63 Írországban 1992-ben népszavazással két alkotmánymódosítást is elfogadtak: az egyik garantálta a külföldön jogszerűen elvégzett abortusz lehetőségét, a másik pedig biztosította az ilyen lehetőségekről szóló információkhoz való hozzájutást (miközben az ír abortuszszabályozás rendkívül szigorú). A módosításokat természetjogi érvekkel támadták arra hivatkozva, hogy az alkotmány természetjogi alapokon nyugszik, s bizonyos jogok a pozitív jog fölött állnak. Ezek vallási alapúak, amely kiderül az ír alkotmány számos vallási jellegű utalásából. Végül pedig a természetjogot az alapvető jogok védelmében kell értelmezni, amelyek közül az élethez való jog a legfontosabb, beleértve a magzati életet. Roderick O’Hanlon: Natural Rights and the Constitution. 11 Irish Law Times (N.S.) 1993. 8. o. Az ír Legfelső Bíróság azonban azzal utasította el ezt az érvelést, hogy nincs jogköre a szabályszerűen elfogadott alkotmánymódosítások tartalmának felülvizsgálatára. Abortion Information Case, (1995) 2 ILRM 81. 104. O’Connell: i. m. 63, 65. o. A bíróság az ehhez kapcsolódó másik ügyben ugyancsak elutasította, hogy a természetjog az alkotmány fölött állna. [r]e Article 26 and the Information (Termination of Pregnancies) Bill, 1995.
64 Roznai: The theory and practice… 571. o.
65 23/1990. (X. 31.) AB határozat, ABH 1990, 96-108.
66 Kim Lane Scheppele: On the Unconstitutionality of Constitutional Change. An Essay in Honor of László Sólyom. In: Viva box iuris civilis. Tanulmányok Sólyom László tiszteletére 70. születésnapja alkalmából (szerk. Csehi Zoltán - Schanda Balázs - Sonnevend Pál). Szent István Társulat, Budapest 2012. 303. o.
67 A nemzetközi jogi ius cogensre, mint az alkotmányozó számára is kötelező külső normára a magyar Alkotmánybíróság több határozatában is utalt. L. pl. a már idézett 61/2011. (VII. 13.) AB határozatot, ABH 2011, 225.
68 193. cikk (4) bek., 194. cikk (2) bek.
69 L. pl. a szerződések jogáról szóló bécsi konvenció 27. cikkét.
70 L. ehhez Karen J. Alter: Establishing the Supremacy of European Law. The Making of an International Rule of Law in Europe. Oxford University Press, Oxford 2001. 16-27. o.; Sionaidh Douglas-Scott: Constitutional Law of the European Union. Longman, Harlow 2002. 277-281. o.
71 Az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) például az Alajos Kiss v. Hungary ügyben az Emberi Jogok Európai Nyilatkozatával ellentétesnek nyilvánította, hogy a felperest korlátozott cselekvőképessége miatt megfosztották választójogától, jóllehet ez az akkori magyar alkotmányon alapuló rendelkezés volt. Alajos Kiss v. Hungary, Application No. 38832/06, ECtHR Judgment of 20 May 2010. A bíróság a Sejdie and Finci v. Bosnia and Herzegovina ügyben a Konvencióba foglalt jogok megsértésének tartotta, hogy Bosznia-Hercegovinában a parlamenti és az elnökválasztáson csak bosnyák, horvát vagy szerb nemzetiségű személyek indulhatnak, kizárva például a cigány vagy zsidó származásúakat, holott ez politikai okokból fundamentális jelentőségű része a bosznia-hercegovinai alkotmánynak. Sejdie and Finci v. Bosnia and Herzegovina, Application No. 27996/06, ECtHR Judgment of 22 December 2009. Legutóbb a bíróság az embertelen és megalázó bánásmód tilalmába ütközőnek találta, hogy egy magyar felperest úgy ítéltek tényleges életfogytiglani szabadságvesztésre, hogy az elvi lehetősége is kizárt a büntetés későbbi felülvizsgálatának, noha ez a 2011. évi Alaptörvény rendelkezéseiből következik. László Magyar v. Hungary, Application No. 73593/10, ECtHR Judgment of 20 May 2014. Érdemes megjegyezni, hogy amíg a 2011. Alaptörvény rendelkezései ebben a tekintetben már összhangba kerültek az Alajos Kiss v. Hungary ügyben hozott EJEB-döntéssel, addig Bosznia-Hercegovina nem változtatott alkotmányának kifogásolt rendelkezésein. Az utóbb említett, tényleges életfogytiglani büntetéssel kapcsolatos ítélet esetleges következményei még nyitott kérdések.
72 Roznai: The theory and practice… 560., 580. o.
73 André Nollkaemper: National Courts and the International Rule of Law. Oxford University Press, Oxford 2011. 199-200. o.
74 Az ENSZ Biztonsági Tanács 1984. évi 554. számú határozata visszautasította és érvénytelennek nyilvánította az apartheidrendszert elismerő 1983. évi dél-afrikai alkotmányt, mert az nem volt összeegyeztethető az ENSZ Alapokmányban foglalt elvekkel. Dél-Afrika a belügyeibe való beavatkozásként ítélte el a határozatot. Az alkotmány végül egészen az 1994-es ideiglenes alkotmányig, azaz egészen az ottani rendszerváltásig hatályban maradt.
75 Ahogy az jól megfigyelhető a Maastrichti vagy a Lisszaboni Szerződés tartalmának alkotmányossági felülvizsgálatának példáján keresztül több EU-tagállamban, amelyek csak azt követően kötelezhették el magukat, hogy e szerződések tartalmát saját felsőbíróságaik a nemzeti alkotmánnyal összhangban lévőnek találták, vagy ha saját alkotmányukat összhangba hozták velük. Ez utóbbi azonban már politikai aktus, s nem feltétlen jogi kötelezettség alapján történt.
76 Roznai: The theory and practice… 594-595. o.
77 A litván alkotmánybíróság egy 2006-os döntése szerint például az EU-jog a nemzeti jogszabályok felett áll, kivéve magát az alkotmányt [No. 17/02-24/02-06/03-22/04 (2006)]; az olasz alkotmánybíróság is többször elismerte az Emberi Jogok Európai Konvenciójának törvények feletti státusát, de ezt nem vonatkoztatta az olasz alkotmányra [La Corte costituzionale, Sentenza No. 348/2007, No. 349/2007, No. 311/2009]. Az Egyesült Államok alkotmányában foglalt úgynevezett Supremacy Clause alapján a nemzetközi szerződések az alkotmány alatti szinten vannak.
78 L. például Imre Vörös: The constitutional landscape after the fourth and fifth amendments of Hungarian Fundamental Law. Acta Juridica Hungarica 2014. 1. sz. 15-16. o.; és Stumpf István párhuzamos indokolását a 45/2012. (XII. 29.) AB határozathoz.
79 Ehhez hasonlóan Herbert Küpper: Az alkotmánymódosítás és az alkotmánybírósági kontroll - megoldás az "örökkévalósági klauzula"? Közjogi Szemle 2013. 4. sz. 4. o.
80 Tulajdonképpen még a gyakran felhozott példa - ha az alkotmány egyik rendelkezése Budapestet, a másik Szegedet jelöli meg az ország fővárosaként − esetén sincs logikai ellentmondás; egy ilyen helyzetben kézenfekvőbb - és az alkotmány egyformán kötelező normatartalmának sokkal jobban megfelelő - értelmezés lenne, hogy Magyarországnak két fővárosa van.
81 Ulrich Preuss szerint az ilyen konfliktus nem oldható fel, mert nincsenek olyan meta- vagy kollíziós szabályok, amelyek az alkotmány felett állnának. Preuss: i. m. 432. o.
82 Dante B. Gatmaytan: Can Constitutionalism Constrain Constitutional Change? Northwestern Interdisciplinary Law Review 2010. 1. sz. 35., 37. o.
83 A javaslatnak egyébként elsősorban aktuálpolitikai oka volt, amennyiben ezzel akarták megelőzni a fenyegető polgárháború kitörését. A kísérlet azonban eredménytelen maradt, miután a kiegészítést csak három állam ratifikálta. L. ehhez Katz: i. m. 276. o.
84 L. például Marbury: i. m. 223. o., főleg azzal érvelve, hogy a nők választójogát minden bizonnyal az alapító atyák is alkotmányellenesnek tartották volna.
85 Friedman: i. m. 92. o. Friedman szerint az örökkévalósági klauzulák különösen veszélyesek lehetnek az új demokráciákban, ahol nem lehet előre tudni a fejlődés irányát. Uo.
86 Mint például az 1970-es években Indiában, jóllehet a kormányzat és a Legfelsőbb Bíróság közti ellentét alapvető oka nyilván az Indira Gandhi-féle autoritárius kísérlet volt. Igen elterjedt az a vélemény, amely szerint az alkotmány sérthetetlen alapstruktúráján alapuló szuperaktivista indiai legfelső bírósági gyakorlat nem csekélyebb károkat okozhatott az alkotmányos demokrácia számára, mint Gandhi tekintélyelvű kísérlete, mivel a bírói hatalmat az 1970-es évek végére végletesen átpolitizálttá tette, ami romboló hatású volt az igazságszolgáltatásra nézve. L. Katz: i. m. 272. o.; O’Connell: i. m. 73. o.
87 Az örökkévalósági klauzulák az alkotmányt védik a nem megfelelő módosításokkal szemben, a bírói felülvizsgálat lehetősége pedig ennek érvényesülését biztosítja. Barak: i. m. 333. o.
88 Ezzel kapcsolatban az európai alkotmánybíróságok eltérő gyakorlatot követnek. Ausztriában az alkotmány csak a szövetségi és a tartományi törvények (Bundesgesetzes, Landesgesetzes) alkotmányossági felülvizsgálatára hatalmazza fel az alkotmánybíróságot, és nem az alkotmánytörvények (Verfassungsgesetz) vagy alkotmányos rendelkezések (Verfassungsbestimmung) normakontrolljára. Az alkotmánybíróság hatáskörét mégis úgy értelmezte, hogy a szövetségi törvényekbe az alkotmánytörvények is beleértendők. Az 1982. évi alkotmány elfogadásáig a török alkotmánybíróság is megállapította normakontroll-hatáskörét azon az alapon, hogy az alkotmánymódosításokat is törvénnyel fogadják el. Ezzel szemben a francia Alkotmánytanács egy 1962-es határozatában kimondta, hogy nincs hatásköre a népszavazással elfogadott alkotmánymódosítások felülvizsgálatára; egy másik, 2003-ban hozott határozatában pedig azt, hogy a parlament által elfogadott alkotmánymódosításokéra sem, mert az alkotmány csak a törvények (lois), és nem az alkotmánytörvények (lois constitutionnelles) alkotmányossági felülvizsgálatára hatalmazta fel. Décision n° 62-20 DC du 06 novembre 1962; és Décision n° 2003-469 DC du 26 mars 2003 (a határozatok elérhetők az Alkotmánytanács honlapján: www.conseil-constitutionnel.fr). Kemal Gözler összesítése szerint hasonló döntést hozott az ír Legfelsőbb Bíróság, a szlovén, és a magyar Alkotmánybíróság is. Gözler: i. m. 14-18. o. A magyar Alkotmánybíróság vonatkozó döntése a 1260/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 816.
89 Herbert Küpper egy 2004-es cikkében például azzal érvelt az alkotmánymódosítások formai alkotmányossági felülvizsgálatának lehetősége mellett, hogy azokat törvénnyel fogadják el, amelyek normakontrolljára az Alkotmánybíróság hatásköre kiterjed. Ebből az álláspontból viszont a tartalmi ellenőrzés is következett volna, amit Küpper az objektív mércék hiányára hivatkozva vetett el. Herbert Küpper: Az alkotmánymódosítás alkotmánybírósági kontrollja Magyarországon és Németországban. Jogtudományi Közlöny 2004. 9. sz. 269. o.
Véleményem szerint az 1989. évi alkotmányrevízió óta alkotmányellenes volt az a gyakorlat, amely továbbra is törvényi formában fogadta el az alkotmány módosításait. A korabeli alkotmányszöveg ugyanis mind elnevezésében, mind tartalmában, mind pedig eljárási szabályait illetően alapvető különbséget tett egyfelől a (rendes) törvények, másfelől az alkotmány (alaptörvény), illetve alkotmánymódosítás között. Ezzel szemben a rendszerváltást megelőző gyakorlat súlytalannak tűnik, ezért az Alkotmánybíróságnak - szerintem - már a kezdetektől formai szempontok miatt meg kellett volna semmisítenie azokat az alkotmánymódosításokat, amelyeket nem kifejezetten ilyen formában fogadtak el (vagyis az összeset).
90 Barak: i. m. 332. o.
91 Ezt az érvet Blutman László vetette fel, Blutman: i. m. 7. o.
92 L. Sólyom László: Az Alkotmánybíróság önértelmezése. Jogtudományi Közlöny 1992. 6. sz. 274-275. o.; Kis János: Alkotmánybíráskodás a mérlegen. In: Alkotmányos demokrácia. Három tanulmány (szerk. Kis János). Indok, Budapest 2000. 113. o.; Halmai Gábor: Államszervezeti és hatásköri aktivizmus? Három ügy az Alkotmánybíróság előtt. Fundamentum 2004. 1. sz.; Halmai Gábor: The Hungarian Approach to Constitutional Review. The End of Activism? The First Decade of the Hungarian Constitutional Court. In: Constitutional Justice, East and West. Democratic Legitimacy and Constitutional Courts in Post-Communist Europe in a Comparative Perspective (ed. Wojciech Sadursi). Kluwer Law International, The Hague-London 2002. 189-211. o.; Tóth Gábor Attila: Túl a szövegen. Értekezés a magyar alkotmányról. Osiris, Budapest 2009. 18. o.
93 Gözler: i. m. 66. o.; Szente: Az Alkotmánybíróság döntése… 21. o.
94 Elvileg elképzelhető lenne egy olyan álláspont is, amely szerint egy módosítás mindaddig nem válik az alkotmány részévé, amíg a bíróság - tartalmi felülvizsgálat után - azt nem minősíti érvényesnek. Ingham: i. m. 166. o. Ez nem is lenne példa nélküli; az 1996-os dél-afrikai alkotmány tartalmát előzőleg az alkotmánybíróság megvizsgálta, az alkotmánymódosításokat pedig előzetes normakontrollra Romániában az alkotmánybíróság elé kell terjeszteni.
Ez az elképzelés azonban nem megoldaná, hanem csupán továbbgörgetné a problémákat, hiszen ehhez annak elfogadása lenne szükséges, hogy az alkotmánymódosítás nem része az alkotmányozó hatalomnak, másrészt nem ad választ a felülvizsgálati mércék hiányának kifogására. Másrészt az alkotmány- vagy legfelsőbb bíróságot bevonná az alkotmányozási folyamatba, s óhatatlanul a politikai döntéshozatal részévé tenné. Az értékekre és az alkotmányos értékrendszerre koncentráló alkotmánybírósági gyakorlat néhány országban - így például az 1990-es évek Magyarországán - már így is alaposan bevonta e testületeket a politika világába, jelentős demokratikus deficitet okozva. L. ehhez O’Connell: i. m. 75. o. és Szente Zoltán: The Interpretive Practice of the Hungarian Constitutional Court. A Critical View. German Law Journal 2013. 8. sz. 1591-1614. o. www.germanlawjournal.com/pdfs/Vol14-No8/14.8.30.pdf.
95 Vile: i. m. 211. o.
96 Barak: i. m. 336. o.
97 Albert: i. m. 33-34., 38. o.
98 L. az osztrák alkotmány 44. § (3) bekezdését, a spanyol alkotmány 168. cikk 1. bekezdését és a svájci alkotmány 138. cikk (1)-(2) bekezdését.
99 Karl Loewenstein: Reflections on the Value of Constitutions in Our Revolutionary Age. In: Constitutions and Constitutional Trends Since World War II. An Examination of Significant Aspects of Postwar Public Law with Particular Reference to the New Constitutions of Western Europe (ed. Arnold J. Zurcher). New York University Press, New York 1955. 222. o.
100 Justin Blount - Zachary Elkins - Tom Ginsburg: Does the Process of Constitution-Making Matter? In: Comparative Constitutional Design (ed. Tom Ginsburg). Cambridge University Press, New York 2012. 35. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző intézetvezető egyetemi tanár (NKE KTK), tudományos tanácsadó (MTA TK JTI) * A tanulmány a Nemzeti Közszolgálati Egyetem Alkotmányjogi Tanszékén működő "Alkotmányozás és alkotmányjogi változások" kutatóműhely keretei között készült.
Visszaugrás
