"A faji diszkriminációt tiltó irányelvvel szemben a foglalkoztatási keretirányelv kifejezetten rögzíti, hogy az irányelv nem terjed ki a szociális biztonsági és a szociális védelmi rendszerekre."
A fogyatékkal élő személyek jogainak szabályozása jelentős változáson ment keresztül az elmúlt évtizedekben, és ez a változás jelenleg is zajlik. A jövőre nézve az a kérdés, hogy a szociális modellt milyen mértékben váltja fel az emberi jogi paradigma. A fogyatékosság jogosultság alapú szociális modellje, amely a környezetet és a társadalmat kívánja megváltoztatni, csakúgy, mint a fogyatékkal élő személyek integrációja, szükségszerűen a források elosztásának kérdését veti fel. Az antidiszkriminációs modell pedig az egyenlőség különböző elméleti értelmezése miatt gyakorlati nehézségek elé állítja a jogalkotót.
Míg a hagyományos, orvosi modell a megelőzésre és a fogyatékkal élő gyógyítására fekteti a hangsúlyt, az újabb társadalmi vagy társadalompolitikai paradigma az ellenséges környezetet, a nem fogyatékosok kirekesztő viselkedését, felfogását okolja, valamint a fogyatékhoz fűződő stigmában, szegregációban látja a fő problémát.[1] A középpontban tehát már nem a fogyatékos személy vagy az ő fogyatékossága mint probléma áll, hanem a fogyatékosság mint olyan jelenség, amellyel az egész társadalomnak szembe kell néznie, más szóval a környezetünket valamennyi (vagy a lehető legtöbb) ember igényének megfelelően át kell alakítani. A jogszabályok természete is alkalmazkodott a felfogásbeli elmozduláshoz. Az orvosi modell jóléti és szociális jellegű jogalkotást követelt, ami nagyban függött a jogalkotó kényétől, míg az új paradigma a fogyatékkal élő személyek alkotmányos emberi jogaiért küzd.
Az Európai Unió szabályozása követi a nemzetközi trendet és - főleg az Amerikai Egyesült Államok Fogyatékossággal élő amerikaiak című törvényétől (Americans with Disabilities Act) befolyásoltan, valamint ENSZ-dokumentumok (elsősorban A fogyatékossággal élő emberek esélyegyenlőségének alapvető szabályai) alapján - egyre inkább emberi jogi kérdésként kezeli a fogyatékosságot. Az uniós szabályozás a jogosultság alapú és az egyenlőségi megoldások keveréke, amely utóbbi antidiszkriminációs klauzulákban materializálódik.
Jelen írás első részében az Európai Unió Foglalkoztatási keretirányelvének fogyatékos személyekre vonatkozó rendelkezéseit fogom bemutatni, kiemelve az irányelv által meghatározott tagállami jogalkotási feladatokat, valamint az egyes kérdéskörök kritikus elemzését végzem el. A második részben az európai alkotmány létrehozásáról szóló szerződés (a továbbiakban alkotmányos szerződés) részét képező alapjogi karta két, a fogyatékkal élők szempontjából kiemelkedő jelentőségű cikkét mutatom be. Végül elemzem az Európai Bíróság első, az Európai Unió foglalkoztatási keretirányelve kapcsán hozott fogyatékosjogi döntését, amelyben a bírák arra tesznek kísérletet, hogy magát a fogyatékosság fogalmát meghatározzák.
2000. november 27-én az Európai Unió Tanácsa elfogadta a foglalkoztatás és a munkavégzés során alkalmazott egyenlő bánásmód általános kereteinek létrehozásáról szóló 2000/78/EK irányelvet (a továbbiakban foglalkoztatási keretirányelv vagy keretirányelv),[2] amely a megkülönböztetés elleni küzdelem általános kereteit határozza meg, tekintettel az egyenlő bánásmód elvének a tagállamokban történő megvalósítására.[3] A keretirányelv szerint tiltott megkülönböztetési alap a vallás vagy meggyőződés, a fogyatékosság, az életkor és a szexuális irányultság.[4] A keretirányelv alapvető célja nem az, hogy különböző előnyöket biztosítson többek között a fogyatékkal élő személyek számára, hanem a közvetlen vagy közvetett hátrányos megkülönböztetést kívánja megszüntetni a foglalkoztatás és munkavégzés során. Azaz a munkáltatók továbbra is a legrátermettebb munkavállalót alkalmazhatják, csak éppen a munkavégzés szempontjából érdektelen tulajdonságokat nem vehetik figyelembe. A foglalkoztatási keretirányelv egy sor minimumkövetelményt támaszt, amelynél a tagállamok magasabb védelmet nyújthatnak mind vertikálisan, mind pedig horizontálisan, azaz a jogalkotó elfogadhat nagyobb védelmet biztosító jogszabályokat, illetve a diszkrimináció tilalma a foglalkoztatáson túl más területekre vagy a felsorolt megkülönbözetési alapokon kívül másokra is kiterjedhet.[5]
- 103/104 -
A foglalkoztatási keretirányelv hatályát a 3. cikk (1) bekezdése definiálja. A keretirányelv főszabály szerint a köz- és a magánszféra vonatkozásában egyaránt alkalmazandó. A nem taxatív felsorolás szerint az irányelv hatálya kiterjed a (i) a munkavállaláshoz, foglalkozáshoz való hozzájutás feltételeire, (ii) a szakképzés, a szakmai továbbképzés és az átképzés minden formájához való hozzájutásra, (iii) az alkalmazási és munkakörülményekre, valamint (iv) a munkavállalók vagy a munkaadók szervezeteiben való tagságra vagy részvételre. Ez azt jelenti, hogy a keretirányelv és a testvérirányelv, azaz a faji és etnikai alapon való hátrányos megkülönböztetést tiltó 2000/43/ EK irányelv hatálya nem egyezik, hiszen az utóbbi a munkavállaláson és szakképzésen túl kiterjed a szociális védelemre, szociális előnyökre, oktatásra, a közjavakhoz és -szolgáltatásokhoz való hozzáférésre, beleértve a lakhatáshoz való jogot is.
A faji diszkriminációt tiltó irányelvvel szemben a foglalkoztatási keretirányelv kifejezetten rögzíti, hogy az irányelv nem terjed ki a szociális biztonsági és a szociális védelmi rendszerekre. Ezek a különbségek több szerzőt arra engedtek következtetni, hogy bizonyos hierarchia áll fenn a különböző tilalmazott megkülönböztetési alapok között, amelynek a csúcsán a faji és etnikai alapú megkülönböztetés áll,[6] megfosztva ezzel a korábbi legvédettebb csoportot, a nem szerinti diszkriminációt vezető helyétől.
A brit kormány nyomására[7] a kodifikátorok kifejezett kivételt rögzítettek a keretirányelvben a fegyveres erők vonatkozásában. A 3. cikk (4) bekezdése szerint "a tagállamok rendelkezhetnek úgy, hogy mindaddig, amíg a megkülönböztetés fogyatékosság és életkor alapján történik, ezt az irányelvet nem kell alkalmazni a fegyveres erőkre". A kivétel még egyértelműbb a 18. és 19. preambulumbekezdésben, amely hangsúlyozza, hogy a tagállamok a fegyveres erők harcképességét biztosítandó továbbra is diszkriminálhatnak. Ugyanez vonatkozik a fegyveres erőkön túl a rendőrségre, a büntetés-végrehajtási, valamint a vészhelyzet-elhárító szolgálatokra. Ugyanakkor a 3. cikk (4) bekezdése nem korlátozódik azokra, akiknek a fegyveres erők harcképességének fenntartása a feladata, hanem bárkire vonatkozik, akit a fegyveres erők munkáltatnak, legyen az orvos, szakács vagy bármilyen munkavállaló.
Nem szabályozott, de a keretirányelv hatálya alól nem is kifejezetten kizárt terület a védett és a félig védett munkahelyek kérdése.[8] Ezért továbbra is a tagállamok hatáskörébe tartozik a védett munkahelyek szabályozása. Valószínű, hogy ahol a rehabilitáción van a hangsúly, ott ezek a munkahelyek nem esnek az irányelv hatálya alá, míg ha a védett munkahelyen előállított terméket és a munkavállalók termelékenységét értékelik, akkor a keretirányelv az irányadó. A következményeket egyelőre csak megjósolni tudjuk, de az nagyon valószínű, hogy a tagállamok különböző nézeteket képviselnek majd e kérdésben, amely egyébként már 1987-ben az Európai Bíróság elé került. Akkor a testület a körülmények tükrében úgy határozott, hogy az adott védett munkahelyen dolgozók nem fejtenek ki hatékony és valós gazdasági tevékenységet.[9] Amennyiben ezek a kérdések ismét felmerülnek, az Európai Bíróságnak a konkrét tények alapján kell majd meghoznia döntését. Egyrészt csak eseti alapon válaszolható meg, hogy a (félig) védett munkahelyen dolgozó "dolgozó"-e a közösségi jog értelmében is vagy sem. Másrészt az Európai Bíróság tekintetbe veheti a későbbiekben a fogyatékosügyi paradigmaváltást, és ez alapján megváltoztathatja korábbi esetjogát.
Tiltott megkülönböztetési alap a keretirányelv szerint a vallás vagy meggyőződés, a fogyatékosság, az életkor és a szexuális irányultság. A felsorolás kimerítő. Az 1. cikk felsorolja ugyan a tiltott megkülönböztetési alapokat, ám a keretirányelv nem határozza meg a használt kifejezéseket.[10] A fogyatékosságok zárt listája vagy pontos körülírása - mint általában minden definíció - azzal az esetleges hátránnyal járhat, hogy bármilyen, később felismert fogyatékosság a jogszabály hatálybalépése után már nem illeszthető be a listába, és a bíróság belátásán, aktivizmusán és jogszabály-értelmezésén múlik, hogy kiterjeszti-e a definíció körét. Hasonlóan a múlt-, jelen- és jövőbeli, vagy akár a vélt fogyatékosság is diszkriminációhoz vezethet, ám ha ezek némelyike nem szerepel a taxatív felsorolásban, akkor ez aligha orvosolható. Mivel a jogalkotó nem ismerheti fel előre a fogyatékossághoz kapcsolódó hátrányos megkülönböztetés valamennyi formáját, a fogyatékosság definíciójának hiánya nem feltétlenül hátrány. Annyiban viszont mindenképpen, hogy így a tagállamokra marad a meghatározás, és ennek következtében a tagállam szűkebb vagy tágabb definíciójától függően igen eltérő lesz majd a fogyatékosjogok szabályozása és a vé-
- 104/105 -
delem mértéke az Európai Unión belül. A harmadik részben ismertetett eset tükrében az Európai Bíróság is vonakodni látszik a definíció hiányát érdemben pótolni.
A foglalkoztatási keretirányelv 2. cikke meghatározza az "egyenlő bánásmód elvét" és a hátrányos megkülönböztetés fogalmát. Az egyenlő bánásmód azt jelenti, hogy a tilalmazott megkülönböztetési alapok szerint nem lehet senkit közvetlen vagy közvetett módon diszkriminálni. A közvetlen hátrányos megkülönböztetés azt jelenti, hogy valaki egy másik személyhez képest "kedvezőtlenebb elbánásban részesül, részesült vagy fog részesülni egy hasonló helyzetben" fogyatékossága miatt. [2. cikk (2) bekezdés (a) pont]. A szándék nem számít, azaz ha nem rosszindulat vezérelte a diszkrimináló munkaadót, a cselekmény akkor is az irányelv hatálya alá esik.
Annak megállapításához, hogy valaki hátrányosabb elbánásban részesült valaki másnál, meg kell határoznunk, ki az a "másik" személy, akivel a fogyatékos egyént összehasonlítjuk. A megfelelő komparátor keresése jelentősen megnehezítheti a közvetlen diszkrimináció fogalmának alkalmazását. Arisztotelész formális egyenlőségi felfogása ugyanazt a kritikát váltotta ki, mint a foglalkoztatási keretirányelv meghatározása a közvetlen diszkriminációról. Az arisztotelészi axióma, mely szerint "kezeld az egyenlőket egyenlően és az egyenlőtleneket különbözően", csakúgy, mint a keretirányelv, nyitva hagyja a kérdést, hogy kit hasonlítsunk össze kivel.
Ez különösen hátrányos a fogyatékos felperesek számára. A fogyatékosok helyzete kettős problémát vet fel: egyrészt nem egyértelmű, hogy milyen mértékben van értelme a fogyatékkal élők és az egészségesek összehasonlításának. Faji vagy nemi diszkrimináció esetén a hátrányos helyzetű csoporthoz tartozó egyént össze tudjuk hasonlítani az ellenkező nemű vagy másik fajba (helyesen: fajtához) tartozó egyénnel, és viszonylag könnyen megmutathatjuk, hogy ezek a tulajdonságok irrelevánsak a munka elvégzése szempontjából. Csakhogy fogyatékosság alapú diszkrimináció esetén ez az érvelés kevésbé állja meg a helyét, hiszen a munkaadók könnyebben állíthatják, hogy a fogyatékos jelentkező nem tudja ellátni a munka alapvető feladatait. Ebben az értelemben a munkáltatók érvelhetnek úgy, hogy a fogyatékos munkavállalók csoportja nem összehasonlítható a nem fogyatékosok csoportjával. Az irányelv úgy kompenzál a megfelelő összehasonlítási alap megtalálásának nehézségei miatt, hogy lefedi a múltban, a jelenben vagy a jövőben bekövetkező diszkriminációt, azaz a valószínűsíthető, de még a hipotetikus megkülönböztetést is.
Másrészt a különböző fogyatékossággal élők helyzetét is összehasonlíthatjuk. Persze meglehetősen kétséges a különböző típusú fogyatékosságok összehasonlításának ésszerűsége, noha elképzelhető különbségtétel a fogyatékosságok tekintetében is, például azok között, akik jelenleg fogyatékosok, azok voltak vagy vélhetően azok lesznek, illetve akiket, akár tévesen, fogyatékosként kezelnek. Más lehet a helyzete a születésüktől fogyatékos személyeknek, illetve azoknak, akik születésük után váltak bármilyen okból fogyatékossá. Amikor a keretirányelv a semleges "másik" szót alkalmazza, megengedi, hogy a fogyatékkal élő személyeket mind a nem fogyatékosokhoz, mind pedig a más jellegű fogyatékkal élőkhöz hasonlítsuk.
A keretirányelv szerint közvetett hátrányos megkülönböztetés akkor valósul meg, "ha egy látszólag semleges előírás, feltétel vagy gyakorlat egy bizonyos [...] fogyatékosságú [...] személyt más személyekkel szemben hátrányos helyzetbe hoz" [2. cikk (2) bekezdés (b) pont]. A középpontban nem annak vizsgálata áll, hogy az intézkedés diszkriminatív volt-e, hanem az előírás, feltétel vagy gyakorlat hatása kerül előtérbe. A közvetett hátrányos megkülönböztetés rögzítése azért is előnyös, mert megengedi, hogy a környezeti, társadalmi akadályokat vizsgáljuk, ahelyett, hogy kizárólag a fogyatékos személyt akarnánk megváltoztatni.
A közvetlen diszkrimináció tilalmát már rég lefektette a bíróság a nemi különbségtétellel kapcsolatos ügyekben. Azonban a közvetett hátrányos megkülönböztetés esetén a felperesnek be kell bizonyítania, hogy a látszólag semleges rendelkezés az emberek egy egész csoportját hátrányosan érinti. Ez ellentétben áll az Egyesült Államok megoldásával, ahol a Fogyatékossággal élő amerikaiak című törvény szerint mindenféle kiválasztási teszt vagy módszer, amely akár egy egyén, akár az egyének csoportja ellen diszkriminál, jogellenes.[11]
Mivel az EU-irányelv egy kizárólag csoportalapú megközelítést követ, nem elég azt igazolni, hogy az egyént hátrányos megkülönböztetés érte, hanem statisztikailag be kell bizonyítani, hogy az adott rendelkezés vagy intézkedés az egyének egy csoportját diszkriminálja. Egyesek szerint a 2. cikkben alkalmazott, "egy bizonyos fogyatékosságú [...] személyt" kitétel arra utal, hogy az egyéni jogsérelem is elégséges a diszkrimináció megállapítására.[12] Ellentétes következtetést vonhatunk le ugyanakkor a (15) preambulumbekezdésből, amely kimondja, hogy "azoknak a tényeknek a megítélése, amelyek alapján közvetlen vagy közvetett hátrányos megkülönböztetésre
- 105/106 -
lehet következtetni, a nemzeti joggal vagy gyakorlattal összhangban a nemzeti igazságszolgáltatásra vagy egyéb, illetékes hatóságokra tartozik. Az ilyen tagállami előírások rendelkezhetnek arról, hogy a közvetett megkülönböztetés minden eszközzel, akár statisztikai bizonyítékok alapján is megállapítható." Ez a megfogalmazás egyértelművé teszi, hogy a csoport elleni diszkriminációt előfeltételező statisztikai bizonyítékok követelményének fenntartásáról a tagállamok dönthetnek.
A keretirányelv 2. cikk (3) bekezdése a zaklatást a hátrányos megkülönböztetés olyan formájának tekinti, melynek során nemkívánatos magatartásra kerül sor a személy fogyatékossága miatt "olyan céllal vagy olyan hatást kiváltva, amely sérti valamely személy méltóságát és megfélemlítő, ellenséges, lekicsinylő, megalázó vagy sértő környezetet teremt". Amikor a fogyatékosság miatti zaklatás problémáját vizsgálva kiemelkedő jelentőséggel bír, hogy a diszkrimináció a zaklató szándékától függetlenül megvalósul. Mivel a 2. cikk megengedi, hogy a tagállamok nemzeti jogukkal és gyakorlatukkal összhangban határozzák meg a zaklatás fogalmát, e rendelkezés hatékonysága ismét a foglalkoztatási keretirányelv tagállami végrehajtásán múlik.
Az 5. cikk (4) bekezdése szerint a fogyatékosokkal szembeni hátrányos megkülönböztetésre adott utasítást szintén hátrányos megkülönböztetésnek kell tekinteni.
A keretirányelv hatálya szűk, hiszen csak a foglalkoztatásra és a munkavállalásra, valamint az azzal szorosan összefüggő szakképzésre terjed ki. A korlátozott hatályt ellensúlyozza az esélyegyenlőség általános érvényesítésének elve, amely biztosítja, hogy a fogyatékkal élő személyek részesülhessenek az EU-politikák biztosította előnyökből. Az egyenlőség elvét minden politikai döntés meghozatala során figyelembe kell venni. A Európai Bizottság a szociális és gazdaságpolitikák kialakításakor különösen ügyel a fogyatékosjogi kérdésekre.
Ahogy az Európai Bizottság a foglalkoztatás és a munkavégzés során alkalmazott egyenlő bánásmód általános kereteinek létrehozásáról szóló irányelvjavaslatában fogalmazott, "a 2. cikk szerinti egyenlő bánásmód elve a fogyatékkal élő személyek vonatkozásában magában foglalja az akadályt jelentő korlátok felismerését és megszüntetését azon fogyatékosok számára, akik a munkáltató ésszerű alkalmazkodása esetén képesek az adott állás alapvető feladatainak ellátására".[13] A fogyatékos személyek igényeihez való ésszerű alkalmazkodásról, röviden az akadálymentesítésről szóló 5. cikk az egyenlő bánásmód elvének egyik legfontosabb garanciája. A rendelkezés szerint az akadálymentesítés azt jelenti, hogy "a munkaadóknak meg kell tenniük a megfelelő és az adott esetben szükséges intézkedéseket, hogy a fogyatékos személy számára lehetővé váljon a munkához jutás, a munkában való részvétel, az előmenetel, az át- vagy továbbképzés". Az 5. cikk egyben rögzíti az ésszerű alkalmazkodás korlátait: "az ilyen intézkedés [nem róhat] aránytalanul nagy terhet [...] a munkaadóra." Azt, hogy mi aránytalanul nagy teher, csak eseti alapon lehet eldönteni. Ugyanakkor némi segítséggel szolgálhat a (21) preambulumbekezdés, amely szerint a kérdés megválaszolásakor "figyelembe kell venni a felmerülő pénzügyi és egyéb költségeket, a szervezet vagy vállalkozás nagyságát és pénzügyi erőforrásait, valamint a köztámogatások vagy bármely más támogatás lehetőségét". Az 5. cikk utolsó mondata szerint a munkavállalóra rótt terhet "nem lehet aránytalanul nagynak tekinteni, amennyiben az adott tagállam fogyatékügyi politikájának intézkedései ezt kielégítően ellensúlyozzák".
A fogyatékos személyek igényeihez való ésszerű alkalmazkodásról szóló rendelkezés egyértelműen jelzi az EU paradigmaváltását: az orvosi modellt a társadalmi felfogás váltja fel. Az új paradigma szerint nem a fogyatékkal élő személy - legalábbis nem kizárólag ő - áll a középpontban, mint a gyógyítandó és megváltoztatandó beteg, hanem az ellenséges környezet is változtatásra vár, hogy megfeleljen a fogyatékkal élő személy speciális szükségleteinek.
A keretirányelv (17) preambulumbekezdése szerint nem kell felvenni, előléptetni, továbbfoglalkoztatni vagy - képezni azt a személyt, aki "nem alkalmas, nem képes vagy nem vehető igénybe az adott állás alapvető feladatainak ellátására vagy a megfelelő képzés elvégzésére, a fogyatékos személyek érdekében hozott megfelelő intézkedések megtételére vonatkozó kötelezettség sérelme nélkül". Ugyanakkor továbbra sem világos, hogy az ésszerű alkalmazkodás elmulasztása megvalósítja-e az irányelv szerinti hátrányos megkülönböztetést.
Mivel a fogyatékos személyek igényeihez való igazodás a fogyatékosság alapú diszkrimináció elleni küzdelem fő eszköze a foglalkoztatásban, többen ajánlották, hogy a rendelkezés kerüljön be a hátrányos megkülönbözetésről szóló 2. cikkbe. Végül ezt a megoldást elvetette az uniós jogalkotó, annak érdekében, hogy ne tömjék tele részletszabályokkal a már
- 106/107 -
így is viszonylag hosszú szakaszt.[14] Azonban hogy a két rendelkezés közötti kapcsolat szövegszerűen is megjelenjen, az 5. cikk első mondata visszautal a 2. cikkre: "Az egyenlő bánásmód elvének a fogyatékos személyekkel kapcsolatban történő végrehajtása céljából ésszerű intézkedéseket kell bevezetni."[15]
A jogalkotó elvileg több lehetőség közül választhatott az ésszerű alkalmazkodás elmulasztásának besorolásánál. Kezelhette volna közvetett vagy közvetlen jellegű hátrányos megkülönböztetésként vagy a diszkrimináció önálló, sui generis formájaként. Ahogy fent jeleztem, állítólag technikai megfontolások miatt nem a 2. cikkbe illesztette be az ésszerű alkalmazkodás elmulasztását. Azonban más indokok is vezérelhették a kodifikátorokat. A közvetett vagy közvetlen diszkrimináció tilalmának lényege, hogy a munkaadó ne vehesse figyelembe a munkavégzés szempontjából irreleváns szempontokat. Ez a felfogás a "hasonlóság" modelljén alapszik, azaz a munkavégzés vagy szakképzés terén a képesítésen és rátermettségen túl egyéb szempontokat, így a jelentkező fogyatékosságát nem lehet figyelembe venni. Ezzel a "szimmetrikusnak" nevezett elmélettel ellentétben az akadálymentesítés az "aszimmetrikus" felfogást követi, és a fogyatékosságból eredő különbségre, "másságra" összpontosít.[16] Azokat a szempontokat kell figyelembe venni, amelyek terén a fogyatékkal élő és nem fogyatékos emberek különböznek egymástól, és az előbbi munkavállaló speciális igényeihez kell igazítani a munkavégzés feltételeit. A "hasonlóság" modellje ott lehet hasznos, ahol a diszkrimináció stigma vagy a fogyatékos személytől való indokolatlan félelem eredménye. Ezekben az esetekben a fogyatékkal elő személy magánéletének tiszteletben tartása és adatainak védelme különösen fontos, például egy felvételi eljárás során. Ezzel ellentétben a munkavállaló speciális igényeihez való alkalmazkodás esetén a munkaadónak pontosan ismernie kell a munkavállaló fogyatékosságát, hogy megfelelően alakíthassa ki a munkavégzés körülményeit. A szakértői vélemények itt fontosak lehetnek, de soha nem eredményezhetik magának az érintett munkavállalónak a döntéshozatalból való kizárását.[17]
A fogyatékos személyek igényeihez való alkalmazkodás nagymértékben anyagi kérdés. A munkaadók ezért, és mert tartanak attól, hogy a fogyatékkal élő dolgozó nem termel majd elegendő profitot, hajlamosak kikerülni az akadálymentesítési kötelezettséget. Legalább négy módon menthetik ki magukat a munkáltatók alkalmazkodási kötelezettségük alól.
Először: a 4. cikk (1) bekezdése szerint a tagállamok rendelkezhetnek úgy, hogy a fogyatékosság alapján való megkülönböztetés nem jelent hátrányos megkülönböztetést, "ha az érintett foglalkozási tevékenység jellege vagy végrehajtásának feltételrendszere, az ilyen jellemző valódi és meghatározó foglalkozási követelményt kíván meg, feltéve, hogy a cél jogszerű és a követelmény arányos". Másodszor: a keretirányelv 2. cikk (5) bekezdése kivételeket enged, amennyiben "a nemzeti jog által meghatározott [intézkedések] egy demokratikus társadalomban a közbiztonság és a közrend fenntartásához, a bűncselekmények megakadályozásához, az egészség védelméhez és mások jogainak és szabadságának a védelméhez szükségesek".[18] Harmadszor: az utolsó fordulat szerint a munkaadók érvelhetnek úgy, hogy jogaik, különösen pedig tulajdonjogaik sérülnek, amennyiben a fogyatékkal élő munkavállaló speciális igényeihez kell igazítani a munkavégzés környezetét. Negyedszer: a hátrányos megkülönböztetés közvetett formájához kapcsolódóan a keretirányelv további kivételeket enged. Az Emberi jogok európai egyezménye rendelkezéseit visszhangozva a keretirányelv megengedi a diszkriminációt, amennyiben a hátrányos "előírás, feltétel vagy gyakorlat törvényes cél által objektíve igazolható és a cél elérésére irányuló eszközök megfelelők és szükségesek" [2. cikk (2) bekezdés (b) pont (i)]. Egy másik kivétel csak a fogyatékkal élő emberek vonatkozásában érvényesül: a keretirányelv által kötött munkáltató vagy más személy diszkriminálhat, amennyiben "köteles a nemzeti jogszabályok értelmében megfelelő intézkedéseket [hozni] az 5. cikkben meghatározott elvekkel összhangban, hogy megszüntesse az ilyen előírásból, feltételből vagy gyakorlatból eredő hátrányokat" [2. cikk (2) bekezdés (b) pont (ii)].
A keretirányelv 7. cikk (1) bekezdése lehetővé teszi a pozitív intézkedések megtételét. Mint az irányelv legtöbb rendelkezése, a 7. cikk is megengedő, azaz nem kötelező a tagállamokra nézve: "Tekintettel a teljes egyenlőség gyakorlati biztosítására, az egyenlő bánásmód elve nem akadályozhatja meg egyik tagállamot sem abban, hogy a [tiltott megkülönböztetési alapokkal] kapcsolatos hátrányok megakadályozását vagy kompenzálását célzó, külön intézkedéseket tartson fenn vagy fogadjon el." A "nem akadályozhatja meg" kitétel arra utal, hogy a jogalkotó az egyenlőség szabálya alóli kivételnek tekintette a megerősítő intézkedést. A hátrányok kompenzálását célzó intézkedések például a sokak által vitatott kvótákban ölthetnek testet.[19] Az Európai Bíróságnak a
- 107/108 -
nemek közötti egyenlőséggel kapcsolatos esetjoga és különösen a foglalkoztatásban alkalmazott női kvótákkal kapcsolatos határozatok adhatnak némi iránymutatást. Annak érdekében, hogy a korábbi, nemi alapú hátrányos megkülönböztetést kompenzálják a tagállamok, a közösségi jog megengedi az alulreprezentált nemet, legtöbbször a nőket kedvezményező szabályok elfogadását. Ugyanakkor az Európai Bíróság nem tartja elfogadhatónak a szigorú kvótarendszert, amely automatikus felvételt biztosít az alulreprezentált csoportnak.
Kezdetben ugyan a bíróság szigorúan visszautasította a kvótarendszert mint a pozitív intézkedések egy fajtáját a Kalanke-döntésben,[20] ám később, a Marschall-,[21] a Badeck-,[22] az Abrahamsson-[23] és a Lommers-ügyben[24] finomított álláspontján. Az automatikus felvétel vagy előny esetétől eltekintve a kvótákat megengedettnek tartja a testület, amennyiben az objektív értékelés tekintetbe veszi más, nem az alulreprezentált nemhez tartozó személyek speciális igényeit, amelyek adott esetben előnyt biztosíthatnak a többségi jelentkezőnek vagy munkavállalónak a kvóta ellenére. A bíróság szerint a nemet mint a sok faktor egyikét, de semmiképpen nem mint kizárólagos faktort, figyelembe lehet venni. Elméleti síkon az Európai Bíróság az esélyegyenlőség elvét fogadta el az eredményegyenlőséggel szemben. Ebben az értelemben az Európai Bíróság igen közel került az Amerikai Egyesült Államok Legfelső Bíróságának esetjogához, amikor az a faji alapú diszkrimináció okozta történelmi igazságtalanságok jóvátétele céljából bevezetett rendelkezések alkotmányosságát vizsgálta.[25]
A több tagállamban is alkalmazott kvóták elleni általános érv szerint nem kvalifikált pályázók kerülnek be a felsőoktatási intézményekbe vagy ők kapnak meg állásokat a rátermettek helyett. Ez az érv könnyen megcáfolható, hiszen egy bizonyos szintet minden pályázónak el kell érnie; a pozitív intézkedés bevezetése esetén is csak azok a jelentkezők nyernek felvételt, akik eleget tesznek a pályáztató által kiírt követelményeknek.[26]
A keretirányelv 7. cikk (2) bekezdését a holland kormány kezdeményezte.[27] A rendelkezés kifejezetten a fogyatékkal élő személyek vonatkozásában mondja ki, hogy "az egyenlő bánásmód elve nem sértheti a tagállamok jogát arra, hogy munkaegészségügyi és munkavédelmi rendelkezéseket tartsanak fenn vagy fogadjanak el, vagy olyan intézkedéseket tegyenek, amelyek a fogyatékosoknak a munkahelyi környezetbe való beilleszkedését segítik elő". Ezt a bekezdést értelmezhetjük a fogyatékos munkavállalók jogainak kiterjesztéseként.[28] Egyes szakértők azt is kiolvasták a rendelkezésből, hogy a jogalkotó felszólította az Európai Bíróságot, hogy különböztesse meg a nemi alapú kvóták kérdésében hozott ítéleteit a fogyatékos kvótáktól, és az utóbbi esetekben megengedőbb tesztet alkalmazzon, amikor azt vizsgálja, a megerősítő intézkedés összhangban van-e az acquis communautaire egészével.[29]
Jogvédelem. A 9. cikk szerint a tagállamoknak kell biztosítaniuk, hogy a keretirányelv által előírt kötelezettségek betartatására szolgáló eljárások mindenki számára hozzáférhetők legyenek, aki úgy érzi, hogy az egyenlő bánásmód elve alkalmazásának elmulasztása miatt sérelem érte. Ennek az elvnek akkor is érvényesülnie kell, ha az a jogviszony, amelyben a feltételezett hátrányos megkülönböztetés történt, már nem áll fenn. A rendelkezés a tagállamokra bízza, hogy jogi vagy közigazgatási eljárásban garantálják-e a fogyatékos személyek jogvédelmét.
A 9. cikk (2) bekezdése szerint a tagállamok kötelezettsége biztosítani, hogy azok a szövetségek, szervezetek vagy egyéb jogi személyek, amelyeknek törvényes érdeke, hogy a keretirányelv rendelkezéseit betartsák, részt vehessenek az irányelv kötelezettségeinek betartatását biztosító "jogi és/vagy közigazgatási eljárásban, akár a panaszos helyett, akár a panaszos mellett fellépve, annak jóváhagyásával". A felperesek körének kiterjesztését rögzítő rendelkezés célja egyértelműen a fogyatékkal élő személyek jogainak fokozottabb védelme. Azonban nem lehet elsiklani afölött, hogy a keretirányelv messzebb is mehetett volna. Ahhoz ugyanis, hogy egy szövetség, szervezet vagy egyéb jogi személy részt vehessen az eljárásban, konkrét jogsérelmet kell bizonyítania, azaz nem perelhet in abstracto.
Bizonyítási teher. A keretirányelv 10. cikke szerint a tagállamok kötelessége - a büntetőjogi eljárások kivételével - biztosítani, hogy ha a felperes bíróság vagy más illetékes hatóság előtt olyan tényekre hivatkozik, amelyek alapján feltételezhető, hogy hátrányos megkülönböztetés érte, akkor az alperes kötelessége legyen annak bizonyítása, hogy az egyenlőség elvét nem sértette meg. A tagállamok továbbá nem kötelesek rá, de bevezethetnek olyan bizonyítási szabályokat, amelyek kedvezőbbek a felperes számára. A rendelkezés megfogalmazása nem említi a zaklatást, ezért úgy tűnik, továbbra is a fogyatékos személyen van a teher, hogy a zaklatás tényét és a diszkrimináció megtörténtét bebizonyítsa.
Míg a bizonyítási teher megfordul a közvetett vagy közvetlen hátrányos megkülönböztetés esetén, a fogyatékosság fennállását továbbra is a felperesnek kell bizonyítania. A fogyatékosságot nem de-
- 108/109 -
finiálja a közösségi jog, ezért továbbra is a tagállamok szabályozásán múlik, mit értünk fogyatékosság alatt. A jogrendszertől, azaz az adott tagállam szabályozásától függ, hogy a fogyatékosság bizonyítása mennyire nehéz, de azt mindenképpen igazolni kell, hogy a felperes rendelkezik valamilyen fogyatékkal.
Mivel megválaszolatlanul marad a kérdés, hogy az akadálymentesítés elmulasztása megvalósítja-e a hátrányos megkülönböztetést, az ésszerű alkalmazkodás elmaradása miatt indított eljárásokban nem világos, hogy kit terhel a bizonyítás. Egyes szakértők a bizonyítási teher részleges megfordulását javasolták ilyen esetekben: "Ez azt jelenti, hogy az ésszerű alkalmazkodást igénylő személy bizonyítsa, hogy lehet egyáltalán akadálymentesíteni az adott helyzetben. Amennyiben sikerül beazonosítani az alkalmazkodás megfelelő eszközeit, az akadálymentesítést végrehajtani vonakodó munkáltatón a bizonyítási teher, hogy megmutassa, aránytalanul nagy terhet jelentene számára a fogyatékos személy igényeihez való alkalmazkodás."[30]
A 17. cikk szerint nem az EU-intézmények, hanem a tagállamok határozzák meg az irányelv alapján elfogadott nemzeti rendelkezések megsértése esetén alkalmazandó szankciókat. A szankcióval szembeni európai követelmény csupán annyi, hogy hatékony, arányos és visszatartó erejű legyen. Az államnak nem kell feltétlenül biztosítania az áldozat kompenzációját, de a keretirányelv kifejezetten megengedi, hogy a szankció az áldozat részére fizetendő kártérítés legyen. Minden jogszabály hatékonysága alapvetően a kikényszerítés lehetőségeitől és a megfelelő szankcióktól függ. Ez különösen igaz a fogyatékossági alapon való diszkriminációs esetekre, hiszen a munkavállalók hajlamosak megkerülni a hátrányos megkülönböztetést tiltó rendelkezéseket, például úgy, hogy "kivásárolják" magukat, azaz hajlandók inkább magasabb adót vagy bírságot is fizetni, csak hogy ne kelljen fogyatékos munkavállalót alkalmazniuk. Mivel az irányelv szerint a tagállamok határozzák meg a szankciókat, amelyek biztosítani hivatottak az irányelv alapján elfogadott belső nemzeti jogszabály betartását, ezért magának a foglalkoztatási keretirányelvnek az érvényesülése is az egyes tagállamokon múlik alapvetően.
Amikor a tagállamok végrehajtják a keretirányelvet, a 8. cikk rendelkezése szerint bevezethetnek vagy fenntarthatnak az irányelvben meghatározottaknál kedvezőbb intézkedéseket. A keretirányelv végrehajtása nem jelenthet jogalapot a hátrányos megkülönböztetés elleni védelemnek a tagállamok által már elért szint alá történő csökkentésére. Ez összhangban áll a bizottság Esélyegyenlőség és diszkriminációmentesség a kibővített Európai Unióban című Zöld Könyvével,[31] amelyben a testület üdvözölte, hogy néhány tagállam a foglalkoztatás és munkavállalás körén túl is elfogadott antidiszkriminációs szabályokat.
A Tanács keretirányelvének rendelkezéseit 2003. december 2-ig kellett végrehajtaniuk a tagállamoknak. A 18. cikk alapján azonban a különleges körülményekre tekintettel a tagállamoknak további három évre meghosszabbíthatták a keretirányelvnek az életkori és fogyatékosságon alapuló hátrányos megkülönböztetésre vonatkozó rendelkezéseit.[32]
A foglalkoztatási keretirányelv, a faji diszkriminációt tiltó irányelvvel ellentétben,[33] nem állít fel olyan intézményt, amely a végrehajtás előrehaladását ellenőrizné vagy az esetleges szabályszegéseket vizsgálná. A jogvédelemről szóló rendelkezés sem teszi lehetővé azonban az ilyen, nemzeti szinten EU-s kötelezettség hiányában is létrehozott intézmények számára, hogy részt vehessenek a keretirányelv által előírt kötelezettségek betartatására létrehozott, bármilyen jogi vagy közigazgatási eljárásban.
A tagállamok jelentési kötelezettséggel rendelkeznek a bizottság felé a 19. cikk (1) bekezdése alapján. Először 2005. december 2-ig voltak kötelesek - a jövőben pedig ötévenként kell - tájékoztatni a testületet minden olyan információról, amelyre a bizottságnak szüksége lehet ahhoz, hogy a keretirányelv végrehajtásáról jelentést készítsen az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak. A nemzeti jelentés önmagában azonban keveset ér, ha a helyi NGO-kat és független szakértőket a bizottság nem kéri fel jelentéstételre. Ahhoz, hogy kiegyensúlyozott képet kapjanak az EU-intézmények a fogyatékkal élő személyek helyzetéről, tanácsos lenne egy monitoring és/vagy végrehajtó testületet felállítani, mint amilyen például az Egyesült Királyság Fogyatékos Jogi Bizottsága (Disability Rights Commission).
Az Európai Unió alapjogi katalógusa, az alapjogi karta több helyen is említést tesz a fogyatékkal élő emberek jogairól és a fogyatékosokkal szembeni diszkrimináció tilalmáról.
- 109/110 -
A kartában két szöveg szerinti utalást találunk a fogyatékosok jogaira. A 21. cikk (1) bekezdése szerint "tilos minden megkülönböztetés, így különösen a nem, faj, szín, etnikai vagy társadalmi származás, genetikai tulajdonság, nyelv, vallás vagy meggyőződés, politikai vagy más vélemény, nemzeti kisebbséghez tartozás, vagyoni helyzet, születés, fogyatékosság, kor vagy szexuális irányultság alapján történő megkülönböztetés", azaz az EU az egyenlőségi paradigmát követi e vonatkozásban.
Amennyiben az alkotmányos szerződés hatályba lép, az Európai Bíróság előbb vagy utóbb szembesül azzal a problémával, hogy a hátrányos megkülönböztetés tilalmáról szóló 21. cikk (1) bekezdése sokkal több esetet nevesít, mint az Emberi Jogok Európai Egyezményének 14. cikke[34] és mint a római szerződés 13. cikke. Utóbbi arra jogosítja fel a Tanácsot, hogy az alkotmány "egyéb rendelkezéseinek sérelme nélkül és az Alkotmány által az Unióra átruházott hatáskörök határain belül [...] európai törvényben vagy kerettörvényben" megállapíthassa "a nemen, faji vagy etnikai származáson, valláson vagy meggyőződésen, fogyatékosságon, koron vagy szexuális irányultságon alapuló megkülönböztetés leküzdéséhez szükséges intézkedéseket", míg a karta 21. cikke a feltételes módot elhagyva tiltja a diszkriminációt. A diszkriminációtilalom körének kiterjesztése, valamint a kifejezett és feltétel nélküli tilalom megvalósításának sikere legalábbis kétséges a hatáskörök módosítása nélkül. Márpedig a karta 51. cikk (2) bekezdése szerint "a Charta az uniós jog alkalmazási körét nem terjeszti ki az Unió hatáskörein túl, továbbá nem hoz létre új hatásköröket vagy feladatokat az Unió számára, és nem módosítja az Alkotmány egyéb részeiben meghatározott hatásköröket és feladatokat". Ezért kétséges, hogy az EU hogyan lesz képes több védelmet biztosítani az emberi jogok területén, mint a karta elfogadása előtt, a hatáskörök kiterjesztése nélkül. Másrészt az új, az egyezményben nem szereplő jogok tekintetében az Európai Bíróság nem támaszkodhat az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlatára, hanem magára marad, és önálló joggyakorlatot kell kialakítania.
A másik tárgyhoz tartozó rendelkezés célja a fogyatékkal élő személyek társadalmi integrációja. Az alapjogi karta 26. cikke egyértelműen ezt a nézetet követi: "Az Unió elismeri és tiszteletben tartja a fogyatékkal élő személyek jogát az önállóságuk, társadalmi és foglalkozási beilleszkedésük, valamint a közösség életében való részvételük biztosítását célzó intézkedésekre." Az alapjogi kartához fűzött magyarázatokról szóló 12. nyilatkozat szerint "az e cikkben foglalt alapelv[sic!] az Európai Szociális Charta 15. cikkére és a munkavállalók alapvető szociális jogairól szóló közösségi charta 26. pontjára támaszkodik".[35]
Eddig a hangsúly a foglalkoztatás területén történő hátrányos megkülönböztetésen volt, és az emberi jogokat általában csak akkor védték, ha volt valamilyen (bármilyen csekély) kapcsolódásuk a gazdasághoz. Az Európai Bíróság fokozatosan terjesztette ki a bírói felülvizsgálatot az emberi jogok területére. A gazdasági elem azonban egészen mostanáig szükséges. Az alapjogi karta kodifikátorai nagy lépést tettek, amikor úgy határoztak, hogy az alapjogokat általánosságban rendelik védeni.
Az Európai Fogyatékosügyi Fórum határozottan felszólította az EU-intézményeket, hogy a 26. cikket úgy tekintsék és értelmezzék, mint amely kiterjeszti a védelem körét a foglalkoztatáson túli területekre is, az ENSZ által 1993-ban elfogadott, A fogyatékossággal élő emberek esélyegyenlőségének alapvető szabályai (The Standard Rules on the Equalization of Opportunities for Persons with Disabilities) című dokumentummal összhangban.[36] A foglalkoztatáson túl többek között az oktatás, az utazás, a kultúra, a lakhatás és az információkhoz való hozzáférés területeire kívánják kiterjesztetni a karta szabályait.
A közel két évtizedes uniós fogyatékosjogi szabályozás a keretirányelvben és az alapjogi kartában csúcsosodott ki. Mindkét jogszabály sorsa azonban nagyban függ a tagállamok hozzáállásától, szerepfelfogásától.
A karta utolsó cikkelyei egyértelművé teszik, hogy a dokumentum nem terjeszti ki és nem módosítja az unió hatáskörét. A keretirányelv pedig, az irányelv természetéből adódóan, az elérendő célt tekintve valamennyi tagállamra nézve kötelező, de a forma és az eszközök megválasztását a nemzeti hatóságokra hagyja.[37] Olyan fontos kérdések, mint a fogyatékosság meghatározása, a védett munkahelyek definíciója, az, hogy bírói úton vagy közigazgatási eljárás során kényszeríthető-e ki a fogyatékosok védelme, a bizonyítási teher részleges megfordulása zaklatás esetén, a statisztikai adat mint bizonyíték alkalmazásának kérdése, valamint a szankciók jellegének meghatározása mind a tagállamokra marad.
- 110/111 -
A tág tagállami mérlegelési lehetőségek a fogyatékosjogok szabályozásában több tényezőre vezethetők vissza. Egyrészt az emberi jogok szabályozása hagyományosan a tagállamok feladata. Az Európai Bíróság annak ellenére, hogy folyamatosan szélesítette felülvizsgálati hatáskörét, mindig óvatosan követte az Emberi Jogok Európai Bíróságának esetjogát és figyelemmel volt a tagállamok által ratifikált Emberi Jogok Európai Egyezményében biztosított jogokra. Az Európai Bíróság esetjoga ugyan egyértelmű a kérdésben, de az EU-jog nemzeti alkotmányokkal szembeni elsődlegessége a mai napig érzékeny pontja a nemzeti alkotmány- és legfelső bíróságoknak, amelyek nem egy döntésben figyelmeztettek már arra, hogy nem készek ennek az elvnek a feltétlen elfogadására.[38] Másrészt a tagállamok az irányelvet a római szerződés 13. cikkében foglalt felhatalmazás[39] alapján fogadták el, amely egyhangúságot követel meg. Mivel a fent említett alapvető kérdésekben nem sikerült konszenzust kialakítani, ezért csak azokat az elveket fekteti le a keretirányelv, amelyben a tagállamok közös nevezőre jutottak. A sok bizonytalan tartalmú kifejezés és az ebből eredő széles tagállami diszkréció következtében a huszonöt tagország különböző módon implementálta az irányelvet,[40] Németországban pedig a horizontális hatály körüli vita még mindig kétségessé teszi a végrehajtást.[41]
A tisztázatlan fogalmak és a részletszabályok hiányának következménye, hogy a politikai felelősség eltolódik. Amiért a jogalkotónak (az EU esetében tehát a döntéshozatalban részt vevő uniós intézményeknek, végső soron pedig a tagállamoknak) kellene felelősséget vállalnia, azért a bírói hatalom hibáztatható vagy éppen dicsőíthető majd. Hiszen a konkrét jogeset valós al- és felperese nem elégszik meg szándéknyilatkozatokkal, a fogyatékosjogok kontúrjait érzékeltető szabályozással, hanem egyértelmű választ vár a keretirányelv értelmezését illetően, amelyet végső soron a bíróság ad meg. Az esetek túlnyomó többségében a nemzeti bíróság értelmezi a végrehajtást szolgáló törvényi és közigazgatási rendelkezéseket, kétség esetén pedig előzetes döntéshozatal iránti kérelmet nyújt be az Európai Bírósághoz.[42]
Az első, a keretirányelv értelmezésére irányuló eset az alább ismertetendő Chacón Navas-ügy, amelyben egy spanyol bíróság az irányelv által nem definiált fogyatékosság fogalmának meghatározását kéri előzetes döntéshozatali eljárásban. A definíció nemcsak a konkrét ügy szempontjából perdöntő, hanem a tagállami szabályozás alkalmazási körét is jelentősen módosíthatja. Az Európai Bíróság által adott meghatározás egységesen kötelező az összes tagállamra nézve, így az óvatosan kialkudott politikai kompromisszumot felülíró konkrét definíciót a legtöbb tagállam ellenezte volna. Az Európai Bíróság végül tág, a jelenlegi hatályt ki nem terjesztő módon definiálta a fogyatékosságot, vélhetően a tagállamok megnyugvására. A keretirányelv homályos rendelkezéseit azonban így nem világítja meg a döntés, és a végrehajtás sikere a jövőben is a tagállamok szerepfelfogásától függ majd. Ez értelmezhető úgy is, hogy a bíróság tiszteletben tartotta a politikai kompromisszumot, és elfogadta, hogy egyelőre nincs meg a szándék a szorosabb tagállami együttműködésre. A közeljövőben a fogyatékosjogok területén nincs kilátás konkrétabb uniós kötelezettségek megfogalmazására, és az Európai Bíróság kiterjesztő értelmezése sem várható.
Egy spanyol bíróság 2005. január 7-i végzésével előzetes döntéshozatal iránti kérelmet nyújtott be az Európai Közösségek Bíróságához. A nemzeti bíróság két kérdést intézett a luxembourgi testülethez. Először: a keretirányelv hatálya, "tekintettel annak (1.) cikkére, amely a fogyatékosságon alapuló hátrányos megkülönböztetés elleni küzdelem általános keretét hozza létre, kiterjed-e az olyan munkavállaló védelmére, akinek a munkaviszonyát a munkáltató kizárólag a betegsége folytán szüntette meg?". Másodszor: "az első kérdésre adott nemleges válasz esetében, ha a Bíróság úgy dönt, hogy a betegséggel kapcsolatos tényállások nem esnek a [keret]irányelvben megfogalmazott, a fogyatékosságon alapuló hátrányos megkülönböztetés tilalmának hatálya alá, tekinthető-e a betegség olyan további ismérvnek, amellyel kiegészítendőek azok, amelyek miatt a [keret]irányelv értelmében tilos a hátrányos megkülönböztetés?"[44]
A tényállás szerint Sonia Chacón Navas az Eurest közétkeztetési társaságnál dolgozott, amikor 2003. október 14-én betegsége miatt munkaviszonyát szüneteltetni kényszerült. Az őt kezelő egészségügyi intézmény úgy nyilatkozott, hogy keresőképessége rövid időn belüli helyreállítására nincs kilátás. 2004. május 28-án az Eurest kártérítés felajánlása mellett, kizárólag betegségére hivatkozással, felmondott Sonia Chacón Navasnak. A munkavállaló nem fogadta el az ajánlatot, hanem bíróság előtt támadta meg a felmondást. A spanyol bíróságnak kétségei támadtak a keretirányelv alkalmazhatóságát illetően. Megállapította ugyan, hogy a felperes nem fogyatékos, mégis mivel a betegség visszafordíthatatlan fogyatékosságot okozhat, a bíróság szerint a munkavállalókat kellő időben védelemben kell részesíteni a fogyatékosságon alapuló hátrányos megkülönböztetés tilalma alapján.
- 111/112 -
Az előzetes döntéshozatali kérelem elfogadhatóságát az Európai Bizottság és az Eurest egyaránt kétségbe vonta. A bizottság szerint a spanyol bíróság nem ismertette elég részletesen a tényállást ahhoz, hogy az Európai Bíróság döntést tudjon hozni, míg az alperes cég arra hivatkozott, hogy már több spanyol bíróság is alkalmazta az uniós szabályozást hasonló tényállás mellett, és arra jutott, hogy a betegség miatti felmondás nem minősül hátrányos megkülönböztetésnek. Mivel tehát a spanyol bíróságok már értelmezték az uniós jogot, nincs szükség az Európai Bíróság előzetes döntéshozatali eljárásban kifejtett véleményére. Az Európai Bíróság mindkét ellenérvet elvetette és érdemben tárgyalta az ügyet.
A testület mindenekelőtt leszögezte, hogy a keretirányelv fogyatékosságon alapuló hátrányos megkülönböztetésre vonatkozó rendelkezései kiterjednek a munkáltatói felmondásra. A fogyatékosság fogalmát a keretirányelv nem definiálja, azonban nem rendelkezik úgy sem, hogy e fogalmat a tagállamok határozzák meg. A bíróság szerint az egységes uniós jogalkalmazás és egyenlőség elvéből következően a fogyatékosságot önállóan és egységesen kell értelmezni.[45] Az Európai Bíróság szerint az irányelv szerinti fogyatékosság fogalma "olyan korlátozottságként értendő, amely különösen valamilyen testi, szellemi vagy lelki ártalmon alapul, és az érintettet akadályozza a szakmai életben való részvételben".[46] Ez a rendkívül tág definíció felölelhetné ugyan a hosszan tartó betegséget is, ám az Európai Bíróság érvelése szerint a jogalkotó szándékosan a "fogyatékosság", nem pedig a "betegség" fogalmát használta. E szövegértelmezés szerint a betegséget nem érthetjük bele a fogyatékosság definíciójába. A bíróság szerint tehát "az olyan személy, akinek kizárólag betegség miatt szüntette meg munkaviszonyát a munkáltatója, nem tartozik a fogyatékosságon alapuló hátrányos megkülönböztetés elleni küzdelem [keret]irányelvvel létrehozott általános keretének hatálya alá".[47]
A bíróság hangsúlyozta továbbá, hogy a korlátozottságnak hosszú időtartamúnak kell lennie ahhoz, hogy a fogyatékosság fogalma alá tartozzon. Ez az értelmezés nem áll feltétlenül összhangban a tagállami szabályozásokkal. A fogyatékosság német definíciója például minimum hathónapos korlátozottság fennállását követeli meg,[48] de ez alól is kivételt tesz egyes esetekben. A szociális törvénykönyv 3. §-a szerinti fogyatékosság és krónikus betegségek megelőzésének elvét szem előtt tartva a védelem a hat hónap letelte előtt is megilletheti a beteg munkavállalót. Ilyen esetekben orvosok, legtöbbször a háziorvos állapítja meg, hogy fennáll-e annak a valószínűsége, hogy hat hónapnál hosszabb ideig tartó fogyatékosság áll be.
A fogyatékosságnak az Európai Bíróság szerinti fenti definícióját és a tartósság kritériumát is teljesítené egy olyan hosszan tartó állapot, mint Sonia Chacón Navas betegsége. Az ő helyzete kizárólag a fogalom értelmezése alapján esik a fogyatékosság definícióján kívülre. Amennyiben a spanyol egészségügyi intézmény fogyatékosnak nyilvánította volna a spanyol nemzeti szabályok alapján, az Európai Bíróság azt nem kérdőjelezte volna meg. Tehát az Európai Bíróság fogalommeghatározása voltaképpen nem segít, a továbbiakban is a tagállami hatóságok elbírálásán múlik, hogy egy személy fogyatékosnak tekinthető-e vagy sem. A nemzeti hatóság pedig nyilván a nemzeti jogszabályokra alapozza döntését. Tehát hiába hangsúlyozta az Európai Bíróság a fogyatékosság önálló és egységes értelmezésének szükségességét, továbbra is a tagállamok jogalkotói határozzák meg - tagállamonként eltérően - a fogyatékosság fogalmát.
Miután a bíróság az első kérdést nemlegesen válaszolta meg, azaz tisztázta, hogy a betegség nem tartozik a fogyatékosság definíciója alá, a második kérdést vizsgálta meg, és arra jutott, hogy a betegség önmagában nem tekinthető olyan oknak, amellyel kiegészítendő lenne a keretirányelv tárgyi hatálya.[49] A kiterjesztő értelmezésnek elsősorban az az akadálya, hogy a keretirányelv meghozatalára felhatalmazó rendelkezés, a római szerződés 13. cikke nem említi a betegséget mint olyan megkülönböztetési alapot, amely ellen a tagállamok európai uniós jogszabályt fogadhatnának el.[50] A fogyatékkal élő munkavállalók védelmét illetően általános érvénnyel kimondta a bíróság, hogy az irányelvvel "ellentétes a fogyatékosságon alapuló olyan munkáltatói felmondás, amely a fogyatékkal élők igényeihez való ésszerű alkalmazkodás kötelezettségére tekintettel nem indokolható azzal, hogy az érintett nem alkalmas, nem képes vagy nem vehető igénybe munkaköre alapvető feladatainak ellátására".[51]
Az ügy részleteit nem terjesztette az Európai Bíróság elé a spanyol bíróság, és nem tudjuk azt sem, hogy a munkavállalónak pontosan milyen jellegű betegsége volt. Mindezek ellenére biztos, hogy a bíróság utolsó megjegyzése irreleváns a Sonia Chacón Navas kontra Eurest Colectividades SA ügyben, hiszen a spanyol hatóságok nem mondták ki, hogy a munkavállaló felperes fogyatékkal élő személy. A végső szó tehát továbbra is a tagállamok hatóságait, végső soron pedig a jogalkotóit illeti. ■
- 112/113 -
JEGYZETEK
[1] Janet Radcliffe Richards: How Not to End Disability, 39 (2002) San Diego Law Review, 693-713; Laura L. Rovner: Disability, Equality and Identity, 55 (2004) Alabama Law Review, 1043.
[2] Az Európa Tanács 2000/78/EK irányelve (2000. november 27.) a foglalkoztatás és a munkavégzés során alkalmazott egyenlő bánásmód általános kereteinek létrehozásáról (HL L 303, 2000. 12. 02., 16).
[3] Foglalkoztatási keretirányelv 1. cikk.
[4] Uo.
[5] Richard Whittle: The Framework Directive for equal treatment in employment and occupation: an analysis from a disability rights perspective, 27 (2002) European Law Review 303 (a továbbiakban Whittle: The Framework).
[6] Dagmar Schiek: A new framework on equal treatment of persons in EC law, 8 (2002) European Law Journal, 290-314.
[7] Ambrose Evans-Pritchard: Business criticises EU ban on jobs bias, The Daily Telegraph, 18 October 2000; Catherine Barnard: The Changing Scope of the Fundamental Principle of Equality?, 46 (2001) McGill Law Review, 955, 957.
[8] Richard Whittle: Why is a European law on disability discrimination important?, Key note address at Inclusion Europe's Dialogue Meeting, "Me, You, Us... together against discrimination", Brussels, Belgium, 22-23 November 2001.
[9] 344/87 Bettray versus Staatssecretaris van Justitie [1989] ECR 1621, 2.
[10] Amennyiben az EU jogalkotó vagy az Európai Bíróság mégis egy egységes definíció mellett döntene, támaszkodhatna az Egészségügyi Világszervezet klasszifikációjára: International Classification of Functioning, Disability nd Health http://www3.who.int/icf/icftemp-late.cfm.
[11] 42 U.S.C. Sec. 12112. on Discrimination.
[12] Mark Bell et al.: Critical review of academic Critical review of academic literature relating to the EU directives to combat discrimination, European Commission, 2004, 24.
[13] Commission Proposal for a Council Directive Establishing a General Framework for Equal Treatment in Employment and Occupation of 25 November 1999, COM(1999) 565 final.
[14] EU Network of Independent Experts on Disability Discrimination, Baseline Study on Disability Discrimination Law in the EU Member States, 2004. november 11., http://europa.eu.int/comm/employment_social/fundamental_rights/pdf/aneval/synfinquinn.pdf, 13.
[15] Egyes szerzők szerint a kapcsolat azt igazolja, hogy az akadálymentesítés elmulasztása, ha az ésszerű és arányos lenne egyébként, megvalósítja a hátrányos megkülönböztetést. "Míg az ésszerű alkalmazkodás kötelezettsége a Keretirányelvben a hátrányos megkülönböztetésről szóló 2. cikken kívül nyer elismerést, egyértelmű, hogy a két szakasz elválaszthatatlanul összefügg" (Richard Whittle: The Framework, 303, 32. lábjegyzet).
[16] Uo., 8.
[17] Uo., 62.
[18] Ezt a megfogalmazást a foglalkoztatási keretirányelv az európai egyezmény 8-11. cikkeinek második bekezdéseiből vette át, amelyek az e szakaszok szerint garantált jogok korlátozásáról szólnak.
[19] European Disability Forum: Analysis of the EU Directive on Equal Treatment in Employment and Occupation, EDF 01/8, July 2001, 20.
[20] C-450/93 Eckhard Kalanke versus Freie Hansestadt Bremen [1995] ECR I-3051.
[21] C-409/95 Hellmut Marschall versus Land Nordrhein-Westfalen [1997] ECR I-6363.
[22] C-158/97 Georg Badeck and Others, interveners: Hessische Ministerpräsident and Landesanwalt beim Staatsgerichtshof des Landes Hessen [2000] ECR I-1875.
[23] C-407/98 Katarina Abrahamsson and Leif Anderson versus Elisabet Fogelqvist [2000] ECR I-5539.
[24] C-476/99 H. Lommers versus Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij [2002] ECR I-2891.
[25] Regents of the Univ of California versus Bakke, 438 U. S. 265 (1978). Lásd Daniela Caruso: Limits of the Classic Method: Positive Action in the European Union after the New Equality Directives, Jean Monnet Working Paper 10/02 (2002), 8.
[26] Ahogy az amerikai Legfelső Bíróság fogalmazott az 1971-es Griggs kontra Duke Power Co. ügyben: a felvételi követelmények egy része irreleváns és egyben diszkriminál is egyes embercsoportokat. Ezekben az esetekben, a munkaadó megkülönböztető szándékától függetlenül, a vizsgálati módszerek eredményét nem kell irányadónak tekinteni. Másként megfogalmazva: továbbra is a rátermettség dönti el a felvételi eljárás eredményét, ugyanakkor egy bizonyos minőségi szint fölött más szempontokat is figyelembe kell venni.
[27] Lisa Waddington, Mark Bell: More equal than others: Distinguishing European Union Equality Directives, 38 (2001) Common Market Law Review, 587, 598.
[28] European Disability Forum: I. m., 20.
[29] Whittle, The Framework.
[30] Lisa Waddington: Implementing and Interpreting the Reasonable Accommodation Provision of the Framework Employment Directive: Learning from Experience and Achieving Best Practice, E.U. Network of Experts on Disability Discrimination, http://europa.eu.int/comm/employment_social/fundamental_rights/pdf/aneval/re-asonaccom.pdf, 62.
- 113/114 -
[31] COM (2004)379 final, Brussels, 28. 05. 2004.
[32] A 18. cikk egyben rendelkezik bizonyos garanciákról ebben az átmeneti időszakban is. Egyrészt a végrehajtási határidő" meghosszabbításáról haladéktalanul tájékoztatniuk kell a tagállamoknak a bizottságot. Továbbá minden olyan tagállam, amely él a kiegészítő időszak lehetőségével, évente kötelezően jelentést készít a bizottságnak az életkori és fogyatékosságon alapuló diszkrimináció megszüntetését célzó lépéseiről, valamint a végrehajtást biztosító lépések előrehaladásáról. Eddig négy tagállam ellen kezdeményeztek eljárást az irányelv végrehajtásának elmulasztása miatt. Ausztria ugyan implementálta az irányelvet, de a fogyatékkal élő személyekre vonatkozó rendelkezések végrehajtását elmulasztotta; Finnország Lland területére nézve nem hajtotta végre az irányelvet; Luxemburg és Németország pedig teljes egészében elmulasztotta a végrehajtást. Commission versus Austria, C-133/05, Commission versus Finland, C-99/05, Commission versus Luxemburg, C-70/05, Commission versus Germany, C-43/05.
[33] A faji diszkriminációt tiltó irányelv 17. cikk (2) bekezdése szerint "a Bizottság jelentése szükség szerint figyelembe veszi a Rasszizmus és Idegengyűlölet Európai Megfigyelő Központjának véleményét, valamint a szociális partnerek és a megfelelő nem kormányzati szervezetek szempontjait is. A férfiak és nők esélyegyenlősége kérdésének folyamatos figyelembevétele elvével összhangban, a jelentés többek között értékeli a meghozott intézkedések hatását a nőkre és férfiakra. A közölt információk fényében a jelentés szükség esetén javaslatokat tartalmaz ennek az irányelvnek az átdolgozására és korszerűsítésére."
[34] Az egyezmény 14. cikke szerint a hátrányos megkülönböztetés nem önmagában, hanem csak az egyezményben felsorolt jogok és szabadságok biztosítása során tiltott. A jelenleg még hatályba nem lépett 12. jegyzőkönyv kiterjesztené a diszkrimináció tilalmát minden olyan jog és szabadság biztosítására, amely törvényben szabályozott.
[35] Uo.
[36] European Disability Forum: Position on the EU Charter of Fundamental Rights, EDF 00/12, May 2000, 7.
[37] Római szerződés, 249. cikk
[38] A Fundamentum több számában is foglalkozott a kérdéssel, lásd például Sajó András: Az EU-csatlakozás alkotmányosságra gyakorolt hatása az új tagállamokban, Fundamentum, 2003/2; Paczolay Péter, Chronowski Nóra, Petrétei József, Hanák András, Kilényi Géza és Bárd Petra az alapjogok és az EU kapcsolatáról a 2003/2. szám Fórum rovatában; Sajó András: Miért nehéz tantárgy az együttműködő alkotmányosság? A Magyar Alkotmánybíróság és a közösségi jog elsőbbsége, Fundamentum, 2004/3; A Lengyel Alkotmánybíróság határozata az európai elfogatóparancsról, Fundamentum, 2005/2.
[39] Római szerződés, 13. cikk: "E szerződés egyéb rendelkezéseinek sérelme nélkül és a szerződés által a Közösségre átruházott hatáskörök keretén belül, a Tanács a Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően egyhangúlag megfelelő intézkedéseket tehet a nemen, faji vagy etnikai származáson, valláson vagy meggyőződésen, fogyatékosságon, koron vagy szexuális irányultságon alapuló megkülönböztetés leküzdésére" (kiemelés - B. P.).
[40] Janet Cormack, Mark Bell: Developing Anti-Discrimination Law in Europe: The 25 EU Member States compared, Belgium and the Netherlands: human European consultancy and Migration Policy Group, 2005.
[41] A keretirányelv alapján benyújtott német antidiszkriminációs törvénytervezetről lásd például a German Law Journalban zajló vitát. Florian Stork: Comments on the Draft of the New German Private Law Anti-Discrimination Act: Implementing Directives 2000/43/EC and 2004/113/EC, German Private Law, 6 (2005) German Law Journal, 533-548; Andreas Engert: Allied by Surprise? The Economic Case for an Anti-Discrimination Statute, 4 (2003) German Law Journal, 685-699; Eduard Picker: Anti-Discrimination as a Program of Private Law?, 4 (2003) German Law Journal, 771-784; Viktor Winkler: The Planned German Anti-Discrimination Act: Legal Vandalism? A Response to Karl-Heinz Ladeur, 3 (2002) German Law Journal, No. 6; Karl-Heinz Ladeur: The German Proposal of an "Anti-Discrimi-nation"-Law: Anticonstitutional and Anti-Common Sense. A Response to Nicola Vennemann, 3 (2002) German Law Journal, No. 5; Nicola VENNEMANN: The German Draft Legislation On the Prevention of Discrimination in the Private Sector, 3 (2002) German Law Journal, No. 3.
[42] Római szerződés, 234. cikk: "A Bíróság hatáskörrel rendelkezik előzetes döntés meghozatalára a következő kérdésekben: a) e szerződés értelmezése; (...) Ha egy tagállam bírósága előtt ilyen kérdés merül fel, és ez a bíróság úgy ítéli meg, hogy ítélete meghozatalához szükség van a kérdés eldöntésére, kérheti a Bíróságot, hogy hozzon ebben a kérdésben döntést. Ha egy tagállam olyan bírósága előtt folyamatban lévő ügyben merül fel ilyen kérdés, amelynek határozatai ellen a nemzeti jog értelmében nincs jogorvoslati lehetőség, e bíróság köteles a Bírósághoz fordulni."
[43] C-13/05.
[44] A határozat 25. pontja.
[45] A határozat 39-40. pontja.
[46] A határozat 43. pontja.
[47] A határozat 47. pontja.
[48] Szociális törvénykönyv, IX. könyv, 2. § (1) bekezdés.
[49] A határozat 57. pontja.
[50] A határozat 55. pontja.
[51] A határozat 51. pontja.
Visszaugrás
