Szerző: SMUK Péter
Affiliáció: egyetemi tanár, Széchenyi István Egyetem
Rovat: Alkotmányjog
Rovatszerkesztő: BODNÁR Eszter, JAKAB András
Lezárás dátuma: 2024.03.05.
Idézési javaslat: SMUK Péter: "Politikai pártok" in JAKAB András - KÖNCZÖL Miklós - MENYHÁRD Attila - SULYOK Gábor (szerk.): Internetes Jogtudományi Enciklopédia (Alkotmányjog rovat, rovatszerkesztő: BODNÁR Eszter, JAKAB András) http://ijoten.hu/szocikk/politikai-partok (2024). Konkrét szöveghelyre való hivatkozáshoz javasoljuk a szövegbeli bekezdésszámok használatát, pl. [8] vagy [12]-[18].
A politikai pártok a demokratikus eljárások nélkülözhetetlen résztvevői. A modern pártok a XIX. századtól működtek, de csak a XX. század második felében nyertek alkotmányos elismerést. A nép és az állam közötti közvetítőkként meghatározó szereplői a közügyek megvitatásának, a társadalmi érdekartikulációnak, a politikai döntéshozatalnak, szocializációnak, rekrutációnak és mobilizációnak. Ugyan szinte minden országban léteznek pártszerveződések, ám azok szervezete és működése és a rájuk vonatkozó jogi szabályozás is sokszínű. Jelen szócikkben áttekintjük a politikai pártok jellemzőit, a rájuk vonatkozó alkotmányos szabályok, valamint a létrehozásuk, működésük és finanszírozásuk szabályainak főbb megoldásait és problematikáját. Az egyesülési jog alapján létrejövő pártszervezetek újabban egyre részletesebb jogi szabályozás alá esnek, állami finanszírozásuk kiterjedt, így belső működésük autonómiája szűkülőben van. A modern demokratikus rendszereknek azzal a kihívással is meg kell birkózniuk, hogy a szabad pártalapítás és a politikai pluralizmus elvei mentén a demokratikus berendezkedést veszélyeztető pártok is létrejöhetnek, az ezekkel szembeni fellépésnek alkotmányos garanciák mentén, de hatékony védelmet kell nyújtania.
[1] A politikai pártok alkotmányos elismerése és állami finanszírozása azon az állásponton alapul, hogy funkcióik kedvezőek és szükségszerűek a modern demokratikus rendszerekben. Ezen meggyőződésből és történelmi tapasztalatokra is tekintettel napjaink alkotmányos rendszerei elismerik a politikai pártok demokratikus "hasznát" és közreműködésük előnyeit.[1] A politikai pártok kialakulásának hajnalán azonban alapvetően elutasító volt mind a politikai gondolkodók, mind pedig a jogalkotók hozzáállása. A kezdeti fenntartásokat Bihari Ottó így foglalta össze:
... a liberális kor alkotmányaira jellemző, hogy a pártok létezéséről nem vagy alig tettek említést. (Jellegzetes, hogy a francia 1875. évi alkotmánytörvényekben a »párt« szó egyáltalán nem szerepel, az 1919. évi weimari német alkotmányban pedig csak azzal kapcsolatban, hogy »a hivatalnokok a közösség s nem egy párt szolgái«. Az angol alkotmányos szabályokban egyáltalán nincs szó ezekről, annál inkább szerepelnek a politikai pártok az alkotmányos szokásokban.) A német alkotmányjogi irodalom még a két világháború között is esetenként [...] »extrakonstitucionális«, azaz alkotmányon kívüli jelenséget látott a pártokban. Legtöbbnyire a társadalmi egyesületek, szervezetek fogalmába foglalták a pártokat, s azokkal egyező módon bírálták el működésüket, tevékenységük törvényességét, alkotmányosságát. Mindez azzal volt kapcsolatos, hogy a demokraták is egységként kezelték a politikai elméletben és gyakorlatban a »népet«. [...] [George] Washington búcsúlevelében óva intette az amerikaiakat a »frakciók« (klikkek) létesítésétől. [...] A XVIII. század angol politikusainak egy része a pártok kialakulásában »korrupciót« látott.[2]
[2] A képviseleti demokráciával kapcsolatos fenntartások - Jean-Jacque Rousseau nyomán - a nép és az állam közötti közvetítést vetették el, nem utolsósorban azért, mert a közérdeket a magánérdekkel szemben védendő, elutasították a pártokat. David Hume kemény szavaival:
Amennyire tisztelniük és becsülniük kell az embereknek a törvényhozókat és államalapítókat, oly mértékben kell megvetni és gyűlölni a szekták és a pártok alapítóit; hiszen a pártok hatása pontosan ellentétes a törvényekével. A pártklikkek felforgatják a kormányzatot, ellehetetlenítik a törvényeket, és a legádázabb ellenségeskedést szítják a nemzet tagjai között, akiknek pedig kölcsönös segítséget és védelmet kellene egymásnak nyújtani. [...] e gyomokat, ha egyszer már gyökeret eresztettek valamely államban, nagyon nehéz kiirtani.[3]
[3] A XX. század elején a meghatározó gondolkodók a demokráciára leselkedő veszélyeket láttak a pártokban. A klasszikusok - mint Moisei Ostrogorski és Robert Michels - a párt oligarchizálódására, a pártszervezet bürokratizálódására, az apparátussal és a vezetőkkel szemben a párttagság eljelentéktelenedésére hívták fel a figyelmet. Michels szerint az oligarchia vastörvénye (törvényszerű kialakulása) megszünteti a demokráciát.[4] Weber meglátása szerint a képviselőket fegyelmező pártelnök mint "plebiszcitárius diktátor" a parlament felett áll.[5]
[4] Maga a "párt" megnevezés is az általánosan pejoratív "frakció"[6] kifejezést váltotta fel fokozatosan és lett közkeletűvé. A fordulattal Giovanni Sartori szerint azt az üzenetet fogadtuk el, hogy
a párt nem szükségszerűen frakció, nem szükségszerűen gonosz, nem feltétlenül rombolja le a bonum communaet, a közjót.[7]
Sajátos történelmi helyzetben, az 1988-89-es magyar rendszerváltás idején az újonnan alakuló pártok is érdekes módon kerülték az elnevezésükben a "párt" szó használatát,[8] mivel az a kommunista állampárti időszakban erősen lejáratódott.
[5] A német Szövetségi Alkotmánybíróság a Szocialista Birodalmi Párt (Sozialistische Reichspartei, SRP) betiltása ügyében[9] 1952-ben a következőképpen foglalta össze a német alkotmányból (Grundgesetz) levezetett álláspontját, amelyből világosan kitűnik a pártok megítélésében bekövetkezett történelmi fordulat:
Az I. világháború utáni német alkotmányok nemigen említették a politikai pártokat, jóllehet már ebben az időszakban is [...] a pártok nagymértékben meghatározták a demokratikus alkotmányos életet. Az alkotmányos említés elmaradása többféle okra vezethető vissza, de elemzéseink végső soron arra a demokratikus elgondolásra vezetnek, amely elvetette közvetítő csoportok elismerését a szabad egyén és az egyéni akaratok összegéből kialakuló, az »egész nép képviselőiként« eljáró parlamenti képviselők által képviselt egész nép akarata között. [...] Az Alaptörvény elvetette ezt a nézetet, és sokkal életszerűbben kifejezetten elismeri a pártokat mint a nép politikai akaratát formáló - ugyan nem kizárólagos - tényezőket. Az Alaptörvény kísérlete a politikai pártok szabályozására szembekerül azzal a demokratikus alapelvvel kapcsolatos problémával, amely megengedi bármely politikai irányzat pártok révén való megnyilvánulását, beleértve - következetesen - az antidemokratikus irányzatokat is. [...] Egy szabad demokratikus államban [...] a politikai vélemény szabadsága, az egyesülési szabadság - benne a politikai szerveződésé is - garantáltak az egyéneknek mint alapjogok. Másrészt, minden demokrácia természetes eleme, hogy a nép a legfelső hatalmát választásokon és szavazás útján gyakorolja. A nagy, modern államok esetében valójában ez a népakarat csak a politikai egységekként működő pártok révén tud megnyilvánulni. Ezen alapvető elvek ahhoz a következtetéshez vezettek, hogy a politikai pártok alapítását és működését nem szabad korlátozni.[10]
[6] Szintén a pártok pozitív megítélésével találkozunk a nemzetközi dokumentumokban is. Noha az Emberi Jogok Európai Egyezménye (EJEE) és az alapvető emberi jogi ENSZ-egyezmények sem említik az egyesülési jog kapcsán, az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) jó néhány döntésével leszögezte, hogy
a politikai pártok lényeges szerepet játszanak a pluralizmus és a demokrácia megfelelő működésének biztosításában.
Az EJEB a pártok tevékenységét és programját széles mértékben védelem alá helyezte azzal a felfogásával, hogy
egy politikai párt sincs kizárva az egyezmény által biztosított védelemből csak azért, mert a nemzeti hatóságok a tevékenységét az állam rendjének aláásásaként értékelik, és ezért korlátozni kívánják.[11]
[7] A Joggal a Demokráciáért Európai Bizottság (Velencei Bizottság) az európai szabályozási megoldásokat, a mögöttük húzódó érveket és standardokat a Guidelines on Party Regulation című dokumentumában adta közre.[12] A Velencei Bizottság, jóllehet az európai jogrendszerekben ez ritka, definíciót is kínál a politikai pártokra. Eszerint a politikai párt
személyek szabad társulása, amelynek egyik célkitűzése a polgárok politikai akaratának kifejezése a közügyek intézésében való részvétel és a szabad és demokratikus választásokon való jelöltállítás révén.[13]
[8] Az európai politikai pártok demokratikus eljárásokban betöltött szerepét érintő megállapítást találunk az Európai Közösséget létrehozó szerződés 191. cikkében,[14] de az Alapjogi Charta 12. cikk (a gyülekezés és az egyesülés szabadsága) (2) bekezdése emberi jogi dimenzióban is megismétli:
Az uniós szintű politikai pártok hozzájárulnak az uniós polgárok politikai akaratának kinyilvánításához.[15]
[9] A politikai pártok a politikai folyamatokban néhány jól körülhatárolható funkcióval vesznek részt. Ezek nemcsak a pártok működését, de szabályozásuk elemeit is segít jobban megérteni.[16]
[10] Képviselet, közreműködés a népakarat alakításában és kinyilvánításában.[17] A politikai pártok az állam és a nép közötti közvetítők. Az állam és a polgárok irányából egyaránt információkat áramoltatnak a demokratikus eljárásokkal, a jogalkotási napirenddel, közpolitikai vitákkal, közügyekkel stb. kapcsolatban. A véleménynyilvánítás és az információk közlésének szabadsága a pártok működésének garanciális előfeltételévé válik, amelyet az EJEB is több ízben visszatérően megerősített.[18] A politikai pártok becsatornázzák, integrálják, feldolgozzák és megjelenítik a különböző természetű érdektörekvéseket, véleményeket a társadalom egyes alrendszerei felől és irányukban egyaránt. A pártoknak szükségük van a választók mobilizálására a kampányidőszakban, amikor a pártok és a jelöltek korábbi teljesítményéről és a jövőről alkotott elképzeléseiről alkotott vélemények versengenek. Képviseleti demokráciákban a szavazók, a politikai közösség tagjai felhatalmazzák képviselőiket egyes politikai funkciók ellátására (kormányzás, közügyek mindennapi intézése). A német Szövetségi Alkotmánybíróság érvelése szerint:
A pártok a nép politikai akaratnyilvánítására a választásokon való részvétel révén hatnak, amely pártok nélkül nem lenne lehetséges. Ebből eredően a pártok az egyén és az állam közötti közvetítők, eszközök, amelyek útján a polgárok akarata a választások között is megvalósulhat, a nép »szócsövei« [...] Mint közvetítők, részt vesznek a közvélemény kialakításának folyamatában.[19]
[11] Toborzás és szelekció különféle politikai szerepekre. A mind jobb képviselők és vezetők kiválasztása és felkészítése felsőbb és alsóbb pozíciókra nemcsak az állami szervek és a politikai rendszer hatékonyságát növeli, de erősíti a politikai folyamatok legitimációs bázisát is:
• egyrészt a politikai karrierutak klasszikusan a politikai pártokon keresztül vezettek[20] a magasabb közhivatalokhoz (hogy ez mennyiben a múlté, lásd alább);
• másrészt az a párt, amely kormányozni szeretne egy országot, fel kell, hogy tudja mutatni kormányzóképességét személyi dimenzióban is.
A pártok betölthetik ezt a funkciót egyszerűen a működésükkel (a belső politizálás révén) vagy speciális képzési és tudományos programokkal, ösztöndíjakkal stb., amelyeket általában a politikai pártok alapítványai szerveznek és finanszíroznak.
[12] Döntéshozatal, kormányzás. A pártok belső szervei és az állami képviseleti szervek (törvényhozás, helyi önkormányzat) egyaránt a döntéshozatali funkciók terepe: ezt a funkciót kormányzó és ellenzéki pártok egyaránt ellátják/betöltik. Programot és fejlődési irányt kínálnak a társadalom számára, kiépítik kormányzóképességük elemeit személyi, közpolitikai, szakértői dimenziókban egyaránt. Az ellenzéki pártok döntéshozatali (vagy blokkoló) pozícióiról sem feledkezhetünk el, különös tekintettel a minősített többséget igénylő döntési helyzetekre.
[13] Koordináció. A pártok több politikai erőforráshoz való hozzáférés és közösségi cselekvés szervezését, koordinációját is elvégzik. Ilyen a polgárok mozgósítása, politikai cselekvésének összehangolása, a finanszírozási források szervezése. A racionális választás elmélete alapján az egyének nem összehangolt, bár racionális cselekvése gyakran az optimálisnál rosszabb eredményekhez vezet. A törvényhozási képviselők kollektív cselekvése, a párt által megvalósított fegyelmezés mellett, hosszabb távon mindannyiuk számára hasznos együttműködéssé válhat. A pártok a képviseleti testületekben a nagyobb számú alternatíva közötti választás káoszát megelőzendő érhetnek el (kényszeríthetnek ki) kompromisszumokat és hosszú távú megállapodásokat.[21]
[14] Ellenőrzés. A pártverseny természeténél fogva képes garantálni a pártok egymással szembeni gyanakvását és "ellenőrzését", igyekezve kihasználni vetélytársaik hibáit, törvénysértéseit, amilyen mértékben csak lehetséges. A versenyhelyzet szociológiája sokszor hatékonyabb ellenőrzést produkál, mint a hatósági/intézményesített eljárások.
[15] Jelen szócikk keretei között nincs lehetőség részletesen bemutatni a politikai pártok történeti fejlődését akár a politikai rendszerben betöltött funkcióik, akár működésük tekintetében. A világ jelenlegi politikai berendezkedéseinek sokfélesége és a bennük létező pártok-formációk miatt mégis szükségesnek látjuk ezt vázlatosan összefoglalni.[22]
[16] A protopártok a modern pártok korai formái, amelyeket a politika iránt érdeklődő értelmiségiek, földbirtokosok, polgárok "szerveztek" a XVIII-XIX. században. Többnyire laikus politikusokból állt, akik nem a politikából, hanem a politikáért éltek (Max Weber[23]). Ezen elitpártoknak nem volt saját bürokráciájuk vagy országos hálózatuk. Amikor viszont a képviselők eseti választási bizottságai pártonként összekapcsolódtak, létrejött az országos szervezettség bázisa; ezen fejlődési vonalon a külső szerveződést a parlamenti pártvezér irányította.[24]
[17] A modern pártok első igazi formája az állandó szervezettel rendelkező, országos hálózatot és állandó apparátust kiépítő szervezett pártok. A pártok első nagy formai alakváltozását, tevékenységük és a politikai hatékonyságuk megnövelését a "szervezeti fegyver" alkalmazása jelentette. A tömegpártok a szervezett pártokkal egy történelmi időszakban alakultak ki: amikor a választójog kiszélesedése a XIX. század második felében megteremtette annak a lehetőségét, hogy a párt megszervezze az addig politikai képviselettel nem rendelkezők tömegét. A tömegpártok tipikusan
• osztálypártok (egy-egy meghatározott társadalmi réteg képviseletét tűzik ki célul),
• világnézeti vagy ideológiai pártok.
Mivel a parlamenten kívül keletkezett pártokról van szó, olyan szervezetek hozták létre, amelyek eredetileg nem a politikával foglalkoztak (szakszervezetek, egyházak). Ezek már akkor tömegpárttá váltak, mielőtt bekerültek volna a parlamentbe; majd mikor berobbantak a választójog kiszélesítésével a törvényhozásba, ennek szükségszerű következménye volt, hogy a parlamenti frakció a külső pártvezetés alá rendelődött.
[18] Versengő, "catch-all" néppárt az 1950-60-as évtizedek terméke, amikor a társadalom struktúrájának átalakulása, a hivatásos politikusok dominanciája átalakította a pártok választási stratégiáját. Az új típusú gyűjtőpártok programjukkal lehetőleg minden réteget meg akartak szólítani. A párttagság jelentősége háttérbe szorult, akárcsak a szűkebb rétegeket megszólító ideológiai kötöttség. Ugyan fennmaradtak a világnézeti, ideológiai pártok, rétegpártok (kommunista pártok) is, de a modern pártok legtöbbje átalakult versengő néppárttá.
[19] A totalitárius pártok két fő fajtája a XX. századi totális diktatórikus rendszerek
• fasiszta és
• bolsevik típusú kommunista pártjai.
Hatalomra kerülésük után a több évtizedre berendezkedő bolsevik típusú kommunista pártok az "állampárt" formáját vették fel. A totalitárius pártok jellemzően erőszakos úton kerülnek hatalomra, a pártverseny felszámolására törekednek, minden más szervezett politikai erő kiszorításával totális hatalmat építenek ki. A bolsevik kommunista pártoknak erős ideológiai élcsapat- és elitpárt-önképe volt, ha meg is tűrtek bizonyos fantom-pártokat a politikai rendszerben, ténylegesen egypártrendszert alakítottak ki.
[20] A kis pártok reneszánsza. A gyűjtőpártok szavazatszerző hatékonysága mellett logikusan el kellett volna halniuk a kisebb csoportokat képviselő pártoknak - ám ez nem így történt. Az 1970-80-as években egyre több kisebb pártalakulat jött létre, aminek magyarázata lehet az, hogy a catch-all pártok egyre kevésbé voltak képesek a pártok expresszív funkcióját betölteni, csökkent a párttal való azonosulás ereje. Ezek többségükben
• újbaloldali,
• zöld,
• regionális-etnikai,
• nacionalista vagy
• szélsőjobboldali pártok voltak.[25]
Ilyen hatások eredményezték újabban
• az ún. viccpártok megjelenését, illetve
• a populista pártformációk és -stratégiák sikerét is.
[21] A századvég egyik párttrendje a tagságától függetlenedő választási párt, amelyet a közhivatali pozíciókban levő vezetőik fizetett szakértő stábok segítségével irányítanak, konkrét témákra orientáló mediatizált kampányukkal szavazatok szerzésére törekednek, anyagi bázisukat elsősorban az állami támogatás és befolyásos érdekcsoportok tőkéje jelentik. A Peter Mair és Richard Katz által alkotott kartell-párt modell szerint a pártok már az állam részeivé váltak, hiszen a jogi szabályozás behatolt a szervezeti felépítés meghatározásába; az állami támogatás teszi ki a pártok büdzséjének túlnyomó részét; a kampány is közfinanszírozásból és jórészt a közszolgálati csatornákon zajlik. A kartellpártra a hivatalorientáltság jellemző; és elnevezése arra utal, hogy a pártok szűk köre megegyezik a pártverseny lezárásában, az erőforrásokon való osztozásban stb.[26] A pártmodellhez kapcsolódó szakirodalom a pártok magánjellegének elvesztésével érvel, alapvetően Gerhard Leibholz Parteienstaat (pártállam) elmélete alapján. Leibholz szerint a pártok megszállták az állami szerveket és az akaratképzési folyamatot, alapvetően felforgatták az állam és a társadalom viszonyát, s már nem is nagyon lehet elválasztani az állami szervek és a pártok döntését.[27]
[22] Végül meg kell jegyeznünk, hogy a pártok fejlődése[28] történetileg sem a kontinentális politikai trendekben, sem a jogszabályi keretek között nem volt kontinuus folyamat. A pártok nem egyfajta ideáltipikus modell felé fejlődnek,[29] illetve a máshol törvényszerűen egymást követő párttípusok közül valamelyik ki is marad a fejlődés során. A történeti ív elsősorban arra világít rá, hogy a politikai rendszer adottságai, társadalmi sajátosságok, politikusi kultúr-jegyek és az adott történelmi helyzet megannyi más tényező közrehatásával a politikai szervezetek miként látták hatékonyabbnak a működésük és szervezetük kialakítását, avagy milyen egyéb szempontnak, elvárásnak megfelelő stratégiát választottak. Ezeket a stratégiákat részben képes követni és meghatározni a pártokra vonatkozó, alább áttekintésre kerülő jogi szabályozás.
[23] Pártjognak nevezhetjük a politikai pártokra vonatkozó jogi szabályozás összességét.[30] Ez kiterjedhet
• a pártok működésére (létrehozás, tevékenység, belső szervezet),
• a pártok tagságára (tagok jogai, kötelezettségei, összeférhetetlenségük),
• a pártok és az állam kapcsolatára (finanszírozás, képviseleti testületekben való működés, állami kontroll a működés felett).
A "külső" és a "belső" pártjog
• a pártok mint "intézmények" demokratikus rendszerben betöltött funkcióit,
• az állam és a pártok kapcsolatát, valamint
• az ezen intézmények belső szervezetét és tagságát érintő szabályozást takarja.
[24] Jelen szócikkben az alkotmányjogilag releváns szabályozási elemeket tekintjük át. Ezen szabályok megjelenési forrásai az alkotmányoktól a törvényeken át a házszabályokig és az (alkotmány)bírósági joggyakorlatig terjednek. Az alapjogi vonatkozás miatt szükséges törvényi szabályozási szint a pártok funkcióinak különféle területeit érinti:
• a pártok létrejöttét (megalakítását),
• bejegyzését,
• egyes belső szervezeti és működési szabályokat,
• a tagság egyes jogait/kötelezettségeit,
• a törvényességi vagy alkotmányossági felügyeletet,
• a választási eljárásban való részvételt (jelöltállítás, választási bizottsági tagság stb.),
• a kampány és a pártszervezet finanszírozását (magán- és állami finanszírozás szabályai, költekezés, elszámolás, transzparencia, ellenőrzés stb.).
Az európai jogrendszerek mindegyikében találunk a politikai pártokról szóló törvényi szabályozást, ezek többször nem kifejezetten párttörvények, hanem csak bizonyos aspektusokat érintenek, például finanszírozás, jelöltállítás stb.
[25] Az alkotmányos szabályozási szinten megállapítható, hogy nem minden állam foglalja alkotmányába a politikai pártokat (akár említés szintjén sem), és a pártokat szabályozó államok alkotmányos rendelkezései terjedelmükben és mélységükben meglehetősen változatosak.[31] A Velencei Bizottság szerint egyébként a külön párttörvény léte sem alapvető demokratikus követelmény, mivel az adminisztratív és egyéb terhek miatt a minél kevesebb szabályozás "több demokráciát" is eredményezhet.[32] Sólyom László megfogalmazása szerint a pártokat nem az alkotmány hozza létre, mint az állami szerveket, így legitimitásukhoz nem szükséges az alkotmányi szabályozás. Ez sokkal inkább a pártoknak a politikai rendszerben betöltött tényleges - jelenkori és történeti fejlődés révén alátámasztott - szerepét elfogadó alkotmányozói felfogás eredménye.[33] Az alkotmányi jogforrási szint szimbolikus és politikai jelentőségét ezért ki kell emelnünk. Az alkotmányozó demokráciáról való meggyőződése alapján ugyanis azt üzeni, hogy a politikai pártok a demokratikus eljárások központi vagy akár nélkülözhetetlen szereplői - és a jövőben is ezt a pozíciót szánja nekik.[34]
[26] A politikai pártok alkotmányba foglalására és annak tartalmára meghatározó hatást gyakorol az alkotmányozás történelmi időpontja, a korábbi politikai rendszerről (általában: diktatúráról) való vélekedés, valamint a demokráciáról az adott időpontban alkotott fogalom, elképzelés. Ez alapján az állam és a pártok kapcsolata (például összeférhetetlenségi szabályok, alkotmánybírósági kontroll), az egyesülési és más politikai kommunikációs jogok hangsúlyozása szembetűnő az "új" demokráciákban, míg a régebben kialakult demokratikus rendszerek alkotmányai inkább csak a választási funkciókra utalnak.[35] A pártok alkotmányokban való megjelenésének hullámai láthatóan azonos ütemben jelentkeztek az európai demokratizálódás hullámaival, például az alkotmánybíráskodás elterjedésével.
[27] A pártok elsődleges felbukkanási helyének az alkotmányokban az alapelvi fejezetet tarthatjuk, a szimbolikus üzenet és az (alkotmány)bírósági jogértelmezési spektrum kitágítása miatt is. Az alapelvek és értékek közötti rendszertani elhelyezés egyértelműen a pártok demokratikus eljárásokban betöltött kiemelkedő - hovatovább szükségszerű, megkerülhetetlen - pozícióját, funkcióit jelzi. Az alapvető rendelkezések közötti szabályokat adó alkotmányok a demokratikus rendszerek két alapértéke, a népszuverenitás és a politikai pluralizmus mentén deklarálják a politikai pártok alapfunkcióit. Ebben a dimenzióban nyilvánvaló a német alaptörvény hatása a későbbi alkotmányozási hullámokra. A Grundgesetz 21. cikke szerint a pártok alkotmányos funkciója a népakarat kialakításában való közreműködés, illetve a demokratikus rendre fenyegetést jelentő pártok alkotmányellenesek. A többpártrendszer és a politikai pluralizmus explicit rögzítése, illetve összekötése a pártokkal szintén alapelvi szinten járul hozzá a demokratikus szerepük meghatározásához.
[28] A demokratikus rendszerváltásokhoz köthető alkotmányok sajátos "történeti narratívájához" tartoznak azok az alkotmányos rendelkezések, amelyek a politikai pártokra vonatkozóan a korábbi rendszerrel kapcsolatos félelmek vagy reakciók hatására kerültek megfogalmazásra. Ennek szemléletes példája a német alaptörvényen túl az olasz fasiszta párt felélesztésének tilalma (lásd az olasz alkotmány átmeneti rendelkezések XII. pontját), a posztkommunista államokban a totális eszméket hirdető pártok tilalma, vagy a magyar Alaptörvény U) cikkének narratívája; de idetartoznak továbbá a pártjog korlátozó szabályai is az állam és a pártok elválasztásától kezdve az erőszakos politizálás tilalmán át az alkotmányellenessé nyilvánítás lehetőségéig.
[29] A magyar Alkotmányban (1949. évi XX. törvény) 1972-ben jelent meg a párt szabályozása, a 3. § szerint: "A munkásosztály marxista-leninista pártja a társadalom vezető ereje." A politikai jellegű deklaráció közvetett utalás volt az egypárti politikai rendszerre, különösebb normatív funkció nélkül.[36] "Történelmileg úgy alakult",[37] hogy Magyarországon 1989-ig a politikai pártoknak vagy a többpártrendszernek a közjogban való megjelenése nem volt lehetséges. A rendszerváltó alkotmánymódosítás, az 1989-es átmeneti alkotmányszöveget bevezető rész a többpártrendszer és parlamenti demokrácia említésével alapvető értékei közé emelte a politikai pluralizmus elemeit.[38] 1989-ben a 3. § pedig kifejezetten demokratikus fordulatot vett a szabad pártalakulás biztosításával és a pártok alkotmányos funkcióinak meghatározásával.[39] Ezt, továbbá a hatalom erőszakos megszerzésére vagy gyakorlására, kizárólagos birtoklására irányuló tevékenység tilalmát, valamint az ellenállási klauzulát - kisebb korrekciókkal, az alapelvi fejezetből a pártdefiníciót az alapjogi fejezetbe helyezve - az Alaptörvény (2011) is átvette.
[30] A pártjoghoz sorolható alkotmányos rendelkezések az alapjogi fejezetben a politikai pártok civil gyökereire világítanak rá. Az itt található szabályok az állampolgárok jogait biztosítják
• a pártok alapítására,
• az azokhoz való csatlakozásra,
• rendelkezhetnek a pártok működésének legfontosabb elemeiről, továbbá
• ezen jogok egyes esetleges korlátait is kijelölik.
A pártosodás és a pártok működésének közegét adó alapvető jogokhoz
• az egyesülés,
• a gyülekezés és
• a véleménynyilvánítás szabadságát sorolhatjuk.[40]
Egyes alkotmányok kifejezetten az egyesülési joghoz kötődően - egy cikkben vagy arra utalással - szabályozzák a pártalapítás szabadságát. Az, hogy a pártok létrehozásának az egyesülési törvény az alapja, Halmai Gábor szerint markáns eltérés a nagy hatású német modelltől.[41] A strasbourgi esetjogban az egyes politikai pártok alkotmányos státuszával, azok létrehozásával és a hozzájuk csatlakozással kapcsolatos, de az EJEE 11. cikkére alapozott esetek száma az 1990-es évektől látványosan emelkedett.
[31] Az alapjogi szabályozási dogmatika legérdekesebb kérdése, hogy azzal, hogy az alkotmány speciális egyesülési formaként kezeli - magához öleli - a pártokat, mennyiben avatkozik be azok autonómiájába, és az alapjogi korlátozások miként igazolhatóak. Az egyes korlátok legfőbb igazolásának a demokrácia védelme tűnik.[42] Mint láttuk, az alkotmányok ugyan a demokratikus politikai rendszer főszereplőinek tekintik a politikai pártokat, ez azonban nem jelenti azt, hogy egyes politikai célzatú szerveződések, adott esetben pártok ne jelenthetnének veszélyt magára a demokráciára. Ennek elfogadásával pedig az alkotmányok a pártok alapításának és működésének bizonyos korlátait is megfogalmazzák annak érdekében, hogy a "demokrácia önvédelme" intézményesítetté váljon. Az alapvető megkötések közé tartozik
• a belső szervezet demokratikus működésének vagy a gazdálkodás átláthatóságának előírása;
• bizonyos tevékenységek, ideológiák vagy pártszerveződési motívumok tilalma;
• a párttagsággal kapcsolatos korlátozások (lásd különösen az alkotmánybírók, rendvédelmi szervek stb. párttagságának tilalmát).
A Velencei Bizottság szerint ugyan senkinek sincs alanyi joga valamely szervezet tagjává válni, de a párthoz csatlakozással kapcsolatos korlátozásokat és azok indokait alapos vizsgálatnak kell alávetni, hogy azok ne legyenek diszkriminatívak, hanem inkább kellően inkluzívak.[43] A korlátozások jó része nemcsak alkotmányos szinten, de párttörvényekben (is) megtalálható.
[32] A belső demokrácia elvárását a német alkotmánybírósági érvelés nyomán azzal lehet alátámasztani, hogy mivel a pártok a közhatalom gyakorlásában közreműködnek, ezért valószínűsíthető, hogy ez a közreműködésük sem lesz demokratikus, ha a belső ügyeiket sem aszerint intézik.[44] A Velencei Bizottság szerint a belső demokrácia követelményét szűken kell értelmezni - az egyesülési szabadság tiszteletben tartása mellett -, és az általában a párttagságnak az átlátható döntéshozatalban való részvétel lehetőségét jelenti.[45] Ezt a státuszt biztosíthatja még a párttagok szabad (önkéntes) ki- és belépési joga, véleménynyilvánítása stb.[46] Az egyesülési és pártosodási szabadság korlátozása a plurális demokrácia értékeinek is meg kell, hogy feleljen. Ugyanakkor fel kell hívni a figyelmet arra, hogy a pártszabályozásra (akár az alkotmányos szinten) meghatározó befolyással bíró parlamenti pártok tulajdonképpen a pártverseny szabályozását, a "piacra" való belépés felügyeletét is elvégzik.[47]
[33] Az állam intézményrendszerének leírásakor az alaptörvényi szabályozás a pártokra vonatkozóan azt üzeni, hogy az állami intézményekre a pártok meghatározó hatással vannak, természetesen különösen
• a képviseleti szervek esetében (pozitív szabályok), valamint
• a pártpolitikától függetleníteni kívánt szervek tekintetében (negatív, összeférhetetlenségi szabályok).
Az ide sorolható, legelterjedtebb szabályozási témakörök a pártoknak a választási rendszerben és a parlamentben betöltött szerepét és jogait ölelik fel. A pártok törvényhozó testületben való megjelenése sajátosan interferál a képviselői szabad mandátummal. Amint arra a német alkotmánybíróság már az említett 1952. évi határozatában utalt, az alkotmányozó a világháború után elvetette azt az álláspontot, hogy a politikai pártok a népszuverenitást és a népképviseletet tönkreteszik, és már elfogadja a pártok kiemelkedő szerepét az állam és a polgárok közötti közvetítésben.[48] Noha a parlamenti képviselők a szabad mandátum normatív felfogása szerint továbbra is a köz érdekében tevékenykednek (->parlamenti képviselő),[49] a pártalapú szerveződésük, sőt képviselőcsoportjaik előjogai már kiterjedten elfogadottak.[50]
[34] Az államszervezeti fejezetben találjuk általában azokat az összeférhetetlenségi szabályokat, amelyek vagy általánosan, vagy bizonyos konkrét közjogi tisztségek esetében mondják ki, hogy párt tagja azt nem töltheti be.[51]
[35] Az EJEB az esetleges érdekkonfliktusok kizárása és az állami szervek elfogulatlanságának biztosítása érdekében egy demokratikus társadalomban szükséges és igazolt korlátozásnak fogadta el az ezekre vonatkozó szabályokat.[52]
[36] A politikatudományi és alkotmányelméleti szakirodalom általában a kiterjedt állami szabályozás és az állami pártfinanszírozás expanziója miatt a politikai pártokat már kevésbé civil szervezetnek, hanem sokkal inkább kvázi állami szervnek tekinti.[53] Az állami támogatások igazolhatóak[54] a politikai pártok kiemelkedő demokratikus funkcióinak finanszírozásával, valamint a korrupció veszélyét hordozó magánadományoktól való függés oldásának céljával. Ezzel együtt az állami finanszírozást az alkotmányok csak ritkán említik, sokkal inkább a pártok gazdálkodására (annak átláthatóságára, törvényi szabályozására) utalnak.
[37] Az alkotmányos pártjog metaszabályai közé soroljuk a párttörvények megalkotására vonatkozó felhatalmazásokat, valamint az alkotmányellenesen működő pártokról való döntés hatáskörét. A politikai pártok betiltását vagy feloszlatását a Velencei Bizottság és az Európa Tanács rendkívül kivételes eszköznek ajánlja, azzal, hogy arra csak az erőszak alkalmazása, vagy a társadalmi béke, vagy a demokratikus alkotmányos rend súlyos veszélyeztetése adhat okot.[55]
[38] Az alkotmányok pártszabályozási tematikáját tekintve megjegyezzük, hogy a magyar alkotmány (mindkettő) témaköreiben követi a posztkommunista alkotmányozási modelleket. Látványosan kimaradt ugyanakkor a szabályozásból
• a pártok választásokon betöltött (konkrét) szerepe és jogai,
• az állami finanszírozás lehetősége,
• a belső szervezet demokratikus jellegének elvárása, valamint
• az alkotmányellenes pártok betiltásának lehetősége, vagy
• az alkotmánybírósági vizsgálatuk lehetősége is.
[39] Megjegyzendő, hogy a politikai pártok funkcióinál rögzített sajátosság - miszerint a kimutatható pártfunkciók mindegyikét nem tölti be minden párt - bizonyos értelemben alkalmazható a rájuk vonatkozó jogi szabályozás tekintetében is. Például nem minden párt állít választási listákat, nem részesül állami támogatásban stb., így az egyes pártok csak esetlegesen (persze a jogi szabályozás normativitásának megfelelően) lépnek be bizonyos törvényi rezsimek alá.
[40] A politikai pártok az egyesülési jog alapján jönnek létre, ami azt jelenti elsősorban, hogy noha az állami-közhatalmi politikai mezőben működnek, nem állami szervek, nem állami döntés hozza őket létre - hanem a (magán)személyek önkéntes társulása. Az egyesülési jogi bázis garantálja a függetlenségüket az államtól. A pártalapítási szabadság megértéséhez Sólyom László szerint a pártok jogállásának értelmezésekor mindig hozzá kell olvasni az egyesülési joghoz a jog gyakorlásának sajátos intézményi garanciáit is. A pártok egyesülési jogi háttere, sajátos demokratikus igazolási bázisa és egyéb alapjogok (különösen a véleménynyilvánítás szabadsága) együttesen adják ki azt a speciális státuszt, amelyet az európai alkotmányos kultúra s vele összhangban a magyar közjog biztosít ezen politikai szervezeteknek.[56]
[41] Az egyesületek alapításának szabad és normatív modellje az állami közreműködés szerint különböztethető meg. A tartózkodó szabad modellhez képest a normatív rendszerekben az állam valamilyen döntése, közreműködése szükséges az elismeréshez.[57]
[42] Noha az egyesülésektől a pártokat elválasztja ez utóbbiak több funkciója, célja és a rájuk vonatkozó jogi szabályozás, mégis kiemelendő, hogy az egyesülési jog alapján létrejövő civil társadalom pluralizmusa a politikai rendszert alapjaiban meghatározó tényező. A jogvédő, kulturális, nemzetiségi, jótékonysági stb. szervezetek lényeges szerepet játszanak a demokratikus közélet kialakításában,[58] s mint ilyenek, hatással vannak a polgárok közéleti aktivitására és a politikai kultúrájára egyaránt.
[43] Az állam közreműködése a politikai párt létrejötténél több konstrukcióban is létezhet.[59] Először is a politikai pártok engedélyezése mint legerősebb állami kapocs azt a lehetőséget hordozza magában, hogy egyes formális feltételeken túl diszkrecionális döntési helyzetbe kerül a hatóság vagy valamely állami szerv. A diszkrecionalitás a pártok működésének sajátosságából fakad, ugyanis a jövőbeni, feltételezett működés megítélését intézményesíti egy ilyen rendszer. A jövőbeni működésre pedig a párt programja alapján lehet következtetni, feltevéseket megfogalmazni. Egyes, nyilvánvalóan szélsőséges s emiatt inkább életszerűtlen esetek (amikor például a program explicit bűncselekmények megvalósítására irányul) kivételével a hatóság olyan helyzetbe kerül, amelyet a szabad pártversenyre épülő demokratikus rendszerekben el kell kerülni. Ekkor ugyanis az új pártok megalakulásával kapcsolatos politikai megfontolások is szerepet játszhatnak a működési engedély megadásában vagy megtagadásában.[60] Az ilyen típusú diszkrecionalitást hordozza magában az a helyzet is, amikor a pártoknak nem engedélyt kell szerezniük a megalakuláshoz, hanem egyes normatív, formálisnak mondható feltételeket kell teljesíteniük - ám a feltételeket a jogszabályok nem kellő pontossággal határozzák meg. Ilyenkor a hatóságok számára alkotmányosan indokolatlan[61] értelmezési-mérlegelési tér nyílik, amely a döntésüket kiszámíthatatlanná, mintegy engedélyezési típusúvá változtatja.[62]
[44] A Velencei Bizottság érvelése szerint szabad testületalakítási rendszereket, ahol nincs szükség a pártok regisztrációjára, jól működő demokráciákban találunk, ezért tulajdonképpen megállapítható, hogy a regisztráció követelménye nem szükséges egy demokratikus társadalomban. Ugyanakkor - összhangban a strasbourgi emberi jogi bírósági gyakorlattal - a regisztráció előírása önmagában még nem jelenti az egyesüléshez való jog megsértését.[63]
[45] A szabad és a normatív modellek közötti konstrukciók is ismeretesek. Ilyen esetekben a politikai pártok létrejöhetnek, tevékenykedhetnek a szabad társulás alapján, állami-hatósági közreműködés nélkül, azonban egyes pártfunkciók megvalósításához már szükséges bizonyos regisztráció vagy a jogalanyiság valamilyen formában való megszerzése.
[46] Az alábbiakban áttekintünk egyes fontosabb, a pártalapítás feltételeiként előforduló, az ún. külső pártjoghoz tartozó követelményeket, és az azokkal kapcsolatos alkotmányos megfontolásokat.[64]
[47] A párt alapító tagsága. A párt alapító tagsága, illetve alapításkori minimális támogatottsága tekintetében több jogrendszer is szigorú előírásokat fogalmaz meg. A Velencei Bizottság ajánlásai a minimális támogatottságra vonatkozó elvárásokkal szemben inkább bizalmatlanok. Túl magasan megállapított létszámok ugyanis az új formációkkal szemben jelentenek indokolatlan küszöbfeltételeket.[65] Példaként említhető, hogy szimbolikusnak mondhatóan alacsony számú résztvevő kell a pártalapításhoz Magyarországon (10 fő), de rendkívül magas számú támogató szükséges Romániában (25 ezer fő).
[48] A pártprogram vizsgálata. Az egyesülési jog és a pártalapítás hétköznapi értelme abban rejlik, hogy a szervezetet alakító személyek sajátos célkitűzéseik mentén kezdenek együttműködni, testületbe, pártba tömörülni. Ilyen értelemben a politikai párt célkitűzései és az azokat összefoglaló programja a létezésének legfontosabb ismérve. Mindazonáltal az állami kontroll a bejegyzési eljárásban azzal szembesül, hogy a program alapján a párt jövőbeli tevékenységét kellene valószínűsítenie és minősítenie.[66] Ugyanakkor egyes országok nem csupán a demokratikus rendszer tiszteletét várják el a pártoktól - bizonyos ideológiák vagy szerveződési célok kifejezett tilalmát is megfogalmazzák. A törökországi Népi Munkáspárt (HEP) esetében[67] az EJEB kimondta, hogy egy politikai párt népszerűsítheti a jogrendszer és az állam jogi vagy alkotmányos berendezkedésének megváltoztatását két feltétel megléte esetén. Egyrészt ennek a célnak az eléréséhez használt eszközöknek jogszerűeknek és demokratikusaknak kell lenniük, másrészt maga a javasolt változás is meg kell, hogy feleljen az alapvető demokratikus elveknek. Az alkotmányellenesség és a demokratikus elvek megsértésének általános tilalmán túl a további tiltott célok között megtaláljuk a fasiszta pártok (újra)szervezését[68] Magyarországon az 1945-ös fegyverszüneti egyezmény alapján:
Magyarország, amely a Fegyverszüneti Egyezmény értelmében intézkedett magyar területen minden fasiszta jellegű politikai, katonai avagy katonai színezetű szervezetnek, valamint minden olyan szervezetnek feloszlatása iránt, amely az Egyesült Nemzetekkel szemben ellenséges propagandát, ideértve a revizionista propagandát, fejt ki, a jövőben nem engedi meg olyan e fajta szervezeteknek fennállását és működését, amelyeknek célja az, hogy megfossza a népet demokratikus jogaitól.[69]
Hasonlóképpen az olasz alkotmány szerint
tilos a feloszlatott fasiszta párt bármilyen formában való újjászervezése
(Átmeneti rendelkezések, XII.).
[49] A pártalakítás egyesületi jogi bázisából természetesen fakad az igény a belső szervezet kialakításának autonómiája iránt: a civil alapokon álló pártok belső életébe az állam minél kisebb mértékben szóljon bele.[70] A politikai pártok szervezetének meghatározása jogszabályi keretek között az írott politikai normának tekinthető pártalkotmányok/alapszabályok feladata.[71] Sólyom László szerint egyes alapértékek rögzítésén s különösen a belső demokratikus akaratképzés garanciáin túl a jognak csak nagyon kevés tárgykört szabad szabályoznia ezen a téren, ez fakad az egyesülési jog alanyi jogából és a pártalapítás szabadságának intézményes védelméből egyaránt.[72] Mindezen elvi alapokhoz képest a hatályos jogrendszerekben megannyi jogi megkötést találunk a pártok belső szervezetét illetően.[73]
[50] Az egyesületek és pártok belső szervezetének meghatározását tekintve a szabályozás terjedelmén túl a másik alapvető jelentőségű kérdés, hogy elvárható-e valamiféle demokratikus szervezeti és működési rend az egyesületektől, illetve a pártoktól. Halmai Gábor szerint a szakirodalom általános hozzáállása, hogy a kizárólag magáncélra létrejött szervezetek esetében "a szervezetalakítás szabadsága kizárja a demokratikus akaratképzés kényszerét"; ugyanakkor más a megítélése "az állami akaratképzésben is szerepet vállaló" politikai pártok esetében.[74]
[51] A belső demokráciát elváró pártjogi szabályozási elemek nem ritkák az európai demokráciákban. Ez a követelmény általában azokra az "elhajlásokra" adott valamiféle közjogi válasz, amely pártszervezeti defektusokat a tömegpártok idején keletkezett, a pártoligarchizálódást leíró és elítélő szakirodalom bemutatott. Robert Michels szerint az "oligarchia vastörvénye" miatt a pártok nem lehetnek demokratikusak.[75] A meghatározó fordulópontot itt is a bonni alaptörvény kitétele hozta. A Grundgesetz 21. cikke szerint a pártok alapítása szabad, belső rendjük összhangban kell, hogy álljon a demokratikus alapelvekkel. Az SRP-ügyben elég korán megadta a rendelkezés irányadó értelmezését a Szövetségi Alkotmánybíróság, mely szerint a demokratikus versenyben részt vevő pártoktól azért várható el a belső szervezet demokratikus felépítése, mert ezek az "egyesületek" a hatalom megszerzésére törekednek - kormányra kerülve pedig joggal feltételezhető, hogy belső felépítésük elveit kívánják alkalmazni az államszervezeti kérdések esetén is.[76] Ha ezen elv egyes konkrét elemeit (a párttagok bevonása a jelöltek és a pártvezetők kiválasztásába, belső programalkotási és döntéshozatali mechanizmusokba) meg is fogalmazzák a párttörvények, ezek részletesebb kifejtését a pártok alapszabályaira hagyják, vagy azok számára írják azt elő.[77]
[52] A belső demokráciát szolgáló minimális követelmények[78] közé tartozik, hogy
• a döntéshozó szerveket választással kell létrehozni, határozott megbízatási időre;
• az akaratképzés alulról felfelé építkező legyen; a párttagok véleménynyilvánítási szabadsága;
• kisebbségvédelem eljárásjogi biztosítékai;
• döntési folyamatok és pénzügyek belső nyilvánossága; egyéni jogvédelem.[79]
A Velencei Bizottság tömör megfogalmazása[80] alapján a belső demokrácia követelményét szűkre kell szabni, hiszen a pártok belügyeibe való jogtalan beavatkozás kerülendő. Ezek az elvárások biztosítsák a döntéshozatal transzparenciáját, illetve a párttagságtól érkező kezdeményezéseket a párt szabályzatának megfogalmazásában és jelöltjeinek kiválasztásában.[81]
[53] A belső demokrácia eltérő megközelítésére világít rá, hogy a Velencei Bizottság ebben a körben (is) tárgyalja a nemzeti kisebbségek számára való esélyteremtést, valamint a nemek közötti egyenjogúságot, például a női kvóták bevezetésének javaslatával a párton belüli vezetői és a képviselőjelölti pozíciókra.[82] További dimenziója a párton belüli demokráciának, amikor nem a vezetők felelősségre vonása kerül előtérbe, hanem a megszerezhető javakhoz, erőforrásokhoz való egyenlő, tisztességes hozzáférés.[83]
[54] A demokrácia- és pártelméletek körében a deliberatív és a racionálisdöntés-elméletek vitáznak a párton belüli demokrácia helyéről. A racionális vagy gazdasági elméletek hívei szerint a párt számára a legfontosabb, hogy hatékonyan vegyen részt a szavazatokért folyó piaci versenyben. Ez az igazi demokratikus érték, és bizony ennek útjában állhat a belső demokrácia iránti igény, mert túl nagy teret ad a párttagoknak a jelöltválasztásban és a programformálásban. A deliberatív elméletek hívei szerint viszont a közügyekről folytatott viták minősége és nem pedig a pártverseny az igazi demokratikus érték.[84] Az európai szakirodalomban markánsan megjelent az a vélekedés is, miszerint a pártok szabályozásai (sőt a Velencei Bizottság iránymutatásai is) már elavult paradigmát követnek. Egyesek szerint a társadalmi szerveződések közül a politikai hatalom befolyásolása céljából kiemelkedő, újabban minimális számú párttaggal, szinte vállalkozásként működő pártokat az egyesülési jog alapján, a belső demokráciát elvárva szabályozni már anakronizmus.[85]
[55] Az egyesülési jog alapján létrejött szervezeteknek, így a pártoknak is, alapvetően kevés pozitív törvényi kötelezettségnek kell megfelelniük működésük során. Az alapításkor megvizsgált törvényi feltételek fenntartása mellett ugyan kevés pozitív elvárást kell teljesíteniük, mégis a szervezetek feletti kontroll állami igénye a politikai szervezkedéssel szembeni gyanakvás miatt történelmi korokon átívelő állami attitűd.[86] A politikai pártok kötelezettségeit, a törvényes működés ellenőrzése körében vizsgálandó működési kérdéseket az alábbiak szerint vehetjük számba. Mint említettük, az alapításkor vizsgálható célkitűzések részben kapcsolódnak a ténylegesen megvalósult tevékenységekhez és az állami fellépés is eltérő ebben az esetben.
[56] A pártok számára már alapításkor több tiltott célkitűzéstől is óvakodni kell - ezek tényleges megvalósítása éppúgy törvénysértő és szankcionálható. A tilos tevékenységekhez tartozhat
• a hatalom erőszakos megszerzésére vagy gyakorlására, illetve kizárólagos birtoklására irányuló szervezkedés;
• a bűncselekmény vagy bűncselekmény elkövetésére való felhívás;
• fegyverkezés;
• speciális szervezeti környezetben (például munkahelyen, közigazgatási, köznevelési intézményben, szolgálati helyen) való tevékenykedés.
Az elvárt pozitív tevékenységek körébe sorolhatjuk
• az alkotmányos funkcióknak való megfelelést, s ennek minimumaként
• a választásokon való rendszeres jelöltállítást,
• különösen a költségvetési támogatással rendelkező pártnak a pénzügyeiről szóló nyilvános beszámolást.
[57] Sajátos kötelezettségként fogalmazza meg az uniós rendelet[87] az európai politikai párt számára, hogy tartsa tiszteletben az Európai Unió alapértékeit: "különösen programjában és tevékenysége során tiszteletben tartja az Uniónak az EUSZ 2. cikkében rögzített alapértékeit, azaz az emberi méltóságot, a szabadságot, a demokráciát, az egyenlőséget, a jogállamiságot és az emberi jogokat, köztük a kisebbségekhez tartozó személyek jogait" [3. cikk (1) bekezdés c. pont]
[58] A pártok működése feletti felügyeletet ellátó szervvel szemben elvárás a pártatlan, diszkriminációmentes működés, amelyet jogállása és tisztességes eljárásainak[88] törvényi szabályozása biztosíthat a gyakorlatban.
[59] A törvénysértő pártokkal szembeni szankciók körében nyilvánvalóan a legdrasztikusabb a feloszlatás (betiltás), ennek alkotmányos körülményei különös megfontolást igényelnek. Az államok ehhez a legsúlyosabb korlátozáshoz csak ritkán folyamodnak. Sólyom szerint a pártok feloszlatása mindig politikai döntés - hiszen annak megítélése, hogy a párt mikor és miért jelent veszélyt "a demokráciára", a konkrét politikai helyzettől függ. A döntés ugyanis preventív intézkedés.[89]
[60] A "militáns demokrácia" (streitbare Demokratie, militant democracy) kifejezés[90] alapja kifejezetten a politikai pártokhoz köthető, az önmagát megvédeni képes demokratikus intézményrendszer alkotmányos koncepciója.[91] Ez a német Szövetségi Alkotmánybíróság gyakorlatából, konkrétan az SRP 1952-es betiltásából[92] eredeztethető. Németország 1949-ben elfogadott Alaptörvénye és a Szövetségi Alkotmánybíróság által védett alkotmányos rendje több tekintetben is a weimari demokrácia gyengeségének tapasztalataira épült.[93] Ennek egyik kulcskérdése volt, hogy a politikai pártok alapításának és versengésének szabadsága korlátozható-e. Másképpen megfogalmazva a kérdést: az ellentétes vélemények ütközését megtűrő, sőt támogató liberális demokratikus politikai rendszer megtűrheti-e a nem demokratikus politikai szerveződéseket? Amennyiben ugyanis megtűri és a demokrácia létét is megkérdőjelező erők kerülhetnek hatalomra, azok megszüntethetik a felemelkedésüket lehetővé tevő szabad politikai versenyt. A demokráciának tehát önmagát is meg kell tudnia védeni. Mint említettük fentebb, a pártot paramilitáris tevékenysége és propagandája miatt a Szövetségi Alkotmánybíróság határozatával - a Grundgesetz 21. cikk (2) bekezdése alapján - 1952. október 23-án alkotmányellenesnek minősítette és betiltotta, egyben megfosztotta vagyonától és képviselői mandátumaitól.
[61] Az SRP alkotmányosságának megítélése azért volt rendkívül kényes kérdés, mert az adott történelmi szituációban politikai szempontból a náci pártok feléledésének nem lehetett lehetőséget adni, ugyanakkor alkotmányjogilag a demokratikus politikai verseny semlegességét sem sérthette egy állami döntés. Ráadásul a politikai pártok a népakarat kinyilvánításában közreműködve, támogatottságuk révén demokratikus legitimációt is nyernek. A Szövetségi Alkotmánybíróság szerint a 21. cikk (2) bekezdése egy normatív, értékalapú rendről (wertgebundene Ordnung) szól. A szabad demokratikus rendszer nem egyszerűen az állami szervek bizonyos konstellációját jelenti, hanem alapvető tartalmi ismérvekkel írható le. Ezek pedig a Grundgesetz szerint
• az emberi jogok,
• a népszuverenitás,
• a hatalommegosztás,
• a felelős kormányzat,
• a jog által korlátozott közigazgatás,
• az igazságszolgáltatás függetlensége és
• a többpártrendszer.
Ezen tartalmi elemek legalább hallgatólagos elfogadása szükséges ahhoz, hogy egy párt alkotmányos jogot nyerjen a népakarat kialakításában való közreműködéshez. Mivel az SRP kifejezetten tagadta ezeket az alkotmányos értékeket, alkotmányellenességének kinyilvánítása logikus következménye volt a fentebbi alkotmánybírósági érvelésnek.[94]
[62] A döntés utóéletéhez tartozik, hogy a Szövetségi Alkotmánybíróság hasonló érvelés alapján még egy pártot tiltott be - a politikai paletta túlsó széléről a Németország Kommunista Pártját (Kommunistische Partei Deutschlands, KPD).[95] Ebben a döntésben megerősítette az alkotmányos értékek mint az alkotmányos rend tartalmi elemeinek védelmét - különös tekintettel az emberi méltóságra -, így a pártok alkotmányellenes működése megítélésének ismérvét. Mindmáig ezt a két pártot oszlatta fel a német Alkotmánybíróság a Grundgesetz alapján, jóllehet a szélsőséges pártszerveződések nem példa nélküliek az ország politikai rendszerében. Újabban a bíróság inkább óvatos álláspontot képvisel: az egyik leghosszabb ideje működő neonáci Nemzeti Demokrata Pártot (Nationaldemokratische Partei Deutschlands, NPD) arra hivatkozással nem oszlatta fel - noha a demokratikus működés és a neonáci eszmék létét bizonyítva látta -, hogy valójában semmi esélye nincs a pártnak a hatalom megszerzésére és ezért nem jelent valós fenyegetést a demokráciára.[96]
[63] Az EJEB a pártok "rendszerre veszélyes" programja miatt hozott egyes restrikciókat nem elfogadhatónak minősített, ezekben az esetekben a demokráciát magát nem látta veszélyeztetettnek. Ellenkezően érvelt viszont a Refah Párt kontra Törökország ügyben, kimondva, hogy "miután a modern európai történelemben vannak erre példák, egyáltalán nem valószínűtlen, hogy a totalitárius mozgalmak demokratikus pártként szerveződve felszámolják a demokráciát, miután a demokratikus rendszerben sikeresen szerepelnek".[97]
[64] A hatásos német minta ellenére nem minden állam alkotmánya tartalmaz hasonló rendelkezéseket a demokratikus rendet fenyegető pártok betiltásának lehetőségéről.
[65] A politikai párt tevékenységének megítélése nem csupán a jövőre nézvést tartalmaz mérlegelési kérdést (ti. a szóban forgó tevékenység veszélyezteti-e a demokráciát), hanem abban a tekintetben is, hogy a párt egyes politikusainak vagy tagjainak cselekedetei miként tudhatóak be az adott pártnak. A jogrendszerek szélesebb körben és jogdogmatikailag tisztább feltételekkel kínálnak eszközöket egyes személyek által megvalósított, a közrendet és a demokráciát, mások jogait sértő vagy veszélyeztető magatartásokkal szemben. A gyűlöletbeszéd, az önkényuralmi rendszerek (eszméinek) propagálása, az állam elleni bűncselekmények stb. elkövetőit a büntető törvénykönyv alapján szankcionálják a hatóságok. A pártok mint szervezetek felelősségének megállapításához a párt tagjai által megvalósított cselekményekkel való olyan közvetlen összefüggésre van szükség, amely alapján azok egyértelműen a pártnak is betudhatóvá válnak. A Velencei Bizottság szerint[98] egyes tagok partikuláris, nem a párt képviseletében vagy éppen az alapszabállyal ellentétesen megvalósított tevékenységéért a párt nem tehető felelőssé.
[66] Hasonlóképpen közelíthetjük meg a magyar jogrendszer által kínált eszközöket a rendszerellenes pártok szankcionálását illetően.[99] A hatályos jog áttekintése során eddig figyelembe vettük az Alaptörvényt, egyesülési jogról, valamint a pártok működéséről szóló törvényeket és a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (Ptk.) rendelkezéseit a tilos tevékenységekről. A bírói joggyakorlat mindazonáltal vajmi keveset tartalmaz az erre alapozott pártfeloszlatást tekintve. Az antidemokratikus pártok képviselőivel szemben elsősorban a büntető törvénykönyvbe foglalt
• gyűlöletre uszítás,
• önkényuralmi jelképek használata vagy
• más gyűlölet-bűncselekmények elkövetése miatt léphetnek fel a hatóságok.[100]
A militáns demokrácia eszköztárát érintő jelenség, hogy szélsőséges csoportok képesek magukat jogi személyiség (egyesület vagy párt alapítása) nélkül is megszervezni, pénzt gyűjteni vagy eseményeket szervezni a közösségi médiában stb. A mások jogainak sérelmével járó tevékenység megítéléséhez az egyesülési joggyakorlatból adalékként szolgálhat a Magyar Gárda ügye, amelynek feloszlatása egyrészt az általa megvalósított félelemkeltő felvonulásokat, másrészt pedig a társadalmi problémák rasszista megoldásának propagálását szankcionálta.[101]
[67] A demokratikus eljárásokban előnyös funkciókat gyakorló politikai pártok működésükhöz bevételszerzésre jogosultak; költségvetésük különféle típusú forrásokból áll össze. Ezeket rendszerezhetjük, különösen a jogi szabályozásra tekintettel.[102] A legfőbb rendezőelv a bevételek forrása (magán- vagy állami költségvetési), míg további aspektus lehet a bevételek/jogosultságok természete (pénzbeli-természetbeni támogatások). Jogi szempontból szükséges megjegyezni, hogy különböző egyéb szervezetek (jogi személyek, mint az alapítványok, vállalkozások, a "párt életterében" létező entitások stb.) pénzt kaphatnak vagy költhetnek a politikai pártok érdekében vagy azokra tekintettel, jóllehet nincsenek hozzájuk fűződő jogi kötelékben.[103]
[68] A magánjellegű források általában és hagyományosan a tagdíjakat és a különböző magánadományokat jelentik. A forrásokat akkor tekinthetjük "állami" támogatásnak, ha a helyi vagy központi költségvetés kifizetést eszközöl pártoknak vagy jelölteknek, vagy ha hatóságok olyan forrásokat biztosítanak számukra, amelyekhez egyébként pénzbeli ellenszolgáltatás mellett jutnának hozzá (például ingyen műsoridő a médiában), vagy mások számára nem is elérhetőek (adókedvezmények, különleges hirdetési felületek, frakciótámogatások stb.). Itt a pártfinanszírozásnak alapvetően alkotmányos kontextusát tekintjük át, különösen a magánadományok korlátozása és az állami támogatás igazolása kérdéseit; összpontosítva a pártszervezet finanszírozásának forrására, s nem ismertetve a frakciók és a kampányok pénzügyeit.
[69] Mivel a pártok az egyesülési jog alapján jönnek létre, a tulajdonukkal és bevételeikkel[104] kapcsolatban bizonyos fokú autonómia tiszteletben tartandó. A magánadományozók és juttatásaik tekintetében azzal a kusza problémával találkozunk, hogy vajon bárki lehet-e adományozó és vajon korlátozhatóak-e az adományaik. Nem korlátozzák-e ezek a keretek bárkinek is az alapvető demokratikus szabadságjogait? A magánadományok visszaszorítása során a véleménynyilvánítás szabadságának alapjoga okozhat néhány problémát. Míg az Egyesült Államok Legfelső Bírósága többször kiállt[105] a szólásszabadság azon formája mellett, amely bizonyos politikai ügyek támogatásával nyilvánul meg, addig
az európai megközelítés már elfogadóbb a kampányköltségek arra alapozott korlátozása tekintetében, hogy nem része a véleményszabadságnak, hogy valaki arra használja a vagyonát, hogy a kevésbé tehetősek az ő véleményét legyenek kénytelenek hallgatni.[106]
[70] A magánadományok különféle formáit tiltó szabályokat bőségesen találunk a pártjogban, ezek indokai változatosak.[107] Külföldi entitások adományait a külső vagy külföldi befolyás megelőzése, az önrendelkezés elve alapján tilalmazzák. A Velencei Bizottság általánosnak tekinti az ilyen tilalmat; az Európa Tanács miniszteri bizottságának ajánlása [Rec(2003)4] pedig kifejezetten elvárja ennek jogszabályba foglalását.[108]
[71] Az egyes vállalatoktól érkező juttatások esetében a magánérdekek befolyásának korlátozása, a jelöltek és a pártok ezektől való függetlenítése a cél. Állami vagy részben állami entitások adományai a közpénzek (nem közérdekű) politikai célokra fordítását jelentenék. A pártfinanszírozás átláthatóságának biztosítása, a szabályozásnak való megfelelés ellenőrizhetősége érdekében a névtelen adományokat is tilalmazzák.
[72] A politikai pártoknak juttatott közvetlen állami támogatást a nyugati demokráciákban is csak a viszonylag közeli múltban vezették be. Hiszen egyrészt a XX. század közepéig, mint láttuk, maguknak a pártoknak a megítélése sem volt kedvező, másrészt pedig az állami finanszírozás beavatkozást jelent az épp a kormányzati hatalomért folyó pártversengésbe. Végül a támogatás mellett szóló érvek erősebbnek bizonyultak; az alkotmányos elfogadtatásban itt is kiemelkedő szerepe volt a német Alkotmánybíróság joggyakorlatának és érvelésének. Az 1958-ban hozott első pártfinanszírozásos döntését[109] követően több határozatban tisztázta a megengedhető támogatások elveit és formáit.[110]
[73] Amennyiben elfogadjuk, hogy a politikai pártok működése a politikai közösség és az állam számára kedvező, akkor logikus, hogy közpénzt költsünk arra, hogy ezeket a szervezeteket támogassuk. Az állami támogatás általában véve finanszírozási forrást jelenthet
• a pártszervezet (a párt mindennapi működése),
• a párt parlamenti képviselőcsoportja (a törvényhozási funkciók gyakorlása),
• alapítványa és
• a választási kampánytevékenysége számára egyaránt.[111]
[74] Az állami támogatás előnyösnek mondható, mivel hozzájárulhat a politikai pluralizmushoz. Azok a pártok, amelyeknek gazdag támogatóik vannak, nagyobb múltra tekintenek vissza, a társadalomban jelentősebb beágyazottsággal bírnak, sokkal könnyebben gyűjtenek magánadományokat. Kisebb, újabb és nem mainstream pártoknak az állam támogatása segíthet belépni a politikai piacra, programjaik megjelentetésével a polgárok számára is nagyobb választási kínálatot eredményezve. A pártok tevékenységi körének központjában a választási kampányok állnak. A médiatevékenység és a politikai marketing rendkívüli hatásfokot ért el - s ennek megfelelően rendkívül drágává is vált. Az újonnan alakult pártok, vagy azok, akik a nem populáris (a választók széles tömegeinek preferenciáival találkozó) témákra koncentrálnak, némiképp versenyhátrányból indulnak, programjuk kiszorulása vagy hátrányba hozása a népképviselet torzulását eredményezi. Ez igazolhatja a jelöltek támogatását az esélyegyenlőség érdekében, jóllehet csak bizonyos mértékig, hiszen a pénzügyi (vagyoni) helyzetek tekintetében a teljes egyenlőséget nem lehetséges, s talán nem is szabad elérni.
[75] Szükségesnek mondható a pártok magánadományozóktól való függésének enyhítése is. A pénz befolyása komoly torzulásokat okozhat a demokrácia kárára, amennyiben a népképviselet átalakul pénzképviseletté, illetve ha a képviselők a közérdek helyett bizonyos vagyonos magánérdekekre tekintettel tevékenykednek. Ezeket az elméleti aggályokat a gyakorlat, a korrupció és a pártfinanszírozási botrányok sajnos visszaigazolják. Általános az a várakozás, hogy ha a pártok állami támogatásban részesülnek, és ez könnyíti a költséges politizáláshoz szükséges források megszerzését, akkor ne kockáztassák a korrupciót, a kampányaikhoz kapott magánadományok törvénytelen visszafizetését.
[76] Az állami források elosztásának módszertanát tekintve néhány alkotmányos elvet megfogalmazhatunk. Az elosztás nem eredményezheti bizonyos politikai nézetek hátrányos megkülönböztetését; objektív, fair és észszerű kritériumok alkalmazása szükséges. A juttatások során elfogadható egyben a hatékonyság elve is: a pártrendszer általánosan vett stabilitásának értékén túl a finanszírozási küszöbökkel a szabályozás azt is üzeni, hogy a politikai pártoknak előbb el kell érniük bizonyos társadalmi támogatottságot, azaz állami támogatás nélkül is hatékonyan kell megjelenniük működésük kezdeti szakaszában.[112]
[77] A pártok egyesülési jogi háttere miatt szükségszerű ugyanakkor a privát bevételeik és a pártok autonómiájának figyelembevétele. A túlnyomó állami finanszírozás a pártokat az államtól túlzottan függővé teszi, annak kockáztatásával, hogy elveszítik a szükséges kapcsolataikat a választóikkal vagy a társadalommal általában.[113] Emiatt egyes jogrendszerekben plafonszabályokat találunk a költségvetési támogatások tekintetében. A német példa egyszerű és szigorú, a párttörvény [18. § (5) bekezdés] szerint ugyanis a párt éves költségvetésében az állami támogatások mértéke nem haladhatja meg a magánbevételek összegét.[114]
[78] Az állam a rendszeres költségvetési forrásokon túl változatos formákban támogathatja a pártokat, erre álljon itt a magyar példa. A rendszerváltáskor újjáalakuló pártszervezet működési feltételeinek biztosítása körében történt, a történelmi időszakra jellemző[115] egyszeri[116] adományként, a magyar pártoknak való ingatlanjuttatás.[117] A párt a költségeinek fedezése és vagyonának gyarapítása érdekében egyes gazdasági-vállalkozási tevékenységeket folytathat, ezek után társasági adót fizetnie nem kell.[118] Jelentős összegeket jelent továbbá a feltételeket teljesítő politikai pártok számára az országgyűlési választásokon indított jelöltjeik utáni támogatás,[119] a parlamenti képviselőcsoportok támogatása,[120] a kampányban a közszolgálati médiaszolgáltatásban biztosított ingyenes reklámidő,[121] továbbá a pártalapítványok támogatása.[122] Ezek további ismertetésétől eltekintünk.[123]
[79] A plurális pártversenyt különböző küszöbszabályok befolyásolják, ezek a hatékonysági elvárást fogalmazzák meg. Az állami pártfinanszírozásban való részvétel feltételeként szabott, a választáson elért bizonyos támogatottság célja, hogy a teljesen új formációk felé ne forgácsolja szét az állami forrásokat, illetve, hogy a pártok bizonyos támogatottság (hatékonyság) elérésével bizonyítsák képességüket az alkotmányos alapfeladatuk ellátására.
[80] A parlamentbe jutás az egyéni választókerületeket legalább részben alkalmazó többségi vagy vegyes választási rendszerekben tulajdonképpen egy képviselő révén megvalósul. A parlamenti küszöb az arányos-listás választási rendszerekben a törvényhozási képviselet szétaprózódásának, a kis létszámú, ezért felelőtlen frakciók létrejöttének és a kormányalakításra gyakorolt destabilizáló hatásuknak a megelőzését célozza. 1952-ben a német Alkotmánybíróság döntésével elfogadta a parlament működőképességének érvét, de megjegyezte, hogy a küszöb bizonyos mérték felett már alkotmányellenes lehet.[124] A bíróság az Európai Unió Parlamentjének képviselő-választása tekintetében már nem látta valós veszélynek, hogy a kisebb pártok az EP működőképességét veszélyeztessék, ezért a német törvény által alkalmazott 5%-os küszöböt szerinte nem is teszi indokolttá - így az 5%-os EP-küszöb alkotmányellenesnek találtatott.[125]
[81] A pártrendszer és a parlament fragmentációjának elkerülése végett bevezetett parlamenti küszöb hatásait a lengyel politikai rendszer alapján tökéletesen nyomon lehet követni: az 1993-as reformot követően drasztikusan csökkent a parlamenti pártok száma.[126] Ez a rendszer a teljesen új formációk parlamentbe jutását megnehezíti, különösen, ha erre épülve a pártfinanszírozás tovább gyengíti a kispártok pozícióit. Sólyom szerint a küszöb megtöri a pártok egyenlő kezelésének elvét, hiszen
hiába tűnik objektívnek a parlamentbe jutás százalékosan megvont határa, nem lehet általában igazolni, hogy a hatékony működés fenntartásához éppen 4, 5 vagy másmennyi százalékos eredmény elegendő.[127]
A választási küszöb továbbá nemcsak az egyenlőség elvét, hanem a listás választási rendszer arányosságát is korlátozza. A formális választási küszöbök lényege, hogy a politikai párt választási listája, ha a rá leadott szavazatok aránya nem éri el a küszöböt, nem vesz részt a listás mandátumok kiosztásában.[128] Egyes vegyes rendszerek kerülő utat is biztosítanak, például Németországban, ha nem éri el a párt az 5%-ot, még kaphat listás mandátumot, ha egyébként legalább 3 választókerületi helyet szerez (és ez már egy szigorúbb rendszer, mert korábban az 5%-os küszöb elérését tartományi szinten vizsgálták[129]). Az alacsonyabbak között tartjuk számon a dán 2%-os küszöböt, legmagasabb küszöbök között pedig a török 10%-os előírást (2002-ben emiatt a szavazatok 46%-a elveszett).[130]
[82] A választási rendszerek szabályozói megannyi változatos, a legkülönfélébb történelmi és hatalmi összefüggések által meghatározott kimenetelt képesek produkálni. Egy átlagos parlamenti küszöbbel (5%) működő orosz dumaválasztási szisztémában 1995-ben a küszöböt az országosan listával versengő 18 közül mindössze négy párt tudta átlépni, és ezek felülreprezentáltsága a szavazatok 50%-ának elveszését eredményezte. Ugyanakkor az egyéni, relatív többségi kerületekben versengő 43 párt küzdelmei közepette sok körzetben kb. 20%-os többséggel már mandátumot lehetett szerezni.[131] Az 1989-es magyar választási rendszer aránytalanságára jellemző adat, hogy az 1994-ben a listás szavazatok 52,7%-át megszerző a kormánykoalíciónak mintegy 72%-os, 2010-ben mintegy 68%-os alkotmányozó parlamenti többséget tudott "előállítani".
[83] Jelen megközelítésünkben a parlamentek népképviseleti funkcióját vizsgáljuk. Nem egyszerűen testületi szervek, amelyek az alkotmányokba foglalt törvényhozási, ellenőrzési és egyéb hatásköröket gyakorolják, hanem a társadalom politikai megosztottságának tükörképei, a különféle politikai nézeteket és érdektörekvéseket, azok egymás elleni küzdelmét megjelenítő gyűlések, a küzdelmek megvívásának jogilag szabályozott, rendezett politikai arénái. A népképviseleti szerveket a nép által választott képviselők alkotják, azonban a választási rendszerek meghatározó befolyása révén a képviselők politikai pártok keretében vagy azokhoz igazodva végzik munkájukat. Ennek tulajdonképpen szükségszerű kialakulását a pártfejlődés történeti ívéből is megérthetjük, azonban politikai pártok kialakulásának és működésének magyarázatára a politikatudomány több elméletet is kidolgozott a politikai döntéshozatal tekintetében. A racionális választás elméletét fentebb említettük: törvényhozási képviselők kollektív cselekvése, a párt által megvalósított fegyelmezés mellett hosszabb távon mindannyiuk számára hasznos együttműködéssé válhat.
[84] A modern parlamenteket és képviseleti demokráciákat alapvetően a pártelvű képviselet jellemzi. A pártelvű képviselet alatt itt azt értjük, hogy a képviselet egyrészt a politikai pártok választási pozíciói (erősen preferált jelöltállítási joguk) nyomán, másrészt a társadalomban megtalálható, pártok által befolyásolt politikai nézetkülönbségek megosztottságának leképezése nyomán meghatározott.
[85] A parlamentek történeti fejlődése arra is rámutat, hogy a pártelvű képviseletet megelőzően, valamint azzal párhuzamosan eltérő képviseleti elvek is léteznek. Ezek nagyrészt kisegítő elvekké váltak, éppen a politikai pártoknak a demokratikus eljárásokat kitöltő helyfoglalása miatt. A modern parlamentekben a pártelvű képviselet melletti képviseleti elveket elsősorban a kétkamarás törvényhozások felsőházai jelenítik meg. Mindamellett, hogy ezeket a felsőházakat is több helyen az általános választójog s így pártelv uralja (például Romániában), főként történeti és államszerkezeti okokból megtalálhatóak az arisztokratikus (Egyesült Királyság, Lordok Háza), a regionális (Olaszország, Szenátus), a tagállami (Németország, Bundesrat) vagy a korporatív (Írország) képviseletet lehetővé tevő kamarák is.[132] Magyarországon főként a nemzetiségek képviselete kapcsán javasolták többen[133] a felsőház fel- (vissza-) állítását, ehhez képest a nemzetiségi - preferenciális - képviseletet a hatályos választási törvény az egykamarás modellen belül igyekszik intézményesíteni.
[86] A parlamenti funkciók és a pártelvű képviselet kapcsán több kritikus álláspont is megfogalmazódott. Az természetesen nagyban érinti a törvényhozó testületek és a politikai arénák funkcióit és működését, ha az érdekartikulációs és javaslatformálási funkciókat a pártok már egy korábbi szakaszban vagy éppen eltérő fórumokon valósítják meg (például ha a parlament nem foglalkozik érdemben a kormányzattól beérkező javaslatokkal, ha a közterületek vagy a médiafelületek válnak a politikai "viták" elsődleges terepévé stb.).
[87] A választójog általánossá válása vezetett a modern pártok elterjedéséhez és a parlament pártelv szerinti átalakításához. A korábbi, alacsony társadalmi reprezentációt biztosító parlamentet az általános képviselet váltotta fel, azonban a pártok fegyelmezett és szervezett működése nyomán, a párturalom és "demokratikus pártdiktatúra" révén, Sajó András szavaival,
[a] parlamentáris rendszer elvesztette magától értetődő alkotmányosságát.[134]
Sőt, a politikai gondolkodásban hamar elterjedtek a "fecsegő" testületekkel szembeni, nagyon is hatásos érvek, indulatok - akár az uralkodó osztály színjátékát emlegető marxista és lenini gondolatokra, akár a Carl Schmitt-féle döntésképtelenségi érvekre is utalhatunk.[135]
[88] A parlamentek és a pártok kapcsolatának alapjait érinti a képviselet két további aspektusa is. Egyrészt a parlamenti képviselők saját szerepfelfogása meghatározó, amennyiben a tevékenységüket aszerint értelmezik, hogy a választóktól (például a programjuk, pártjuk ideológiája stb. alapján) kapott mandátumnak kívánnak megfelelni, avagy a választói közvetlen akarattól a közérdekre és a saját lelkiismeretükre hivatkozással eltávolodnak. Másrészt a parlamentektől a társadalom tökéletes demográfiai reprezentációja távol áll. A világ törvényhozásaiba képviselőként sokkal nagyobb valószínűséggel és arányban jutnak be a férfiak, a gazdagok és az iskolázottak, mint a társadalmi arányuk.[136] Ezek az eltérések egyrészt a pártok fentebb bemutatott jelöltszelekciós tevékenysége, valamint amiatt léteznek, amit a pártelvű képviselet lényegeként fogalmazhattunk meg: elsősorban a politikai alternatívák társadalmi támogatottságát tükrözik a népképviseleti szervek. Végül felhívjuk a figyelmet arra a már említett összefüggésre is, miszerint érdemben változó a parlamenti pártok helyzete és működése a különféle kormányformák törvényhozó testületeiben, illetve a hatalommegosztás különféle konstrukcióiban; például annak megfelelően, hogy a kormány felelős-e a parlamentnek, megbuktathatja-e a kormányfőt a törvényhozó testület.
[89] Végül fontos leszögezni, hogy a parlamentben mind a kormányoldal, mind az ellenzéki pártok, valamint a parlamenten kívüli pártok egyaránt betölt(het)ik alkotmányos feladatukat és képviseleti funkciójukat. A törvényhozásban a kormányoldalt a koalíciós szerződés, illetve a kormányban való tényleges szerepvállalás különíti el az ellenzéktől; míg a parlamentbe be nem jutott pártok is közreműködnek ugyan a népakarat kinyilvánításában, azonban a közhatalmi döntésekre való ráhatásuk távoli és közvetetten érvényesül.[137]
[90] A pártelvű kormány vagy kormányzás (party government) jelenségét már az 1960-as évektől igyekezett a politikatudomány tematikusan feldolgozni. Ez a politikai pártok kormányra gyakorolt befolyását[138] leíró modell az alapjául szolgáló tényezőkről a mi megközelítésünk számára kellő áttekintést nyújt. Peter Mair a következő fogalmi elemeket és feltételeket különbözteti meg, nyomban ki is egészítve a pártok és pártrendszerek átalakulásából fakadó, a modellt érő kihívásokkal.[139]
[91] Egy vagy több párt valódi választások eredményeként ellenőrzési pozíciót szerez a végrehajtó hatalom felett. Ez a feltétel kissé zavarosan tud érvényesülni, amennyiben a többpárti koalíciós kormányok belső vitáit és hatalmi pozícióit nézzük, de Mair szerint a pártrendszerek egyre inkább polarizálódnak (vagy azt utánozzák), és ezáltal a választások eredményeként világos határ húzható a kormányon és az ellenzékben levő pártok között.
[92] A politikai vezetők a pártok által és a pártokon keresztül kerülnek kiválasztásra. A századfordulót követő politika sajátossága, hogy jóllehet a politikai vezetőket továbbra is a pártok toborozzák és választják ki, a politikusi karriervonalak[140] kevésbé a pártokon keresztül vezetnek a végrehajtó hatalom csúcsa és más, magasabb pozíciók felé. A vezetők kiválasztását egyre kevésbé a szóba jövő személyek párton belüli befolyása határozza meg, sokkal inkább a jelöltek azon képessége, hogy megnyerjék a médiát és ezáltal a választói szimpátiát. A politika perszonalizációja és prezidencializálódása[141] ebben az értelemben oda vezetett, hogy a politikai vezetők és a választók között közvetlen kapcsolat jött létre, s kevésbé van szükség a politikai pártok mint szervezetek közvetítő szerepére.
[93] A pártok világos (köz)politikai alternatívákat kínálnak a választók számára. A pártok a pártfejlődés újabb szakaszaiban viszont már egymáshoz közelítő programokat fogalmaznak meg, a pártrendszerek centrumaiban a közpolitikai alternatívák meglehetősen közel kerültek egymáshoz. Jóllehet, a pártverseny továbbra is hangos a politikai csörtéktől, de ezek inkább formális kérdéseket érintenek, kevésbé mutatnak lényegi ellentéteket. (Mair hasonlata szerint a focimeccs izgalmas, küzdelmes s a nézők számára még látványos is, de a szemben álló felek harca tulajdonképpen nélkülözi a lényegi tartalmat.) Az is felvethető, hogy maga az ellenzék is eltűnik, részévé válik a releváns pártok összetartó közösségének (a kartellnek).[142]
[94] A közpolitikákat a végrehajtó hatalmat birtokló párt, pártok határozzák meg. A közpolitikai döntések, de azok érdemi kontrollja is egyre inkább kicsúszik a politikai pártok kezéből.[143] Helyettük a szabályozó állam felemelkedésének lehetünk tanúi a nyugati demokráciákban, fontos döntések kerülnek növekvő számban nem pártelvű testületek, "nem többségi" vagy jogvédő szervek hatáskörébe. A közpolitikai döntések környezetéből olyan korlátok is említhetőek, mint a nemzetközi, szupranacionális vagy integrációs igazodási kötelezettségek, a jogalkotás növekvő komplexitása (és technikaivá válása) stb. Ezeknek a szakmai szervezeteknek a hivatalnokait sem a pártok választják, azok inkább jogi felelősséggel tartoznak.
[95] A végrehajtó hatalmat a pártokon keresztül vonják felelősségre. A demokratikus legitimáció szempontjából a pártoknak az előbb leírt visszaszorulása azzal a problémával jár, hogy a választóktól kapott felhatalmazást a hivatalba került párt nem tudja végrehajtani, s ezért a választók irányában fennálló politikai felelőssége problematikussá válik.[144] A választók által levonható következmények tehát célt tévesztenek, nem tudják büntetni vagy jutalmazni a szakmai testületek által korlátozott (vagy meghozott) közpolitikai döntések miatt a kormányt, pontosabban a kormányzó pártokat.
[96] A pártelvű kormányok alternatívái lehetnek a "szakértői" kormányok, amelyek az európai politikai rendszerekben inkább kivételesek. Inkább gazdasági vagy egyéb válsághelyzetek átmeneti megoldásai lehetnek, abban az esetben, amikor az inkumbens pártok visszalépnek és a közpolitikai döntések direkt kontrollját átmenetileg kiengedik a kezükből. Az ilyen válságok feloldása nem egyszerűen a gazdasági stb. helyzet rendezése, hanem hogy egy újabb felhatalmazás alapján a pártok visszaveszik az irányítást (vagy a "szakértő" kormánytagok mozdulnak a pártpolitika irányába).
[97] A politikai pártok pozícióinak elsorvadását kívánja megállapítani Samuel Issacharoff, aki három fontosabb pártfunkcióra (azok korlátozásának nem kívánt következményeire) hívja fel a figyelmet, mindhárom összefoglalóan a párt szerepét hangsúlyozza bizonyos javakhoz, erőforrásokhoz való hozzáférés és a politikai koordináció tekintetében. A politikai pártok - szól az érvelés - fontos szerepet töltöttek be a politikai rendszerben a demokratikus eljárások stabilizálásával és strukturálásával. A pártok széttartó érdekeket tartottak kézben azzal, hogy három alapvető politikai funkció felett gyakoroltak ellenőrzést, nevezetesen: a kampányfinanszírozáshoz való hozzáférés, a kormányzati pozíciókhoz köthető, egyesek szerint stabilizáló, pozitív hatású politikai patronázs, valamint a jelöltállítás folyamatának felügyelete. Jóllehet, ezek veszélyes területek a képviselet és a kormányzás korrumpálását tekintve, Issacharoff szerint a pártok ezekkel kapcsolatos kompetenciáinak korlátozása mégis a politikai pártok koordinációs, stabilizációs szerepének eltűnésével járt.[145]
[98] A politikai pártok és tagjaik számára egyik legfontosabb motivációs tényező a különféle kormányzati pozíciókhoz vagy előjogokhoz való hozzáférés, amelyet ezen a helyen a politikai patronázs fogalma alatt vázolunk fel. A patronázsrendszerekben a komolyabb állami, félállami hivatali posztokhoz a pártok, pártkapcsolatok révén lehet hozzájutni; a "zsákmányelv" az Egyesült Államok politikai rendszeréből ered, de ilyen patronázsrendszerek elterjedtek Olaszországban, Görögországban, Ausztriában, Belgiumban vagy legalább közepes mértékben Franciaországban.[146] A politikai patronázs jogi-politikatudományi feldolgozása a pártelvű politikum és a jog alapján működő szakmai közigazgatás szférájának kapcsolatát-elválasztását tartja szem előtt.[147]
[99] A politikai patronázs fogalmát a közigazgatás politikai kontrolljának, a mindenkor hatalmon lévőkhöz lojális bürokrácia politika alá rendelésének követelményéből vezethetjük le. Pesti Sándor megfogalmazásában:
Ez a kontroll [...] különböző közvetítőmechanizmusokon keresztül valósul meg. Az egyik ilyen a joganyag [...], ugyanis a modern demokratikus közpolitikában a döntések igen nagy része valamilyen jogi norma formájában realizálódik. Az újonnan hatalomra kerülő politikai erők tehát az örökségül kapott bürokráciát döntően a joganyagon keresztül tudják »átprogramozni«, a saját programjukat, prioritásaikat különböző jogszabályokban fogalmazzák meg, amelyeket aztán a fegyelmezett és lojális köztisztviselői gárdának kell végrehajtania, a gyakorlatba átültetnie. A demokratikus kontroll gyakorlásának másik fontos [...] eszköze a patronázs, azaz a vezető köztisztviselői és egyéb állami állásoknak politikai szempontok alapján (is) való betöltése. [...] a közpolitikai döntések meghozóinak egyre bonyolultabb, egyre komplexebb problémákat kell átlátniuk és megoldaniuk, melyek olyan fokú specializált szaktudást igényelnek, amelyet csak hosszú évek munkájával és képzésével lehet elsajátítani. Erre pedig a többnyire laikusnak számító politikusok mind kevésbé képesek, így az adott szakpolitikai terület kontrollálására az egyedüli megoldás, hogy hozzájuk lojális, velük és/vagy a pártjukkal bizalmi viszonyban lévő köztisztviselőket neveznek ki, azaz a politikai patronázs eszközével élnek.[148]
[100] A politikai pártok ösztönző erőforrásai között a közigazgatáson túl más hatalmi ágak és állami tisztségek is számításba veendők. A politikai zsákmányszerzés ugyanis formálisan minden olyan pozíciót érint, amelyet az adott pillanatban fennálló politikai többség "megkaparinthat" - klasszikus felfogás szerint az elnöktől a "postamesterig" bármit. A kormány- és politikai irányváltásokkor politikai jellegű "tisztogatások", személycserék történnek, ezek kritikus hatásait a történelmi tapasztalatok igazolják. A patronázs fogalmába egyéb jutalmazók is beleszámítanak, nemcsak a közjogi, politikai, közintézményi pozíciók és állások, hanem például szolgálati vagy önkormányzati lakásokhoz jutás, díjak, ösztöndíjak, közbeszerzési megrendelések, és még végtelen sok formája létezik az előnyök juttatásának. A politikai patronázs a pártok által jutalmazott személyeken túl maguknak a pártoknak szintén előnyöket hordoz, Wolfgang C. Müller összegzése szerint a patronázs kifizetődik szavazatokban, munkaerőben, pénzben (támogatásban), stratégiai rugalmasságban, közpolitikai kapacitásokban kifejezhető nyereségben. A rendszerszerű következményei között pedig számontarthatjuk
• a politikai és társadalmi integrációt,
• visszaesést a gazdasági hatékonyságban,
• a rendszerszintű korrupciót és
• a populista ellenreakciók[149] felbukkanását.[150]
[101] A politikai pártok széles körben törekednek állami és közhivatali pozíciók megszerzésére, az állami szféra kolonizációjára, a civil társadalom[151] behálózására; ezzel szemben alkotmányjogi szempontból az állam és a pártbefolyás elválasztásának lényegi pontjaira kell rávilágítanunk. Az állam meghódításának jogállamban garantált (vagy garantálandó) korlátja az igazságszolgáltatás és a közigazgatás elvi érinthetetlensége. Ezek, noha bizonyos pontokon találkoznak a politikummal, lényegi ismérvük szerint a joghoz kötött, jogalkalmazói tevékenység szférái.[152]
A csak a törvényeknek való alávetettség nemcsak a másik két hatalmi ág befolyását zárja ki tehát az ítélkezésre, hanem - az Alkotmány határai és követelményei között maradó - független, folyamatos és rendszerképző törvényértelmezés és jogalkalmazás révén is biztosítja a bírói függetlenséget.[153]
[102] A demokráciát mint alkotmányos elvet a pártok társadalomban betöltött funkciójának normatív leírására is alkalmazzuk.[154] A demokratikus uralmi rendszerek képviseleti elven működnek, a működőképes képviselet pedig előfeltételezi a polgárok és az érdekcsoportok diffúz politikai preferenciáinak aggregációját, értelmezhető programokká és döntési alternatívákká alakítását. Ebből fakadóan további, az alább leírt alkotmányos elvek érvényesítésére is szükség van, hogy se a többpártrendszer pluralizmusának szűkülése, se az állami vagy más versenytorzító befolyások, se pedig a demokratikus küzdelem keretszabályainak lerombolása ne számolják fel magát a képviseletet. Meg kell jegyezni, hogy a pártok hasznos közreműködéséből még nem következik, hogy csak ezek a szervezetek lennének képesek betölteni a képviseleti demokrácia számára fontos funkciókat. Annak mérlegelése, hogy a pártok szervező és integratív funkciója a politikai eljárásokban kiváltható-e, a politikai rendszer egyes pontjain nagyon is indokolt: a helyi demokrácia vagy a politikai diskurzusok bizonyos fórumai éppen hogy a pártok távolmaradása esetén működnek megfelelően.
[103] Normatív értelemben a demokratikus követelmény a párton belüli demokráciához köthető. A német alaptörvény rendelkezésének értelmezéséből fakad az a felfogás, hogy a párton belüli demokrácia valójában a pártok képviseleti és döntéshozatali funkcióját támogatja: akkor tudnak demokratikusan működni a választók és az állam közötti közvetítés során, ha belső szervezetük és eljárásaik is megfelelnek a demokratikus elvárásoknak. A XXI. századi kihívás ezen felfogással kapcsolatban az, hogy
• egyrészt a belső eljárások demokratikus jellegét nem tudjuk teljes mértékben konkretizálni;
• másrészt az állami beavatkozás jóval túlmegy azon a minimumon, amelyet általában a demokráciából levezethetünk.
Idesorolható minimumok a többség uralma, a kisebbség védelme s a párttagok közreműködési jogainak biztosítása - ehhez képest konkrét megbízatási idők vagy szavazati arányok jogszabályi előírása, így kizárólagossága a párt belső döntéshozatala számára legalábbis nehezen igazolható. Amennyiben az alkotmány nem írja elő tételesen (de bizonyos mértékben még akkor is), a belső demokráciával kapcsolatos elvárás egy nem teljesen igazolt várakozáson alapul. A pártok képviseleti szervekben vagy a választási eljárásban való tevékenykedése a belső rendjüktől elkülönítve is megítélhető, különben egyes gyakorlatias esetekben nehezen értelmezhető kívánalmakhoz jutunk. Általában demokratikus elvárás például a helyi pártszervezet beleszólási jogának biztosítása a jelöltállításba, de közel sem elvárt, hogy minden egyéni választókerületben legyen egyáltalán helyi szervezet, viszont formálisan így is állíthat a párt jelöltet. Kompromisszumra kényszerült az alapelv a parlamenti képviselőcsoportokon belüli szavazási fegyelem tekintetében is. A párton belüli demokrácia elvárását tulajdonképpen meghaladhatónak ítélhetjük. A pártok demokráciát korlátozó tevékenységére annak külső megjelenése alapján reagálhat, kell, hogy reagáljon a jogrendszer; valójában erősebb érvek szólnak a pártok működése szempontjából az autonómia elve mellett.■
[1] A politikai pártokra vonatkozó alapvető alkotmányjogi és politikatudományi szakirodalom között említhetjük: SÓLYOM László: Pártok és érdekszervezetek az alkotmányban, Budapest, Rejtjel, 2004; KOVÁCS Mónika - TILK Péter: "3. §. [Pártok]." in JAKAB András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja, Budapest, Századvég, 2009, 270-289; HALMAI Gábor: "Párt, állam, jog. A magyar pártjog" Politikatudományi Szemle 1993/1, 39-59; PETRÉTEI József: Magyarország alkotmányjoga I. Alapvetés, alkotmányos intézmények, Pécs, Kodifikátor Alapítvány, 2013, 317-342; ENYEDI Zsolt - KÖRÖSÉNYI András: Pártok és pártrendszerek, Budapest, Osiris, 2004; Ingrid van BIEZEN: "Constitutionalizing Party Democracy: The Constitutive Codification of Political Parties in Post-war Europe" British Journal of Political Science 2012/1, 187-212; Fernando Casal BÉRTOA - Ingrid van BIEZEN (szerk.): The Regulation of Post-Communist Party Politics, Routledge, 2018. Hálás köszönettel tartozom Körösényi Andrásnak és Horváth Attilának a szócikkhez fűzött észrevételeikért.
[2] BIHARI Ottó: Összehasonlító államjog, Budapest, Tankönyvkiadó, 1967, 42-43.
[3] David HUME: David Hume összes esszéi I-II. (ford. TAKÁCS Péter), Budapest, Atlantisz, 1994, 64. Hasolóképpen: KAUTZ Gyula: Politika vagy Országászattan, tekintettel a két müvelt világrész államintézményeire és törvényhozására, Pest, Heckenast Gustáv, 1862, 145-146.
[4] BIHARI Mihály: "A politikai pártok" in BIHARI Mihály - POKOL Béla: Politológia, Budapest, Nemzeti Tankönyvkiadó, 2009, 333-334. A klasszikus irodalomból: Robert MICHELS: Political Parties: A Sociological Study of the Oligarchical Tendencies of Modern Democracy, Crowell-Collier Publishing, 1962,; Moisei OSTROGORSKI: Democracy and the Organization of Political Parties, London, MacMillan, 1902.
[5] Max WEBER: "A politika mint hivatás" in Max WEBER: Tanulmányok, Budapest, Osiris, 1998, 182-183.
[6] Voltaire erős fordulata az Enciklopédia "frakció" szócikkénél (6:360): "A párt nem szükségszerűen utálatos, a frakció ellenben mindig."
[7] Giovanni SARTORI: Parties and Party Systems. A Framework for Analysis, ECPR Press, 2005, 3.
[8] Vö. Magyar Demokrata Fórum, Szabad Demokraták Szövetsége, Fiatal Demokraták Szövetsége.
[9] BVerfGE 2, 1 (1952), SRP-Verbot.
[10] A döntés mindazonáltal az SRP betiltása volt. Lásd bővebben alább, illetve SMUK Péter: "A parlamenti pártok önállóságának határai. Alkotmányellenes párt betiltása - az SRP-ügy" in SZENTE Zoltán (szerk.): Applicatio est vita regulae: Nemzetközi jogesetek a parlamenti jog köréből, Győr, Universitas-Győr, 2013, 101-105.
[11] Socialist Party and Others v. Turkey, Judgment of 25 May 1998, 20/1997/804/1007, § 29.
[12] Guidelines on Political Party Regulation, CDL-AD(2010)024. -A második, bővített kiadásra 2020-ban került sor, lásd Joint Guidelines of the Venice Commission and OSCE/ODIHR on Political Party Regulation, CDL-AD(2020)032.
[13] CDL-AD(2010)024 (12. j.) [26].
[14] Később az Európai Unióról szóló szerződés (TEU) 10. cikk (4) bekezdése ismételte meg ezt a deklarációt, lásd még: Lisszaboni Szerződés 8a. cikk (4) bekezdés.
[15] Lásd még az Európai Parlament és a Tanács 1141/2014/EU, Euratom rendeletét (2014. október 22.) az európai politikai pártok és az európai politikai alapítványok jogállásáról és finanszírozásáról.
[16] A pártok általános funkcióinak nevesítése nem jelenti egyébként, hogy valamennyi párt ellátja ezen funkciók összességét. Vö. Giovanni SARTORI: "Party Types, Organisation and Functions" West European Politics 2005/1, 21; Richard S. KATZ: "Political Parties" in Daniele CARAMANI (szerk.): Comparative Politics, Oxford, Oxford UP, 2017, 207-223.
[17] Vö. német alaptörvény 21. cikk; magyar Alaptörvény VIII. cikk (3) bekezdés.
[18] Lásd BODNÁR Eszter: A választójog alapjogi tartalma és korlátai, Budapest, HVG-ORAC, 2014, 128-129.
[19] BVerfGE 20, 56, 101 (1966). Magyar fordítása: HALMAI Gábor: "A gyülekezés és az egyesülés szabadsága" in HALMAI Gábor - TÓTH Gábor Attila (szerk.): Emberi jogok, Budapest, Osiris, 2003, 518.
[20] A politikusi karriervonalakhoz lásd POKOL Béla: "Értelmiség és politika" in BIHARI Mihály - POKOL Béla: Politológia, Budapest, Nemzeti Tankönyvkiadó, 2009, 580-593.
[21] Lásd döntéselméleti példákkal: ENYEDI - KÖRÖSÉNYI (1. j.) 19-23.
[22] Hasonlóképp nincs lehetőség kitérni a pártok száma, az ideológiai-társadalmi törésvonalak, a választási rendszerek hatása nyomán kialakult pártrendszerek tipológiájára. Lásd ezekhez további szakirodalmi hivatkozásokkal SMUK Péter: Magyar és európai pártjog, Budapest, Gondolat, 2018, 28-31, 139-142.
[23] WEBER (5. j.) 165.
[24] ENYEDI - KÖRÖSÉNYI (1. j.) 112.
[25] ENYEDI - KÖRÖSÉNYI (1. j.) 117.
[26] ENYEDI - KÖRÖSÉNYI (1. j.) 117; Richard KATZ - Peter MAIR: "Changing Models of Party Organization and Party Democracy: The Emergence of the Cartel Party" Party Politics 1995/1, 5-28. Magyarul lásd Richard KATZ - Peter MAIR: "A pártszervezet változó modelljei és a pártdemokrácia" Politikatudományi Szemle 2001/3, 131-156. A szakirodalmi kritikákra adott összefoglaló válaszukat lásd KATZ - MAIR: "The Cartel Party Thesis: A Restatement" Perspectives on Politics 2009/4, 753-766. A magyar pártokra és pártrendszerre való alkalmazhatóságát elemzi, és empirikus kutatási eredmények hiányában csak részleges igazolhatóságát állapítja meg: HORVÁTH Attila - SOÓS Gábor: "Pártok és pártrendszer" in KÖRÖSÉNYI András (szerk.): A magyar politikai rendszer - negyedszázad után, Budapest, Osiris - MTA TK PTI, 2015, 267-273.
[27] A pártállam tehát nem azonos a totális diktatúrák állampártjával, vagy állampárti rendszerével. Leibholz 1960-ban azt írta: a demokratikus pártállamnak már csak egyetlen alternatívája van - a totalitárius pártállam. Gerhard LEIBHOLZ: Das Wesen der Repräsentation und der Gestaltwandel der Demokratie im 20. Jahrhundert, Berlin, Walter de Gruyter, 1960; Ingrid van BIEZEN: "Political Parties as Public Utilities" Party Politics 2004/6, 701-722; Pepijn CORDUWENER: "Institutionalizing the democratic party-state: political parties as 'public utilities' in Italy and West Germany 1945-75" European Review of History 2018/1, 101-120. Leibholz elméletének előzményét Hans Kelsennél találhatjuk meg, lásd Malte FELDMANN: "Die Parteien(staats)theorie von Hans Kelsen" Zeitschrift für Parteienwissenschaften 2019/1, 28-40.
[28] Lásd még a pártfejlődés interpretációihoz Steven B. WOLINETZ: "Beyond the Catch-All Party: Approaches to the Study of Parties and Party Organization in Contemporary Democracies" in Richard GUNTHER - José RAMÓN-MONTERO - Juan J. LINZ (szerk.): Political Parties. Old Concepts and New Challenges, Oxford University Press, 2002, 136-165.
[29] Richard GUNTHER - Larry DIAMOND (szerk.): Political Parties and Democracy, Johns Hopkins University Press, 2001, 34.
[30] Lásd még Lauri KARVONEN: "Legislation on Political Parties. A Global Comparison" Party Politics 2007/4, 438-439.
[31] BIEZEN (1. j.) 199.
[32] CDL-AD(2010)024 (12. j.) [28-32].
[33] SÓLYOM (1. j.) 12.
[34] Gabriela BORZ: "Justifying the constitutional regulation of political parties: A framework for analysis" International Political Science Review 2016/1, 2-4.
[35] BIEZEN (1. j.) 197-199.
[36] KOVÁCS - TILK (1. j.) 271. "Mindamellett hangsúlyozni kell, hogy a politikai rendszerhez tartozó összes szervezetet - államit és társadalmit egyaránt - politikai kötelezettség terheli a párttal szemben. Ezt a politikai felelősséget érzékelteti világosan alaptörvényünk, amikor közvetlenül kifejezi a párt vezető szerepét. [...] A párt s az állami szervek viszonyára a párt és a társadalom kapcsolatának általános vonásai a jellemzőek. A párt nem olvad össze az államszervezettel, irányító szerepét az államapparátusban dolgozó kommunistákon keresztül politikai eszközökkel érvényesíti és felettük politikai ellenőrzést gyakorol. [...] A szocialista állam valamennyi szerve a párt megfelelő azonos szintű területi szervének közvetlen irányítása és ellenőrzése mellett dolgozik" - írta a szocialista alkotmányjog tankönyve 1976-ban. Lásd SCHMIDT Péter (szerk.): Magyar alkotmányjog, BM Tanulmányi és Propaganda Csoportfőnökség, 1976, 61-62.
[37] "Magyarországon történelmileg úgy alakult, hogy egypártrendszer van - és az is marad." Kádár János fordulata az MSZMP 1985. évi kongresszusán.
[38] Ehhez képest addig politikai szabadságjogokra s különösen a pártokra, pártrendszerre és képviseleti demokráciára a 2011-es Nemzeti Hitvallás már utalást sem tesz. Mindazonáltal a többpártrendszer mint érték felbukkan az U) cikk (1) bekezdés b) pontjában, jóllehet csak a második világháborút követő esztendőkre hivatkozásul.
[39] Eszerint: "A Magyar Köztársaságban a pártok az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok tiszteletben tartása mellett szabadon alakulhatnak és szabadon tevékenykedhetnek. A pártok közreműködnek a népakarat kialakításában és kinyilvánításában. A pártok közhatalmat közvetlenül nem gyakorolhatnak. Ennek megfelelően egyetlen párt sem irányíthat semmiféle állami szervet. A pártok és a közhatalom szétválasztása érdekében törvény határozza meg azokat a tisztségeket, közhivatalokat, amelyeket párt tagja vagy tisztségviselője nem tölthet be."
[40] BIEZEN (1. j.) 200.
[41] HALMAI (1. j.) 42. Az egyesülési és a pártalapítási szabadság viszonyáról lásd még SÓLYOM (1. j.) 69-74.
[42] BORZ (34. j.) 7.
[43] Lásd CDL-AD(2010)024 (12. j.) [116-120].
[44] 2 BVerfGE 1 (1952); továbbá HALMAI (1. j.) 49.
[45] CDL-AD(2010)024 (12. j.) [97-98].
[46] HALMAI (1. j.) 49.
[47] BORZ (34. j.) 5.
[48] 2 BVerfGE 1 (1952); Donald P. KOMMERS - Russell A. MILLER: The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germany, Duke University Press, 2012, 286-287.
[49] ERDŐS Csaba: "Az országgyűlési képviselők szabad mandátumának alapjai és az intézménnyel kapcsolatos legfontosabb kihívások" Parlamenti Szemle 2017/2, 5-24.
[50] A magyar Alkotmány több helyen is említést tett "az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjairól", s ezzel - bár sporadikusan és rendszertelenül, de - a pártok parlamenti munkáját támasztotta alá. Erre a dimenzióra az Alaptörvény már egyáltalán nem utal, hiszen csak képviselőcsoportokat említ, anélkül, hogy azokat politikai pártokhoz kötné.
[51] Érdekességként említjük meg, hogy a magyar államfői tisztség összeegyeztethetetlen minden más politikai tisztséggel (Alaptörvény 12. cikk, hasonlóképpen az Alkotmány 30. §); ám ez nem jelent explicit tilalmat a párttagságra nézvést, lásd KOVÁCS Virág: "30. §. [A köztársasági elnök összeférhetetlensége]" in JAKAB András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja, Budapest, Századvég, 2009, 1019.
[52] CDL-AD(2010)024 (12. j.) [117-118]. Lásd például, különös tekintettel a totális diktatúra történelmi közelségére: Rekvényi v. Hungary, Judgment of 20 May 1999, no. 25390/94. .
[53] Lásd ehhez az állásponthoz BIEZEN (24. j.); Ingrid van BIEZEN - Petr KOPECKY: "The State and the Parties. Public Funding, Public Regulation and Rent-Seeking in Contemporary Democracies" Party Politics 2007/2, 235-254. Sólyom határozottan kijelenti, hogy a pártok "nem váltak közjogi testületté, megmaradtak magánjogi egyesületnek", jóllehet a "párt alkotmányos feladata elválaszthatatlan a közjogtól, jogállását azonban el kell választani attól". SÓLYOM (1. j.) 74-75. Elismeri ugyanakkor, hogy az állami támogatás az államtól való függetlenség alapelvébe ütközik. Uo. 120.
[54] Bővebben lásd alább; illetve HALMAI (1. j.) 52; CDL-AD(2010)024 (12. j.) [176-177].
[55] Parlamentary Assambley Resolution 1308 (2002) on Restrictions on political parties in the Council of Europe's member states; CDL-AD(2010)024 (12. j.) [89-90].
[56] SÓLYOM (1. j.) 64-66.
[57] A magyar egyesületi jog hagyományosan magánjogi alapon állt, és a szabad, regisztráció nélküli modellt követte. Ebben jelentős fordulatot hozott az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény a bejegyzési kötelezettség intézményesítésével. Történeti háttérrel lásd SÓLYOM (1. j.) 69-74. A pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény [(Ptv.) "hatálya azokra az egyesületekre terjed ki, amelyek nyilvántartott tagsággal rendelkeznek, és amelyek a nyilvántartásba vételüket végző bíróság előtt kinyilvánítják, hogy e törvény rendelkezéseit magukra nézve kötelezőnek ismerik el" (Ptv. 1. §). A magyar pártjogban a közjogi speciális szabályozás a magánjogi szabályozás alapján áll, de azt felülírhatja, kiegészítheti. PETRÉTEI (1. j.) 319.
[58] KOVÁCS Kriszta: "63. §. [Egyesülési jog]" in JAKAB András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja, Budapest, Századvég, 2009, 2327.
[59] Halmai tipológiája alapján: a koncessziós (engedélyezési), a normatív feltételek és szabad testületalakítás rendszerei léteznek, történetileg kialakulásuk szerint és egymással párhuzamosan is működve. Lásd HALMAI (19. j.) 509.
[60] A magyar viccpárt bejegyzési eljárásával kapcsolatban a Kúria egyebek mellett a véleményszabadságot is hivatkozva úgy érvelt, hogy "a bejegyzés nem tagadható meg pusztán azért, mert a bejegyző bíróság a célokat és a tevékenységet nem tartja »elég komolynak«. A bíróságnak a bejegyzésnél is szigorú világnézeti semlegességet kell tanúsítania, lehetőleg tartózkodnia kell az előzetes minősítésektől. [...] A választópolgárok jogosultak azt érdemben megítélni, hogy a párt céljaival, programjával, módszereivel mennyiben azonosulnak." Lásd Kúria Pfv. IV. 20.358/2014/3.
[61] SÓLYOM (1. j.) 74.
[62] A normatív rendszerek elterjedt megoldása, hogy egyes formális feltételek teljesítése szükséges a pártok regisztrációjához, illetve megalakulásához. Ilyen esetben a jogszabályban kellő pontossággal és normativitással rögzített, életszerű feltételek létét vizsgálja a hatóság és azok meglétéről dönt. Mind a hatósági eljárás tisztességessége (észszerű eljárási határidők, diszkriminációtilalom stb.), mind pedig a határozattal kapcsolatos jogorvoslati lehetőségek tekintetében elvárhatóak a jogállami követelményekben összefoglalható alkotmányos standardok.
[63] CDL-AD(2010)024 (12. j.) [65].; Guidelines on prohibition and dissolution of political parties and analogous measures, CDL-INF (2000) 1, 12. A magyar Alkotmánybíróság a nyilvántartásba vételi kötelezettséget alkotmányosnak ítélte meg, amikor kifejtette: "... önmagában az nem sérti az Alkotmány 63. § (1) bekezdésben biztosított egyesülési szabadságot, hogy a társadalmi szervezet a bírósági nyilvántartásba vétellel jön létre. A bírósági bejegyzés elsődleges célja ugyanis az alkotmány-, illetve törvényellenes tevékenység folytatására alapított társadalmi szervezetek létrejöttének megakadályozása. A nyilvántartásba vétel nem jelent tartalmi korlátozást, hiszen a bíróság kizárólag a társadalmi szervezet alapításának és deklarált céljainak törvényességét vizsgálhatja." 6/2001. (III. 14.) AB határozat, Indokolás II.3.
[64] Nemzetközi példákhoz lásd CDL-AD(2010)024 (12. j.); valamint Fernando Casal BÉRTOA - Daniela R. PICCIO - Ekaterina R. RASHKOVA: "Party Laws in Comparative Perspective" in Ingrid van BIEZEN - Hans-Martien TEN NAPEL (szerk.): Regulating Political Parties. European Democracies in Comparative Perspective, Leiden University Press, 2014, 119-147.
[65] CDL-AD(2010)024 (12. j.) [76]-[79].
[66] Sólyom szerint a pártprogram megítélése a véleménynyilvánításhoz hasonló: az előzetes cenzúra tilos. SÓLYOM (1. j.) 76.
[67] Yazar, Karataş, Aksoy and the People's Labour Party (HEP) v. Turkey, Judgment of 9 April 2002, nos. 22723/93, 22724/93 and 22725/93.
[68] A tilalom alkotmányosságát visszaigazolta a 810/B/1992. AB határozat. Az indítvány egyébként kifogásolta azt is, hogy a tilalom a kommunista típusú pártokra nem vonatkozik.
[69] A Moszkvában, 1945. évi január hó 20. napján kötött fegyverszüneti egyezmény becikkelyezéséről szóló 1945. évi V. törvény; illetve az 1947. évi párizsi békeszerződést becikkelyezéséről szóló 1947. évi XVIII. törvény 4. cikk.
[70] Ez az ún. belső egyesülési szabadság lényege. Lásd HALMAI (19. j.) 514.
[71] A nagyobb hazai pártok nyilvánosan elérhető alapszabályainak áttekintése visszaigazolja a szervezeti sokszínűség tézisét. A párt szervei között változatos elnevezésű testületeket találunk, mint kongresszus, országos választmány, országos párttanács, területi szövetségek, regionális kongresszus, tagozat, kabinet, kollégium, különféle bizottságok (etikai, számvizsgáló, felügyelő), Önkormányzati Képviselők Fóruma. A szervek között területi és egyéb (szakmai, ágazati, képviseleti stb.) elven létrejött testületek léteznek. Az alapszabályok szervezeti és működési szabályozási tárgykörébe tartoznak különös jelentőséggel a párttagok közreműködési jogai, a parlamenti frakció és a külső pártszervezet kapcsolata, illetve a képviselőjelölt-állítás szabályai.
[72] Az állami szabályozás még a pártversenybe való beavatkozás veszélyét is magában rejti. SÓLYOM (1. j.) 108. A Velencei Bizottság alapvetően legitim elvárásnak tekinti a pártok alapszabályainak bemutatási kötelezettségét a regisztráció során, ezek léte szerinte alapvető fontosságú a párttagok számára jogaik és kötelezettségeik tudatosítása, valamint az egyenlőség és diszkriminációtilalom érvényesülése céljából. A belső demokratikus működés szempontjából az alapszabályok participáción alapuló elfogadásának és az egyenlő bánásmódnak a követelményén kívül a genderkvóták alkalmazásának ajánlott lehetőségét említi. CDL-AD(2010)024 (12. j.) [97. skk].
[73] Már csak a magyar Ptk. egyesületek szervezetére és működésére vonatkozó szakaszcímeit átfutva is világos, hogy a magyar szabályozás nem felületes, nem távolságtartó (ezek tételes ismertetésétől eltekintünk). Lásd Ptk. 3:71-82. §. Igaz, a Ptv. 2. § (1) bekezdése csak annyit mond, hogy a pártok munkahelyen (szolgálati helyen, tanintézetben) szervezetet nem hozhatnak létre és nem működtethetnek, a törvény ezen túl csak a párttagságra nézve tartalmaz belső szervezeti-működési szabályt.
[74] HALMAI (19. j.) 514.
[75] ENYEDI - KÖRÖSÉNYI (1. j.) 130.
[76] BVerfGE 2, 1 (1952), SRP-Verbot.
[77] Fernando Casal BÉRTOA - Ingrid van BIEZEN: "Introduction. Party regulation and party politics in post-communist Europe" in BÉRTOA- BIEZEN szerk. (1. j.) 14-15; BÉRTOA - PICCIO - RASHKOVA (64. j.) 129-134. Míg a korábbi magyar egyesületi törvény [1989. évi II. törvény 6. § (1) bekezdés] alapelvként rögzítette, hogy a társadalmi szervezet alapszabálya az abban meghatározott célkitűzéseknek megfelelően biztosítja a szervezet demokratikus, önkormányzati elven alapuló működését, elősegíti a tagok jogainak és kötelességeinek érvényesülését, addig a hatályos jogból (Ptk. és Ptv.) ez az elvi deklaráció hiányzik.
[78] Vö. SÓLYOM (1. j.) 57. Lásd a német szakirodalomban hasonlóképpen: Jörn IPSEN: "Art. 21. [Parteien]" in Michael SACHS (szerk.): Grundgesetz. Kommentar, München, Beck, 62011, 884-885.
[79] Az európai politikai pártok és az európai politikai alapítványok jogállásáról és finanszírozásáról szóló 1141/2014/EU rendelet előírja, hogy az európai politikai párt alapszabályának rendelkezéseket kell tartalmaznia a belső pártszervezet vonatkozásában, kitérve a) a tagfelvétel, kilépés és kizárás részletes szabályaira; b) a tagok jogaira és kötelezettségeire, a megfelelő szavazati jogokra; c) a párt irányító testületeinek hatáskörére és összetételére, külön ismertetve a jelöltek kiválasztása tekintetében alkalmazandó kritériumokat, valamint a kinevezésüket és felmentésüket; d) a párt belső döntéshozatali eljárásaira, különös tekintettel a szavazási eljárásokra és a határozatképességre; e) az átláthatóság szempontjának érvényesítésére; és f) a párt alapszabályának módosítására vonatkozó belső eljárásra [4. cikk (2) bekezdés].
[80] CDL-AD(2010)024 (12. j.) [97-98].
[81] Az elv további implikációihoz lásd Gabriela BORZ - Kenneth JANDA: "Contemporary trends in party organization: Revisiting intra-party democracy" Party Politics 2018/febr., 1-6.
[82] CDL-AD(2010)024 (12. j.) [99-108].
[83] Egyik példaként említhető az 1960-70-es évek Olaszországának platformtagolt kereszténydemokrata pártja, amelyben a belső demokráciát a platformok, belső frakciók kiegyensúlyozásaként fogták fel. Lásd Piero IGNAZI: "The Three Ages of Party Politics in Postwar Italy" in Kay LAWSON (szerk.): Political Parties and Democracy. Vol. II. Europe, Praeger, 2010, 59.
[84] Marian SAWER - Anika GAUJA: "Party Rules: Promises and pitfalls" in Marian SAWER - Anika GAUJA (szerk.): Party Rules? ANU Press, 2016, 5-6. Sólyom szerint az elvi igény és a gyakorlati fejlődés közötti feszültség szembetűnő. SÓLYOM (1. j.) 55-59.
[85] Richard S. KATZ: "Democracy and the Legal Regulation of Political Parties" in Ingrid van BIEZEN - Hans-Martien TEN NAPEL (szerk.): Regulating Political Parties. European Democracies in Comparative Perspective, Leiden University Press, 2014, 33-34.
[86] SÓLYOM (1. j.) 67.
[87] Az európai politikai pártok és az európai politikai alapítványok jogállásáról és finanszírozásáról szóló 1141/2014/EU rendelet.
[88] CDL-AD(2010)024 (12. j.) [229-233].
[89] SÓLYOM (1. j.) 94.
[90] A militáns demokrácia fogalmát Karl Loewenstein a demokratikus jogok visszaélésszerű használatával szemben javasolta. Karl LOEWENSTEIN: "Militant Democracy and Fundamental Rights I-II." in András SAJÓ (szerk.): Militant Democracy, Utrecht, Eleven International Publishing, 2004, 237.
[91] Markus THIEL (szerk.): The 'Militant Democracy' Principle in Modern Democracies, Ashgate, 2009, 1-3.
[92] BVerfGE 2, 1 (1952), SRP-Verbot.
[93] Vö. KOMMERS - MILLER (48. j.) 285.
[94] Az Alkotmánybíróság azt is kimondta, hogy az Alaptörvény azon elvárását is megsértette az SRP, hogy a pártoknak belső szervezetüket demokratikusan kell kialakítaniuk.
[95] BVerfG 5, 85, az ún. KPD-Verbot (1956. augusztus 17.).
[96] NPD-ügy (2017. január 17-i ítélet, 2 BvB 1/13); Kein Verbot der NPD wegen fehlender Anhaltspunkte für eine erfolgreiche Durchsetzung ihrer verfassungsfeindlichen Ziele. Pressemitteilung Nr. 4/2017. Lásd még az EJEB előtt a Nationaldemokratische Partei Deutschlands (NPD) v. Germany (no. 55977/13) - be nem fogadott - ügyet.
[97] Refah Partisi (The Welfare Party) and Others v. Turkey, Judgment of 31 July 2001, nos. 41340/98, 41342/98, 41343/98 and 41344/98, § 99. Vö. ezzel szemben: Case of United Communist Party and Others v.Turkey, Judgment of 30 January 1998 (133/1996/752/951), valamint Case of Party Socialist and Others v. Turkey, Judgment of 25 May 1998 (20/1997/804/1007).
[98] CDL-AD(2010)024 (12. j.) [94-95].; CDL-INF (2000), 1.
[99] HALMAI (19. j.) 520-521; SÓLYOM (1. j.) 94-101; UITZ Renáta: "Hungary" in Marcus THIEL (szerk.): The 'Militant Democracy' Principle in Modern Democracies, Ashgate, 2009, 147-181.
[100] A Világnemzeti és Népuralmista Pártot ugyan a bíróság feloszlatta, de a feloszlással és külföldre költözéssel a párt vezetője tulajdonképpen megelőzte a hatósági akciót. Lásd BH 1997.165. A Vér és Becsület Egyesület feloszlatásához lásd BH 2007.146.
[101] Vona v. Hungary, no. 35943/10, ECHR 2013-IV.
[102] CDL-AD(2010)024 (12. j.) [159. skk].; Ingrid van BIEZEN: Financing political parties and election campaigns - guidelines, Strasbourg, Council of Europe Publishing, 2003.
[103] Megemlíthető a nemzeti szuverenitás védelméről szóló 2023. évi LXXXVIII. törvény 3. § b)-c) pontja, amely a Szuverenitásvédelmi Hatóság feladatává teszi azon szervezetek feltérképezését és vizsgálatát, amelyek külföldről származó támogatás felhasználásával megvalósuló tevékenysége befolyást gyakorolhatnak a választások kimenetelére, illetve a választói akarat befolyásolására irányuló tevékenységet folytatnak.
[104] A magyar párttörvény értelmében a párt bevételi forrásai változatos képet mutatnak, ám a valóságban a tényleges bevételek - különösen azok aránya a pártkasszákban - már nem ilyen sokszínűek. A Ptv. 4. § (1) bekezdése értelmében a párt vagyona a tagok által fizetett díjakból, a központi költségvetésből juttatott támogatásból, az állam által ingyenesen átadott ingatlanokból, magyar állampolgár természetes személyek vagyoni hozzájárulásaiból, végintézkedés alapján természetes személyek hagyatékából, a pártnak a Ptv.-ben meghatározott gazdasági-vállalkozási tevékenységéből, illetve a párt által alapított egyszemélyes korlátolt felelősségű társaság adózott nyereségéből képződik.
[105] Lásd egyebek között a Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1 (1976), Citizens United v. FEC, 558 U.S. 310 (2010) ügyeket.
[106] BIEZEN (102. j.) 30.
[107] Magnus OHMAN: "Getting the Political Finance System Right" in FALGUERA, E. - JONES, S. - OHMAN, M. (szerk.): Funding of Political Parties and Election Campaigns. A Handbook on Political Science, Stockholm, International Institute for Democracy and Electoral Assistance, 2014, 21.
[108] CDL-AD(2010)024 (12. j.) [172]. Nővebben: Opinion of the Prohibition of Financial Contributions to Political Parties From Foreign Sources, CDL-AD (2006)014. A magyar rendszerváltó tárgyalások során Sólyom szerint nyilvánvaló volt, hogy a frissen alakult pártok rászorulnak a külföldi forrásokra, így a kerekasztalnál a nyilvánosság elvárását fenntartva a tilalmat elvetették. SÓLYOM (1. j.) 119-120. A külföldi magántámogatások tilalma az Európa Tanács ajánlása ellenére is csak újabban (2013-14-ben) került be a magyar párttörvénybe. Lásd még ENYEDI - KÖRÖSÉNYI (1. j.) 136. Itt is megemlíthetjük a nemzeti szuverenitás védelméről szóló 2023. évi LXXXVIII. törvény idézett rendelkezését (103. j.).
[109] 8 BVerfGE 51.
[110] Lásd különösen 20 BVerfGE 56; 24 BVerfGE 300; 85 BVerfGE 264.
[111] BIEZEN (102. j.) 37-39.
[112] Lásd ehhez SÓLYOM (1. j.) 122 (407. lábjegyzet); a Velencei Bizottság álláspontját, CDL-AD(2010)024 [185]; a magyar Alkotmánybíróság érvelését pedig a 63/2008. (IV. 30.) AB határozatban.
[113] CDL-AD(2010)024 (12. j.) [177].
[114] A magyar jogrendben ilyen szabály nem létezik, ennek eredményeként pedig jónéhány olyan pártot találunk, amelyek költségvetésében 80% feletti az állami források aránya. A politikatudományi szakirodalom a kizárólag állami forrásokon élő, azok megszerzésében tulajdonképp megegyező, s a versenyfeltételeket így korlátozó pártokat "kartellpártnak" nevezi. A vitatott, de nagy sikert befutott elmélethez lásd: KATZ - MAIR (26. j.), HORVÁTH Anett: "A kartellpárt hazai megjelenése - A pártok és az állam egyre szorosabb szimbiózisának tendenciája" Jog Állam Politika 2022/2, 185-196.
[115] A világháború után (újra)szerveződő magyar többpártrendszer támogatásának sajátos formáira is bukkanhatunk a koalíciós korszak tanulmányozásakor. Ilyen, az állami támogatások elterjedését jócskán megelőző eszköz volt, hogy a fővárosi mozik üzemeltetési jogát (így bevételeit) ún. pártvállalatoknak juttatták. Lásd ehhez Tóth István: "A mozi a koalíciós pártok gazdálkodásában (1945-1948)" in VIDA István (szerk.): A koalíciós korszak pártjainak gazdálkodása 1944-49, Budapest, Gondolat, 2008..
[116] Azt a kifogást 1994-ben, miszerint az ingatlanjuttatást csak mandátumidőre kellett volna biztosítani, különben a juttatásban részesült pártok számára folyamatos előnyt biztosít az állam, az AB érdemben nem bírálta el. SÓLYOM (1. j.) 124 (415. lábjegyzet).
[117] Ptv. 5. § (1) bekezdés
[118] Ptv. 6. § (1)-(2) bekezdés.
[119] 2013. évi LXXXVII. törvény az országgyűlési képviselők választása kampányköltségeinek átláthatóvá tételéről.
[120] 2012. évi XXXVI. törvény az Országgyűlésről 113-118. §.
[121] 2013. évi XXXVI. törvény a választási eljárásról 147. és 147/A-147/F. §.
[122] 2003. évi XLVII. törvény a pártok működését segítő tudományos, ismeretterjesztő, kutatási, oktatási tevékenységet végző alapítványokról.
[123] A kampányfinanszírozáshoz bővebben lásd SMUK (22. j.) 164-170.
[124] BVerfGE 1, 208. A magyar AB megfogalmazásában a küszöb-szabály "az Alkotmányba foglalt parlamentáris berendezkedés működőképességét szolgálja. Ha ugyanis a választási rendszer a legkisebb, a legcsekélyebb társadalmi támogatást elért pártokat is mandátumhoz juttatná, akkor ez veszélyeztetné mind a Parlament döntéshozatali képességét, mind pedig a kormányzás stabilitását." 3/1991. (II. 7.) AB határozat.
[125] 2 BvC 4/10.
[126] Ryszard PIOTROWSKI: Sejm of the Republic of Poland, Warszawa, Chancellery of the Sejm, 1999, 12, 18.
[127] SÓLYOM (1. j.) 114.
[128] Report on Thresholds and other features of electoral systems which bar parties from access to Parliament (II), CDL-AD(2010)007.
[129] Míg 1949-ben 11 párt jutott be a parlamentbe, a szigorítás miatt 1961-től sokáig csak három. SZENTE Zoltán: Európai alkotmány- és parlamentarizmus-történet 1945-2005, Budapest, Osiris, 2006, 663.
[130] A szerb alkotmánybíróság az IUp-42/2008 (2011) számú döntésével elfogadta az 5%-os küszöb és a kisebbségi preferenciális küszöb alkotmányosságát.
[131] Giovanni SARTORI: "The Party Effects of Electoral Systems" in Richard GUNTHER - Larry DIAMOND (szerk.): Political Parties and Democracy, Johns Hopkins University Press, 2001, 104-105.
[132] SZENTE Zoltán: Bevezetés a parlamenti jogba, Budapest, Atlantisz, 2010, 75-96; William B. HELLER - Diana M. BRANDUSE: "The Politics of Bicamerlism" in Shane MARTIN - Thomas SAALFELD - Kaare W. STROM (szerk.): The Oxford Handbook of Legislative Studies, Oxford University Press, 2014, 332-351; SAJÓ András: Az önkorlátozó hatalom, Budapest, KjK - MTA JTI, 1995, 192-197.
[133] Lásd KUKORELLI István - DEZSŐ Márta - SÁRI János - SOMOGYVÁRI István: "A magyar parlamenti jog de lege ferenda" in KUKORELLI István (szerk.): Tradíció és modernizáció a magyar alkotmányjogban, Budapest, Századvég, 2006, 211-213.
[134] SAJÓ (132. j.) 159-160.
[135] Világos egyébként, hogy a parlamentek effajta kritikája valójában a képviseleti demokrácia általános kritikájaként és elvetéseként fogalmazódott meg Leninnél és Carl Schmittnél. Lásd SAJÓ (132. j.) 162-163.
[136] ENYEDI - KÖRÖSÉNYI (1. j.) 184.
[137] 22/1999. (VI. 30.) AB határozat; PETRÉTEI (1. j.) 325-326.
[138] Ez a szócikk nemzetközi kitekintésében csak részben foglalkozik az Európán kívüli rendszerekkel, így nem vizsgáljuk, csak megemlítjük, hogy az elnöki rendszerekben a pártok kormányzatra gyakorolt hatása különbözik az európai parlamentáris rendszerektől.
[139] Peter MAIR: "The Challenge to Party Government" West European Politics 2008/1-2, 225-230.
[140] A magyar gyakorlat elemzéséhez - történeti ívben - lásd ILONSZKI Gabriella (szerk.): Szakértők és pártemberek - Kormányzati elit Magyarországon 1848-2010, Budapest, Akadémiai Kiadó, 2011; újabban ILONSZKI Gabriella et al.: Pártok, jelöltek, képviselők, Budapest, Szabad Kéz, 2015.
[141] Thomas POGUNTKE - Paul WEBB (szerk.): The Presidentialization of Politics: A Comparative Study of Modern Democracies, Oxford, Oxford University Press, 2005; ENYEDI Zsolt: "Prezidencializálódás Magyarországon és Nagy-Britanniában" Századvég 2001/22, 127-135; KÖRÖSÉNYI András: "Politikai képviselet a vezérdemokráciában" Politikatudományi Szemle 2003/4, 5-22; STUMPF István: "Kormányzás, hatalommegosztás, prezidencializálódás" Máltai Tanulmányok 2021/2, 225-244; TANÁCS-MANDÁK Fanni: "A politika prezidencializációja - Magyarország, Olaszország" Pro Publico Bono 2014/4, 110-119.
[142] Az ilyen együttműködő ellenzék körébe inkább a parlamenti, releváns pártokat sorolhatjuk, hiszen a kartellesedés maga is kiváltja a "mainstream" politizálást tagadó új, kisebb, radikálisnak mondott formációk létrejöttét.
[143] Eltérő szempontból Stumpf a rossz kormányzás egyik ismérveként fogalmazza meg, ha a (párt)politikai megfontolás és logika lerontja, korlátok közé szorítja a szakpolitikai koncepciók érvényesülését. Lásd STUMPF István: Erős állam - alkotmányos korlátok, Budapest, Századvég, 2014, 98.
[144] A magyar szakirodalomban a problémát ("az érdemi politikai döntések már nem a választásokon és az azt megnyerő pártok parlamenti küzdelmei alapján dőlnek el, hanem a tárgyalótermekben") feldolgozza POKOL Béla: A jurisztokratikus állam, Budapest, Dialóg Campus, 2017.
[145] Samuel ISSACHAROFF: "Outsourcing Politics: The Hostile Takeovers of Our Hollowed out Political Parties" Houston Law Review 2017/4, 845-880.
[146] ENYEDI - KÖRÖSÉNYI (1. j.) 120; Wolfgang C. MÜLLER: "Party Patronage and Party Colonization of the State" in Richard S. KATZ - William CROTTY (szerk.): Handbook of Party Politics, London, SAGE Publications, 2006, 189.
[147] A hazai szakirodalomból lásd KÖRÖSÉNYI András: "Demokrácia és patronázs" Politikatudományi Szemle 1996/4; PESTI Sándor - FARKAS Anikó - FRANCZEL Richárd: "A kormány működési és szervezeti rendje" in KÖRÖSÉNYI András (szerk.): A magyar politikai rendszer - negyedszázad után, Budapest, Osiris - MTA TK PTI, 2015; PESTI Sándor: "Politikusok és köztisztviselők viszonya, politikai patronázs a nyugat-európai demokráciákban" Századvég 2004/2; MÜLLER György: Kormányról kormányra a rendszerváltás utáni Magyarországon. Antalltól Gyurcsányig, Budapest, Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó, 2008.
[148] PESTI (147. j.) 107-108.
[149] A populista és anti-establishment pártok társadalmi támogatottságában mérhetően számottevő szempont a bevett pártok patronázsrendszerének elutasítása. Vö. Cas MUDDE: Populist radical right parties in Europe, Cambridge University Press, 2007, 209-210.
[150] Részletesen lásd MÜLLER (146. j.) 190-193.
[151] A pártokhoz kapcsolódó "kolonizált" szervezetek leírásához lásd SARTORI (16. j.) 8-10.
[152] SÓLYOM (1. j.) 140 -141.
[153] 38/1993. (VI. 11.) AB határozat.
[154] SMUK Péter: Demokratikus legitimáció. Alkotmánytani értekezések a cserépszavazástól a mesterséges intelligenciáig, Győr, Universitas-Győr, 2023, 11-13.
Visszaugrás
