"Az elmúlt időszakban két markánsnak tekinthető hatás is befolyásolja az alapjogvédelem Egyezményhez való viszonyát. Egyrészt az Alkotmánybíróság egyértelműen nyitott a strasbourgi standardok fokozottabb befogadása irányába, másrészt az Európa Tanács is átalakítani látszik a tagállamok igazságszolgáltatásával való viszonyt. [...] Jelen írás azt tekinti át, hogy milyen elvárások fogalmazódnak meg az Európa Tanács részéről, és ennek mennyire felel meg a magyar Alkotmánybíróság - e téren előremutató változásokat mutató - gyakorlata."
Magyarország volt ez első ország a posztkommunista blokkból, amely csatlakozott az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez (a továbbiakban: Egyezmény), és ez a mai napig - az egyre növekvő számú elmarasztalás ellenére - a rendszerváltozás fontos mérföldkövének számít. A közelmúlt alkotmányos reformja nem érintette a nemzetközi normák státuszát, és Magyarország továbbra is hangsúlyosan elkötelezett a belső joggal való összhang megteremtése és fenntartása mellett. Az elmúlt időszakban két markánsnak tekinthető hatás is befolyásolja az alapjogvédelem Egyezményhez való viszonyát. Egyrészt az Alkotmánybíróság egyértelműen nyitott a strasbourgi standardok fokozottabb befogadása irányába, másrészt az Európa Tanács is átalakítani látszik a tagállamok igazságszolgáltatásával való viszonyt. Az Európa Tanács keretében az elmúlt évtizedben erős reformtörekvés indult el, amelynek egyik fő célkitűzése az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: Bíróság) elé kerülő kérelmek számának csökkentése és ezzel párhuzamosan a tagállami bíróságok hatékonyabb bevonása az Egyezmény sérelmét felvető jogviták elbírálásába (a szubszidiaritás erősítése). Jelen írás azt tekinti át, hogy milyen elvárások fogalmazódnak meg az Európa Tanács részéről, és ennek mennyire felel meg a magyar Alkotmánybíróság - e téren előremutató változásokat mutató - gyakorlata.
Alec Stone Sweet vizsgálata alapján az Emberi Jogok Európai Egyezménye (a továbbiakban: Egyezmény) egy "világpolgár jogrend" ('cosmopolitan legal order') szerepét vette fel az elmúlt évtizedekben: olyan transznacionális rendszer jött létre, amelyben valamennyi közhivatalt betöltő személynek kötelessége a joghatósága alatt álló összes személy alapvető jogait biztosítani.[1] Elmélete szerint az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: Bíróság) egyrészt igazságszolgáltatási feladatokat lát el, amikor egyéni kérelmek ügyében, az államokon túllépve döntést hoz ('justice function'), másrészt felügyeli, hogy az állami tisztviselők tiszteletben tartják-e az alapvető jogokat ('monitoring function'), végül meghatározza az Egyezményben foglalt jogok hatályát és tartalmát ('lawmaking function').[2] A Bíróság magát az Egyezményt egy nemzeteken átívelő alkotmánynak tartja: több ítéletében hangsúlyozta, hogy az Egyezmény az "európai közrend alkotmányos dokumentuma".[3] Ugyanakkor a Bíróság nem a tagállami jogrendszerekben létező és működő szuverén: az esetjog csak akkor befolyásolhatja a belső jogot és gyakorlatot, ha annak érvényesítésében a nemzeti hatóságok is - így különösen a tagállami bíróságok - aktív szerepet vállalnak.
Az Egyezmény végrehajtásának két szintje különíthető el: egyrészt az egyéni kérelmek alapján indított ügyekben hozott ítéletek végrehajtása, másrészt az általános értelemben vett megfelelés, így az Egyezménnyel konform jogalkotás és joggyakorlat biztosítása.[4] A tagállami szerepvállalás szükségessége egyértelmű, és a kötelezettség tartalma is jól körülhatárolható a Bíróság által megállapított egyezménysértések esetében, hiszen a 46. cikk alapján a tagállamoknak nyilvánvaló kötelezettsége van azon ítéletek végrehajtására, amelyekben félként szerepeltek - ezek kötelező erejét az Egyezmény ratifikálásával elfogadják.[5] Ez a legtöbb esetben - az államot elmarasztaló ítélet esetében - a Bíróság által a 41. cikk alapján megítélt "igazságos elégtétel", vagyis vagyoni és nem vagyoni kártérítés megfizetését jelenti.[6] Az ítélet végrehajtása magában foglalhat további egyéni intézkedéseket is (elsősorban a jogsértést megelőző állapot helyreállítása érdekében), így például a egyezménysértő állapotot megalapozó bírói döntés felülvizsgálatát,[7] vagy jól körülhatárolható esetekben a büntetést kimondó ítélet hatályon kívül helyezését és új eljárás lefolytatását.[8] Összetettebb a probléma azok-
- 5/6 -
ban az ügyekben, amelyekben az Egyezmény sérelmét valamely jogszabály léte vagy éppen hiánya okozza: ezekben az esetekben a jogalkotóra hárul az egyezménykonform szabályozás megteremtése, így általános - jogalkotási - intézkedések megtételére is szükség lehet. A tagállamok az ítéletek végrehajtása során az ítéletben foglalt - jellemzően meglehetősen szűkszavú korlátozások mellett - szabadon választhatják meg, hogy miképpen tesznek eleget a Bíróság elvárásainak; ez következik a szubszidiaritás későbbiekben tárgyalt elvéből is.[9]
Néhány emblematikus ügyet[10] leszámítva, a magyar jogalkotót e téren nem illethetjük erős kritikával: több esetben lehettünk tanúi indulatos, a Bíróság hozzáértését vitató politikai megnyilvánulásoknak,[11] azonban a megkívánt jogszabály-változtatások rendre bekövetkeztek, még ha azok egyezménykonformitása kétséges is esetenként.[12] A valódi problémát tehát nem a Magyarországot elmarasztaló ítéletek végrehajtása, hanem az elmarasztalás elkerülése jelenti, aminek előfeltétele, hogy a Bíróságnak az Egyezmény értelmezése során lefektetett standardjai megfelelően beépüljenek a magyar gyakorlatba; mind a jogalkotás, mind a jogalkalmazás szintjén. Bár jelen írás elsősorban az Alkotmánybíróság gyakorlatát vizsgálja, érdemes röviden áttekinteni, hogy milyen szerepet szán maga az Egyezmény a nemzeti hatóságoknak, és milyen elvárások fogalmazódnak meg az Európa Tanács különböző szervei felől a Bíróság esetjogának átvételével kapcsolatosan.
A Bíróság felfogásában "(m)ás, hagyományosnak tekinthető nemzetközi szerződésekkel ellentétben az Egyezmény többet jelent, mint csupán tagállamok közötti viszonosságon alapuló kötelezettségvállalásokat. A kölcsönös, kétoldalú vállalások felett és azokon túl objektív kötelezettségeket keletkeztet, amelyeket a Preambulum szavaival élve, a [jogok] »kölcsönös biztosítása« szolgál".[13] Az Egyezmény ugyanakkor nem szabja meg, hogy miképpen kell a részes államoknak biztosítaniuk a benne foglalt jogok hatékony érvényesülését,[14] így az inkorporáció kötelezettsége sem vezethető le a szövegből.[15]
A mára már közhelynek tekinthető tétel szerint azonban az emberi jogi kötelezettségek akkor érvényesülnek a leghatékonyabban, ha azok tagállami szinten kikényszeríthetőek, hiszen a nemzeti bíróságok alapvetően kedvezőbb helyzetben vannak a jogsértés és a megfelelő jogorvoslat megítélésére. Ez a felvetés jelenik meg az Emberi Jogok Európai Egyezményének 1. cikkében is, amely a tagállamok feladatává teszi az abban foglalt jogok biztosítását. A szubszidiaritás elve alapozza meg - az 1. cikken túl - a belső jog által biztosított jogorvoslatok kimerítésének szükségességét,[16] valamint az Egyezmény 13. cikkében biztosított hatékony jogorvoslathoz való jogot. A szubszidiaritás leírására az írás a Paolo Carozza által adott definíciót használja: "a szubszidiaritás az az alapelv, amely szerint valamennyi társadalmi és politikai csoportnak segítenie kell a kisebb és helyi [csoportokat] a céljaik elérése érdekében; anélkül azonban, hogy jogot formálna ezen feladatokra".[17]
A Bíróság több ítéletében összefoglalta, hogy miképpen építkezik az Egyezmény szövege a szubszidiaritás elvére. Kudla Lengyelország elleni ügyében a Nagykamara így érvelt: "Az 1. cikk értelmében (amely kimondja, hogy: »A Magas Szerződő Felek biztosítják a joghatóságuk alatt álló minden személy számára a jelen Egyezmény I. fejezetében meghatározott jogokat és szabadságokat«) a biztosított jogok és szabadságok végrehajtásának és érvényesítésének elsődleges felelőssége a nemzeti hatóságokat terheli. A Bírósághoz intézhető panasz intézménye ezért szubszidiárius az emberi jogokat védő nemzeti rendszerekhez képest. A szubszidárius karakter fejeződik ki az Egyezmény 13. cikkében és a 35. cikk (1) bekezdésében. A 35. cikk (1) bekezdésének, amely előírja a belső jogorvoslatok kimerítésének szabályát, az a célja, hogy lehetőséget biztosítson a Szerződő Államoknak a velük szemben felvetett jogsértések megelőzésére vagy helyesbítésére, mielőtt azokat a Bírósághoz eljuttatják. [...] A 35. cikk (1) bekezdésében foglalt szabály azon a - a 13. cikkben (amellyel közeli kapcsolatban áll) is tükröződő - feltételezésen alapul, hogy az egyén egyezményes jogainak vélt megsértése tekintetében elérhető a hatékony belső jogorvoslat."[18]
Annak ellenére, hogy az eljárásjogi értelemben vett szubszidiaritás elvét a Bíróság szinte működésének kezdetétől hangsúlyosan a joggyakorlat részévé tette,[19] az csak a Tizenötödik Kiegészítő Jegyzőkönyv hatálybalépésével fog az Egyezmény szövegében megjelenni.[20] Az elvre történő hivatkozás hiánya azonban - Petzold álláspontja szerint - kevéssé tekinthető meglepőnek: "az Egyezményt [...] egy nemzetközi szervezet, vagyis az Európa Tanács alapdokumentumának képzelték", és e szervezet - ellentétben például az Európai Unióval - "kormányközi együttműködésre és koordinációra, és nem politikai integrációra törekszik."[21]
- 6/7 -
Kifejezetten hangsúlyossá vált a tagállamok hangsúlyosabb szerepvállalása az Egyezményben biztosított jogok érvényesítése terén és a szubszidiaritás erősítése az Egyezmény reformjával kapcsolatos tárgyalások során. Már a Miniszteri Bizottság 2004-ben kelt ajánlása kiemeli,[22] hogy az Egyezmény hatékonyságának előfeltétele, hogy a tagállamok belső jogrendjében érvényesüljön az Egyezmény, mégpedig a Bíróság esetjogában meghatározott tartalommal.[23] Ennek érdekében a Bizottság azt ajánlotta a részes államoknak, hogy biztosítsanak megfelelő eljárásokat a jogszabálytervezetek, a meglévő jogszabályok és a közigazgatási gyakorlatok egyezménykonformitásának vizsgálatára, valamint a jövőbeni elmarasztalások érdekében az esetlegesen meglévő hiányosságok orvosolására.[24] Az Egyezménnyel való összhang vizsgálata során az ajánlás melléklete külön kitér a bíróságok - különösen az alkotmánybíróságok - kiemelt szerepére.[25]
Míg az együttműködés erősítése iránti igény melletti igazolások fokozatosan egyre határozottabbá váltak, az alapvető célkitűzés nem változott: erősíteni kell az Egyezmény rendszerének hatékonyságát. A 2005-ös Állam- és Kormányfők Harmadik Csúcstalálkozója[26] által felvázolt akcióterv a hatékonyság növelése érdekében megismétli a belső jog kompatibilitásának biztosítására hivatott eljárások szükségességét, és kiemeli a megfelelő - az Egyezmény joganyagára is kiterjedő - oktatás szükségességét.[27] A közelmúltban elfogadott kiegészítő jegyzőkönyvekhez vezető tanácskozások közül az Interlakeni Nyilatkozat már tartalmazza a szubszidiaritás elvére történő kifejezett hivatkozást és a nemzeti hatóságok - kormányok, bíróságok és parlamentek - kulcsfontosságú szerepét az alapvető jogok érvényesítésében.[28] A nyilatkozathoz csatolt akcióterv külön fejezetet szentel az Egyezmény tagállami szintű végrehajtásának, valamint felhívja a részes államokat, hogy vegyék figyelembe a Bíróság bővülő esetjogát, és vonják le a megfelelő következtetéseket a más államokkal szemben hozott ítéletekből azokban az esetekben, ha a belső jogban hasonló jellegű problémák felmerülésére lehet számítani.[29]
A Brightoni Nyilatkozat ezt az elvárást egészíti ki.[30] Amellett, hogy ismételten hangsúlyozza a tagállamok felelősségét a jogérvényesítés terén, felveti a speciális, kifejezetten az Egyezmény megsértését vizsgálni hivatott jogorvoslatok bevezetésének lehetőségét.[31] Kifejezetten a nemzeti bíróságoknak célzott intézkedésként említi: lehetővé kell tenni, és bátorítani kell a bíróságokat, hogy "vegyék figyelembe az Egyezmény vonatkozó alapelveit a Bíróság esetjogára figyelemmel az eljárások lefolytatása és az ítélethozatal során".[32] A hatékony együttműködés érdekében a Brightoni Nyilatkozat ösztönzi a bíróságok - különösen a tagállami felsőbíróságok és az Emberi Jogok Európai Bírósága - közötti párbeszédet, amelynek intézményes formája végül a Tizenhatodik Kiegészítő Jegyzőkönyvben meghatározott eljárás lesz.[33]
A fenti nyilatkozatok és akciótervek, valamint a Tizenötödik Kiegészítő Jegyzőkönyv elfogadása jól jelzi, hogy az Egyezmény rendszerében a szubszidiaritás elve egyre növekvő hangsúlyt kap, és ezáltal feltételezhető, hogy a "szubszidiaritás korában" élő Bíróság is koherensebb és határozott álláspontot fog felvenni e kérdésben.[34] Megállapítható tehát, hogy az Egyezmény alapján az Európa Tanács felől erőteljes elvárás fogalmazódott meg az elmúlt évtizedben a jogérvényesítés tagállami szinten történő erősítése iránt, amelyben a nemzeti bíróságok kiemelt szerepet kapnak - és ezzel párhuzamosan felerősödtek azok a törekvések, amelyek a Bíróság "alkotmányosabb" szerepvállalását sürgetik az egyéni jogorvoslat biztosítása mellett, illetve ahelyett.[35]
A közelmúlt alkotmányos reformja nem érintette a nemzetközi joggal való viszony kereteit: a magyar jog továbbra is "nemzetközijog-barát" rendszerként írható le.[36] Alkotmányos szinten az Alaptörvény Q) cikkének (2) és (3) bekezdése a kiindulópont: "(2) Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesítése érdekében biztosítja a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját. (3) Magyarország elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait. A nemzetközi jog más forrásai jogszabályban történő kihirdetésükkel válnak a magyar jogrendszer részévé" Az Alaptörvény B) cikkében foglalt jogállamiság elve továbbá "jelenti egyrészt a jogalanyok belső jognak való alávetettségét, másrészt a magyar állam által vállalt nemzetközi jogi kötelezettségeknek való megfelelést",[37] azaz a pacta sunt servanda elvének érvényesülését.
- 7/8 -
Az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett Egyezmény a magyar jog része: elviekben azt bárki felhívhatja rendes bíróságok előtti eljárásban.[38] A jogforrási hierarchiában az Alaptörvény alatt, de a törvények felett áll, és konfliktus esetén elsőbbséget élvez az Alaptörvény alatt elhelyezkedő valamennyi belső jogi jogforrással szemben.[39] Ez azonban nem igaz automatikusan az Egyezmény rendelkezéseit tartalommal megtöltő Bírósági esetjogra: a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásokról szóló törvény lehetőséget ad a nemzetközi vitát rendező szerv döntéseinek kihirdetésére, ez azonban azokra az ítéletekre biztosan nem vonatkozik, ahol az alapul szolgáló eljárásnak Magyarország nem volt részese.[40] Az Egyezmény szerepével és alkalmazhatóságával kapcsolatos vita azonban túlmegy a bírósági eljárásokban való hivatkozhatóság lehetőségén. Mivel az Egyezmény I. fejezetében biztosított jogokat a magyar Alaptörvény - hasonló vagy megegyező tartalommal - maga is biztosítja, az Egyezménnyel konform értelmezésnek a praktikus igazoláson, vagyis a jövőbeni elmarasztalások elkerülésén túlmutató jelentősége van.
A nemzetközi jogi normának - Blutman László összefoglalását alapul véve - négy "minősége" lehet az alkotmánybíráskodásban.[41] Egyrészt lehet alkotmányos mérce, amelyen keresztül egyes jogszabályok alkotmányossága mérhető. Másrészt szolgálhat értelmezési támpontként, amellyel "egy alkotmányi szabály (mint alkotmányos mérce) értelmezhető és normatartalma megállapítható".[42] Harmadrészt, a nemzetközi jogi norma lehet alkotmányossági vizsgálat tárgya, amikor az Alkotmánybíróság előzetes normakontroll keretében vizsgálja egy nemzetközi szerződés Alaptörvénnyel való összhangját.[43] Végül, a nemzetközi jog lehet "tény" az alkotmányossági vizsgálat során.[44] A funkciók megkülönböztetése az Egyezményre mint nemzetközi jogi normára is alkalmazható, bár nem mindegyiknek van egyértelmű relevanciája.
Az Egyezménynek és a Bíróság joggyakorlatának a belső jogban betöltött és potenciálisan betölthető szerepéről a szakirodalom nem minden kérdést illetően egységes. Bragyova András szerint már az Egyezmény helyzete önmagában is alkotmányos kérdés: "[r]észben azért, mert a nemzetközi egyezmények belső jogbeli elhelyezkedése önmagában is alkotmányossági probléma. Másrészt azért, mert az alkotmányos tartalmakat magában foglaló Egyezmény közvetlenül konfliktusban állhat az alkotmánnyal (vagy annak uralkodó értelmezésével), ugyanakkor tekinthető az alkotmány kiegészítésének is."[45] Mivel a magyar rendszerben - álláspontja szerint - az Egyezmény nem bír megkülönböztetett alkotmányos ranggal, elsősorban az érvelés tekintetében hat az Alkotmánybíróságra, csupán egyfajta "értelmezési kontrollként" szolgál.[46]
A tartalmi átfedések miatt Sonnevend Pál azonban felveti annak lehetőségét, hogy az Egyezmény "egyfajta párhuzamos alkotmányként" hivatkozható lehet a jogállami garanciák fenntartása során,[47] így akár alkotmányos mérceként is funkcionálhat. Különösen igaz ez a tétel, ha figyelembe vesszük, hogy a strasbourgi Bíróság számára az alkotmány csak egy a belső jogi normák közül, amely ezáltal semmiféle különleges elbánást nem kíván, illetve nem élvez. Ezzel a Bíróság maga emeli az Egyezményt - a nemzeti hatóságok mérlegelési szabadságát tiszteletben tartva - a tagállami alkotmányok fölé.[48] Kiss Alajos Magyarország elleni ügyében[49] például azért marasztalta el a Bíróság hazánkat, mert az akkor még hatályban lévő Alkotmány 70. § (5) bekezdése kizárta a gondokság alatt állókat a választójog gyakorlásából anélkül, hogy az egyéni körülményeket mérlegelte volna. A Bíróság az Első Kiegészítő Jegyzőkönyv 3. cikke (szabad választásokhoz való jog) korlátozásának vizsgálata során nem tulajdonított semmilyen jelentőséget annak a ténynek, hogy az Egyezményt sértő intézkedés - a választójog gyakorlásából való kizárás - alapja a fenti alkotmányos szabály volt.[50]
Az alkotmány rendszerén kívüli normák léte és azoknak külső mérceként történő alkalmazása nem ismeretlen a magyar alkotmánybírósági gyakorlatban; elegendő csak Sólyom László párhuzamos indokolására gondolni a halálbüntetést eltörlő alkotmánybírósági határozatban. Érvelése szerint az Alkotmánybíróság "értelmezéseiben megfogalmazza az Alkotmány és a benne foglalt jogok elvi alapjait és ítéleteivel koherens rendszert alkot, amely a ma még gyakran napi politikai érdekből módosított Alkotmány fölött, mint láthatatlan alkotmány, az alkotmányosság biztos mércéjéül szolgál".[51] Hasonlóképpen érvelt a később részletesen vizsgált határozatában az Alkotmánybíróság 2011-ben: "Alkotmány feletti mérceként [hivatkozható] az Alkotmány »lényeges magja«; vagyis azok az alkotmányos alapjogok és azok lényeges tartalmai, amelyek a demokratikus alkotmányfejlődés jelenlegi állása szerint minden alkotmányos és demokratikus jogállamban elfogadottak, a közös európai alkotmányos tradíció részét képezik, s visszatükröződnek az Európai Unió, valamint az Európa Tanács dokumentumaiban"[52] Ugyan-
- 8/9 -
ezen határozat az ius cogens normák alkotmányfelettiségére is utal.[53]
Arra a kérdésre, hogy mitől alkotmányfeletti egy norma, Blutman László a norma által gyakorolt hatást tekinti irányadónak, és megállapítja, hogy csak azok a normák tekinthetőek egyértelműen alkotmányfelettinek, amelyek érvénytelenítő elsőbbséggel (felsőbbséggel) vagy érvényesülési elsőbbséggel bírnak. Azok a szabályok, amelyek értelmezési elsőbbséget élveznek, kötelezően meghatározzák a velük együtt értelmezett norma tartalmát egy-egy ügy keretein belül; ezekben az esetekben nincs normakollízió.[54] Érvelhetünk úgy, hogy az Alaptörvény Q) cikkének (2) bekezdésében kimondott összhang megteremtése iránti kötelezettség a nemzetközi jogi normáknak egyfajta értelmezési elsőbbséget enged.[55]
Az Alkotmánybíróság már működése korai szakaszában elfogadta az Egyezményt értelmezési támpontként. A testület már az Egyezmény ratifikációja előtt hivatkozott annak szövegére,[56] bár a Bíróság joggyakorlatát csak 1993 után vette figyelembe. Sólyom László így foglalta össze az Alkotmánybíróság viszonyát az Egyezményhez: "A magyarországi alkotmánybíráskodás első, fejlődési időszakában az egyezmény rendelkezéseire hivatkozás sokkal inkább az »európai mérce« keresésének és figyelembevételének demonstrációja volt, s inkább a magyar jogi gondolkodásnak az »európai normákhoz«« történő kapcsolását célozta, mint azt, hogy ezt a nemzetközi okmányt saját szerepének megfelelően alkalmazzák az alkotmányossági vizsgálat során."[57] Ugyanakkor ebben az időszakban az Egyezményre és a Bíróság joggyakorlatára történő hivatkozások "kiegészítő érvet" jelentettek "az Alkotmánybíróság véleménye mellett, és az európai egyezmény hasonló rendelkezésének idézése [kiemelhette] a magyar Alkotmány adott szabályának súlyát és fontosságát".[58] Ez azonban már ekkor sem jelentette kizárólag azt, hogy a strasbourgi esetjog az alkotmányos érvekkel azonos szinten álló értelmezési támpontot képviselt, hiszen az Alkotmánybíróság több döntésében a nemzetközi kötelezettségre tekintettel emelte a védelmi szintet. Ennek kiváló példája az az 1995-ös határozat, amely a büntetőeljárási törvénynek a nyilvánosság bírósági tárgyalóteremből való kizárására vonatkozó rendelkezéseit vizsgálta, és kimondta: "Az Alkotmánybíróság megállapítja: a Be. 11. § (2) bekezdése alkalmazásánál - az Alkotmány 7. §-ára figyelemmel - alkotmányos követelmény, hogy a bíróság a tárgyalás nyilvánosságának kérdésében az 1976. évi 8. számú törvényerejű rendelettel kihirdetett Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 14. cikk 1. pontja, illetve az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett, az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló Egyezmény 6. cikk 1. pontja figyelembevételével döntsön."[59] Ezzel az Alkotmánybíróság - ha csak bizonyos jogok értelmezésénél is, de - formálisan kötelezővé tette az Egyezmény vonatkozó rendelkezéseinek alkalmazását a magyar jogban, és így azok az értelmezés során elsőbbséggel bírtak, még ha ezen tétel egyértelmű deklarálására nem is került sor.
Az értelmezési elsőbbség elismerése tökéletesen megfelel(ne) az Európa Tanácson belüli, a szubszidiaritás erősítésére vonatkozó törekvéseknek és a nemzeti bíróságok fokozottabb szerepvállalását sürgető javaslatoknak. Ennek explicit elismerésére először 2011-ben tett kísérletet az Alkotmánybíróság, amikor az alkotmánymódosítások felülvizsgálatához keresett mércét - bár végül nem talált. A testület azonban megállapította, hogy "a posteriori, utólagos mérceként szolgálhatnak a nemzetközi jog ius cogens normái valamint alapelvei, és az ún. általánosan elfogadott jogelvek, továbbá azok a nemzetközi szerződések, amelyeknek Magyarország is a részese, így különösen: [...] az Emberi Jogok Európai Egyezménye [...]".[60] A ius cogens normák esetében a döntés azt sejteti, hogy azoknak az Alkotmánybíróság alkotmányfeletti státuszt rendel, "amelynek minden következő alkotmánymódosítás és Alkotmány meg kell, hogy feleljen".[61] Jelen írás szempontjából azonban nagyobb jelentőségű az alkotmánybírósági érvelés következő része, amely egyfajta ekvivalenciaszabályt fogalmaz meg: "Egyes alapjogok esetében az Alkotmány ugyanúgy fogalmazza meg az alapjog lényegi tartalmát, mint valamely nemzetközi szerződés (például a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya és az Emberi Jogok Európai Egyezménye). Ezekben az esetekben az Alkotmánybíróság által nyújtott alapjogvédelem szintje semmiképpen nem lehet alacsonyabb, mint a nemzetközi (jellemzően a strasbourgi Emberi Jogok Bírósága által kibontott) jogvédelem szintje. A pacta sunt servanda elvéből [...] következően tehát az Alkotmánybíróságnak akkor is követnie kell a strasbourgi joggyakorlatot, az abban meghatározott alapjogvédelmi szintet, ha saját megelőző, »precedens-határozataiból«« ez kényszerűen nem következne."[62]
Az egyik párhuzamos véleményt jegyző bíró azzal érvel, hogy az Alkotmánybíróság fenti tételével lé-
- 9/10 -
nyegében alárendelte a saját gyakorlatát a strasbourgi precedenseknek.[63] Továbbgondolva ezt a fenntartást, joggal merülhet fel a kérdés: mi történik akkor, ha az Egyezmény alatt biztosított védelmi szint lefelé mozdul el? Egyrészt maga az Alkotmánybíróság ajánl védelmet ezekre a helyzetekre, amikor kimondja: "az alkotmányos jogvédelem egyszer már elért szintje és garanciális rendszere nem csökkenthető, alapelemeinek köre nem szűkíthető, csak - egészen kivételes esetekben - más alapjog védelme érdekében, a szükségesség-arányosság mércéjének figyelembe vételével és úgy, hogy az érintett alapjogok lényeges tartalma ne sérüljön".[64] Másrészt az Egyezmény 53. cikke is elsőbbséget ad a magasabb védelmet biztosító belső jognak: "Az Egyezmény egyetlen rendelkezését sem lehet úgy értelmezni, hogy az korlátozza vagy csorbítja azokat az emberi jogokat és alapvető szabadságokat, amelyeket bármely Magas Szerződő Fél joga vagy az olyan egyezmény biztosít, melynek ez a Magas Szerződő Fél részese."
A 61/2011-es AB határozat tehát megteremtette az Egyezménynek a Bíróság által kifejtett tartalmával való alkalmazásának lehetőségét azokban az esetekben is, amikor nem vizsgál kifejezetten nemzetközi szerződésbe ütközést.[65] Az ekvivalenciaszabály az értelmezési elsőbbség kimondását jelentette a gyakorlatban. Azonban további vizsgálat tárgyát képezi, hogy az Alkotmánybíróság hű maradt-e a sajátos politikai közegben kifejtett álláspontjához, vagy az elv deklarálása üres frázisnak bizonyult-e. Jelen írás a későbbiekben - a teljesség igénye nélkül - azt tekinti át, hogy miként érvényesül a fenti tétel a gyakorlatban (kifejezett hivatkozás vagy tartalmi egyezőség esetén), melyek az alkalmazásával szemben felhozott leggyakoribb kritikák, és vannak-e olyan esetek, ahol a szabály alkalmazásával elkerülhető lett volna-e a strasbourgi elmarasztalás.
Az Egyezményhez, illetve különösen a Bíróság ítéleteihez való viszonyt érzékenyen érintette a vörös csillag viselését tiltó büntetőjogi szabály alkotmányosságának megítélése.[66] A Vajnai Attila által benyújtott alkotmányjogi panasz a Bíróság Vajnai Magyarország elleni ügyében[67] hozott elmarasztaló ítéletét követően került a testület elé, így lényegi kérdés volt, hogy az ítélet felülírja-e a res iudicata elvét, hiszen korábbi határozatában az Alkotmánybíróság nem találta kifogásolhatónak az érintett szabályt.[68] A határozat megállapítja: "Az EJEB ítélete deklaratív, azaz nem jelenti közvetlenül a jogkérdések megváltoztatását, gyakorlata azonban segítséget nyújthat az alkotmányos - Alaptörvényben és nemzetközi egyezményekben rögzített - alapjogok értelmezéséhez, tartalmuk és kiterjedésük meghatározásához. Az [Egyezményben] biztosított jogok jelentéstartalma ugyanis az EJEB egyedi ügyekben hozott döntéseiben testesül meg, amely elősegíti az emberi jogok értelmezésének egységesen érvényesülő felfogását. Az Egyezmény, valamint az EJEB gyakorlatának figyelembevétele nem vezethet az Alaptörvény szerinti alapjogvédelem korlátozásához, alacsonyabb védelmi szint meghatározásához. A strasbourgi gyakorlat, valamint az Egyezmény az alapjogvédelemnek azt a minimum szintjét határozza meg, amelyet minden részes államnak biztosítania kell, azonban a nemzeti jog ettől eltérő, magasabb követelményrendszert is kialakíthat az emberi jogok védelmére."[69]
Ezzel az Alkotmánybíróság - Chronowski Nóra megfogalmazásában - megfordította az ekvivalencia követelményét.[70] A Bíróság ítélete jelen ügyben "olyan jogilag jelentős új körülményt és szempontot" jelentett,[71] amely megnyitotta az utat a kérdés ismételt vizsgálata előtt.
Alkotmányjogi panasz - tehát nem nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatára irányuló kérelem - nyomán értékelte a testület a vagyonosodási vizsgálattal összefüggő eljárás alkotmányosságát. Az Alkotmánybíróság kifejezetten felhívta a 61/2011-es határozat ekvivalencia-szabályát, és abból kiindulva "áttekintette a Bíróságnak az indokolt bírósági döntéshez fűződő jog tekintetében kialakított gyakorlatát, amelyet az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében biztosított jog meghatározásakor is irányadónak tekint".[72] Az Egyezmény alatti esetjog áttekintését követően a testület megállapította, hogy az indokolt bírói döntéshez való jog a "tisztességes eljárás alkotmányos követelményrendszerén belül jelentkezik".[73] Az Alkotmánybíróság jól érzékelhetően az alkotmányossági vizsgálat részévé tette a strasbourgi standardoknak való megfelelés értékelését (és nem állapított meg alaptörvény-ellenességet).
Ugyanezt a logikát követte az Alkotmánybíróság indokolása akkor is, amikor a kirendelt védőnek a terhelti kihallgatásról való értesítésével kapcsolatban állapított meg alkotmányos követelményt. Az alkotmányjogi panaszra indult eljárásban az Alaptörvény XXVIII. cikk (3) bekezdéséből fakadó "minimális elvárások meghatározásakor figyelemmel volt a vállalt nemzetközi és uniós jogi elvárásokra, különösképpen a Bíróság által kimunkált gyakorlatra".[74]
- 10/11 -
A 61/2011-es döntésben megfogalmazott tétellel tartalmilag azonos mércét alkalmazott az Alkotmánybíróság a büntető-eljárásjogi törvény pártatlanságot garantálni hivatott rendelkezésével szemben benyújtott alkotmányjogi panasz elbírálására során.[75] A nemzetközi jogvédelmi mechanizmusa által biztosított védelmi szint minimális mérceként való elfogadása mellett azonban a testület egy további igazolást is felhoz: "Magyarország alávetette magát a strasbourgi székhellyel működő Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: EJEB) joghatóságának".[76] A döntés azt sugallja, hogy a pártatlanság védelme érdekében párhuzamos jogvédelem érvényesül: a pártatlanság elve "az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésének és egyúttal az Egyezmény 6. cikk (1) bekezdésének védelme alatt áll"[77] - és ezzel gyakorlatilag kimondva is inkorporálja az Egyezmény alatt kimunkált standardokat.
Az ügyáthelyezésre vonatkozó szabályok alaptörvény-ellenességét és egyezménysértő voltát megállapító 36/2013-as AB határozat[78] tovább finomította a nemzetközi jogi kötelezettségek figyelembevételére vonatkozó kötelezettséget: "Abban az esetben, ha egy adott hazai jogszabály azonos tartalmú az Egyezményben, vagy annak valamelyik kiegészítő jegyzőkönyvében foglalt joggal, vagy ha e jog biztosítására irányuló kötelezettség teljesítését szolgálja, az Alaptörvény Q) cikkéből az is következik, hogy az Alkotmánybíróságnak tartózkodnia kell az adott jogszabály (vagy jogszabályi rendelkezés) olyan értelmezésétől, amelynek elkerülhetetlen következménye a vállalt nemzetközi jogi kötelezettség megsértése és Magyarország sorozatos elmarasztalása lenne a Bíróság előtt".[79] Emellett az Alkotmánybíróság úgy értelmezte, hogy az Alaptörvény biztosítja a nemzetközi joggal való konfliktusmentes együttélést.[80] A testület - kivételesnek tekinthető módon - hivatalból vizsgálta a nemzetközi szerződésbe ütközést, és egyszerre állapította meg az alaptörvény-ellenességet és az Egyezmény megsértését.
Sajátos helyzettel szembesült az Alkotmánybíróság a 98%-os adót kifogásoló kérelmek elbírálásakor. Bár az Alkotmánybíróság két korábbi döntésében - a törvényalkotó minden erőfeszítése ellenére - alkotmányellenesnek ítélte a vitatott különadót,[81] 2014-ben bírói kezdeményezésre lehetőséget kapott a törvény nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatára is. Az ügy érdekessége, hogy az elbírálást megelőzően az Emberi Jogok Európai Bírósága már több ítéletében kimondta, hogy a 98%-os adó sérti az Egyezmény Első Kiegészítő Jegyzőkönyvének 1. cikkében garantált tulajdonhoz való jogot.[82] A lakonikus indokolás szerint: "Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben nem látott okot arra, hogy eltérjen attól a tartalomtól, amelyet a Bíróság döntései értelmezés útján az I. kiegészítő jegyzőkönyv I. cikkének tulajdonítottak a különadó mértékével összefüggésben. Ezért az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a [2010. évi XC. törvény] 10. §-a az 1. kiegészítő jegyzőkönyv I. cikkébe (tulajdon védelme) ütközik."[83] Ezzel egyértelműen elsőbbséget engedett a nemzetközi jogi kötelezettségnek - jelen esetben az egyezményellenességet megállapító ítéleteknek - az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdésében foglalt hatásköri korlátozással szemben.[84] Az Alkotmánybíróság megerősítette, hogy a nemzetközi jogi kötelezettségek megszegése önmagában elsődleges (vagy elsőfokú) alkotmányellenességet eredményez, hiszen "nem csupán az Alaptörvény Q) cikkének (2) bekezdésével, de a jogállamiságot biztosító B) cikk (1) bekezdésével is ellentétes".[85] Ugyanezt az érvelést követi 23/2015-ös határozat, amely az egyháztörvény és a kapcsolódó kormányrendelet[86] egyes rendelkezéseit találta nemzetközi szerződésbe ütközőnek.[87]
Alapkérdésében nagyon hasonló problémát vetettek fel azok a bírói indítványok, amelyek a börtöncellák méretét meghatározó 6/1996. (VII. 12.) IM rendelet vonatkozó szabályának nemzetközi szerződésbe és Alaptörvénybe ütközését állították. A Bíróság több ítéletében a kínzást, embertelen és megalázó bánásmódot és büntetést tilalmazó 3. cikkével ellentétesnek találta a fogva tartás helyéül szolgáló zárka méretét.[88] Mivel az Alaptörvény és az Egyezmény szövege minden részletében megegyezik, "az Alkotmánybíróság a támadott rendelkezés Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálata során hangsúlyozottan irányadónak tekinti az EJEB Egyezmény 3. cikkét értelmező joggyakorlatát",[89] amelyet a határozat részletesen összefoglalt. A testület megerősítette, hogy az Alaptörvény Q) cikke kizárja annak a lehetőségét, hogy az EJEB által egyezménysértőnek tekintett megoldást az Egyezménnyel összhangban állónak ítéljen.
A többségi döntés - érdekes fordulatként - részletesen foglalkozott a jórészt különvéleményekben megjelenő kritikával, miszerint az Alkotmánybíróság és az EJEB hatásköre különböző: míg előbbi absztrakt normakontrollt végez, utóbbi konkrét ügyekben jár el. A látszólagos konfliktus feloldása érdekében "[a]z Alkotmánybíróságnak az EJEB [...] döntéseiben foglalt iránymutatásokat absztrakt szinten értékelve kell
- 11/12 -
meghatároznia a támadott jogszabállyal kapcsolatban fennálló általános követelményt, amely alapján eldönthető, hogy a rendelkezés összeegyeztethető-e a felhívott nemzetközi szerződéssel, illetve az Alaptörvénnyel".[90] Az Alkotmánybíróság helyesen érzékeli, hogy nem egyszerű a Bíróságnak a fogva tartás feltételeire vonatkozó ítéleteiből általános alapelveket levezetni, hiszen adott esetben a kisebb cellaméret kompenzálható egyéb tényezőkkel, és a kumulatív hatás lesz a 3. cikk megsértése szempontjából döntő.
Jól illusztrálja az Alkotmánybíróság megváltozott hozzáállását az alkotmányjogi panasz nyomán született 13/2014-es határozat.[91] Az indítványozót az eljáró bíróságok egy közszereplőt bíráló, értékítéletet tartalmazó kijelentései miatt marasztalták el, és állítása szerint ez sértette a véleménynyilvánítás szabadságához fűződő jogát. Érvelésében részletesen kitért az Egyezmény 10. cikkének vonatkozó esetjogára is. Az Alkotmánybíróság megismételte a 61/2011-es határozatban megfogalmazott elvet, miszerint a nemzetközi jogvédelmi mechanizmusok (amelyeknek Magyarország alávetette magát) által biztosított védelmi szint a minimális mérce az alapjogok korlátozása esetén. A többségi vélemény a Bíróság esetjogának részletes áttekintése után kimondta: "mindezen szempontok alapján határozza meg azt a mércét, amely ahhoz szükséges, hogy egy-egy közügyek vitatását érintő nyilvános közlés büntetőjogi megítélése összhangban álljon az Alaptörvény IX. cikkében és emellett az Egyezmény 10. cikkében biztosított véleménynyilvánítás szabadságából fakadó követelményekkel".[92] Az Alkotmánybíróság - nemzetközi szerződésbe ütközésre vonatkozó indítványozó képesség hiányában - az Alaptörvény megsértését állapította meg, ezzel pedig a egyértelműen az alkotmányos mérce részévé tette a strasbourgi joggyakorlatot.
Az Egyezmény és a Bíróság esetjogának bevonása az alkotmányjogi gyakorlatba erősen megosztja a testületet. Bár nem ellenzi az Egyezmény alatti standardok vizsgálatát, Bragyova András kifogásolja, hogy az Alkotmánybíróság - amint ezt a 166/2011-es határozatában és azt követően több alkalommal tette -egyszerre végzi el az alkotmányellenesség és a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatát.[93] Álláspontja szerint "a nemzetközi szerződésbe ütközés másodfokú alkotmányellenesség; a nemzetközi szerződéssel ellentétes norma magában véve nem alkotmányellenes. Alkotmányellenessé az teszi, hogy az Alkotmány 7. § (1) bekezdésében foglalt pacta sunt servanda alkotmányos szabályát sérti".[94] Érvelése szerint ezért téves az elsőfokú alkotmányellenesség megállapítása. Az Egyezménnyel ellentétes norma sok esetben egyben alkotmányellenes is, ekkor pedig - mivel "az Alkotmánybíróság kétszeres alkotmányellenességet nem ismerhet"[95] - elengedő az elsőfokú alkotmányellenesség megállapítása. Fontosabb korlátja azonban az Egyezményre alapított érvelésnek - Bragyova szerint - az a tény, hogy "az Egyezmény tartalmi alkotmányjogi kérdésekben [...] nem köti az Alkotmánybíróságot", hanem csupán inspirációt jelenthet az alkotmány értelmezése során.[96] A vörös csillag viselését tiltó büntetőjogi szabály megsemmisítéséről szóló határozathoz fűzött párhuzamos indokolásában Dienes-Oehm Egon kifejtette, hogy a Bíróság ítéletei önmagukban nem jelentenek az elmarasztalt állam számára jogalkotási kötelezettséget, a Vajnai-ügyben a körülmények (például az ellentmondásos bírói gyakorlat) miatt vált ez szükségessé.[97] Ugyanezen a véleményen volt Kiss László is, aki bár elismerte a Bíróság ítéleteinek deklaratív természetét, úgy érvelt, hogy az "sine qua nonja az alkotmányos [...] alapjogok értelmezésének [...], s amelynek alkalmazása elősegíti a hazai jogrendszer és az Egyezmény közötti konfliktus feloldását, amely által elkerülhetővé válhat az egyezménysértés".[98]
A legkövetkezetesebben Pokol Béla ellenzi az Egyezményre is kitekintő alkotmányossági vizsgálatokat, és szinte minden alkalommal megkérdőjelezi azok létjogosultságát. A fentebb részletesen vizsgált 25/2013-as, a Be. pártatlansági szabályait vizsgáló határozathoz fűzött párhuzamos indokolásában például határozottan vitatja a 61/2011-es határozatban lefektetett minimális védelmi szintre vonatkozó tételt, és megjegyzi: "[e]zt a tézist a korábbi alkotmánybírói többség egy szélsőségesen individualista társadalom felfogási háttérből kiindulva állította fel, és ennek lényege az, hogy az egyének alapjogvédelmi szintjére egyszer lefektetett mérce egy-egy alapjog vonatkozásában a későbbiekben már nem módosítható, és a társadalmi közösségfennállása érdekében sem csökkenthető".[99]
Pokol más különvéleményében is kifogásolja, hogy a Bíróság ítéleteinek kötelező figyelembevételével átengedjük az ellenőrzést a belső jog felett egy nemzetközi bíróságnak. Álláspontja szerint "[a]z Alaptörvény értelmezési elvei és deklarációi jó alapot adnak arra, hogy az Alkotmánybíróság megálljt tudjon parancsolni a magyar államot illetően a globális alkotmány-
- 12/13 -
oligarchia nyomásának, ám ehhez a Q) cikk vitatott mondatát szuverenitás-barát módon kell értelmezni".[100] Értelmezésében az Egyezményre és az esetjogra hivatkozások pusztán "információk az alkotmánybírósági döntési folyamatban, belső használatra szóló pro domóban hasznos szerepet töltenek be", de a végleges többségi döntésben nem szerepelhetnek.[101]
Végül visszatérő kifogás - az Alkotmánybíróságnak a 32/2014-es határozatának többségi véleményében is említett[102] - a konkrét döntés és az absztrakt normakontroll egymástól való elhatárolása. Balsai István szerint a Bíróság joggyakorlata "nem azonosítható magával az Egyezménnyel".[103] A Bíróság ítélete - Dienes-Oehm értelmezésében - csak akkor kötelező Magyarországra, ha azt hazánkkal szemben hozta.[104] Ez az álláspont nyíltan szembemegy az Európa Tanács fentebb vázolt elvárásaival, és nem segíti elő a jövőbeni jogsértések elkerülését sem.
A tény, hogy az Alkotmánybíróság megosztott az Egyezmény és az esetjog szerepét illetően, nem csupán elvi vitát jelent, a megosztottságnak jól megfogható következményei is vannak, hiszen az Egyezmény esetjogának figyelmen kívül hagyása és az attól eltérő mérce alkalmazása a Bíróság elmarasztaló ítéletéhez vezethet. Így történt ez a trafiktörvény esetében is. A dohánytermékek kiskereskedelmi forgalmával és trafikkoncessziók elosztásával összefüggő alkotmányjogi panaszokról az Alkotmánybíróság már 2014-ben döntött,[105] és a 3194/2014-es határozatában elutasította a indítványokat.[106] A testület áttekintette, hogy vajon a támadott rendelkezések sértették-e a tulajdonhoz vagy a vállalkozáshoz való jogot. Az indítványozók szerint a hatósági engedély birtokában hosszabb időn keresztül folytatott kereskedelmi tevékenység a tulajdon védelme alatt álló gazdasági tevékenységnek minősül. Ezt az Alkotmánybíróság nem fogadta el: álláspontja szerint a működési engedély alapján folytatott, jövedelemszerző tevékenység nem minősül "megszerzett tulajdonnak vagy alkotmányosan védett tulajdoni várománynak", így nem élvezi az Alaptörvény XIII. cikkének védelmét. 2013. július 1-je előtt nem volt szükség kifejezetten a dohánytermékek forgalmazására vonatkozó engedélyre, ezt a trafiktörvény vezette be. Az Alkotmánybíróság érvelése szerint a támadott rendelkezések nem érintik a panaszosok működési engedélyét, továbbra is végezhetnek akár dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenységet is, ha megfelelnek a megváltozott jogszabályi elvárásoknak. Hasonlóképpen elutasította a testület, hogy a trafiktörvény tulajdonelvonást valósított volna meg. A vállalkozás szabadságával összefüggésben a határozat kimondja: az indítványozók nem voltak elzárva attól, hogy "értékteremtő munkát vállalkozási formában" végezzenek. Ugyanakkor "[a] vállalkozás joga nem abszolutizálható, és nem korlátozhatatlan: senkinek sincs alanyi joga egy meghatározott foglalkozással kapcsolatos vállalkozás, sem pedig ennek adott vállalkozási jogi formában való gyakorlásához."[107] A korlátozás igazolhatóságával összefüggésben az Alkotmánybíróság szükségesnek és arányosnak találta a dohánykereskedelem állami monopóliumba vonását, ezt egyrészt az állam intézményvédelmi kötelezettségével, másrészt a közérdekkel indokolta - és az állam mérlegelési szabadsága széles e téren. Bár az alkotmányjogi panasz egyértelműen kitért az Egyezmény tulajdonhoz való jogot biztosító rendelkezésének megsértésére, az Alkotmánybíróság teljes mértékben mellőzte a strasbourgi esetjog áttekintését.
Az Emberi Jogok Európai Bíróságához az alkotmányjogi panasszal párhuzamosan nyújtott be panaszt egy kérelmező, aki a trafiktörvény következtében elveszítette a dohánytermékek kiskereskedelmi forgalmazására vonatkozó jogosultságát.[108] A tulajdon védelmét garantáló Első Kiegészítő Jegyzőkönyv 1. cikke alatt a Bíróság megállapította, hogy a dohánytermék árusítására vonatkozó engedély törlése és a megújítás elmaradása a tulajdon használatának kontrollja, amely a 1. cikk (2) bekezdésének hatálya alá esik, így az intézkedéssel az állam beavatkozott a jog gyakorlásába. A beavatkozás jogszerűségét és célját érintően a strasbourgi testület elfogadta a kormány álláspontját, amely szerint a szabályozás a fiatalkorúak dohányzásának visszaszorítását célozta. Ez pedig olyan cél, amely összhangban van a közérdekkel. A tulajdonhoz való jogba történő beavatkozás során megfelelő egyensúlyt kell teremteni a közösség érdeke és az egyén jogának védelme között. Az elérni kívánt cél és az alkalmazott intézkedés között biztosítani kell az arányosságot, és nem lehet az egyénre aránytalan terhet róni. A Bíróság egyetértett a kérelmezővel, hogy az ügy kapcsán vitatott intézkedés súlyos volt.
Az engedély elveszítése drasztikusan érintette a kérelmező üzletmenetét: a forgalma egyharmadával visszaesett. A törvény elfogadása és a dohánytermékek forgalmazása közötti átmeneti időszakot a Bíróság nem tekintette megfelelőnek; különösen olyan
- 13/14 -
vállalkozások esetében, amelyek már évtizedek óta ezzel foglalkoznak. Ráadásul a tulajdonhoz való jogba történő mindenfajta beavatkozást eljárási garanciák mellett lehet csak megtenni; többek között annak érdekében, hogy az érintettek jogorvoslattal élhessenek az intézkedéssel szemben. Egy aránytalan és önkényes szabályozó intézkedés nem teljesíti az Első Kiegészítő Jegyzőkönyv 1. cikke alatti feltételeket.
A Bíróság úgy találta, hogy a kérelmezőre túlzott egyéni teher hárult. A Bíróság számos ponton illette kritikával az eljárást: a panaszos engedélyét kártalanítás nélkül, automatikusan vonták el; a vonatkozó törvényt többször, sietve módosították; nem volt átlátható az új koncessziók kiadása; valamint az eljárásban nem volt jogorvoslat. A kérelmezőnek nem volt reális esélye az engedély megtartásához, mivel az engedélyek kiosztása önkényes volt, és nem biztosított elsőbbséget a korábbi forgalmazóknak. Mindezek alapján a Bíróság megállapította az Egyezmény sérelmét.
Jól érzékelhető, hogy a két eljárás az alapkérdések tekintetében nem különbözött: mindkét esetben a tulajdonhoz való jog sérelme állt a kérdés középpontjában. A Bíróság döntése nem volt kiszámíthatatlan, a Kamara nem tért el a korábbi esetjogtól, az ítélet kizárólag jól ismert, precedensértékűnek tekinthető döntésekre hivatkozott. Érdemes összehasonlítani a két testület hozzáállását: míg a magyar alkotmánybíróság viszonylag felületesen, kifejezetten a törvényhozó által felhozott érveket szem előtt tartva vizsgálta a tulajdonjog sérelmét, a strasbourgi bíróság gondosan végigment a jogkorlátozás vizsgálata során irányadó szempontokon. Továbbá megjegyzendő, hogy az Alkotmánybíróság egyértelműen a minimális védelmi szint figyelmen kívül hagyásával hozta meg döntését.
A magyar alapjogi bíráskodás, és ezen belül az Alkotmánybíróság több szempontból fordulóponthoz érkezett az elmúlt néhány évben: 2011-ben szükségessé vált egy külső viszonyítási rendszer bevonása, részben az erodálódó belső jogi garanciák miatt, részben pedig azért, mert az Európa Tanács felől is egyre nagyobb nyomás helyeződik a tagállami bíróságokra annak érdekében, hogy az Egyezmény sérelmét felvető jogviták növekvő részét a tagállamokon belül kezeljék, és ezáltal tehermentesítsék az Emberi Jogok Európai Bíróságát. Nem állítható, hogy az Alkotmánybíróság nem áll készen a változásra, azonban a joggyakorlat áttekintése továbbra sem ad okot feltét-
len optimizmusra. Nincs egységesnek mondható elkötelezettség a 61/2011-es határozatban kimondott ekvivalenciaszabály következetes érvényesítésére; gyakran önmagában az előadó bíró személye előrevetíti az ügy végkimenetelét (és több esetben az Egyezményre történő hivatkozás teljes mellőzését is). Ugyanakkor fontos látni, hogy a strasbourgi standardok belső jogi alkalmazása nem csupán az íróasztal mellől lefolytatható elméleti vita része: fontos, sok esetben számszerűsíthető és az egyének életére közvetlenül kiható következményei is vannak. Es bár nem úgy tűnik, hogy ez bárkit is zavarna, nem vet jó fényt a magyar jogállamiságra, hogy az emblematikusnak tekinthető kormányzati intézkedések miatt a strasbourgi bíróság rendre elmarasztalja a Magyarországot. ■
JEGYZETEK
[1] Alec Stone Sweet: A Cosmopolitan Legal Order: Constitutional Pluralism and Rights Adjudication in Europe, Global Constitutionalism, 2012/1, 53-90.
[2] Ibid, 72-73.
[3] Loizidou Törökország elleni ügye (Előzetes kifogások) 15318/89 (23/03/1995), A310, 75. bek.
[4] Tom Barkhuysen - Michiel L. van Emmerik: A Comparative View on the Execution of Judgments of the European Court of Human Rights, 1. Elérhető: http://ssrn.com/abstract=1896160.
[5] 46. cikk (1) bekezdés: "(a) Magas Szerződő Felek vállalják, hogy magukra nézve kötelezőnek tekintik a Bíróság végleges ítéletét minden olyan ügyben, amelyben félként szerepelnek."
[6] Igazságos elégtételt a Bíróság abban az esetben ítél meg, ha a "Magas Szerződő Fél belső joga csak részleges jóvátételt tesz lehetővé", és ebben az esetben is van a testületnek mérlegelési szabadsága. Számos ügyben látható, hogy a jogsértés megállapítása önmagában elegendő a jogsértés orvosolására. A közelmúltból lásd például: Szabó és Vissy Magyarország elleni ügye, 37138/14 (12/01/2016).
[7] Saadi Olaszország elleni ügye [GC] 37201/06 (28/02/ 2008), Reports of Judgments and Decisions 2008 (ha a kitoloncolást az olasz hatóságok végrehajtották volna, megsértették volna az Egyezmény 3. cikkét, ebből következően felül kellett vizsgálniuk az azt elrendelő határozatot).
[8] Ez a helyzet például az Egyezménnyel összeegyeztethetetlen büntetőjogi szankciók alkalmazása során az Egyezmény 10. cikke alatt. Lásd többek között: Karataş Törökország elleni ügye [GC] 23168/94 (08/07/1999), Reports of Judgments and Decisions 1999-IV.
- 14/15 -
[9] Bernadette Rainey - Elizabeth Wicks - Clare Ovey: Jacobs, White & Ovey - The European Convention on Human Rights, Oxford, Oxford University Press, 2014, 58-62.
[10] Az ötágú vöröscsillag viselése miatti büntetőeljárások következtében hozott strasbourgi elmarasztalások hazai utóélete tanulságos példája annak, hogy miként nehezítheti vagy lehetetlenítheti el a hazai jogalkotó és jogalkalmazó az ítéletek végrehajtását. Lásd: Vajnai Magyarország elleni ügye 33629/06 (08/07/2008), Reports of Judgments and Decisions 2008, és Fratanoló Magyarország elleni ügye 29459/10 (03/11/2011). Hasonlóképpen az Alkotmánybíróság közbelépésére volt szükség az egyezményellenes állapot legalább részleges megszüntetéséhez az egyházak esetében, ahol a Bíróság szintén elmarasztalta Magyarországot. Lásd: Magyar Keresztény Mennonita Egyház és Mások Magyarország elleni ügye 70945/11 (08/04/2014), Reports of Judgments and Decisions 2014. [Ugyanakkor a kormány által az alkotmánybírósági döntés nyomán előterjesztett törvénymódosítást az Országgyűlés 2015 decemberében nem fogadta el. - a szerk]
[11] Lásd például a Magyarországot a 98%-os különadó miatt elmarasztaló ítéleteket [pl. N. K. M. Magyarország elleni ügye 66529/11 (14/05/2013)] és az ahhoz kapcsolódó politikai nyilatkozatokat (pl. http://hvg.hu/itthon/20130514_Fidesz_a_strrasbourgi_birosag_nem_tajekoz).
[12] A Bíróság a Magyar-ügyben elmarasztalta Magyarországot a tényleges életfogytig tartó börtönbüntetés intézménye miatt [Magyar László Magyarország elleni ügye 73593/10 (20/05/2014)]. A Bíróság előtt jelenleg is van olyan ügy, amely már a megváltozott felülvizsgálati szabályok egyezménykonformitását vitatja. Lásd: T. P. Magyarország elleni ügye 37871/14; az ügyet a Bíróság 2015. március 25-én kommunikálta a magyar állam felé.
[13] Írország Egyesült Királyság elleni ügye 5310/71 (18/01/1978), A25, 239. bek.
[14] Swedish Engine Drivers Union Svédország elleni ügye 5614/72 (06/02/1976), A20, 50. bek.
[15] Lithgow és Mások Egyesült Királyság elleni ügye 9006/80, etc. (08/07/1986), A102, 205. bek. A végrehajtásról részletesen lásd még: Andrea Caligiuri - Nicola Napoletano: The Application of the ECHR in the Domestic Systems, Italian Yearbook of International Law, 2012, 125-159.
[16] 35. cikk (1) bekezdés.
[17] Paolo G. Carozza: Subsidiarity as a Structural Principle of International Human Rights Law, American Journal of International Law 2003/1, 38.
[18] Kudla Lengyelország elleni ügye [GC] 30210/96 (26/10/2000), Reports of Judgments and Decisions 2000-XI, 152. bek.
[19] Összefoglalóan lásd: Alastair Mowbray: Subsidiarity and the European Convention on Human Rights, Human Rights Law Review 2015/2, 313-341.
[20] A Tizenötödik Kiegészítő Jegyzőkönyv 1. cikke az Egyezmény preambulumát egy új bekezdéssel egészítette ki: "[m]egerősítve, hogy - a szubszidiaritás elvével összhangban - elsődlegesen a Magas Szerződő Felek kötelessége a jelen Egyezményben és az ahhoz fűzött jegyzőkönyvekben meghatározott jogok és szabadságok biztosítása, és hogy ennek során a Magas Szerződő Felek az Egyezmény által létesített Emberi Jogok Európai Bíróságának ellenőrzése alá eső mérlegelési jogkörrel rendelkeznek." - Magyarországon kihirdette a 2015. évi CLVII. törvény.
[21] Herbert Petzold: The Convention and the Principle of Subsidiarity, in The European System for the Protection of Human Rights, eds. Ronald St. J. Macdonald - Franz Matscher - Herbert Petzold, Dordrecht, Kluwer Academic Publishing, 1993, 42-43.
[22] Miniszteri Bizottság (2004)5. számú ajánlása a törvényjavaslatoknak, a meglévő jogszabályoknak és az adminisztratív gyakorlatoknak az Emberi Jogok Európai Egyezménye alapján lefektetett standardokkal való összhangjának felülvizsgálatáról.
[23] Ibid, Appendix, 3. bek.
[24] Ibid, I-III. pont.
[25] Ibid, Appendix, 28. bek.
[26] Az Állam- és Kormányfők Harmadik Csúcstalálkozója, Varsó, 2005. május 16-17.
[27] Miniszteri Bizottság (2005)80, Akcióterv, I.1.
[28] Magasszintű Konferencia az Emberi Jogok Európai Bíróságának Jövőjéről, Interlaken, 2010. február 19., PP6.
[29] Ibid, B.4. Az Interlakeni Nyilatkozat értékelésére lásd: Alastair Mowbray: The Interlaken Declaration - The Beginning of a New Era for the European Court of Human Rights, Human Rights Law Review, 2010/3, 519-528.
[30] Magasszintű Konferencia az Emberi Jogok Európai Bíróságának Jövőjéről, Brighton, 2012. április 19-20.
[31] Ibid, A. 9. iii).
[32] Ibid, A. 9. iv).
[33] A kiegészítő jegyzőkönyv szerint a tagállamok felsőbíróságai tanácsadó véleményt kérhetnek a Bíróságtól az Egyezményben foglalt jogok értelmezésével vagy alkalmazásával kapcsolatos elvi kérdésekben.
[34] Robert Spano: Universality or Diversity of Human Rights. Strasbourg in the Age of Subsidiarity, Human Rights Law Review 2014/3, 490-491.
[35] A vitára és a különböző álláspontokra lásd például: Wojciech Sadurski: Constitutionalism and the Enlargement of Europe, Oxford, Oxford University Press, 2012, 1-52.; Stéphanie Hennette-Vauchez: Constitutional v International? When Unified Reformatory Ratio-
- 15/16 -
nales Mismatch the Plural Paths of Legitimacy of the ECHR Law, in The European Court of Human Rights between Law and Politics, eds. Jonas Christoffersen - Mikael Rask Madsen, Oxford, Oxford University Press, 2011, 144-163; Christoph Grabenwarter: The European Convention on Human Rights: Inherent Constitutional Tendencies and the Role of the European Court of Human Rights, ELTE Law Journal 2014/1, 101-115; Scott James Meyer: The Constitutional Potential of the European Court of Human Rights, NUJS Law Review, 2012/2, 207-218; vagy Steven Greer - Luzius Wildhaber: Revisiting the Debate about 'Constitutionalizing' the European Court of Human Rights, Human Rights Law Review, 2012/4, 655-687.
[36] Sonnevend Pál: A belső jog és a nemzetközi jog viszonya, in Nemzetközijog, szerk. Kende Tamás, Nagy Boldizsár, Sonnevend Pál, Valki László, Budapest, Complex Kiadó, 2014, 229.
[37] 6/2014. (II. 26.) AB határozat, 30. bek.
[38] Lásd részletesebben: Pál Sonnevend: The Position of the European Convention on Human Rights in the Hungarian Legal Order, in Constitutional Justice in Southeast Europe, eds. Enver Hasani - Péter Paczolay - Michael Riegner, Nomos, Baden-Baden, 2012, 167.
[39] Ezt erősíti az Alkotmánybíróság azon hatásköre, amelynek keretében megsemmisítheti a nemzetközi szerződéssel ellentétes jogszabályt - 2011. évi CLI. törvény az Alkotmánybíróságról, 30. §
[40] 2005. évi L. törvény a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról, 13. § (4) bek.
[41] Blütman László: A nemzetközi jog joghatásai az alkotmánybírósági eljárásokban. Jogelméleti Szemle 2013/4.,: http://jesz.ajk.elte.hu/blutman56.pdf.
[42] Ibid.
[43] 2011. évi CLI. törvény az Alkotmánybíróságról, 23. § (3) bekezdés.
[44] Erre példa a 4/2013. (II. 21.) AB határozat.
[47] Sonnevend Pál: A belső jog és a nemzetközi jog viszonya, in Nemzetközijog, szerk. Kende Tamás - Nagy Boldizsár - Sonnevend Pál - Valki László, Budapest, Complex Kiadó, 2014, 237.
[48] Ezt erősíti a nemzetközi jog azon általános elve, amely szerint nem hivatkozhat az állam a nemzeti jog valamely rendelkezésére, annak igazolásául, hogy elmulasztott valamilyen nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségét teljesíteni - 1987. évi 12. törvényerejű rendelet a szerződések jogáról szóló, Bécsben az 1969. évi május hó 23. napján kelt szerződés kihirdetéséről, 27. cikk.
[49] Kiss Alajos Magyarország elleni ügye 38832/06 (20/05/2010).
[50] Ibid, 37-44. bek.
[51] 23/1990. (X. 31.) AB határozat, ABH 1990, 88.
[52] 61/2011. (VII. 13.) AB határozat, V. 2. 2.
[53] Ibid.
[54] Részletesen lásd: Blutman László: Az Alkotmánybíróság és az alkotmány feletti normák: könnyű liaison elkötelezettség nélkül? Közjogi Szemle 2011/4. 1-2.
[55] Ibid, 2.
[56] Lásd például: 23/1990. (X. 31.) AB határozat.
[57] Sólyom László: Az Alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon, Budapest, Osiris Kiadó, 2001, 203.
[58] Ibid, 205.
[59] 58/1995. (IX. 15.) AB határozat, rendelkező rész.
[60] 61/2011. (VII. 13.) AB határozat, V.2.2.
[61] Ibid. A dictum jelentőségére és sorsára lásd: Chronowski Nóra: Az Alaptörvény a többszintű európai alkotmányosság hálójában, in Alkotmányozás és alkotmányjogi változások Európában és Magyarországon szerk. Gárdos-Orosz Fruzsina, Szente Zoltán, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Budapest, 2011, 121-122.
[62] 61/2011. (VII. 13.) AB határozat, V.2.2.
[63] Ibid, Stumpf István alkotmánybíró párhuzamos indokolása, 3. pont.
[64] Ibid, V. 3.
[65] A nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata az Alkotmánybíróság speciális eljárásának tekinthető, amely esetében az indítványozói kör szűkebb, és például alkotmányjogi panaszban nem kérvényezhető.
[66] 4/2013. (II. 21.) AB határozat.
[67] Vajnai Magyarország elleni ügye 33629/06 (08/07/2008), Reports of Judgments and Decisions 2008.
[68] 14/2000. (V. 12.) AB határozat.
[69] 4/2013. (II. 21.) AB határozat, 19. bek.
[70] Chronowski Nóra: Az Alaptörvény a többszintű európai alkotmányosság hálójában, in Alkotmányozás és alkotmányjogi változások Európában és Magyarországon, Gárdos-Orosz Fruzsina - Szente Zoltán szerk., Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Budapest, 2011, 124.
[71] 4/2013. (II. 21.) AB határozat, 20. bek.
[72] 7/2013. (III. 1.) AB határozat, 30. bek.
[73] Ibid, 33. bek.
[74] 8/2013. (III. 1.) AB határozat, 48. bek.
[75] 25/2013. (X. 4.) AB határozat.
[76] Ibid, 27. bek.
[77] Ibid, 38. bek. Ugyanezt az álláspontot képviseli a 34/ 2013. (XI. 22.) AB határozat is.
[78] 36/2013. (XII. 5.) AB határozat.
[79] Ibid, 28. bek.
[80] Ibid, 47. bek.
- 16/17 -
[81] 184/2010. (X. 28.) AB határozat és 37/2011. (V. 10.) AB határozat.
[82] Lásd többek között: R. Sz. Magyarország elleni ügye 41838/11 (02/07/2013); N. K. M. Magyarország elleni ügye 66529/11 (14/05/2013) és Gáll Magyarország elleni ügye 49570/11 (25/06/2013).
[83] 6/2014. (II. 26.) AB határozat, 24. bek.
[84] "Mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermékfelét meghaladja, az Alkotmánybíróság a 24. cikk (2) bekezdés b)-e) pontjában foglalt hatáskörében a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, az illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények Alaptörvénnyel való összhangját, kizárólag az élethez és az emberi méltósághoz való joggal, a személyes adatok védelméhez való joggal, a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságához való joggal vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó jogokkal összefüggésben vizsgálhatja felül, és ezek sérelme miatt semmisítheti meg. Az Alkotmánybíróság az e tárgykörbe tartozó törvényeket is korlátozás nélkül jogosult megsemmisíteni, ha a törvény megalkotására és kihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmények nem teljesültek."
[85] 6/2014. (II. 26.) AB határozat, 31. bek.
[86] 2011. évi CCVI. törvény a lelkiismereti és vallásszabadság jogáról, valamint az egyházak, vallásfelekezetek és vallási közösségek jogállásáról, és 295/2013. (VII. 29.) Korm. rendelet az egyházi elismerésről és az egyházi jogi személyek jogállásának és működésének sajátos szabályairól.
[87] 23/2015. (VII. 7.) AB határozat.
[88] Lásd például: Szél Magyarország elleni ügye 30221/06 (07/06/2011), vagy Hagyó Magyarország elleni ügye 52624/10 (23/04/2013).
[89] 32/2014. (XI. 3.) AB határozat, 50. bek.
[90] Ibid, 53. bek.
[91] 13/2014. (IV. 18.) AB határozat.
[92] Ibid, 38. bek.
[93] 166/2011. (XII. 20.) AB határozat, Bragyova András alkotmánybíró párhuzamos indokolása.
[94] Ibid, 1. pont.
[95] Ibid.
[96] Ibid.
[97] 4/2013. (II. 21.) AB határozat, 94. bek., Dienes-Oehm Egon alkotmánybíró párhuzamos indokolása. Dienes-Oehm emellett fontosnak tartotta felhívni a figyelmet arra a tényre hogy a Kamara ítéletével szemben nem fordult a kormány a Nagykamarához, aminek két negatív hatása is lett: egyrészt "kérdésessé tette Magyarország akkori Országgyűlésének, de különösen [...] a magyar képviselet ellátásáért felelős kormánynak a viszonyulását hazánk belső jogát illetően. [...] Másrészt a fellebbezés elmaradása folytán jogerőre emelkedett marasztaló elsőfokú strasbourgi ítélet a hazai jogkövetésben és jogalkalmazásban egyaránt nem kívánatos hatással járt. Az indítványozó és követői erre építve keresték ezután »igazukat« az EJEB előtt" Ibid, 96-97. bek.
[98] Ibid, 110. bek., Kiss László alkotmánybíró párhuzamos indokolása, 3. pont.
[99] 25/2013. (X. 4.) AB határozat, 56. bek., Pokol Béla alkotmánybíró párhuzamos indokolása.
[100] 34/2013. (XI. 22.) AB határozat, 85. bek., Pokol Béla alkotmánybíró különvéleménye.
[101] 7/2014. (III. 7.) AB határozat, 113. bek., Pokol Béla alkotmánybíró különvéleménye.
[102] 32/2014. (XI. 3.) AB határozat.
[103] Ibid, 64. bek., Balsai István alkotmánybíró különvéleménye.
[104] Ibid, 71. bek., Dienes-Oehm Egon alkotmánybíró különvéleménye.
[105] Az indítványozók támadták a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény, valamint a fiatalkorúak dohányzásának visszaszorításáról és a dohánytermékek kiskeskereskedelméről szóló 2012. évi CXXXIV. törvény egyes rendelkezéseinek megsemmisítését.
[106] 3194/2014. (VII. 15.) AB határozat.
[107] Ibid, 28. bek.
[108] Vékony Magyarország elleni ügye 65681/13 (13/01/2015).
Lábjegyzetek:
[1] A szerző jogász, CEU.
Visszaugrás
