Nagy Marianna: A helyi-területi önkormányzatok és az Alaptörvény* (KJSZ, 2017/4., 16-27. o.)

2017. január 1-jén öt éve lépett hatályba Magyarország Alaptörvénye. Az alkotmányos szabályok esetében öt év nem tűnik nagy időnek, mivel ezek a szabályok az időtállóság igényével készülnek, ahhoz azonban már elegendő, hogy az első hatások érvényre jussanak, és azokat akár értékelni is lehessen. A helyi-területi önkormányzatok alkotmányos helyzetét azonban hiba lenne csak a hatályos Alaptörvény kontextusában vizsgálni, mivel a helyi önkormányzatiság rendszerváltozáskor kialakult súlya, az akkor megkötött kényszerű kompromisszumok, és az azóta eltelt időben bekövetkezett változások nélkül értelmezhetetlen a mai szabályozás is.

A közigazgatási jog alkotmányos kötöttsége - ha úgy tetszik, alaptörvényi meghatározottsága - jogtudományi trivialitás. Azonban ritkán adatik meg egy kutatónak, hogy az alkotmányos környezet változásának hatásait annyira közvetlenül érzékelje, mint az Alaptörvény hatását. E hatások közül is talán az önkormányzati rendszerre vonatkozó szabályozás az egyik leglátványosabb. A helyi önkormányzatok újraszabályozása akkor is indokolt lett volna, ha nem születik új Alaptörvény. A rendszer számos olyan problémával küzdött, amely a saját keretein belül már nehezen volt kezelhető, és ezek a gondok az államszervezet többi elemére is hatással voltak. Ezért nem vitatható, hogy az önkormányzati szabályozást mélységében kellett áttekinteni és átalakítani, azonban annak eldöntése, hogy milyen mélyen nyúl bele a meglévő szabályozásba a jogalkotó, legalább akkora mérlegelést igényel, mint annak eldöntése, hogy milyen irányú változásokat tart indokoltnak. Az önkormányzati rendszer kialakítása a rendszerváltozás egyik legnagyobb hatású eredménye volt, így az átalakítása is rendszerszintű változásokat indukált. A mai helyzetet sokan és sok helyütt értékelték,[1] a jogtudományi és közigazgatás-tudományi szakirodalom viszonylag egységes abban a kérdésben, hogy az új Alaptörvény teljesen új alapokra helyezte az önkormányzati szabályozást. Abban is megegyeznek, hogy ez a változás korlátozta az önkormányzatok önállóságát. A szakirodalmi különbségek leginkább abban mutatkoznak, hogy ki hogyan értékeli ennek a változásnak az eredményét. Itt már éles választóvonal mutatkozik a jogpolitika és a szaktudományok álláspontja között. Soha annyira nem állt távol a két nézőpont, mint napjainkban. Mielőtt tehát a tanulmány apropóját jelentő alapvető kérdésekre válaszolnánk,[2] indokolt megnézni, hogyan is alakulhatott ki az a helyzet, hogy az önkormányzati szcéna szereplői úgy helyezkednek el a színpadon, hogy nem tekintenek egymásra, nem beszélnek egymással, vagy elbeszélnek egymás mellett.

A problémák gyökerei és az Alaptörvény által adott válaszok

A rendszerváltozás egyik legnagyobb léptékű közjogi változása volt a korábbi homogén államszervezet önkormányzati és államigazgatási rendszerre tagolása. Mind a mai napig vita tárgyát képezi, hogy nem volt-e elsietett az önkormányzatok kialakítása, nem kellett volna-e hosszabb időt hagyni a szabályozás előkészítésére, és az önkormányzás jogát gyakorló lakosságnak a felkészülésre. Ebben a kérdésben nehéz igazságot tenni. Egyrészt a III. Tanácstörvényben valóban voltak az önkormányzatiság csírájára utaló elemek,[3] amelyek nem tették előzmény nélkülivé az új szabályozást, másrészt viszont ilyen léptékű szabályozásnak normális időkben valóban hosszabb a kihordási ideje. A rendszerváltozás azonban nem tekinthető sem normálisnak, sem átlagosnak. Különleges legitimációs igény fűződött az önkormányzati törvény elfogadásához, és a szakmai előkészítés is jóval korábban kezdődött az Államigazgatás Szervezési Intézetben.[4] S bár úgy tűnt, hogy a földrengésszerű változást jól átvészelte az államszervezet, jó néhány olyan alapkérdésben lehetett volna további egyeztetéseket folytatni, amelyekben a mindenki által elfogadott kompromisszum megelőzhette volna a későbbi problémákat.

Strukturális problémák

Az egyik legfontosabb peremfeltétel, amely meghatározza az önkormányzati rendszer működését, az a településszerkezet, amelyben az önkormányzatok működni kénytelenek. Mivel az 1990. évi LXV. törvény az önkormányzatokról (Ötv.) az "egy település - egy önkormányzat elvet" vallotta, ezért az önkormányzatok jövőjét alapvetően determinálta a településszerkezet. Ma az ország 3155 településéből 346 város (ebből 1 főváros, 23 megyei jogú város), 2809 község. Az arányok nagyjából ugyanezek voltak az önkormányzati rendszer kialakításakor is, a városok száma volt kevesebb. Érdekesebb azonban ennél a lakónépesség eloszlása:

- 16/17 -

1. táblázat: forrás: http://www.ksh.hu/docs/hun/xstadat/xstadat_eves/i_wdsd001.html

Míg tehát a településeink 89%-a község, ezekben a községekben a lakosságnak csupán alig 30%-a lakik. Ugyanakkor a főváros egymagában elviszi a lakosság közel 17,5 %-át, a városokban él 52,5%. Ha tovább tisztítjuk az adatokat, akkor a KSH helységnévkönyvének[5] adatait figyelembe véve még szemléletesebb számok jönnek ki. Az ezer főnél kisebb "apró" településen élők aránya pusztán 7,6% (ez a települések több mint 2/3-a!); a statisztikai értelemben vett, de magyar viszonyok között már nagynak számító "kis településen" (1-10 ezer fő) élők aránya 33,5%; a "közepes" népességű településen (10-100 ezer fő) élők aránya 30,3%; a nagy népességű településen (100 000 fő felett) élők aránya 28,6% (ez kevesebb mint 10 település!). Ezek a számok önmagukban mutatják, hogy a településstruktúra determinálja az önkormányzati rendszert. A számok sajnos nem mutatják a természetföldrajzi elhelyezkedésből fakadó gondokat.