A szakmai közvéleményben napjainkban is a magyar jogalkotás kimagasló teljesítményeiként tartják számon az 1957. évi IV. törvényt az államigazgatási eljárás általános szabályairól, valamint az 1959. évi IV. törvényt a Polgári Törvénykönyvről. Mindkét jogszabály előkészítése, megalkotása - különösen igaz ez az eljárási kódexre - a magyar történelem tragikus időszakában történt. Olyan történelmi, politikai körülmények között, amelyek nem a jogbiztonság és az állampolgári autonómia megerősödésének kedveztek. Ezért is izgalmas és érdekes feladat megvizsgálni a keletkezés történelmi környezetét, azt, hogy milyen tényezők befolyásolták a kodifikációs folyamatot, hogyan formálódott a jogszabály tartalma. Az 1959-es Polgári Törvénykönyv ilyen típusú elemzése korábban már megtörtént.[1]
Hasonló vizsgálódások az államigazgatási eljárásról szóló törvény kapcsán még nem történtek. Általában is megállapítható, hogy az államszocializmus időszakának jogfejlődése, társadalmi és politikai hátterének feldolgozása hiányos, gyakran egysíkú és leegyszerűsítő. Holott a jogalkotás politikai környezetének megismerése azért is igen fontos, mert a jog és politika viszonyában ekkor az utóbbi egyoldalú dominanciája érvényesült, bár a különböző korszakokban eltérő intenzitással. A jog mint a politika eszköze felfogásától és annak gyakorlatától a szakmai racionalitás fokozatos térnyerése jellemezte a változásokat. Mindez különböző módon tükröződött a jogrendszer egyes ágaiban.
A társadalom életében az állami szervek és az állampolgárok kapcsolatát rendező eljárási szabályok minősége, azok rendezettsége kiemelkedő fontosságú. A teljes alávetettségétől, az alattvalói helyzettől, a jogilag rendezett viszony megteremtéséig, az állampolgárok ügyféli jogállásának elismerésééig hosszú volt a folyamat. Az 1957. évi IV. törvény elfogadása ebben jelentett mérföldkövet, eredményezett jelentős változást az állampolgárok helyzetében az autonómia kiszélesítésével, az állami szervek önkényének korlátozásával meglehetősen sajátos körülmények között, hiszen az erőszakos elnyomás mellett az új törvény elfogadása kifejezte, hogy nem teljesen úgy folytatódnak a dolgok Magyarországon, miként az '50-es évek elején történtek.
A kiegyezést követően a magyar közigazgatás tudományában és a jogi szabályozásban elsősorban az anyagi jogi kérdések váltak fontossá, az eljárás egész problematikája háttérbe szorult. Az államigazgatási eljárás meghatározásának első kísérlete a századfordulón történt, A közigazgatásról szóló 1901. XX. számú törvénycikkben, amelyben nem az eljárás egészét, hanem csak a jogorvoslatról szóló részt kívánták rendezni, különös tekintettel az 1896-ban létesített Közigazgatási Bíróság hatáskörére, annak eljárási szabályaira. Ekkor még nem alakult ki a közigazgatási eljárás olyan egységes fogalma, amely kiindulópontját jelenthette volna az átfogó szabályozásnak.
A törvényi rendezés következő fontos állomásának az 1929. évi XXX. tc. megalkotását tekintik a szakirodalomban. A tc. "A közigazgatás rendezéséről" szólt, tartalmazta a hatósági fórumrendszer egyszerűsítésére, a közigazgatási eljárásokra és a jogorvoslatokra vonatkozó szabályokat. Módosítása és kiegészítése 1933-ban történt (1933. évi XVI. tc.), amikor is a jogalkotó rögzítette, hogy a közigazgatási ügyekben I. és II. fokon mely hatóságok hivatottak eljárni. A jogorvoslatokról szóló rész nem lépett hatályba, a kormány ugyanis nem alkotta meg a kapcsolódó végrehajtási rendeleteket. Az I. fokú eljárás szabályait ez a törvény sem tartalmazta.
A közigazgatási jog tudományában kialakult elméleti vitákban egymással alapjaiban ellentétes álláspontok formálódtak. Számos, tekintélyes jogtudós elismerte ugyan az eljárás szabályozásának szükségességét, de vitatták az általános normák megalkotásának lehetőségét (Ereky István és Concha Győző). Mások elismerték az eljárás egységes, általános szabályozását és sürgették annak kodifikációját. Ezt a felfogást képviselte többek között Magyari Zoltán is. Elkészültek olyan kódextervezetek, amelyek jó alapot nyújthattak a jövőbeni törvényalkotás számára (Valló József 1937, Szitás Jenő 1939). Mindezek ellenére a téma kapcsán a tételes joganyagot változatlanul az 1929. évi XXX. tc. tartalmazta, amely a '40-es évek végétől a megváltozott viszonyok közepette egyre inkább alkalmazhatatlanná vált.[2]
- 74/75 -
Az államigazgatási eljárás szabályozatlansága, az ún. "fehér folt" 1945 után is még sokáig fennmaradt. Az 1949. évi II. törvénnyel az új hatalom megszüntette a korábbiakban a közigazgatási eljárás jogszerűségének, törvényességének legfontosabb garanciáját jelentő Közigazgatási Bíróságot. Az 1950. évi I. törvényben, az első tanácstörvényben pedig a jogalkotó úgy rendelkezett, hogy a helyi államigazgatási eljárási szabályokat a Minisztertanács rendeletben állapítsa meg. 1950 és 1954 között tehát az államigazgatási eljárás egyes elemeit rendeleti jogforrási szinten szabályozhatták. Ez a megoldás még a kor viszonyai között sem felelhetett meg az alkotmányosság követelményeinek.
Az államigazgatási eljárás átfogó szabályozásának igénye szakmai körökben ekkor sem szűnt meg. Szamel Lajos idézte fel, hogy a Belügyminisztérium Törvényelőkészítő Főosztályán már 1948-ban megkezdték az eljárási kódex előkészítését. Ennek eredményes befejezését a következő évek politikai folyamatai meggátolták.[3] Később ez a szándék mégis megjelent a politikai vezetés legfelsőbb szintjén. A Magyar Dolgozók Pártja Politikai Bizottsága 1950. október 19-i ülésén döntött arról, hogy "...a tanácsrendszer bevezetése folytán sürgősen kidolgozandó az új közigazgatási eljárás és a kihágási jog". A javaslatokat az IM a BM-mel együtt készítse el.[4] 1951. november 14-én az MDP Titkársága áttekintette a soron lévő jogalkotási feladatokat, de ekkor már az eljárási kódex megalkotását nem minősítették "sürgős feladatnak".[5]
A szakirodalomban általánosan elfogadott az a megállapítás, hogy a törvény előkészítése lényegében 1954-ben indult. A dokumentumokból arra következtethetünk, hogy már korábban is történtek erre irányuló kísérletek. A következtetés annál inkább reálisnak tekinthető, hiszen az első tanácstörvény (1950. évi I. törvény) 65. §-ában felhatalmazták a kormányt a helyi államigazgatási eljárás rendeleti szintű szabályozására. A rendelet megalkotása ugyan elmaradt, de a megalakuló Állam- és Jogtudományi Intézet megbízást kapott a szabályozás kidolgozására. [Az intézet megszervezését az IM és a BM együttesen kezdeményezte azzal a céllal, hogy létrehozzanak egy olyan önálló jogtudományi kutatóbázist, amely elősegíti az Alkotmány végrehajtását szolgáló jogalkotási program megalapozását. 4321/1948. (IX. 13.) MT számú rendelet.][6] Az intézet Alkotmányjogi és Közigazgatási Osztályának munkatársaként, Toldi Ferenc közvetlenül részt vett az elméleti munkában, szerepe, munkássága a későbbiekben kiemelkedő jelentőségűvé vált a kódex kidolgozásában.[7] A jogtörténeti előzmények vázlatos áttekintéséből adódik az a következtetés, hogy az '50-es évek első felében az általános eljárási kódex megalkotásának igénye az elmélet művelőinek tudományos törekvése maradt, de a kodifikációra vonatkozó politikai szándék ekkor még hiányzott.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
