A konzuli hatóságok a feladataikat különböző együttműködési formákon keresztül valósítják meg, amelyek alapvetően két csoportra oszlanak aszerint, hogy a saját államuk hatóságaival, vagy más államok hatóságaival való kooperációról van szó.
A konzuli hatóságok együttműködését azonban új megvilágításba helyezte az Európai Unió (EU). Nem újdonság, hogy az EU a különböző politikái hatékony végrehajtása kapcsán épít a tagállami hatóságok együttműködésére. A 2015. április 20-án elfogadott, majd 2018. május 1-jével hatályba lépő tanácsi irányelv[2] viszont amellett, hogy ismét a figyelem középpontjába helyezte az uniós polgárok azon jogát, hogy harmadik államokban bármely tagállamhoz fordulhatnak konzuli védelem okán, új lendületet adott a jogalkalmazásnak azzal, hogy - a hatásköri korlátok között maradva - a korábbinál nagyobb hangsúlyt fektet a konzuli hatóságok együttműködésében rejlő potenciálba. Már az irányelv címe is kiemeli a koordinációs és együttműködési intézkedések fogalmát, ezért egyre sürgetőbb a feladat, hogy az európai közigazgatás ezen ágát rendszertanilag is elhelyezzük, valamint magát a kifejezést, illetve annak tartalmát is definiáljuk ezen a jogterületen.
Jelen tanulmány a konzuli hatósági együttműködések azon általános elméleti kérdéseit igyekszik áttekinteni, amelyeket azelőtt érdemes tisztázni, mielőtt az uniós jogi vetületet, és az ebből eredő kötelezettségeinket ezzel összefüggésben - a következő lapszámban megjelenő írásban - számba vennénk.
- 33/34 -
Mielőtt részletesen tanulmányoznánk az egyes együttműködési típusokat, tisztázni szükséges, hogy mit értünk konzuli hatósági együttműködés alatt.
A konzuli képviseletek - mint a külképviseletek egyik fajtája[3] - nem önálló jogi személyek, hanem a Külügyi és Külgazdasági Minisztérium - a külpolitikáért felelős miniszter által irányított központi államigazgatási szerv hivatali szervezetének, a Kormány döntése alapján létrehozott - külföldön működő, önálló szervezeti egységei.[4] A Magyarország diplomáciai és konzuli képviseletei - ideértve a tiszteletbeli konzuli tisztviselő által vezetett konzuli képviseletet is -, valamint a miniszter és a konzuli tisztviselő alkotta magyar konzuli szolgálat (a) közigazgatási hatósági tevékenységet, és (b) annak nem minősülő közigazgatási feladatot lát el külföldön, a fogadó állam területén. Ezeket hívjuk összefoglaló néven konzuli feladatoknak[5], amelyek teljesítése során a konzuli tisztviselő "együttműködik hazai és külföldi szervezetekkel, valamint magánszemélyekkel."[6]
Magyarország konzuli tisztviselője a diplomáciai[7] vagy konzuli képviseleten a miniszter megbízása alapján konzuli feladatot ellátó személy. Konzuli tisztviselőnek minősül a hivatásos konzuli tisztviselő és a tiszteletbeli konzuli tisztviselő.[8] A konzuli képviselet vezetője konzuli tisztviselő.
Közigazgatási hatósági jogkörrel, hatáskörrel csak a külügyi és külgazdasági miniszter mint konzuli tisztviselő,[9] illetve az a hivatásos konzuli tisztviselő rendelkezik, akit ő erre felhatalmazott.[10] A konzuli képviseletet, valamint a konzuli tisztviselő munkáját a külügyi és külgazdasági miniszter irányítja.[11]
A konzuli képviseletek létesítése, továbbá az, hogy a konzuli tisztviselő külföldön milyen tevékenységek vitelére jogosult, mindig a tevékenység helye szerinti állammal fennálló aktuális kapcsolatok függvénye, konkrétan Magyarország és az adott fogadó állam által kötött nemzetközi szerződés által meghatározott.[12] Általánosságban tehát csak az évszázadok alatt kikristályosodott, gyakorlatra épülő, és az azt azóta is formáló szokásjogi alapokon nyugvó konzuli kapcsolatokról szóló bécsi egyezmény (BKE) szabályaira hagyatkozhatunk a konzuli feladatok tekintetében, a tevékenység korlátaira vonatkozó konkrétumot a kétoldalú konzuli szerződésben kell keresni. A konzuli feladatok sokszínűek: (a) vannak kereskedelmi, gazdasági, kulturális és tudományos kapcsolatok fejlesztésének előmozdítására irányuló, a diplomáciai feladatokhoz hasonló tevékenységek; (b) vannak kifejezetten segítségnyújtásra és érdekvédelemre irányuló feladatok, amelyek elsősorban a külföldön - fogadó államban - bajba jutott állampolgároknak nyújtott különböző jellegű - a hatósági eljárástól az egyszerű tájékoztatásig terjedő - szolgáltatásokban öltenek testet; (c) vannak, amelyek kifejezetten a hazai közigazgatási eljárásokhoz való könnyebb hozzáférést szolgálják azzal, hogy meghatározott eljárások a konzuli hatóságok előtt is megindíthatók, esetleg a teljes alapeljárás lefolytatására is van lehetőség, illetve (d) meghatározott közjegyzői jellegű tevékenységek is elérhetőek, mint a felülhitelesítés, vagy a fordításkészítés.[13]
- 34/35 -
Ezen belül viszont az, hogy melyek a közigazgatási jellegű feladatok, az állam a közigazgatás mely ágazatához biztosít hozzáférést az adott fogadó államban tartózkodó vagy élő állampolgárának, és hogy ennek keretén belül a konzuli tisztviselőnek milyen feladat- és hatásköre van, a fogadó állam jogi normáinak tiszteletben tartása mellett a magyar jogszabályok határozzák meg. A konzuli szolgálat a munkáját cél-eszköz viszonyban másokkal való interakció útján tudja ellátni, szükségképpen együttműködik a saját és a fogadó állam, valamint bizonyos esetekben más államok szerveivel, magánszemélyekkel és szervezetekkel. Ezen érintkezés mindegyike sajátos jogviszony keretében valósul meg, az abban részt vevő jogalanyok jogait és kötelezettségeit, az alkalmazandó jog pedig a jogviszony jellegétől függően alakulnak.
A konzul feladatai ellátása során többféle jogalannyal kerül kapcsolatba, és lévén a konzuli képviselet közigazgatási szervezeti egység, ennek a kapcsolatnak java része - de korántsem kizárólagosan[14] - a közigazgatási jog által meghatározott közigazgatási jogviszony. A konzuli képviseletek közigazgatási jog által szabályozott társadalmi viszonyainak típusai között különbséget tehetünk azok jellemzői szerint.
A hatósági jogviszonyokról akkor van szó, amikor a közigazgatási szerv közhatalmi jogosítványok birtokában dönt a jogviszony másik alanyának jogai, illetve kötelezettségei felől, továbbá kvázi judiciális szervként eldönti az egymással jogviszonyban álló jogalanyok vitáját. Abban az esetben, ha a konzuli tisztviselő hatósági jogkörben eljárva kerül kapcsolatba a jogalanyokkal, a hatósági eljárás szabályai az irányadók. Ez utóbbi, ún. külső jogviszony esetében beszélhetünk a legrészletesebb szabályozásról az eljárási garanciák miatt. Az irányítási-felügyeleti jogviszonyok szuprematív kapcsolatot takarnak. A közigazgatási szerv hatáskörében eljárva irányítja, felügyeli a hierarchiában alatta álló szerveket. Ennek megfelelően a konzuli igazgatás intézményrendszeren belüli jogviszonyai is - államigazgatáshoz tartozó ágazat lévén - hierarchikus jogviszonyok. Ezzel szemben a mellérendeltségi - más néven: együttműködési vagy koordinációs - jogviszonyok azok, amelyek a közigazgatási szerv és egy másik közigazgatási szerv között, valamint a közigazgatási szerv és az irányítása alá nem tartozó közigazgatás szerv vagy egyéb társadalmi szerv vagy személy között áll fenn. E jogviszonyoknak is fogalmi kelléke a közigazgatási jogi szabályozottság, hiszen enélkül a közigazgatási jog (és általában a jog) nézőpontjából érdektelen viszonyok.[15] Míg a szuprematív jogviszonyok esetében az irányítási-felügyeleti tevékenységet gyakorlónak meghatározó befolyása van a jogviszony tartalmát meghatározó szabályok alapján, addig az együttműködési jogviszony alanyai - ahogyan az elnevezés utal rá - nincsenek egymással hierarchikus viszonyban, és annak ellenére, hogy a jogviszony egyik oldalán mindig közigazgatási szerv áll, amely a közérdek szem előtt tartásával cselekszik, de a kapcsolata a másik jogalannyal - legyen az akár hazai, akár külföldi szerv, természetes vagy jogi személy - egyenrangú, a közöttük lévő kapcsolat az érdekek kölcsönös egyeztetésén alapul.[16] Ez utóbbi jogviszonyok képezik a konzuli hatósági együttműködések körét, és a jogviszony specifikumát - így az együttműködés kihívást jelentő oldalát - a közigazgatási jogviszony tartalmát alakító jogi normák adják. A konzuli képviselet a közigazgatás külföldre telepített ága, amelynek funkciója kettős: a diplomáciai kapcsolatokhoz hasonló célok mellett[17] azt szolgálja, hogy a külföldön tartózkodó magyar állampolgár számára is elérhető legyen a hazai közigazgatás, továbbá a személyi főhatalom révén biztosítja a magyar állampolgár érdekeinek védelmét a fogadó államban. Közfeladatról lévén szó, annak - a nemzetközi jogi alapokon nyugvó és azáltal befolyásolt - legjelentősebb jogforrása a közigazgatási jog. Ahogy arra már utaltunk, a konzuli tevékenység esetén egyszerre vannak jelen a nemzetközi közjog és az érintett államok belső joga: a nemzetközi közjog teremtette jogi keretek között a konzuli hatóság hazája közigazgatási jogi szabályait alkalmazza a fogadó állam jogi normái által lehetővé tett esetekben. Ezt a háromelemű normacsomagot elsőként Lorenz von Stein kategorizált nemzetközi közigazgatási jogként, majd Donato Donati pontosította úgy, hogy élesen különbséget tett a nemzetközi jog részét képező, nemzetközi szervezetek igazgatási kérdéseire fókuszáló nemzetközi közigazgatási jog és az inkább nemzeti joghoz tartozó közigazgatási nemzetközi jog között. Ez utóbbi az olyan közigazgatási jogi normákat foglal magában, amely a nemzetközi elemet tartalmazó, zömmel konzuli hatóságok által kifejtett tevékenység normaháttere.[18]
A konzuli hatóság idegen állam területén a nemzetközi közjog által szabályozott keretek között, de a nemzeti joga által megszabottan, és a fogadó állam nemzeti
- 35/36 -
joga jelentette korlátok között, a szervezeti és tevékenysége sajátosságai miatt gyakorlatilag más szervekkel való kapcsolatra építve tudja a feladatait megvalósítani. Ezeket a kapcsolatokat együttműködési jogviszonyok alkotják, amelyek jellegüknél fogva sokfélék lehetnek, de a közös bennük, hogy valamennyien a Donati-féle közigazgatási nemzetközi jog által meghatározottak. Ebben a típusú közigazgatási jogviszonyban a felek jogait és kötelezettségeit tehát nem egyszerűen a közigazgatási jog, hanem egy joganyagmassza határozza meg, attól függően, hogy milyen célú az együttműködésük.
A továbbiakban ebből a szempontból tárgyaljuk a konzuli hatóságok jogviszonyait.
A konzuli képviseletek funkcionális mentességgel[19] bírnak egy idegen állam területén, a fő rendeltetésüket és feladatukat együttműködési jogviszonyok révén tudják betölteni: a magyar állampolgárok érdekében és javára hatósági és annak nem minősülő feladatokat ellátni.
A konzuli hatóság magánféllel való együttműködése közigazgatási jogviszonyt keletkeztet, azaz a konzuli hatóság által - a konzuli törvényben meghatározottak szerint - irányított jogviszony. A konzuli szolgálat a kereskedelmi, gazdasági, kulturális és tudományos kapcsolatok fejlesztésének előmozdítása, és a küldő, valamint a fogadó állam baráti kapcsolataik elősegítésén túli tevékenysége hatósági és hatósági ügynek nem minősülő feladatokat takar, elsősorban a hozzá forduló személyek érdekében.[20]
A konzuli szolgálat hatósági[21] és egyéb tevékenységeiről[22] összefoglalóan a konzuli védelem körébe eső feladatok kapcsán a 2001. évi XLVI. törvény [Konztv.] rendelkezik, illetve egyes ágazati jogszabályok telepítenek a konzuli tisztviselőre önálló feladatkört - mint például a vízumkiállítás -, vagy közreműködő hatósági hatáskört, amikor a konzuli hatóság különböző hatósági ügyek esetében a kérelmek átvételére illetékes, de az érdemi eljárást az egyébként hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hazai közigazgatási hatóság végzi.
A konzuli feladatok meghatározó része hatósági jogviszonyban valósul meg. Ennek során a konzuli tisztviselő mint hatóság a hatásköre gyakorlása során a szakszerűség, az egyszerűség és az ügyféllel való együttműködés követelményeinek megfelelően köteles eljárni.[23] Speciális ágazati rendelkezés hiányában a Ket. szabályai irányadóak a legtöbb konzuli hatósági eljárásra, de kivételek természetesen adódnak, mint például a vízumeljárás, amelyet a Vízumkódex szabályoz.
Közös a konzuli feladatokban, hogy alapvetően a magánfél érdekében kifejtett tevekénységről van szó, így a hatósági jogviszonyok is jellemzően jogosító, illetve deklaratív érdemi döntést eredményeznek. A konzuli szolgálat zömmel szolgáltatási jellegű tevékenységet végez, így a közigazgatási jogviszony azon sajátossága, hogy közhatalmi eszközök állnak mögötte, és a közérdek érvényesítése érdekében végső soron a közigazgatási szerv döntése kikényszeríthető, háttérbe szorul.[24] Ennek ellenére nem hanyagolható el a jogviszony jellegének meghatározása, mert az a jogviszony szereplőinek eljárási jogait és kötelezettségét alapvetően befolyásolja. Konzuli érdekvédelem körében létrejött hatósági jogviszony esetében - amelyeket expressis verbis a Konztv. megnevez[25] - az eljárási jogok és kötelezettségek forrása beazonosítható[26], azok megsértése esetén jogorvoslatra van lehetőség: az elsőfokon eljárt konzuli tisztviselő döntéseivel szemben a külügyekért felelős miniszterhez lehet fellebbezni.[27] Kérdésként merül azonban fel, hogy amikor nem hatósági ügyekről van szó, akkor milyen jogviszony jön létre a konzuli szolgálat és a magánfél között. Ezzel összefüggésben segítségül hívható Petrik Ferenc gondolatmenete, amely szerint, ha a jogviszonyban a közigazgatási jog elemei dominálnak, közigazgatási jogviszonyról van szó akkor is, amikor az érdekvédelem körében ún. szolgáltató jellegű, közigazgatási tevékenységet végez a szerv, akkor is, ha magánjogi jogág szabályainak alkalmazására került sor.[28]
A konzuli szolgálat tevékenysége során egymásra épülnek a jogviszonyok abban az értelemben, hogy a konzuli szolgálat az érdekvédelmi tevékenységét ellátva nemcsak a magánszeméllyel áll jogviszonyban, hanem ebből az alapjogviszonyból kinőve, a Konztv.-ben foglalt feladatának teljesítése érdekében együttműködési jogviszonyt képez például a fogadó állam konzuli hatóságaival[29], illetve kvázi képviseletként - kirendelés nélkül, gyakorlatilag ügygondnokként[30] - eljár az illető ügyében.[31] Emiatt a konzuli szolgálat hatósági és
- 36/37 -
nem hatósági jogkörben ellátott tevékenysége, és az ezzel összefüggésben keletkező jogviszonyok nem különíthetők el egymástól, interdependensek.
Összegezve a jogviszony kérdését: a konzuli szolgálat feladatai során a jogviszony egyik oldalán egy közigazgatási szervezeti egység áll, míg a jogalanyok közötti viszonyt a közigazgatási jog - a közigazgatási nemzetközi jog - szabályai határozzák meg, de úgy tűnik, hogy a hatósági eljárásjog garanciái nem érvényesülhetnek, nem hatósági ügyről lévén szó. Ezzel összefüggésben Petrik arra is rávilágít, hogy a szolgáltató közigazgatás számos ponton érintkezik a közigazgatási hatósági tevékenységgel, viszont amiatt, hogy "a szolgáltató közigazgatásnak nincs eljárásjoga, a törvényhozó az ilyen eljárásra is a hatósági eljárást rendeli - ha rendeli - alkalmazni".[32] Jelen esetben a konzuli feladatok kapcsán a Konztv. nem tér ki arra, hogy az általa szabályozott - hatósági eljárásnak nem minősülő - szolgáltató közigazgatási tevékenység esetén a jogviszonyban a felek eljárási jogait és kötelezettségeit milyen joganyag határozza meg. Indokolt lenne egyértelműen rendelkezni róla, hiszen minden esetben a közigazgatási szerv eljárásáról, döntéséről van szó, amelyben a magánszemélynek jogai vannak[33], a közigazgatás - jogot vagy jogos érdeket sértő - döntéseivel szembeni jogorvoslat lehetőségét pedig az Alaptörvény biztosítja.[34] Szabályozás hiányában úgy tűnhet, hogy a konzuli szolgálat teljes mértékben diszkrecionális hatáskörben jár el érdekvédelmi feladatainak teljesítésekor, ez pedig az EU konzuli védelemmel összefüggő vívmányainak fényében nem értelmezhető ekként. Az uniós polgárok harmadik államokban nyitva álló konzuli védelemhez való joga alapjog, és mint ilyen, az EU-jog megköveteli az érvényesüléshez kapcsolódó garanciák biztosítását.[35]
Visszakanyarodva az alapkérdéshez, a konzuli szolgálat együttműködési jogviszonyait emiatt nem határolhatjuk el élesen a konzuli hatósági együttműködési jogviszonyoktól. A továbbiakban az együttműködési jogviszonyokat vizsgáljuk, a jellemzőik által meghatározottak szerinti tipizálásban.
Együttműködésről, azaz mellérendeltségi vagy koordinációs jogviszonyról olyankor van szó, amikor a konzuli hatóság, valamint a közigazgatási szerv és az irányítása alá nem tartozó közigazgatás szerv vagy egyéb társadalmi szerv vagy személy között jöhet létre.
A hatóságok eljárási cselekményeket csak az illetékességi területükön folytathatnak, abban az esetben, ha azon kívül szükséges eljárni, szükséges az azonos hatáskörű, területileg illetékes hatóságot megkeresni, és őt felkérni egy adott eljárási cselekmény elvégzésére, adatok szolgáltatására, iratok átadására.[36] Ez a jogsegély, amelynek során a megkeresett szerv anyagi és eljárási szabályai szerint folyik az eljárás, az ügy érdemében az eljárást és a döntéshozatalt a megkereső szerv végzi. Ettől elkülönül az ügy áttételének esete, amely a hatóságok közötti együttműködések azon formáját takarja, amikor az ügy nem a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóságnál van, és eljárási cselekmények végzése nélkül az ügy iratainak megküldésével az illetékes hatósághoz juttatják azt az eljárás lefolytatása és az érdemi döntés meghozatala végett. Abban az esetben, ha bizonyos eljárási cselekmények elvégzésére is jogosítvánnyal rendelkezik a hatóság, mielőtt az ügyet érdemben áttenné, közreműködői hatósági tevékenységről van szó. A konzuli hatósági együttműködések során mindhárom esetre van példa, és mindegyik más jogviszonyt keletkeztet az ügyfél-hatóság, és a hatóság-hatóság viszonylatban. Az interdependencia miatt az együttműködési jogviszony és a hatósági jogviszony nem egymástól elszeparált terület, hiszen a feladat- és hatáskör teljesítése, továbbá a tényállás tisztázása érdekében fennálló együttműködési kötelezettség[37] összeköti a kettőt[38], akárcsak a hatósági jogviszony másik oldalán álló ügyfelet megillető eljárási jogok.[39]
A külszolgálat szervei feladat- és hatáskörük gyakorlása során hazai és külföldi hatóságokkal is jogviszonyban állnak, amelynek tartalmát a cél szerint különböző normák töltenek meg tartalommal.
- 37/38 -
A konzuli hatóságok hazai hatóságokkal való kapcsolata két irányból meghatározott: egyrészt az államigazgatás szervezetrendszerének részeként szervezeti jogviszonyok alanyai, másrészt feladat- és hatáskörükben eljárva hatósági és együttműködési jogviszonyok alanyai is lehetnek.
Ahogy arra már utaltunk, a konzuli képviselet a KKM fogadó országba telepített szervezeti egysége, ahol a konzuli képviseletet, valamint a konzuli tisztviselő munkáját a külügyi és külgazdasági miniszter irányítja, és ennek során gondoskodik a konzuli szolgálat feladatainak összehangolásáról is.[40] Ez szuprematív jogviszony, amelynek alanya az adott országban - vagy szomszédos országban - működő diplomáciai képviselet. A konzulátusok általában a diplomáciai képviselet konzuli (fő)osztályaként működnek, de lehetnek azon kívüliek, és működhetnek a diplomáciai képviselet székhelyétől különböző, egyéb nagyvárosokban is, akár több helyen is egy adott országban, illetve olyan államokban is, ahol diplomáciai képviselet nem működik; ez mind a fogadó állammal való államközi megállapodás vagy viszonosság függvénye.[41] A közös mindegyikben, hogy a konzuli képviselet minden esetben -vagy az adott országban található, vagy valamely szomszédos államban székelő - a diplomáciai képviselet közvetlen irányítása alatt működik.[42]
A konzuli képviseletek és a diplomáciai képviseletek is rendelkeznek az ország érdekeinek előmozdítására bizonyos politikai-kulturális-tudományos-gazdasági jellegű feladatokkal, és míg az országnak nagykövetsége, követsége általában egy van egy országban, konzuli hivatala több városban is székelhet, ezért a diplomáciai képviselet vezetője hangolja össze a fogadó államban működő konzuli képviseleteknek a fogadó állammal fennálló politikai kapcsolatokra kiható tevékenységét. Erre figyelemmel ugyan, de alapvetően önállóan jár el a konzuli képviselet vezetője a saját konzuli kerületén belül a kereskedelmi, gazdasági, kulturális, tudományos és baráti kapcsolatok fejlesztésével összefüggő, valamint a minisztérium által közvetlenül rábízott egyéb feladatok teljesítése során. Ha a diplomáciai és konzuli képviselet között hatásköri összeütközés adódna, és az egyeztetés sem vezetne eredményre, a KKM 24 órán belül kijelöli az eljáró külképviseletet.[43]
Új helyzet elé állítja a konzuli feladatok végrehajtását az EU külképviseleti szervezetének fejlődése. Az EU Lisszaboni Szerződéssel létrejött közös kül- és biztonságpolitikai intézménye, az Európai Külügyi Szolgálat (EKSZ),[44] nem rendelkezik és nem is rendelkezhet önálló konzuli feladatok végzésére hatáskörrel[45], ellenben válsághelyzet esetén a tagállami külképviseletek által végzett konzuli feladatok koordinálására van hatásköre.[46] Az EKSZ-t a Főképviselő irányítja, szervezetét pedig egy központi igazgatási szerv és az Uniót a harmadik országokban és a nemzetközi szervezetekben képviselő küldöttségek alkotják.[47] A küldöttségek, akárcsak a tagállamok külképviseleti szervei, bilaterális szerződések révén látják el feladataikat a fogadó állam területén.[48] Élükön a küldöttségvezető áll, aki a Főképviselőtől és a Bizottságtól is kaphat utasításokat.[49] Az EU-t képviselik, és ebbéli minőségben kiegészítik és támogatják a harmadik államokban működő tagállami külügyi szerveket azok munkájában, továbbá az információáramoltatást és a kapcsolatfelvétel megkönnyítését végzi a tagállamok, azok konzuli hatóságaik, a helyi hatóságok, valamint az uniós polgárok között.[50] Az uniós jog nem helyezi alá-fölé rendeltségi viszonyba a küldöttségeket és a külképviseleti szerveket, szerepük komplementer, közöttük együttműködés jogviszony áll fenn, amelyet az EKSZ határozat és a konzuli irányelv
- 38/39 -
határoz meg.[51] Szerepe elsősorban a válsághelyzetekben értékelődik fel, amelyről a következő lapszámban megjelenő írásunkban szólunk.
A hatóság közreműködése azt jelenti, hogy az valamely másik közigazgatási hatóság eljárásához kapcsolódóan lát el feladatokat: kérelmet továbbít, illetve meghatározott eljárási cselekményt végez, és ez utóbbi körülmény különbözteti meg az egyszerű áttételtől, hiszen a nem megfelelő helyre benyújtott kérelmet a hatóságnak egyébként is továbbítania kellene az arra hatáskörrel rendelkező hatósághoz. A Ket. keretjellegű szabályozást tartalmaz, amelyet ágazati joganyag tölt meg tartalommal a tekintetben, hogy milyen esetekben jelölhető ki közreműködő hatóság, és az milyen eljárási jogosítványokat élvez.[52]
A közreműködő hatóság a kérelmet, illetve kérelmeket az átvételtől számítva - főszabály szerint öt napon belül, jelen esetben - az első diplomáciai postával továbbítja a döntés meghozatalára hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatósághoz[53], az ügyintézési határidő pedig innentől datálódik. A kérelmet benyújtó és a konzuli hatóság hatósági jogviszonyba kerül, amelynek során az utóbbi a Ket. alapján bizonyos eljárási cselekményekre jogosult[54], mielőtt együttműködési jogviszony keretén belül az illetékes hazai hatósághoz továbbítja a kérelmet, és a fogadó állam hatóságaival való kapcsolat a postaforgalom háborítatlan lebonyolításával összefüggően együttműködési jogviszonyban áll, melynek során a külföldi hatóságok zömmel tűrési és nem tevési kötelezettséget tanúsítanak.[55]
Az önálló feladat- és hatáskörök, valamint a közvetítői feladatok sokszor összefonódnak, így a jogviszonyok is többszöröződnek. A házassági névviselési forma módosítása iránti kérelmet például a konzuli tisztviselőnél is be lehet adni, aki azt az illetékes anyakönyvvezetőnek továbbítja a bejegyzés végett, együttműködési jogviszony keretén belül[56], a névváltoztatási eljárással összefüggésben az anyakönyvi kivonatot viszont ilyen esetben a hivatásos konzuli tisztviselő állítja ki[57], amire viszont már hatósági jogviszony keretében kerül sor az ügyfél és a konzuli tisztviselő közötti jogviszonyban.
A közreműködő hatósági feladattól elhatárolandó az az eset, amikor a konzuli szolgálat irattovábbítást, illetőleg kézbesítést végez, illetve jogsegélykérelmet továbbít, amely együttműködési jogviszony minden oldalról: a hazai hatóság és a konzuli tisztviselő együttműködését a magyar jog, a konzuli tisztviselő konzuli kerületben végzett tevékenységét pedig a fogadó állammal fennálló ezzel összefüggő nemzetközi szerződések, illetve a fogadó állam joga határozza meg.[58]
A tiszteletbeli konzul intézménye a világ számos állama által ismert és általánosan elfogadott.[59] A második világháború után a magyar közigazgatásból kivezették az alkalmazását, a rendszerváltást követő időkben azonban felélesztették a hagyományát. [60]
Magyarország tiszteletbeli konzulja olyan köztiszteletben álló személy, aki szolgáltató jellegű közigazgatási tevékenységet végez a külügyminiszter által ezzel megbízott diplomáciai vagy konzuli képviselet vezetőjének irányítása alatt, közöttük tehát irányításfelügyeleti jogviszony van.[61] Kvázi közigazgatási szerv, amely
- 39/40 -
közigazgatási feladatot végez, funkciója célszerűségi és hatékonysági okokon nyugszik[62], hiszen olyan közmegbecsülést élvező személyt nevez ki a külügyekért felelős miniszter ilyen tisztségre, aki a fogadó vagy harmadik állam állampolgára, illetőleg a fogadó államban élő olyan magyar állampolgár, aki ezt a feladatot vállalni tudja.[63] A tiszteletbeli konzul hatósági jogkört nem gyakorolhat: általános, kulturális feladatokon[64] túl a konzuli hatóság konzuli védelmi, valamint egyéb érdekvédelmi tevékenységének kiegészítését végezheti, felhatalmazás alapján tanúsítványt állathat ki[65], továbbá a közreműködő hatósághoz hasonló feladatkörében biztosít kérelemtovábbítást.[66] A magyar szabályozás szerint a tiszteletbeli konzul főszabály szerint saját költségén végzi a rá bízott feladatokat, költségeit konzuli díjból fedezi, illetőleg - szükség esetén - a tiszteletbeli konzullal még kinevezése előtt szerződésben állapodik meg a tiszteletbeli konzul működésének anyagi-pénzügyi feltételeiről.[67] Így olyan helyen is biztosítható a konzuli szolgálat meghosszabbított karjaként az állampolgár és a hazai közigazgatás közötti kapcsolat, ahol konzuli vagy diplomáciai képviselet nincs[68], vagy nehezen érhető el, messze van.[69]
A tiszteletbeli konzul feladatait a konzuli képviselet, ennek hiánya esetén a területileg illetékes diplomáciai képviselet irányítja, illetve hivatásos konzuli tisztviselő működése esetén a hatáskörgyakorlást összehangolja, szervezeti hierarchiát és szuprematív közigazgatási jogviszonyt létesítve közöttük.[70] A tiszteletbeli konzul helyi hatóságokkal való kapcsolatát ezenfelül a fogadó állam határozza meg, a BKE egyébként a hivatásos konzuli tisztviselőre irányadó rendelkezéseket megkülönböztetés nélkül rendeli alkalmazni a tiszteletbeli konzulok tevékenységére - ide nem értve a jogállásukkal és mentességükre vonatkozó rendelkezéseket - is, amelynek főként akkor van jelentősége, ha magyar tiszteletbeli konzul olyan területen működik, ahol egyéb magyar külképviseleti szerv nem működik.[71] Magyarország tiszteletbeli konzulja a közreműködő hatósághoz hasonlóan az idegen állam területén a konzuli kerületében állandó lakóhellyel rendelkező, vagy ott tartózkodó személytől - a személyazonosítás megfelelő elvégzése után - magyar útlevél, továbbá magyarországi beutazásra, illetőleg tartózkodásra jogosító engedély iránti kérelmet vehet át. A kérelmet, annak jogszabályban előírt mellékleteit és díját a tiszteletbeli konzul három napon belül megküldi az irányítási jogkört gyakorló diplomáciai vagy konzuli képviseletnek.[72] Hatósági jogkört nem gyakorolhat, így közreműködő hatóságnak sem minősül: tevékenysége csupán kérelmek átvételében és továbbításában merül ki.[73] Hatósági eljárásban való fellépésük így legfeljebb együttműködési jogviszonyt keletkeztethet a fogadó állam hatóságaival, illetve a fogadó állam jogának függvényében képviselőként járhatnak el a honosok érdekeinek védelme céljából. Emiatt eljárási cselekmények megtételére sem jogosult, az ideiglenes úti okmány iránti kérelem formanyomtatványának átvételekor a személyazonosság és állampolgárság ellenőrzését a továbbítást követően a konzuli hatóság végzi.[74]
- 40/41 -
Míg a diplomáciai képviseletek a fogadó állam központi szerveivel való kapcsolattartásra hivatottak, addig a konzuli képviseletek inkább a konzuli feladatokkal összefüggésben a fogadó állam konzuli kerületben illetékes - kivételes esetben azon kívüli[75] - helyi hatóságaival működnek együtt.[76] A fogadó állam illetékes központi hatóságaihoz csak abban az esetben fordulnak, amikor és amilyen mértékben ezt a fogadó állam törvényei, más jogszabályai és szokásai, vagy az e tárgyban kötött nemzetközi megállapodások lehetővé teszik.[77] Az együttműködés kereteit Magyarország és a fogadó állam közötti konzuli egyezmény határozza meg, amelyeknek az általános alapja a BKE, de ezen belül a részletekben való megállapodás tekintetében rendkívül vegyes a gyakorlat: vannak az együttműködésre nézve részletezőbb egyezmények, és vannak olyanok, amelyek meglehetősen szűkszavúak.
A hatóságok közötti együttműködési jogviszony alapja - és további jogviszonyok előidézője - legtöbbször a fogadó állam notifikációs kötelezettsége mint jogi tény. Bizonyos, a küldő állam honosait érintő élethelyzetek beálltakor a fogadó állam hatóságai ugyanis kötelesek a küldő állam konzuli szolgálata felé jelzéssel élni. A BKE szerint értesíteni kell a konzuli szolgálatot akkor, ha az adott konzuli kerületben magyar honossággal rendelkező személyt letartóztattak, bebörtönöztek, előzetes letartóztatásba helyeztek vagy bármely más módon feltartóztattak, és ezt az érintett személy kéri. Az általános nemzetközi jogi szabályok alapján a konzuli tisztviselőknek joga van ahhoz, hogy az ilyen helyzetbe került személyt felkeresse, vele személyesen beszéljen, illetve levelezzenek és ellássák a jogi képviseletét.[78] A Konztv. ezt leszűkíti és egyértelműen deklarálja, hogy a konzuli tisztviselő csak a nemzetközi jogi szabályokban és a fogadó állam jogszabályaiban meghatározott korlátozásokkal léphet fel a fogadó állam bírósága vagy hatósága előtt folyó eljárásban, amelynek során jogi képviseletet nem láthat el.[79]
Ezenfelül a küldő állam honosának halála, gyám- vagy gondnokrendelés szükségessége, vagy légi járművek esetén annak a fogadó állam területén történt balesete ugyancsak megalapozza a hatóságok haladéktalan értesítési kötelezettségét.[80] Ezekben az esetekben ugyanis a konzuli tisztviselőnek a BKE által elismert feladatai vannak a honos személyek érdeke védelmében a hazai, illetve esetenként a fogadó állam hatóságai előtt. Ez utóbbi esetben - a konzuli hatóság és a fogadó állam területileg illetékes hatósága között - együttműködési jogviszony keletkezik a honos személy érdekeinek védelme céljából, a jogviszony tartalmára, a jogalanyok jogaira és kötelezettségeire pedig a - BKE rendelkezéseire alapított - két érintett állam által kötött konzuli egyezmény ad keretszabályozást, amelyet viszont a vonatkozó nemzeti jog(ok) tölt(enek) meg tartalommal. A konzuli egyezmények azonban rendkívül változatosak a rendelkezések részletezését tekintve[81], a személyi szabadságot korlátozó rendelkezéseknél például gyakori, hogy egzakt határidőt szabnak a notifikációs kötelezettség teljesítésére[82], de alapvetően eljárási szabályokat nem tartalmaznak. A konzuli hatóság, illetve a jogviszony másik oldalán álló hatóságok a saját anyagi és eljárási joguk alapján cselekednek, a két jogrend találkozásakor pedig a BKE értelmében a fogadó állam joga és a konzuli feladatok végzésére vonatkozó engedélye a determináns[83], de a jogviszony elemeire vonatkozó joghézagok, jogértelmezési ellentétek kitöltése végett ezeknél az együttműködési jogviszonyoknál az udvariasság, a viszonosság és a szokásjog szerepe felértékelődhet.[84] A BKE a fogadó állam hatóságához fordulás jogáról beszél[85], illetve információkérésről, és nem eljárásindítási jogról, ezért általánosságban ebben az esetben együttműködési jogviszony keretén belül maradunk, mert a fogadó állam hatósága hivatalból indítja meg a hatáskörébe tartozó konzuli védelmi eljárást, kezdeményezi a fogadó állam hatósága előtti eljárást, amelynek során a konzuli tisztviselőnek bizonyos jogosítványai vannak, de nem lesz ügyfele az ilyen eljárásnak. Gyám szükségessége esetén ilyen például értesíti a hatóságot az eljárás szükségességéről, illetőleg javaslatot tesz a gyám személyére[86], sőt arra is van példa, hogy ideiglenes gyámként maga a konzuli tisztviselő
- 41/42 -
járjon el.[87] Ez utóbbi esetben már nem együttműködési, hanem hatósági jogviszonyról beszélhetünk.
Itt szükséges elhatárolni a hatósági együttműködést attól az esettől, amikor a konzuli hatóság a magánfél képviseletében lép fel. Ez utóbbi ugyanis már hatósági jogviszony, ahol nem a honos érdekében, hanem a nevében jár el a konzuli tisztviselő, amennyiben ezt a fogadó állam hatósági eljárásjoga - vagy az erre vonatkozó nemzetközi megállapodás - megengedi. Ez alapján a konzuli tisztviselőknek kölcsönösen - tehát a magyar konzuli tisztviselőnek az adott államban, és az adott állam konzuli tisztviselőjének magyar hatóságok előtt - joga van a konzuli kerületében arra, hogy a fogadó állam hatóságai előtt olyan honfitársát képviselje, aki távol van, vagy valamilyen fontos okból nincs abban a helyzetben, hogy jogait és érdekeit kellő időben megvédje. Ez a képviselet addig áll fenn, amíg a képviselt személy nem jelöli ki a meghatalmazottját, vagy saját maga nem gondoskodik a saját ügyéről.[88] Jelen esetben a konzuli egyezmény rendelkezése felülírja a Ket. azon rendelkezéseit, amely az ügygondnokrendelést szabályozza, és a konzuli tisztviselőt állítják helyébe, aki az egyezmény szövegezése alapján kvázi ügygondnoki szerepben van, legalábbis a Ket. azon rendelkezései esetében járhat el, amelyek ügygondnok kirendelését teszik szükségessé. Hasonló tényállás esetén viszont a magyar-török konzuli egyezmény a hagyatéki eljárás során törvényes képviselői minőségről beszél.[89]
A jogirodalomban az 1990-es évek óta forgó európai közigazgatási tér által lefedett jelenség alatt egy többszintű közigazgatási rendszert érthetünk, amelyben az európai és a tagállami nemzeti közigazgatási rendszer szoros kölcsönhatásban állnak egymással.[90] Az európai közigazgatás jelenlegi fejlődési útja a szektorális fragmentáltság irányából a tendencia szerint már a közigazgatási együttműködés és koordináció irányába tolódik, és akár vertikális, horizontális vagy sugaras szerkezetű kooperációról van szó, új kihívásokat tartogat.
A közigazgatási hatóságok közötti együttműködésekre ugyanis az EU alapvetően a közös politikák hatékony végrehajtása érdekében cél-eszköz viszonyban tekint, amelynek során hálózatba rendeződnek a feladat- és hatáskörben érintett tagállami és uniós hatóságok. Egyre nő ugyanis azon szabályozások száma, amelyek a tagállami hatóságok közötti közvetlen kapcsolatot igénylik vagy kifejezetten előírják. Ennek oka nem utolsósorban az, hogy ezek az együttműködési mechanizmusok a Bizottság által működtetett adatmegosztásra épülő hálózatok révén működnek, és személyes adatokat is tartalmazó adatok, információk, dokumentumok megosztására épülnek. Ebből kifolyólag az átlátható működés és nyitottság követelményének fényében a felelősségi kérdések és a jogorvoslati kérdések átgondolására van szükség az új közigazgatási szint beemelésével, amelyet az EU feladat- és hatáskörben érintett szervei - jelen esetben leginkább az Európai Külügyi Szolgálat - és a tagállami konzuli hatóságok együttműködése jelent. A közigazgatás ezen területének kiszámítható és világos szabályozása ezzel felkerült a palettára annak ellenére, hogy a konzuli feladatok szabályozására az EU-nak nincs hatásköre, ellenben az uniós polgárság alapjogainak, nevezetesen a harmadik államokban való, bármely tagállam konzuli hatóságától igénybe vehető konzuli védelemhez való jog[91] érvényesülése indokolttá tesz egy bizonyos szintű harmonizációt, erre pedig megvan a felhatalmazása.[92] Ez a speciális jogi háttér megköveteli a klasszikus konzuli hatósági együttműködések fogalmának újragondolását, hiszen szervezeti és eljárásjogi szempontból az uniós jog más alapokra helyezi a tagállamok, és ezzel a konzuli hatóságok kötelezettségét, tevékenységét és működését, amelyet a következő lapszámban megjelenő Konzuli hatósági együttműködések az EU égisze alatt című tanulmány részletez.■
JEGYZETEK
[1] AZ EMBERI ERŐFORRÁSOK MINISZTÉRIUMA ÚNKP-16-4-III. KÓDSZÁMÚ ÚJ NEMZETI KIVÁLÓSÁG PROGRAMJÁNAK TÁMOGATÁSÁVAL KÉSZÜLT. A szerző ezúton mond köszönetet dr. Siket Juditnak az írás elkészüléséhez nyújtott szakmai segítségéért.
[2] A Tanács (EU) 2015/637 Irányelve (2015. április 20.) a harmadik országokban képviselettel nem rendelkező uniós polgárok konzuli védelmét elősegítő koordinációs és együttműködési intézkedésekről és a 95/553/EK határozat hatályon kívül helyezéséről. [Konzuli irányelv] HL L 106. 2015.4.24. 1.; 18. cikk.
[3] Külképviselet: Magyarországnak a Kormány döntése alapján létrehozott, külföldön működő diplomáciai képviselete, konzuli képviselete, az előbbiek alá rendelt, a fogadó államban, illetve - nemzetközi szerződés vagy megállapodás alapján - harmadik államban működő kereskedelmi képviselete, hivatala és irodája, a nemzetközi szervezet mellett működő állandó képviselete, külföldi magyar intézet. 19/2016. (VIII. 31.) KKM utasítás a Külgazdasági és Külügyminisztérium Szervezeti és Működési Szabályzatáról [KKM SzMSz] 1. cikk (4) bek. b) pont.
[4] KKM SzMSz, 2. cikk (1); 172/2012. (VII. 26.) Korm. rendelet a tartós külszolgálatról és az ideiglenes külföldi kiküldetésről [Külszoltv.] 3. § 2. pont; vö. BH 2009.252.
[5] Vö. Vienna Convention on Consular Relations. Vienna, 24 April 1963. 596 UNTS 261. [kihirdette: 1987. évi 13. törvényerejű rendelet, a továbbiakban: BKE] 5. cikk.
[6] 2001. évi XLVI. törvény. a konzuli védelemről [Konztv.] 1. § (2) bek.
[7] BKE 70. cikk.
[9] A 2006. évi CIX. törvény koncepciója szerint a Kormány szervezetalakítási szabadságának bővítése érdekében a törvény a konkrét államigazgatási szerv megnevezése helyett feladatkör szerint jelöli ki a hatáskörrel rendelkező hatóságot. A konkrét ügyben eljáró hatóságot a Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 152/2014. (VI. 6.) Korm. rendelet tartalmazza (89. §). Méltányossági jogkörben dönt a konzuli kölcsön visszafizetése alóli mentesítés kérdésében [89. § (2) bek. da) pont, Konztv. 5. § (5) bek.], ellátja a hatáskörébe utalt feladatokat a diplomata- és a külügyi szolgálati útlevelek vonatkozásában, valamint a magánútlevelek tekintetében a konzuli szolgálat, mint útlevélhatóság által hatáskörébe utalt feladatokat [89. § (2) bek. ea) pont], illetve hatósági jogkörben eljárva felülhitelesíti a külföldi felhasználásra szánt okiratokat. [Konztv. 19. § (5) bek.]. A konzuli szolgálat feladat- és hatáskörébe tartozó közigazgatási hatósági jogkört minden egyéb esetben a miniszter által erre felhatalmazott konzuli tisztviselő, valamint a miniszter is gyakorolhat. [Konztv. 19. § (1) bek.].
[12] USTOR Endre: Magyarország konzuli szerződései és az egyenlő elbánás. Külpolitika, 5. 1978. 77.
[13] A konzuli feladatok a BKE 5. cikke szerint a következők: a) a küldő állam, valamint a küldő állam honosai, természetes és jogi személyei érdekeinek védelme a fogadó államban, a nemzetközi jog által megengedett keretek között; b) a küldő állam és a fogadó állam közötti kereskedelmi, gazdasági, kulturális és tudományos kapcsolatok fejlesztésének előmozdítása, és baráti kapcsolataik elősegítése minden más módon, az Egyezmény rendelkezéseinek keretei között; c) tájékozódás minden megengedett módon a fogadó állam kereskedelmi, gazdasági, kulturális és tudományos életének viszonyairól és alakulásáról, ezekről jelentéstétel a küldő állam kormányainak és felvilágosítás adása az érdekelt személyeknek; d) útlevelek és egyéb úti okmányok kiállítása a küldő állam honosai részére, valamint vízumok és megfelelő iratok kiadása a küldő államba utazó személyek számára; e) segítség és támogatás nyújtása a küldő állam honosai, természetes és jogi személyei részére; f) eljárás közjegyzői és anyakönyvvezetői minőségben és ezekhez hasonló, valamint egyéb közigazgatási feladatok végzése, amennyiben ezt a fogadó állam törvényei és más jogszabályai nem tiltják; g) a küldő állam honosai, természetes és jogi személyei érdekeinek védelme a fogadó állam területén folyó hagyatéki ügyekben, a fogadó állam törvényeinek és más jogszabályainak megfelelően; h) a fogadó állam törvényei és más jogszabályai által megszabott keretek között a küldő állam kiskorú és cselekvőképtelen állampolgárai érdekeinek védelme, különösen, ha számukra gyámság vagy gondnokság elrendelése szükséges; i) a fogadó államban hatályban levő gyakorlat és eljárási szabályok figyelembevételével a küldő állam honosainak képviselete vagy megfelelő képviseletük biztosítását szolgáló intézkedések tétele a fogadó állam bíróságai vagy más hatóságai előtt avégből, hogy a fogadó állam törvényeinek és más jogszabályainak megfelelően ideiglenes intézkedések hozatalát kérjék ezen állampolgárok jogainak és érdekeinek megóvására, amennyiben azok távollétük vagy bármely más ok miatt jogaikat és érdekeiket nem tudják időben megvédeni; j) bírósági és peren kívüli iratok továbbítása vagy megkeresésének teljesítése a hatályos nemzetközi megállapodásoknak megfelelően vagy ilyen megállapodások hiányában a fogadó állam törvényeivel és más jogszabályaival összeegyeztethető minden más módon; k) a küldő állam törvényeiben és más jogszabályaiban előírt ellenőrzési és felügyeleti jogok gyakorlása a küldő állam szerinti nemzeti hovatartozással rendelkező tengeri és folyami hajók, a küldő államban lajstromozott repülőgépek, valamint ezek személyzete felett; l) segítség nyújtása a jelen cikk k) pontjában említett hajóknak és repülőgépeknek, valamint azok személyzetének, a hajók útjáról szóló nyilatkozatok átvétele, a hajóokmányok megvizsgálása és láttamozása, valamint a fogadó állam hatóságai jogkörének csorbítása nélkül vizsgálat folytatása az útközben történt balesetekre vonatkozóan, és amennyiben a küldő állam törvényei és más jogszabályai engedélyezik, a kapitány, a tisztek és a tengerészek közötti mindenfajta vitás ügy rendezése; m) a küldő állam által a konzuli képviseletre bízott bármely más feladat elvégzése, amelyet a fogadó állam törvényei és más jogszabályai nem tiltanak, illetve amelyeket a fogadó állam nem ellenez vagy amelyeket a küldő állam és a fogadó állam között hatályban levő nemzetközi megállapodások tartalmaznak.
[14] Bizonyos kérdések kapcsán a konzuli képviselet és a másik jogalany között nem közigazgatási jogviszony áll fenn, hanem pl. munkajogi viszony áll fenn, vagy polgári jogi viszony. Lásd: PETRIK Ferenc: A közigazgatási jogviszony fogalmam elhatárolása már jogviszonyoktól. Magyar Jog, 2010/9. 527.
[15] SZAMEL Lajos: Az államigazgatási jog. In: BECK György - CZÉH György (szerk.) Magyar államigazgatási jog. Általános Rész. Budapest, BM Könyvkiadó, 1984. 146-147.
[16] SZALAI Éva: A közigazgatási jogviszony. In: FAZEKAS Marianna - FICZERE Lajos (szerk.): Magyar Közigazgatási jog. Általános rész. Budapest, Osiris, 2005. 75.
[17] BKE 5. cikk a)-b) pont; vö. BKE 17. cikk.
[18] Klaus VOGEL: Administrative Law, International Aspects. In: Rudolf BERNHARDT (ed.): Encyclopedia of Public International Law, Vol. 9. Amsterdam, Elsevier, 1986. 3-4.
[19] BKE 43. cikk.
[21] A konzuli tisztviselő a konzuli védelem ellátása érdekében hatósági jogkörben a Konztv. 19. § (3)-(4) bekezdése szerint ideiglenes úti okmányt bocsát ki, hazatérési kölcsönt nyújt, halottszállítási engedélyt ad ki, konzuli letéti szolgáltatást nyújt, hatósági bizonyítványt állíthat ki, egyéb hatósági tevékenységei közé tartozik például a vízumkiadás Magyarország, illetve más schengeni állam nevében is. 2007. évi II. törvény a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról. 12. §
[22] Nem minősül viszont hatósági ügynek többek között a Konztv. 4-13. §-ában szabályozott konzuli védelem körében végzett érdekvédelmi tevékenység. Lásd: Konztv. 1. § (1) bek.; 15. §.
[23] 2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól. [Ket.] 1. § (2) bek.
[24] Vö. Ket. 126. §.
[26] Vö. Ket. 18. §.
[28] PETRIK (2010) i. m. 528; 531.
[29] Például: amennyiben a konzuli szolgálat arról értesül, hogy magyar állampolgár számára gyám vagy gondnok rendelése válik szükségessé, erről haladéktalanul értesíti a magyar gyámhatóságot. A további eljárásra a magyar gyámhatóság intézkedése irányadó azzal, hogy az eljárás során a konzuli szolgálat a fogadó állam gyámhatóságával való együttműködésre törekszik. Konztv. 12. § (2)-(3) bek.
[30] Ket. 40. § (5) bek. b) pont.
[31] Például: ha a konzuli szolgálat magyar állampolgár külföldön történt elhalálozásáról értesül, haladéktalanul értesíti az elhunyt legközelebbi ismert hozzátartozóját, és felvilágosítást nyújt számára a temetéshez vagy a holttest hazaszállításához szükséges intézkedésekről. Amennyiben az eltemetésre kötelezett személy az elhunyt halotti anyakönyvi kivonatát méltányolható egyedi körülményeire való tekintettel saját maga beszerezni nem tudja és a fogadó ország jogszabályai azt lehetővé teszik, a konzuli szolgálat megkeresi a fogadó ország illetékes hatóságát a halotti anyakönyvi kivonat beszerzése érdekében. Ha az elhunyt után külföldön kiskorú, cselekvőképtelen vagy korlátozottan cselekvőképes nagykorú magyar állampolgár maradt, a konzuli szolgálat gondoskodik megfelelő ellátásának biztosításáról, ennek keretében szükség esetén kezdeményezi gyám vagy gondnok kirendelését, vagyis megindítja a megfelelő eljárást. Konztv. 11. § (1) bek.
[33] Vö. VÁCZI Péter: A jó közigazgatási eljáráshoz való alapjog és annak összetevői. Budapest-Pécs, Dialóg Campus, 2013. 42.
[34] Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.) XXVIII. cikk (7) bek.
[35] Az Európai Unió Alapjogi Chartája. HL C 326, 2012.10.26. 391. [Alapjogi Charta], 46. cikk.
[36] SZAMEL Lajos: Az államigazgatási eljárás. In: BECK György - CZÉH György (szerk.): Magyar államigazgatási jog. Általános Rész. Budapest, BM Könyvkiadó, 1984. 677. A jogsegély ezen fogalma megegyezik az EU közigazgatási eljárásjogát összefoglaló Model Rules V. könyve szerinti jogsegélyfogalommal és a jelenleg hatályos magyar eljárásjogi rendelkezésekkel is azzal, hogy a Ket. lehetővé teszi a jogsegély alkalmazását a költségtakarékosság és az ügyfél jogos érdeke által indokolt estekben is. Ket. 26. § (1) bek. Vö. Diana-Urania GALETTA - Herwig C. H. HOFMANN - Jens-Peter SCHNEIDER - Vanessa M. TÜNSMEYE: Book V. - Mutual assistance. In: Herwig C. H. HOFMANN - Jens-Peter SCHNEIDER - Jacques ZILLER (eds.): Model Rules on EU Administrative Procedure. Research Network on EU Administrative Law (ReNEUAL). http://www.reneual.eu/images/Home/ReNEUAL-Model_Rules-Compilation_BooksI_VI_2014-09-03.pdf (2016.01.27.) V-1. pont.
[37] Ket. 50. §.
[38] Ahogyan arra az adóhatósági eljárással összefüggésben a 7/2015. számú közigazgatási elvi határozat [Kúria (Kfv.VI.35.306/2013)] rámutatott: a nemzetközi megkeresésre és az arra adott válaszra az adózó betekinthet, azok nem tekinthetők adóhatóságok közötti belső levelezésnek, mivel nem technikai jellegűek, hanem az ügy érdemére kihatnak.
[39] Lásd: Ket. 2. § (1), (2) bek., 4. § (1)-(2) bek., 5. § (4) bek., 17. § (1) bek., 39/A. §, 62. § (3) bek., 66. § (1) bek. 68. § (1) bek., 69. § (5) bek., 70. § (1) bek.
[41] Konzuli képviselet. In: BESNYŐ Károly (szerk.): Államigazgatás A-tól Z-ig. Budapest, Közigazgatási és Jogi Könyvkiadó, 1973. 351.
[42] 2016. évi LXXIII. törvény a külképviseletekről és a tartós külszolgálatról, 14.; 5. §.
[43] 19/2016. (VIII. 31.) KKM utasítás a Külgazdasági és Külügyminisztérium Szervezeti és Működési Szabályzatáról [KÜM SZMSZ] 82. cikk (1); (3)-(4) bek.
[44] Az EKSZ önálló, sui generis szerve az EU-nak, a Tanács Főtitkársága, valamint a Bizottság megfelelő szervezeti egységeinek tisztviselőiből, továbbá a nemzeti diplomáciai szolgálatok által kirendelt személyzetből áll, de nem váltja fel a hagyományos kétoldalú kapcsolaton alapuló külképviseleteket, hanem a Külügyi és Biztonságpolitikai Főképviselőt (Főképviselő) segíti munkája ellátásában, és együttműködik a tagállamok diplomáciai szolgálataival. EUSz 27. cikk (3) bek. TÜRKE András István: Az Európai Külügyi Szolgálat: a szorosabb integráció vagy a megosztottság eszköze? Viták és tervek az európai diplomáciai szolgálat kiépítéséről és jövőjéről. Külügyi Szemle, 2010/2. 97.; GÖMBÖS Csilla: Két év távlatából: Az Európai Külügyi Szolgálat. KÁLMÁN János (szerk.): Quot Capita, Tot Sententiae - A Batthyány Lajos Szakkollégium Tanulmánykötete II. Győr, Batthyány Lajos Szakkollégium, 2013. 80.
[45] Juliane SCHMIDT: Between Irrelevance and Integration? New Challenges to Diplomacy in the 21st Century and the Role of the EEAS. EU Diplomacy Paper, 2014/08. 22.
[46] Konzuli irányelv, preambulum (16) bek.
[47] A Tanács Határozata (2010. július 26.) az Európai Külügyi Szolgálat szervezetének és működésének a megállapításáról (2010/427/EU) HL L 201 03.08.2010. 30. o. [EKSZ határozat] 1. cikk (3)-(4) bek.
[48] A Főképviselő köti a szükséges megállapodásokat az érintett fogadó országgal, nemzetközi szervezettel vagy harmadik országgal, illetve intézkedik, hogy a fogadó ország biztosítsa az Unió küldöttségei, valamint azok személyzete és tulajdona vonatkozásában a diplomáciai kapcsolatokról szóló, 1961. április 18-i bécsi szerződésben említettekkel azonos kiváltságokat és mentességeket. EKSZ határozat 5. cikk (6) bek.
[49] EKSZ határozat 5. cikk (3) bek.; SZABÓ Fruzsina Mariann: Az Európai Külügyi Szolgálat szerepe és fejlődése. Jogelméleti Szemle, 2014/3. 197.
[50] A Lisszaboni Szerződés előtti korszakban a delegációk az uniós elnökség helyi képviseltét látták el, a trojka időszakok váltakozása azonban nem szolgálta a külpolitikai egység kialakítását ezt követően azonban átvették az elnök országos feladatait és most a küldöttségek látják el EU képviseletét a nemzetközi szervezetekben. Pia KERRES - Ramses A. WESSEL: Apples and Oranges? Comparing the European Union Delegations to National Embassies. CLEER Papers 2015/2. 12-13.; Jan WOUTERS - Sanderijn DUQUET - Katrien MEUWISSEN: The European Union and Consular Law. Leuven Centre for Global Governance Studies Working Paper No. 107. 2013. 5-6.. A küldöttségek a rendelkezésre álló keretek között logisztikai támogatást nyújtanak, többek között rendelkezésre bocsátanak irodahelyiségeket, szervezeti eszközöket és létesítményeket, például átmeneti szállást biztosítanak a konzuli személyzet és az intervenciós csapatok részére, a tagállamok kérésére - segítik a tagállamokat diplomáciai kapcsolataik vonatkozásában és azon feladatuk ellátásában, hogy forrássemleges alapon konzuli védelmet nyújtsanak az uniós polgárok számára harmadik országokban. Konzuli irányelv, 11. cikk, EKSZ határozat 5. cikk (8); (10) bek.
[51] L. EUSz 35. cikk (1)-(2) bek. Dimitar DERMENDZHIEV: The Emergence of a Network of 'European Embassies': Increasing Cooperation between EU Delegations and Member State Diplomatic Missions. EU Diplomacy Papers, 2014/10. 11-12.
[52] BOROS Anita: Ket. 34-39/A. In: BARABÁS Gergely - BARANYI Bertold - KOVÁCS András György (szerk.) Nagykommentár a közigazgatási eljárási törvényhez. Budapest, CompLex, 2013. 321-322.
[54] Az ügyfél az illetéket és a díjat a közreműködő hatóságnál is megfizetheti; a közreműködő hatóság az ügyfelet hiánypótlásra szólíthatja fel, ez azonban a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóság hiánypótlásra való felhívási jogát nem érinti; a jogosult a kérelmet érdemi vizsgálat nélkül elutasítani joghatóság hiányában, lehetetlen célra irányuló kérelem, határidő előtti vagy elkésett kérelem, nem a jogosulttól származó kérelem, továbbá olyan esetben, amikor a kérelem tartalmából megállapítható, hogy az nem hatósági ügy; a közreműködő hatóság jogosult az eljárást megszüntetni, ha az eljárásért konzuli szolgálati díjat kell fizetni, vagy a hatóság az ügyfelet eljárási költség előlegezésére kötelezi, és az ügyfél a fizetési kötelezettségének a hatóság erre irányuló felhívása ellenére az erre tűzött határidő alatt nem tesz eleget és költségmentességben sem részesül. Ket. 38/A. § (3) bek.
[55] BKE 27.; 33.; 35. cikk. A fogadó állam megengedi és védelemben részesíti a képviselet szabad érintkezését minden hivatalos ügyben, a képviselet és annak tevékenységével kapcsolatos minden levelezés (hivatalos levelezés) sérthetetlen. A diplomáciai poggyászt alkotó csomagokat a jellegükre utaló látható külső jellel kell ellátni, azok csak diplomáciai okmányokat vagy hivatalos használatra szolgáló tárgyakat tartalmazhatnak. A fogadó állam a diplomáciai futárt tevékenységének gyakorlása során védelemben részesíti, a diplomáciai poggyászt pedig nem szabad sem felnyitni, sem visszatartani. BOROS: i. m. 324.
[56] 2010. évi I. törvény (a továbbiakban: At.) az anyakönyvi eljárásról 48. § (2a) bek.
[57] At. 4. cikk (7) bek.
[58] Vö. A polgári és kereskedelmi ügyekben keletkezett bírósági és bíróságon kívüli iratok külföldön történő kézbesítéséről szóló, Hágában, 1965. november 15. napján kelt Egyezmény (kihirdette: 2005. évi XXXVI. törvény) 8-9.; 21. cikk. Magyarország az alábbi fenntartást tette az egyezményhez (3. cikk): Magyarország ellenzi azt, hogy a külföldi államok diplomáciai vagy konzuli képviselői közvetlenül kézbesítsenek iratokat a területén, kivéve, ha a címzett a diplomáciai vagy konzuli képviselő küldő államának állampolgára. A konzuli úton továbbított kézbesítendő iratokat az Igazságügyi Minisztérium fogadja.
[59] BKE 3. fejezet.
[60] A népi demokratikus országok nemzetközi kapcsolatai nem kívánták meg a tiszteletbeli konzuli intézmény alkalmazását, s emellett ahhoz olyan negatív értékítélet kapcsolódott, hogy hazánkban ezt az intézményt az 1950. évi 8. tvr. megszüntette, és csak 1988-ban szabályozták újból a tiszteletbeli konzuli tisztviselők intézményéről szóló 2/1988. (VIII. 1.) KüM rendelettel. ÉLIÁS Pál: Egy klasszikus jogintézmény: a tiszteletbeli konzul. Külpolitika, 1986/3. 118.
[61] 2/1995. (III. 24.) KüM rendelet, 5. § (1) bek.; 11. § (3)-(4) bek. A más államok Magyarország területére kijelölt tiszteletbeli konzuli tisztviselőkkel való kapcsolattartásért felelős miniszteri biztos koordinálja a Magyarország területére kijelölt tiszteletbeli konzuli tisztviselőkkel való együttműködést, valamint figyelemmel kíséri és támogatja a tiszteletbeli konzulok munkáját. A miniszteri biztos tevékenységét pedig a közigazgatási államtitkár útján a külgazdasági és külügyminiszter irányítja. 32/2016. (XII. 16.) KKM utasítás a miniszteri biztos kinevezéséről, 2-3. §. A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény 38. § (2) és (5) bekezdése alapján 2016. december 18. napjától a kinevezés visszavonásáig - de legfeljebb 6 hónap időtartamra - gyakorolja dr. Suha György Zsolt miniszteri biztos eme jogkörét. 32/2016. (XII. 16.) KKM utasítás, 1. §.
[62] Kvázi közigazgatásról más néven "(k)özvetett közigazgatásról akkor beszélünk, amikor nem közigazgatási szervek látnak el közigazgatási feladatokat valamely célszerűségi, hatékonysági vagy szakmai ritkábban politikai megfontolások alapján, tehát a feladatok kikerülnek a közigazgatásból." BALÁZS István: Az autonóm közigazgatási struktúrákról és a közigazgatási szervek önállóságának egyes kérdéseiről. In: FEKETE Balázs - HORVÁTHY Balázs - KREISZ Brigitta (szerk.): A világ mi magunk vagyunk... Liber Amicorum Imre Vörös. Budapest, HVG-ORAC Kiadó, 2014. 33.
[63] 2. cikk.
[64] A tiszteletbeli konzul előmozdítja a Magyar Köztársaság és a fogadó állam közötti kereskedelmi, gazdasági, idegenforgalmi, kulturális és tudományos kapcsolatok fejlesztését, továbbá minden megengedett módon tájékozódik a fogadó állam kereskedelmi, gazdasági, idegenforgalmi, kulturális és tudományos életének viszonyairól, ezekről jelentést tesz a külügyminiszternek, továbbá felvilágosítást ad az érdekelt személyeknek, 2/1995. (III. 24.) KüM rendelet, 9. § b), c) pont.
[65] Egyes közjegyzői feladatok végzésére felhatalmazott tiszteletbeli konzuli tisztviselő konzuli tanúsítványt készíthet arról, hogy a másolat az előtte felmutatott okirattal megegyező; az aláírás és kézjegy valódiságáról, valamint magyar állampolgár életben létéről. Konztv. 14. § (1); (6) bek.
[66] A nemzetközi jog által megengedett keretek között védelmezi a Magyarország, valamint állampolgárai, jogi személyei és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetei általános érdekeit a fogadó államban, illetőleg a fogadó állam területén folyó hagyatéki ügyekben, továbbá a fogadó állam jogszabályai által megszabott keretek között védelmezi a kiskorú és cselekvőképtelen magyar állampolgár érdekeit, különösen, ha számukra gyámság vagy gondnokság elrendelése szükséges. A fogadó államban hatályban lévő gyakorlat és eljárási szabályok figyelembevételével képviseli a magyar állampolgárokat vagy intézkedéseket tesz megfelelő képviseletük biztosítására a fogadó állam bíróságai vagy más hatóságai előtt, azért, hogy a fogadó állam jogszabályainak megfelelően ideiglenes intézkedések hozatalát kérjék ezen állampolgárok jogainak és érdekeinek megóvására, amennyiben azok távollétük vagy bármely más ok miatt jogaikat és érdekeiket nem tudják időben megvédeni. Emellett segítséget és támogatást nyújt a Magyarország állampolgárai, jogi személyei és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetei részére, valamint segítséget nyújt a magyar felségjelű tengeri és folyami hajóknak, valamint a küldő államban lajstromozott repülőgépeknek és ezek személyzetének. 2/1995. (III. 24.) KüM rendelet 9. § a), d), e), f), g), h) pont.
[67] 2/1995. (III. 24.) KüM rendelet, 11. §.
[68] Jamaicában például csak tiszteletbeli konzul működik Kingston városában, aki felett a havannai (Kuba) külképviselet irányít. http://konzuliszolgalat.kormany.hu/amerika?jamaica (2017.01.20.) de említhetnénk Kamerunt is, ahol Douala városában van magyar tiszteletbeli konzul, aki felett az Abujában működő nigériai magyar külképviselet irányít. http://konzuliszolgalat.kormany.hu/afrika?kamerun (2017.01.20.)
[69] Ilyen például az USA esetében, ahol konzuli hivatal (Washington) és több főkonzulátus (Chicago, New York, Los Angeles) is működik, mellette azonban az államok területén számos tiszteletbeli konzul működik különböző jogkörrel a különböző területileg illetékes főkonzulátusok irányítása alatt. http://konzuliszolgalat.kormany.hu/amerika?egyesult-allamok-usa (2017.01.20.)
[70] A tiszteletbeli konzul hatásköre konzuli kerületében nem kizárólagos, ott konzuli feladatokat a fogadó államban működő diplomáciai vagy hivatásos konzuli képviselet is elláthat. 2/1995. (III. 24.) KüM rendelet, 5. § (2) bek.
[72] A tiszteletbeli konzul az azonos konzuli kerületben illetékes konzuli képviselet vezetőjének irányítása alatt áll. Ha az adott ország területén a konzuli feladatokat a diplomáciai képviselet erre felhatalmazott tagja látja el, vagy az adott országban konzuli képviselet egyáltalán nem működik, akkor valamely szomszédos államban működő diplomácia képviselet irányítása alá tartozik. 2/1995. (III. 24.) KüM rendelet, 5. § (1) bek.
[73] Konztv. 19. § (2) bek.; BOROS: i. m. 324., Vö. Ket. 38. § (1) bek.
[74] 17/2001. (XI. 15.) KüM rendelet (a továbbiakban: Vhr.) a konzuli védelem részletes szabályairól 14/H. § (3) bek.
[75] Különleges körülmények fennállta esetén a konzuli tisztviselő a fogadó állam beleegyezésével konzuli kerületén kívül is elláthatja feladatait, illetve a küldő állam, miután az érdekelt államokat erről értesítette, megbízhatja az egyik államban létesített konzuli képviseletét azzal, hogy a konzuli feladatokat egy másik államban ellássa, kivéve, ha ezt valamelyik érdekelt állam kifejezetten ellenzi. BKE 6-7. cikk.
[76] HARGITAI József: A diplomáciai és konzuli kapcsolatok joga. Budapest, Aula, 2005. 287. NKE 38. cikk a) pont.
[77] BKE 38. cikk b) pont.
[78] BKE 36. cikk.
[80] BKE 37. cikk.
[81] A Magyar Népköztársaság és a Ciprusi Köztársaság között, Budapesten, 1989. május 24-én aláírt konzuli egyezmény (kihirdette: 2000. évi V. törvény) például gyakorlatilag csak a konzuli tisztviselő jogállásáról szól, a feladatokról említést sem tesz. Igen részletes ezzel szemben a mai napig hatályos, jóval a konzuli kapcsolatok jogának kodifikációja előtt az Ankarában, 1938. évi július hó 18. napján kelt magyar-török konzuli egyezmény (kihirdette: 1940. évi XXV. törvény, a továbbiakban: magyar-török konzuli egyezmény).
[82] A személyi szabadság korlátozásával járó intézkedések megtörténtéről például haladéktalanul, de legkésőbb három napon belül jelzési kötelezettsége van a hatóságnak, és 4 napon belül lehetővé kell tenni a látogatást. Ilyen kitétel van például a Magyar Köztársaság és az Ukrán Szovjet Szocialista Köztársaság között Budapesten, 1991. május 31-én aláírt Konzuli Egyezmény (kihirdette: 2000. évi VIII. törvény) 36. cikk; a Magyar Köztársaság és az Oroszországi Föderáció között, Budapesten, 2001. január 12-én aláírt Konzuli Egyezmény (kihirdette: 2003. évi X. törvény, a továbbiakban: magyar-orosz konzuli egyezmény) 14. cikk (1) bek.
[83] Lásd BKE 5. cikk.
[84] Vö. USTOR. i. m. 79-80.
[85] BKE 38. cikk.
[86] Például: magyar-orosz konzuli egyezmény, 13. cikk; a Magyar Köztársaság és a Portugál Köztársaság között, Budapesten, 2002. november 4. napján aláírt Konzuli Egyezmény (kihirdette: 2006. évi LXXVI. törvény, a továbbiakban: magyar-portugál konzuli egyezmény) 13. cikk. Vö. a Magyar Köztársaság és a Kazak Köztársaság között Almatiban, 1995. március 9-én aláírt Konzuli Egyezmény (kihirdette: 2000. évi VI. törvény, a továbbiakban: magyar-kazak konzuli egyezmény) 35. cikk; a Budapesten, 1936. évi április hó 24. napján kelt magyar-lengyel konzuli egyezmény (kihirdette: 1938. évi I. törvénycikk, a továbbiakban: magyar-lengyel konzuli egyezmény) 18. cikk.
[87] Magyar-török konzuli egyezmény, 4-5. cikk.
[88] Magyar-ukrán konzuli egyezmény, 35. cikk.; a magyar-kazak konzuli egyezmény, 37. cikk; a Magyar Népköztársaság és az Olasz Köztársaság között Rómában, 1969. október 16-án aláírt konzuli egyezmény (1975. évi 10. törvényerejű rendelet) 11. cikk; Konztv. 2/A. § (2) bek. Vö. például a magyar-portugál konzuli egyezmény, 7. cikk (1) bek. b) pontjával, amely a fogadó állam jogszabályainak és gyakorlatának betartásával, a fogadó állam bíróságai előtt is megengedi a küldő állam olyan állampolgárának képviseletét, vagy szükséges képviseletüket biztosítását, akik távol vannak, vagy valamilyen más okból nincsenek abban a helyzetben, hogy jogaikat és érdekeiket kellő időben megvédjék.
[89] Magyar-török konzuli egyezmény 6. cikk.
[90] DEZSŐ Márta - VINCZE Attila: Magyar alkotmányosság az európai integrációban. Budapest, HVG-ORAC Kiadó, 2014. 490. CSATLÓS Erzsébet: Az európai közigazgatás szerepe az európai egység megteremtésében. Gondolatok az Alaptörvény E) cikk (1) bekezdésének margójára. In: BALOGH Elemér (szerk.): Számadás az Alaptörvényről. Budapest, Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó Kft. 2016. 375.
[91] Alapjogi Charta, 46. cikk; Az Európai Unió működéséről szóló szerződés egységes szerkezetbe foglalt változata. HL C 326, 2012.10.26. 1. (EUMSz) 20. cikk (2) bek. c) pont; 23. cikk.
[92] EUMSz. 23. cikk 2. fordulat: A Tanács az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően különleges jogalkotási eljárás keretében az e védelem megkönnyítéséhez szükséges koordinációs és együttműködési intézkedéseket megállapító irányelveket fogadhat el. Vö. EUMSz 6. cikk g) pont; 197. cikk. CSATLÓS Erzsébet: Az európai közigazgatási eljárási jog kodifikációja és a hatóságok együttműködése. Eljárásjogi Szemle, 2016/2. 17.; 19.; Ana Mar FERNANDEZ: The Europanisation of Consular Affairs: The Case of Visa Policy. The Hague, Netherland Institute of International Relations, 2006. 3. http://www.clingendael.nl/sites/default/files/20061000_cdsp_paper_dip.pdf (2016.12.13.)
Lábjegyzetek:
[1] Csatlós Erzsébet, adjunktus (SZTE ÁJTK)
Visszaugrás
