A közigazgatási jogviszony fogalmának feltárása feltételezi, hogy tisztában legyünk a közjog határaival és a közjogban kijelöljük a közigazgatási jog helyét. Mindenekelőtt azonban fel kell tennünk a kérdést: van még értelme a jogági tagozódásnak? Lehet-e a jogrendszert jogágakra felparcellázni? Eörsi Gyula szerint a jogi alapú jogágazat-képzés válságban van, a jogágazatok közötti válaszfalak cseppfolyósabbá váltak, szerinte - úgy tűnik - "a jogrendszer-tagozódás romokban hever"1.
Elméletileg talán lehet igazolni ezt a tételt, s a nyomában kifejlődött kodifikációs gyakorlatot, amely szerint nem a jog belső logikája (tulajdonszerűségei) szerint kell egy jogviszonyt szabályozni, hanem komplex (keresztülfekvő) módon kell az élethelyzetet a jogszabályba leírni. Ez az - általam - "tükörkodifikáció"-nak nevezett törvényszerkesztési módszer, ami a fizikai valóságot pontosan leírja a jogszabályban, s rögtön hozzá is csatolja a jogkövetkezményt. Ez a módszer természetesen rendkívül kazuisztikus szabályozást jelent, az absztrakció bármilyen mélységét elkerüli, s a dolog természeténél fogva egymást átfedő, párhuzamos szabályozást valósít meg a jogrendszerben.
Témánk szempontjából különösen érdekes: nem képzelhető el olyan aprólékos szabályozás, ami a jövőben felmerülő minden kérdésre választ ad. S ha a jogalkalmazónak (a bírónak) a jogvitában felmerült kérdésre választ kell adnia, nem közömbös, hogy válaszát a polgári jog vagy a közigazgatási jog törvényszerűségeiből vezeti le, polgári perben, vagy közigazgatási eljárásban. A feleknek a jogviszonybeli pozíciójáról nem is szólva, hiszen a polgári jog két autonóm, egyenrangú felet feltételez, a közigazgatási jogviszonyban viszont jelen van a közhatalmi jelleg. S ma már az sem közömbös, hogy a perjog általános szabályai vagy a közigazgatási perek rendelkezései szerint jár el a bíróság. Ma ez utóbbi hatásköri dilemma teszi különösen aktuálissá témánkat.
A válasz tehát nem megkerülhető: mi a közigazgatási jogviszony tárgya és tartama? Hogyan határolhatjuk el más jogviszonyoktól? A közigazgatási jogviszony meghatározásához az út a közjogon keresztül vezet.
A közjog és a magánjog kettősének legközkeletűbb elhatárolása szerint a magánjog a magánszemélyek jogi helyzetét szabályozza, azokat a viszonyokat, amelyek magánszemélyek között jönnek létre. A közjog a közjogi személyek jogi helyzetét, a közöttük lévő, továbbá a magánszemélyekkel való viszonyokat szabályozza.2
Ez a meghatározás nem csupán mára alkalmazható, hiszen a római jog is ismerte a jogviszonyoknak a közjogra és magánjogra való felosztását, ez a csoportosítás azonban nem a mai értelemében vett tagozódás. A közjogba (ius publicum) tartozott, amit az állam érdeke annak minősített: publicum ius est, quod ad statum rei Romanae spectat. (A közjognak ma is ez a vezérmotívuma.) Ennek a minősítésnek igen változóak voltak a szempontjai (így az elidegenítési és kamattilalmak, a gyengébb személyek védelme, ügyleti korlátozások) a közjogba tartoztak. A kártérítési jog kialakulásában a magánérdek és közérdek összefonódása figyelhető meg, majd utóbb fokozatos különválása (delicta publica delicta privata), a magánbosszú helyét fokozatosan foglalja el a hatósági represszió, s különül el az állam büntetőhatalmától3.
A középkorban a magánjog és a közjog közötti elkülönülés még jobban elmosódik. Az állam szervezetére, a főhatalom gyakorlására vonatkozó joganyag természetesen a közjog konstans magva, de a jogrend más elemeiben a két jogág szabályai nehezen szétválaszt-hatóak, a személy közjogi állása határozza meg tulajdonát, szerzőképességét, a magánjog intézményeit közjogi jellegzetességekkel ruházzák fel (pl. a föld tulajdonát). A közjogi intézményeket magánjogi fogalmakkal értelmezik, ez azonban főként a jogtudomány római jogi gyökereire utal.
A közjog tudománya csak a XVI-XVII. században nyer önálló arculatot. Jellemző módon az alkotmányosságára büszke Angliában Montesquieu elemzi az alkotmány jellemzőit. Az önálló arculatú közjogi tudomány kialakulását megnehezítette, hogy az állam politikai változásainak magyarázata elfoglalta a tudományos igazságok kifejlődésének helyét. A tudomány legkiemelkedőbb képviselői (Karl Friedrich Wilhelm Gerber, Paul Laband) alapvető közjogi műveikben még nem választják el következetesen a magánjogot a közjogtól, a német birodalom államjogának egyes intézményeit a magánjogból vett kategóriák alapulvételével mutatják be (Gerber fejti ki először az állam jogi személyiségét)4. A XIX. század végén R. Jhering és G. Jellinek a határvonalat ott húzza meg a magánjog és a közjog között, hogy a magánérdek vagy a közcél túlsúlya érvényesül-e a szabályozásban, a magánjog azon jogszabályok összessége, amelyek az egyes személyek magánérdekeinek biztosítására szolgálnak.5
A német XIX. század végi közjogi irodalom az elhatárolójegyet abban ismeri fel, hogy a közigazgatási Jog érvényesülése közvetlenül nem gyakorol befolyást az egyének érdekeire, csak bizonyos "visszahatása" van. Ezért az egyéneknek igényük sem lehet érdekeik érvényesítésére6. (A közigazgatási jognak valóban a közigazgatás szervei szereznek érvényt, azonban a természetes és jogi személyeknek is alanyi joga van, amelynek védelmére a jog alanyának - akár a közigazgatási szerveken kívüli személyekkel szemben is -igényük lehet.)
A közjog-magánjog elválasztásának határvonalát -az uralkodó jogtudományi álláspont szerint - az érdekelmélet határozza meg, nevezetesen, hogy a közjog a közérdek, a magánjog a magánérdek védelmét célozza. Ezen az ideológiai tömbön Haus Kelsen nézete sem tudott rést ütni, aki szerint nem különíthető el egymástól az érdekelmélet alapján a közjog és a magánjog. (Szellemes hasonlata szerint: ha egy út észak felé vezet, kell, hogy délfelé is vezessen.7) Az álláspont annyiban azonban tisztult, hogy a közjog közvetlenül közérdekű életviszony megvalósulásának célját szolgálja, tehát közvetlenül közérdekű, míg a magánérdek a magán életviszony megvalósulását célozza, tehát közvetlenül ma-gánérdekű8.
A közjog-magánjog közötti különbség feltárására kétségtelenül legérzéketlenebb a common-law. A jog művelői nem érzik szükségesnek a közjog és a magánjog közötti különbséget, így még az alkotmányjogot sem tekintik a magánjogtól elválasztandó jogágnak. Blackstone nagyhatású kommentárja (The Commentaries on the Laws of England) nem jogági bontásban, hanem tárgy szerint tagolva tárgyalja a common-law anyagát, így a dolgok joga, az ingatlanjog, a polgárokat ért jogsérelmek (Of Private Wrongs), a közösséget ért sérelmek (Of Public Wrongs) a munka tagolásának részei. Albert V. Dicey a másik kiemelkedő jogtudós még a XX. század elején is a jogrendszer egységének fenntartását tartja szükségesnek.9
A kontinentális jogrendszerben nem jelenik meg azonnal a közjog-magánjog merev kettéválasztása. A legtöbb jogtudós az államjogot is a magánjog kategóriával körülírva mutatja be (Puchta az államot a magánjog analógiájára jellemzi jogi személyként), Jellinek nem tartja célszerűnek a jogrendszer szigorú szempontok szerinti felosztását.10 A francia szerzők is a közjog és a magánjog közötti különbség viszonylagosságát hangsúlyozzák: a droit public és a droit privé között nem állapítható meg demarkációs vonal (Raymond Guillien).11
Ha meg is jelenik a jogrendszerben a közjog és magánjog megkülönböztetése, ez sem jelenti azt, hogy a két jogcsoportba tartozó jogviszonyok mai felfogásuknak megfelelően tartoznának egyikbe vagy másikba. Különösen a XIX. századi magánjog művelői húzták meg tágan azt a kört, amelybe a magánjogi viszonyok tartoznak. Wenzel Gusztáv szerint elfogadva, hogy a jogrendszer köz- és magánjogra oszlik a magánjog "a személyek magánállapotait és magánviszonyait szabályozza", míg a közjog "az ország alkotmányát, a honlakosok politikai jogkörét, az országos hatalom szervezését és gyakorlását tárgyazza."12 Ehhez képest a magánjogba tartoznak olyan jogviszonyok is, amelyek a személyek magánállapotával és magánviszonyaival kapcsolatosak, így a dologi jog körében a nemesi, polgári és paraszti tulajdonhoz fűződő közjogi viszonyokat, e javakból fakadó - nem vagyoni - jogokat és kötelességeket vagy a haszonvételi jog keretében az italmérési jog, húsmérési jog stb., megszerzésének rendjét, a vám- és révjognak szabályait, a vásárjogot is magánjogi viszonyként tárgyalták. A magánjogi bántalmazásokra vonatkozó rendelkezések is számos mai felfogásunk szerinti jogellenes magatartást szabályoztak.
A közjog tudománya már nem ennyire megengedő a magánjoggal szemben, állampolgárok politikai jogai mellett jelentősebb polgári jogait is a közigazgatási jog körébe vonja, így a vallásgyakorlásról, a személyes szabadságról, a vélemény és gondolatnyilvánításról, egyesülési jogról, a közteherviselésről stb. szóló rendelkezéseket. A figyelmet azonban az állam hatalomgyakorlásának szabályaira fordítják. Letisztulnak a közjogon belül az egyes jogcsoportok határai, a közjog tagozódása. Kiss István tankönyve szerint a közjog külső és belső közjogra osztódik, a külső a nemzetközi jog, mely az államok egymásiránti jogainak és kötelességeinek foglalata."13 A belső közjog magában foglalja az államjogot (az állam alkotmányát), a közigazgatási jogot, a rendészeti jogot, a pénzügyi jogot és a büntetőjogot. E meghatározásban az államjog felöleli az állam alapszervezetét, valamint ezzel kapcsolatban az államhatalom s az állampolgárok közt létező közjellegű jogviszonyokat.14 Részletezőbb meghatározást ad Molnár Kálmán, aki szerint a közjognak szűkebb és tágabb fogalma van; szűkebb értelemben az állam alkotó elemeire (a területre, a népre, a főhatalomra), alapszervezetére (az alkotmányra) és az államélet központi vezetésére (kormányára) vonatkozó jogszabályok összessége a közjog. Megjelöli az állam főszervét s megszabja hatáskörüket; megállapítja az állami főszervezetek egymáshoz, a többi állami szervezethez és a polgárokhoz való viszonyát; körülírja az állampolgároknak, mint ilyeneknek a kötelességeit és jogait. Ebben az értelemben a közjogot államjognak vagy alkotmányjognak is nevezi.15 A tágabb értelemben vett közjogba sorolja Molnár a közigazgatási jogot, a büntetőjogot és a perjogokat.
Tomcsányi Móricz szerint a közjog gyűjtőfogalom, átfogja az állami jogélet egész körét, az alkotmányon kívül a közigazgatási jogot, sőt a fogalmilag szintén idetartozó igazságszolgáltatás (bíráskodás) jogát is, a maga egész területén16. Ezt a fogalom- meghatározást ismétli meg későbbi munkájában is: "az alkotmányjog és a közigazgatási jog együtt alkotja a közjogot vagy államjogot, tágabb értelemben. Szűkebb értelemben viszont a közjog, mint műkifejezés, csupán az alkotmányjogot jelenti.17 Ez a gyűjtőfogalom Tomcsányi szerint átfogja a peres eljárási jogokat, anyagi büntetőjogot, valamint a közigazgatási bíráskodás jogát.
Az 1945 utáni jogtudományban a közjog kifejezést az államjog váltotta fel. A korabeli tankönyv szerint az államjog szabályai (...) a társadalmi berendezkedés gazdasági és politikai alapjainak összefoglalása után egyfelől az állami szervek egész rendszerét határozzákmeg, majd részletesebben az államhatalmi szervek felépítését és működését szabályozzák; másfelől állampolgárok alapvető jogait és kötelességeit rendezik. E nézet szerint meg kell különböztetni ún. tiszta és áttételes államjogi normákat, az előbbiek kizárólag az államjog körébe tartoznak, az utóbbiak viszont más jogágazatba tartozó törvényes jogszabályokon keresztül érvényesülnek.18 E meghatározással egyetértek, azzal, hogy az áttételes államjogi normáknak az az eleme tartozik a közjogba, amely a törvényhozó feladatává teszi, hogy milyen tartalommal kötelesek az alapjog tartalmát kialakítani. Minden más magyarázat a közjogot parttalanná teszi, hiszen a polgári jog, a büntetőjog, az eljárásjogok normáit is besorolhatónak tartja a közjogba.
A mai jogtudomány már nem az államjog, hanem az alkotmányjog fogalmával operál, s ebbe - értelemszerűen - nem érti bele sem a büntetőjogot, sem az eljárási jogokat. A közjog (majd az államjog) kifejezés felváltása alkotmányjoggal némileg megváltoztatja a fogalom tartalmát is: a meghatározások felölelik a hatályos alkotmány teljes tárgykörét, ezáltal viszont az alkotmányjog keretébe tartozó jogviszonyok körülhatárolása nem eléggé határozott, elmosódó kereteket jelöl. "...Az alkotmányjog pregránsan a szuverenitás az állami főhatalom gyakorlását felölelő joganyag összessége"19. Majd később: "...minden az államhatalom szervezetét, gyakorlását szabályozó jogforma az alkotmányjog része (választójog, állampolgárság, népszavazás, parlamenti jog stb.)".20
Pontosabb fogalomhasználatra törekszik az a tankönyvi meghatározás, amely szerint: "...az alkotmányjog az állam és az állampolgár viszonyának, illetve az állami szervek kapcsolatrendszerének minden alapvető és lényeges mozzanatát meghatározza (...) az alkotmányjogi szabályozás szükségszerűen általános jellegű, az absztrakció magas szintjén érvényesülő szabályozást jelent.21 Az alkotmányjognak ez a meghatározása túl azon, hogy a törvényszerkesztői technikát teszi a meghatározás alapjává, többféle értelmezést is megenged. Nem okoz gondot a meghatározásnak azon része, amely az állami szervek kapcsolatrendszerére, közvetlenül a főhatalom gyakorlására vonatkozik. Az alkotmányjognak az állam és az állampolgár viszonyára vonatkozó elemének körülhatárolása már nem ennyire egyértelmű. Nem vitatható, hogy az alkotmányjognak része a személyeket illető alapvető jogok, illetőleg kötelességek rendszere. Ezeknek a jogoknak (kötelességeknek) van egy vetülete, amely az állam és a polgár kapcsolatát úgy fejezi ki, hogy az állam köteles biztosítani e jogokat és a jogok zavartalan gyakorlását. Alapvető kötelesség esetében az államnak elő kell írnia a kötelességet és adott esetben gondoskodnia kell végrehajtásáról. Tipikusan az Alkotmánybíróság feladata, hogy megítélje: alkotmányszerű-e ez a viszony, az állam teljesíti-e a polgárai tekintetében mindazt, amit az Alkotmány számára előír. Más alkotmányos szabály tekintetében is kimutatható a polgárnak az államhoz fűződő közvetlen alkotmányos kapcsolata; így a választójog, a tisztességes bíráskodáshoz való jog, vagy a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatához való jog esetében. Az állam és polgára közötti jogviszonyokra azonban más jellegű jogviszonyok is épülnek, vagy pontosabban: az alkotmányban biztosított jogosultság (kötelesség) más jellegű jogviszonyban realizálódik. Így az emberi méltósághoz való jog sérelme megvalósulhat úgy, hogy a törvényhozás nem alkotja meg, vagy hibásan alkotja meg erre az alapvető jogra vonatkozó szabályozást; az alkotmányos rendelkezés sérelme azonban megvalósulhat úgy is (s ez a gyakoribb), hogy a polgár személyiségi jogát valaki nem tartja tiszteletben. A sérelem orvoslása első esetben Alkotmánybíróság útján történhet, a másodikként említett esetben a polgári jog nyújt orvoslást. Ez azonban már nem az állam és a polgár kapcsolatát érintő jogviszony, hanem az alkotmányos személyiségi jogát védő polgár és az azt megsértő személy közötti polgári jogviszony.
Más alapvető jogosultság esetében a munkajog, a büntetőjog vagy a közigazgatási jog eszközeit kell igénybe venni, a jogvédelem munkajogviszony, büntetőjogviszony vagy közigazgatási jogviszony keretei között valósul meg. Ez a képlet az állami szervek kapcsolat-rendszerét szabályozó rendelkezések tekintetében is kimutatható: a szoros értelemben vett alkotmányjogi viszony közigazgatási jogviszonyban (esetleg polgári jogi vagy büntetőjogi viszonyban) fejeződik ki. E polgári jogi, közigazgatási stb. jogviszonynak az Alkotmány rendelkezésével való kapcsolata kétségtelenül kimutatható, a jogviszony azonban már egy másik jogágba tartozik, -nem alkotmányjogi viszony. (Ide tolakszik az a vita is, hogy polgári perben lehet-e a bírónak közvetlenül az Alkotmányra hivatkozni, ítélhet-e az Alkotmány valamely rendelkezése alapján. Erre azonban később válaszolok.)
Miért kell az alkotmányjog e kettős értelmezésének lehetőségét megemlíteni? Elsőként amiatt, hogy az eszközök és lehetőségek megválasztásakor ne tévesszük el: vajon melyik jogviszony eszközei állnak rendelkezésre. Másodszor: ne engedjünk annak a csábításnak, hogy - amikor alkotmányjogról szólunk, azt értelmezzük, vagy azt tanítjuk - alkotmányjogba tartozónak véljük az Alkotmány rendelkezésén alapuló polgári, büntető, közigazgatási, munkajogi jogviszonyt. Éppen ezért nem tartom a lényeget pontosan kifejezőnek az alkotmányjog fogalom használatát olyan esetben, amikor ehelyett a közjog megjelölést kellene használni. A közjog ugyanis - az alkotmányjog mellett - tartalmazza a közigazgatási jogot is, míg az alkotmányjog - felfogásom szerint - a közjog része, amely magában foglalja a főhatalom tartalmára és gyakorlására, az állami szervek egymás közötti viszonyaira vonatkozó szabályozást, továbbá az állam és a polgárok (személyek) közötti alkotmányos jogokra és kötelezettségekre vonatkozó, törvényhozás útján megvalósítandó alapvető rendelkezéseket.
A közjog alanyainak aktusait tartalmuk szerint kell minősítenünk. Formális az a jogalkalmazói gyakorlat, amely nem érzékeli azt a különbséget, amely a közjogi, a közigazgatási jogi vagy éppen a polgári jogi jellegű akaratnyilvánítás között van. Néha nem könnyű a különbségtétel. A polgári jogi tartalom felismerése talán a legegyszerűbb, bár itt is találkozhatunk határesetekkel (pl. a miniszter jognyilatkozatának minősítése, ha kiadja egy új jogi személy költségvetési szerv alapító okiratát). A szűkebb értelemben vett közjogi viszony és a közigazgatási jogviszony elhatárolása problematikusabb, pedig a kérdés nagyon gyakorlati: igénybe vehető-e a közigazgatási eljárás biztosította jogvédelem, ha az aktus formája közjogi (pl. önkormányzati rendelet), de a tartalom közigazgatási jogi. Magam az utóbbi megoldást preferálom.
A közjogot alkotó másik nagy jogcsoport a közigazgatási jog. Részletesebb bemutatását megelőzően foglaljuk össze milyen jogviszony keretéül szolgál a közigazgatási jog.
A közigazgatási jog a közigazgatási szervek jogi helyzetét szabályozza, valamint az egymás közötti, továbbá más személyekkel való közjellegű és a közigazgatás eszközeivel befolyásolható tevékenységét szabályozza, anyagi és eljárásjogi értelemben. Ehhez képest közigazgatási anyagi jog és közigazgatási eljárásjog között lehet különbséget tenni.
A közigazgatási jognak ez a tartalma azt a nagyon gyakorlati kérdést is felveti, hogy valamely polgári jogi, közigazgatási jogi igény érvényesíthető-e közvetlenül egy alkotmányos rendelkezés alapján. Ha ugyanis elfogadjuk a közjognak (alkotmányjognak) fenti meghatározását (nevezetesen, hogy a közjog a polgár és az állam közti viszonyt szabályozza, a polgárnak azt az igényét, hogy alkotmányos jogát az állam biztosítsa), nos, ezt a közjogi alanyi jogot magánjogi vagy közigazgatási jogi igény formájában nem lehet érvényesíteni. Ám, ez azt is jelenti, hogy a bíróság vagy közigazgatási szerv közvetlenül az Alkotmány valamely rendelkezése alapján a jogvitát (ügyet) nem döntheti el. Ellenkező felfogás ugyanis azt jelentené, hogy az alkotmányjogba (közjogba?) a polgári jogviszonyok szabályozása is beletartozik. Más kérdés, hogy a bíró ítéletében hivatkozhat-e az Alkotmány valamely rendelkezésére? Ezt nem tartom kizártnak, feltéve, hogy nem ez a rendelkezés az egyedüli alapja a bírói döntésnek, csupán egy polgári jogi, közigazgatási rendelkezés helyes értelmének feltárásához a jogalkotás forrásának megismerését - az Alkotmányt -hívja segítségül.22
Visszatérhetünk tehát oda, ahonnan elindultunk: a közjogot a közigazgatási jogtól csak akkor tudjuk megfelelően elhatárolni, ha feltárjuk a közigazgatási jogviszony tartalmát is.
A közigazgatási jog a közigazgatási jogviszonyok közvetítésével valósul meg. A közigazgatási jogviszonynak mint a közigazgatási jog érvényesülése sajátos mozzanatának megértéséhez tisztáznunk kell a jogviszony alanyait, valamint a jogviszony tárgyát és tartalmát, ez utóbbi keretében a közigazgatási tevékenységet.23 A mai tankönyv meghatározása szerint a cselekvés vagy cselekvéstől való tartózkodás a jogviszony tárgya.24
A közigazgatási jogviszony tárgyalása során ehelyen nagyfokú szabadságot engedünk meg magunknak, a jogviszony alanyairól itt szinte csak jelzésszerűen szólunk (hiszen az alanyokkal kapcsolatos problémák a hatósági jogviszonyban a hatóság és ügyfél fogalmához kapcsolódnak).
A közigazgatási jogviszony alanyai között mindig jelen kell lennie egy közigazgatási szervnek.
A közigazgatási szervek rendszere jelenti a végrehajtó hatalom törzsét. Működésük célja a jogalkotó hatalmat gyakorló szervek döntéseinek végrehajtása. Ennek során másokra kötelező - általános és egyedi tartalmú - döntéseket hoznak, ezek végrehajtását esetileg kényszer alkalmazásával - kikényszerítik; továbbá célszerű szervező tevékenységet végeznek. A végrehajtó hatalom atipikus szervei közé tartoznak s ennek megfelelően atipikus tevékenységet végeznek - a fegyveres erők, valamint a diplomáciai szervek, ezek témánk szempontjából elhanyagolható különösségek.
A közigazgatási jog által szabályozott jogviszonyok tartalmát befolyásolja a közigazgatási jog funkcióinak változása, az állami beavatkozás intenzitása a társadalmi viszonyokban, a folyamatok elbürokratizálódása, az omnipotens állam törekvése a folyamatok államivá tételére (mind a szocialistának mondott államokban, mind a jóléti államokban), másfelől a feladatok ellátásában közreműködő szervek körének kiszélesedése, az állami szerveken kívüli önkormányzatok, civil szervezetek feladat-átvállalása.25
A közigazgatási szervek jogi helyzete, valamint tevékenységük jellemzői - amint már utaltunk rá - nem minden tevékenységfajtában azonos intenzitással vannak jelen, más jellemzi a szervezet működését és szervezetét a hatósági szerv és más pl. a kulturális intézmény tekintetében. Különös jogállásúak azok a szervezetek, amelyekre az állam közigazgatási feladatok ellátását bízza (köztestületek).
A közigazgatási jogviszony lényegéhez azonban csak a jogviszony tárgyának bemutatásával juthatunk el.
A közigazgatási jogviszony tárgya: a tevékenység. (Peschka Vilmos szerint: a cselekedet és a tevékenység.) A tevékenységet kategorizálhatjuk a tevékenység alanya szerint, jelentősebb azonban a tevékenység természete szerinti csoportosítás. Ha a jogviszony egyik alanya - az ügyfél - felől közelítve csoportosítjuk a tevékenységet, úgy az lehet naturális tevékenység és jog által statuált tevékenység. Naturális tevékenység, amelyet az ügyfél az államigazgatási beavatkozástól függetlenül tanúsítana, amelyet akkor is végezne, ha nem lenne a norma címzettje. A statuált tevékenység viszont az, amelyet az állam előír (katonai szolgálat teljesítése, adófizetés, adatszolgáltatás).26
Az alany felől közelít az a csoportosítás, amely a közigazgatási tevékenységek között aszerint különböztet, hogy a hierarchián belüli, vagy azon kívüli alanyok felé irányul.27
Kmety Károly - a XIX-XX. század magyar közigazgatási jogának kiemelkedő személyisége - tankönyvében a közigazgatási cselekmények lehetséges csoportosítására a következő kategóriákat képezte: I. rendelkező és foganatosító közigazgatás; II. cselekvő, tanácsoló vagy véleményező és bíráskodó közigazgatás; III. fel ek ügyei és közérdekű ügyek; IV. regulatív közigazgatás; V. jogügyeleti-felsőségi aktusok; VI. fő és segédfunkciók; VII. ellenőrzési funkció; VIII. a közigazgatás kényszerítő cselekményei.28 A csoportok - mint látjuk nem egymást kizáróak, a tevékenységek lehetséges megközelítését jelzik.
A mai tankönyv29 a közigazgatási jogviszonyokat a jogviszony alanyainak - a kapcsolatukban elfoglalt pozíciója, annak jellemzője - alapján osztályozza. Megkülönböztet (1) hatósági jogviszonyokat, (2) irányítási felügyeleti jogviszonyokat, (3) együttműködési, koordinációs jogviszonyokat. Ezek egy része szuprematív jogviszony (a közigazgatási szerv hatalmi helyzetben van), az együttműködési, koordinatív viszonyok azonban a tankönyv szerint - mellérendeltségi viszonyok. (A tankönyv szerint a közigazgatási szerződés alapján létrejövő viszonyokban a közigazgatási szerv nem gyakorol hatalmat, nincs kiemelt helyzete. Ez a megállapítás azonban nem feltétlenül igaz, hiszen a közigazgatási szerződések jelentős részében a hatóság közhatalmi jogosítványával élve - a jogszerű magatartást nem határozattal rendeli el, hanem megállapodással. Ez a kötőerő tekintetében nem különbözik a határozattól, s a végrehajthatósága is azonos a két aktusnak.)
Álláspontom szerint a közigazgatási tevékenységet az elérni kívánt cél és a felhasználandó eszközök szerint kell csoportosítani. Eszerint a közigazgatási tevékenység lehet
(1) rendelkező közigazgatás, amikor a közigazgatási szerv nem meghatározott személy vagy személyek életviszonyaira vonatkozó eljárást folytat, hanem az állami akaratot absztrakt norma alakjában jelenti ki: ez a kijelentés szólhat bármely állampolgárhoz, vagy más személyhez, ha az aktus kiadására törvényes felhatalmazása van (formája a végrehajtási rendelet, vagy az államirányítás egyéb eszköze) és szólhat a közigazgatási szerv irányítása vagy felügyelete alatt álló más közigazgatási szervhez (belső rendelkező aktus);
(2) foganatosító közigazgatás, amikor a közigazgatási szerv a törvények megvalósítása, a jogrend által reá ruházott hatáskörök és feladatok ellátása végett konkrét ügyben intézkedik; a foganatosító közigazgatásnak is több esetköre van:
a) konkrét belső irányító aktus kiadása, amikor az irányító-felügyeleti szerv nem általános, normatív aktusban (utasításban), hanem konkrét intézkedésben határozza meg az alárendelt szerv feladatát, s ezt folya-matosan ellenőrzi;
b) közfeladatok, közérdekű szükségletek kielégítése végett szolgáltató jellegű tevékenységet végző közigazgatás, amelynek ellátása során az eljárásban nem domináns a közhatalmi jelleg, a döntés pedig többnyire jogügyeleti jellegű aktus;
c) egyeztető, koordináló tevékenység elsősorban a közigazgatási szervek, illetőleg a közigazgatásban közreműködő más szervek között;
d) közhatalmi jellegű hatósági eljárás.
Megjegyzem: az eljárási törvény (Ket.), az eljárásjog hatályát kifejezett rendelkezéssel a szolgáltató közigazgatási ügyekre is kiterjesztette. A törvény azonban csak a hatósági ügyekhez kapcsolódó szolgáltatásokról rendelkezik anélkül, hogy meghatározná a szolgáltatás fogalmát szolgáltatásként szabályozza, pl. tájékoztató közzétételét a hatósági ügyek intézésével kapcsolatos hasznos információkról, az elektronikus ügyintézésnek az eljárást könnyítő feltételeinek megteremtését stb. A szolgáltató közigazgatás azonban ennél szélesebb tevékenységi kört fog át, amelyre nyilvánvalóan nem lehet a hatósági eljárás szabályait alkalmazni.
A közigazgatási tevékenység lényegének feltárásakor le kell választanunk azokat a cselekményeket, amelyek nem a közigazgatási jogba tartoznak.
A közigazgatási szerv nem minden jogosító (kötelező) eljárása (aktusa) keletkeztet ugyanis közigazgatási ügyet. Nem ilyen a tevékenység, ha
- a közigazgatási szerv polgári jogi jogviszonyban vesz részt. A bírói gyakorlat már korábban tisztázta, hogy nem közigazgatási ügy, ha az államigazgatási szerv polgári jogviszony alanyaként jár el (tehát megrendelőként, tulajdonosként, bérbeadóként)30,
- a közigazgatás szerv munkaviszony vagy szolgálati viszony keretében állapít meg jogot és kötelességet,
- a közigazgatási szerv büntetőeljárás keretében jár
el.
A közigazgatási tevékenység minden csoportjában jelen kell lennie a közjellegnek. A közjelleg e felfogásban azt jelenti, hogy a tevékenységnek közérdekű célra kell irányulnia, továbbá a tevékenységet jogszabály határozza meg.
A közérdekűség és a jogszabályi meghatározottság egyoldalú elkötelezettséget jelent a közigazgatási szerv számára. Ezt az egyoldalúságot szokás a jogirodalomban alá-, és fölérendeltség kifejezéssel illetni, ami nem hibás, de a lényeget illetően szűkítő értelmezés.
A közérdek a jogviszonyban koronként változó tartalommal jelenik meg. Erre hívja fel a figyelmet Lőrincz Lajos, aki szerint "a közérdek helyes értelemében számban, időben és térben eltérő érdekek szintézise, s állandó revízióra szorul. A közérdeket képviselő igazgatási szerv feladata nem lehet csoport vagy részérdek képviselete vagy még inkább védelme. A tétel természetesen fordítva is igaz, közérdeket csak közérdekű szerv képviselhet."31 A meghatározás ott szorul helyesbítésre, hogy a csoportérdek védelme is lehet közérdek, a részérdek is közérdekké nemesülhet, ha lényege, hogy a túlnyomó többség érdekeivel összehangolva, vele harmóniában jelenik meg.
Az egyoldalúság azt is jelenti, hogy a közigazgatási szerv tevékenységében kisebb-nagyobb mértékben jelen van a közhatalmi jelleg, tehát, hogy döntéseinek a maga aktusával szerez érvényt, a magatartás tanúsítására való rászorítás a közigazgatási felelősség szabályainak alkalmazásával - jellemzően közigazgatási szankciók (pénzbírság, eltiltás stb.) alkalmazásával -történik. Ez elsősorban a hatósági tevékenységre jellemző, de más tevékenységi formában is fellelhető.
A közigazgatási tevékenység jellemzői között tehát a kögelleget érzem meghatározónak, s nem a tevékenység imperatív jellegét. Ebben a kérdésben Tamás András elemzése is pesszimista. Nézete szerint egy jogviszonyban az impérium jelenléte önmagában nem alkalmas a jogviszonynak más jogviszonytól való elhatárolására, hiszen másutt is jelen van ez a jelleg (pl. a munkaviszonyban). Arra a megállapításra jut, hogy a közigazgatási jogviszony szerkezete nem mutatható be a jogviszony elmélet keretei között. "Az állam parancsol, az alattvaló engedelmeskedik" - foglalja össze a lényeget.32
Melyek tehát a közigazgatási jogviszony jellemzői:
a) A közigazgatási jogviszony megjelenése a társadalmi viszonyokban nem olyan nyilvánvaló, mint a büntető, polgári vagy családjogi viszony belépése az emberek életébe. A magánjogi viszonyokat többnyire a felek akaratnyilatkozata hozza létre. A közigazgatási jogban a polgár vagy a jogi személy akaratán kívül alanyává válhat egy közigazgatási jogviszonynak azáltal, hogy a közigazgatási jog szabályozása alá vonja valamely cselekvését. A polgár halad az utcán, vagy gépkocsival közlekedik: vonatkoznak rá a közúti közlekedés szabályai. Gondosan tárcájába teszi személyazonosságát igazoló kártyáját: az igazgatásrendészet rendelkezéseinek tesz eleget. Háza verandája felé tetőt szeretne építeni: vonatkoznak rá az építésügyi szabályok. Ezek a közigazgatási jogviszonyok: alvó jogviszonyok. Akkor élednek fel, ha megsértjük rendelkezéseit (átmegyünk a tilos lámpán, építkezni kezdünk, lejár a személyi okmányunk stb.). A jogkövetkezménnyel való találkozás teszi nyilvánvalóvá, hogy közigazgatási jogviszony alanyai vagyunk, pedig azok vagyunk már, amióta a közigazgatási jog hatálya alá vonták valamely élethelyzetünket, társadalmi kapcsolatunkat.
Nyilvánvalóbb a közigazgatási jogviszony keletkezése, amikor az állam pontosan megcímzett személyekhez szól, feljogosítja vagy kötelezi valamely magatartásra (adófizetésre, engedélykérésre, valamely tevékenység tanúsítására stb.).
b) A tevékenység közjellege sajátos kodifikációs technikát feltételez.
A magánjogi törvények előszeretettel használnak - különösen a kötelmi jogban - diszpozitív és kógens jellegű szabályokat. A polgári jogban a jogosító (attri-butív) szabályozás a jellemző. A közigazgatás jogi rendelkezésekben a kötelezettségi elem domináns, tehát a kötelezettség teljesítése nem a jogalany saját akaratelhatározásán alapul, hanem eleve elrendelt kötelezettség teljesítését jelenti. (A polgári jogi kógencia sem jelent ilyen típusú kötelezettséget, hiszen a felek maguk dönthetik el, hogy belépnek-e a jogviszonyba; a közigazgatási jogviszony kötelezettjének ilyen megfontolásra nincs lehetősége.) Természetesen a közigazgatási jog imperatív jellege nem minden közigazgatási jogviszonyban azonos mértékű, leginkább a közigazgatási-hatósági jogviszonyban mutatható ki.
c) A magánjognak a közjogtól való különbözősége a jogág által használt eljárási eszközök különbözőségében is megnyilvánul, így az igényérvényesítés módjában. A magánjogban az alanyi jog érvényesítését, a tulajdonképpeni végrehajtást megelőzi a bíróság azon döntése, hogy a kötelezettség tényleg fennáll. A közigazgatásban, ha a kötelezett az állammal fennálló kötelezettségét nem teljesíti, az állam - mint jogosult maga eszközölheti a végrehajtást, a kényszer alkalmazását. (Ezt követően kerülhet sor az eljárás jogszerűségének bírói felülvizsgálatára.)
d) A közigazgatási jogviszony megjelenhet úgy is, hogy egy polgári, vagy családjogi viszony (alapjogviszony) sérelme esetén a közigazgatási jog fegyvertárát veszik igénybe. (Erről bővebben a jogviszonyok többszöröződése kapcsán szólunk.)
e) Legnyilvánvalóbb a közigazgatási jogviszony jelenléte a közigazgatási szervek egymás közötti kapcsolatában, ellenőrzésében. (A jogtudománynak ezek a kapcsolatok okoznak legkevesebb problémát, előszeretettel elemzik a közigazgatási jog politikatudományi, szociológiai, szervezéstudományi vonatkozásait.)
A közigazgatási jognak - főként a polgári jogból való elhatárolása végett - a következő jellemzőit szokás még felhozni:
- a közjogban az érdekazonosság (a közérdek) érvényesül, míg a polgári jogban az érdekellentét,
- a közjogot a szervezettség, a magánjogi viszonyokat a véletlenszerűség, az eshetőlegesség jellemzi.
Ezek az ismérvek kétségtelenül jellemzőek, azonban nem érzem őket meghatározó jellegűnek, s a jogvi-szonyok összességére dominánsnak.
A közigazgatási jogviszony elemzésekor az egyes tevékenység fajtákkal részletesebben is foglalkoznunk kell.
A rendelkező közigazgatás által - jogszabály - más irányítási eszköz formájában kiadott aktus nem tipikusan közigazgatási jogviszony szerint karakterizálható tevékenység, erre elsődlegesen a jogalkotás törvényszerűségei, követelményrendszere vonatkozik.
A belső rendelkező aktus minősítése sem okoz általában gondot, hiszen ez az alárendelt címzettek meghatározott nagyobb csoportjához szóló, általános normatív jellegű aktus.
Az egyik legproblematikusabb tevékenység fajta - a foganatosító közigazgatás körében - a szolgáltató jellegű közigazgatás. Ide soroljuk a helyi önkormányzatok szolgáltatásra kötelező feladatait, így a köztisztaságot, közterületek és köztemetők fenntartását célzó, továbbá az alapfokú egészségügyi, a közoktatási s más hasonló jellegű - a természetes és jogi személyeknek szolgáltatást nyújtó közcélú tevékenységet. Közérdekű szolgáltatást írnak elő más törvények is (pl. energiaszolgáltatás, kommunális feladatok).
A szolgáltató jellegű közigazgatási tevékenységnek gyakran két pólusa van. A szolgáltatás nyújtására kötelezett közigazgatási (vagy önkormányzati) szerv maga is elláthatja ezt a feladatot. Sok esetben azonban a szolgáltató nem a szolgáltatásra kötelezett szerv, hanem a szolgáltatás nyújtására létrehozott közintézet, vagy magánvállalkozás. A közöttük lévő kapcsolat egyértelműen közigazgatási jogviszony, a szolgáltató a közigazgatási szerv (önkormányzat) felügyelete, irányítása és ellenőrzése mellett végzi feladatát (így az iskolák, egyetemek, kórházak, közlekedési vállalatok). A jogviszonynak ez az oldala a belső, irányító közigazgatás csoportjába sorolható. A közigazgatási jogviszonyon az sem változtat, hogy a magánszemély szolgáltató a közigazgatási szervvel kötött közszerződés értelmében végzi a szolgáltatást, kapcsolatukban mégis a közigazgatási jogviszony sajátosságai vannak túlsúlyban. Ez az álláspont a közjogi irodalomban általánosan elfogadott, a bírói gyakorlatban azonban nem; a közszolgáltatásra vonatkozó - a közigazgatási szerv és a szolgáltató közötti megállapodásból származó vitákat polgári jogviszonyként - polgári perekben - bírálják el.
A közszolgáltatás másik oldala a közszolgáltatást végző és a szolgáltatást igénybe vevő személy (többnyire magánszemély) közötti kapcsolat. Ez a kapcsolat lehet polgári jogviszony (a közlekedési vállalat vagy az energiaszolgáltató a szolgáltatást polgári jogviszony keretében nyújtja). Ha a kapcsolatban a közigazgatási jog elemei dominánsak, közigazgatás jogviszonyról van szó.
A polgári jogviszony keretében megvalósuló szolgáltatás kötelmi jogi formája a Ptk. 387. § szerinti közüzemi szerződés (korábban: közszolgáltatási szerződés). Ezt a szerződést a Ptk. 1977. évi módosításával iktatta be a jogalkotó azzal a céllal, hogy a közszolgáltatást végzők quasi hatóság pozícióját megváltoztassa, s a szolgáltató gazdálkodó szervezetek kötelezettségeit megtisztítsa a közhatalmi jellegzetességektől.
A közigazgatási jog irodalma a szolgáltató közigazgatással kapcsolatban - indokolatlanul - elsősorban a közintézetek által nyújtott szolgáltatás jogi természetével foglalkozik. Irodalmi vélemény szerint a közintézetek szolgáltatásának igénybevétele során az esetek többségében is közigazgatási jogviszony keletkezik a közintézet és a szolgáltatást igénybe vevő között, mint ahogy ez az európai jogban általános.33 Ez valóban így van a közintézet által nyújtott szolgáltatás esetében, azonban nem ez a forma általános. A szolgáltatások döntő többségét - a kötelezett megbízása alapján - nem közintézet, hanem gazdálkodó szervezetek polgári jogviszony keretében nyújtják. Közintézet esetében sem a szolgáltatás közjogi jellege domináns (pl. közgyűjtemény esetében). Helyesebb ezeket a kapcsolatokat polgári jogviszonynak minősíteni. Ez a jogviszony a felek között változatlanul fennáll akkor is, ha bármelyik fél jogsértést követ el (pl. menetjegy nélkül utazik). Nem helyeselhető ilyen esetekben a szolgáltató fél átlénye-gülése polgári jogi alanyból hatósággá.
Sajátos helyzete van az oktatás nyújtó intézményeknek.
Az iskolák, főiskolák, egyetemek olyan közérdekű, társadalmi szükségesség indokolta feladatot látnak el, amelynek leglényegesebb mozzanatait törvények szabályozzák. Ezekben az esetekben nem vitatható a szolgáltató (az iskola, az egyetem) és a hallgató közötti viszony közigazgatási jellege, bár ez sokáig "alvó jogviszony", amelynek közigazgatási hatóság jellege akkor válik nyilvánvalóvá, amikor a kapcsolatban valamelyik fél lényeges jogsértést követ el (pl. az egyetemi hallgató vét a rendtartás szabályai ellen, s vele szemben az egyetem súlyos joghátrányt alkalmaz). Az eljárást a közigazgatási hatósági eljárás szabályai szerint kell lefolytatni (határozatot kell hozni, amely ellen jogorvoslat vehető igénybe stb.)
Szolgáltatási tevékenységnek minősül az állami támogatások szétosztása. A közigazgatás meghatározott területfejlesztési, gazdaságpolitikai, munkaerőgazdálkodási célok megvalósítása érdekében állami újraelosztó tevékenységet végez.
Az állami támogatások elosztása, a támogatások feltételeinek meghatározása, nem megfelelő felhasználás esetén a támogatás visszafizetésére kötelezés közigazgatási jogviszony keretében történik, figyelemmel arra is, hogy a jogviszonyban hatósági elemek is megjelen-nek. Az állam a költségvetési bevételek újra elosztását végzi, semmiképpen nem tulajdonosi minőségben, hanem jogszabályok szerint állapítja meg a kifizetést, felhasználást és a jogkövetkezményt. Az Alkotmánybíróság felemás módon foglalt állást egy ilyen ügyben,34 megállapítva, hogy az agrártámogatások odaítélésének folyamata nem közigazgatási ügy, tehát nem kerülhet szóba az államigazgatási eljárás (Áe.) rendelkezéseinek alkalmazása. Ugyanakkor arra is rámutatott, hogy a pályázók és a közigazgatási szerv között nem jön létre polgári jogi jellegű jogviszony sem. Meghatározta az állásfoglalást az a tény, hogy az eldöntendő kérdés az volt: igénybe vehető-e az ügyben jogorvoslat, bírósági felülvizsgálatnak lehet-e helye. A döntés helyességét abból a nézőpontból nem lehet vitatni, hogy a jogalkotó ezekben az ügyekben kizárhatja a jogorvoslatot, továbbá, hogy valóban nem polgári jogviszonyról van szó. Megítélés dolga lehet, hogy a kapcsolatban a támogatás mértékének, alkalmazásának, igénybevétele lehetőségének meghatározásában a közigazgatási szervnek széles körű mérlegelési lehetősége van. A mérlegelés azonban önmagában nem zárja ki, hogy közigazgatási eljárásról legyen szó, a közigazgatási jogviszony minősítést semmiképpen nem befolyásolja. Arra azonban kíváncsi lennék: ha a kapcsolat nem polgári jogviszony és nem közigazgatási jogviszony az Alkotmánybíróság szerint, akkor vajon hová sorolható? A jogágba sorolás kényszere az Alkotmánybíróságot tudom nem nyomasztja. Az ügyfelet, a jogalkalmazót azonban igen. A jogvitában dönteni kell, s nem közömbös, hogy melyik eljárási rend szerint.
A legtöbb értelmezési gondot a közigazgatási jogviszony minősítésével kapcsolatban a jogviszonyok többszöröződése veti fel. Ez az az eset, amikor egy tevékenység több jogágba tartozó joghatást vált ki, ezek többsége egyszerű megítélésű, bár többszöröződő jogviszony. Ez két úton jöhet létre: az első, amikor a közigazgatási jog segítséget ad egy más jogviszony érvényesüléséhez. A jogviszonyok jelentős csoportjában ugyanis nem közigazgatási jogviszonyként indul valamely kapcsolat. A boltban vásárló adásvételi szerződést köt az eladóval, de ha történetesen 18 éven aluli és dohányárut vásárol, eladóból lesz közigazgatási jogviszony alanyává. A szülő és gyermeke között családjogi kapcsolat van, de a gyermek bántalmazása kiválthatja a közigazgatási szerv részéről védő-óvóintézkedés elrendelését. A verseny tilalom megsértése miatt kiszabott bírságot megalapozó kapcsolat is polgári jogi jogviszonyként indul, s csak a versenyjog megsértésével jön létre közigazgatási jogviszony is. Ezek minden jogrendszerben egyszerű képletek; a büntetőjogi vagy szabálysértési tényállások jelentős része egy más jogágban elkövetett jogsértést szankcionál.
Az uzsorás szerződés szereplőjét büntetőjogi úton is felelősségre vonhatják. A rágalmazó ellen nemcsak személyiségi jogi pert lehet indítani, büntetőjogi szankcióra is számíthat. Ezekben az esetekben nem a polgári jogviszony átlényegüléséről van szó. A polgári jogviszony továbbra is fennáll a fel ek közt, s a polgári jog eszközeivel kell lezárni a jogviszonyt (a szerződés érvénytelenségének megállapítása, sajtóperben helyreigazítás biztosítása), ugyanakkor szó sem lehet arról, hogy a polgári jogviszony egyik alanya változzék át hatósággá és alkalmazzon közigazgatási eszközöket (pl. bírságot szabjon ki).
A jogviszony többszöröződése ebben az esetben ugyams úgy megy végbe, hogy kívülröl lép be a viszonyba egy harmadik személy: a közigazgatási szerv.
Azonban ez sem minden esetre alkalmazható képlet. A közigazgatási szerv fellépése a polgári vagy családjogi jogviszonyban azonban nem feltétlenül keletkeztet közigazgatási jogviszonyt, nem következik be a jogviszony többszöröződése. Ha a közigazgatási szerv eljárása nélkülözi a hatósági eljárás jellemzőit, s a szerv ún. permegelőző, perkisegítő eljárást végez, tévedés eljárását - csupán az eljáró szerv minősége miatt - közigazgatási-hatósági eljárásnak tekinteni. E tévedés szerint az önkormányzati jegyző birtokvédelmi eljárása közigazgatási eljárás, holott a jegyző polgári jogviszony felől dönt. A gyámhatóság is családjogi jogviszonyban jár el, amikor a családtagok olyan egymásközti vitájában dönt, amelyben a felek megtartják az ügy feletti rendelkező hatalmukat.35
A jogviszony többszöröződésének másik útja, amikor valamely közérdekű cél megvalósítására (szolgáltatás nyújtására) kötelezett szerv a közigazgatási jogviszony mellett polgári jogviszony lehetőségeit is igénybe veszi. Ezekben az esetekben azt kell megvizsgálni, hogy a jogviszonyokban megtalálhatók-e az adott jogág jellemzői. Vannak azonban olyan eset ek, amelyekben a szolgáltatásra kötelezett és a szolgáltatást igénybe vevő közötti kapcsolat nehezen minősíthető. Ez a probléma különösen akkor okoz gondot, ha a felek közötti kapcsolat megállapodás formáját ölti, (lényege szerint közszerződés jön létre, amelyből azonban hiányzik mindaz, ami a polgári jogi szerződés lényege). Hiba, ha ebben a közigazgatási jogviszonyban többszöröződést vélnek felfedezni. Nem helyes a közigazgatási jogviszonyt formai jegyek alapján két jogviszonyra bontani, annak ellenére, hogy azokban nincsenek meg a jogviszonyra jellemző törvényszerűségek. Ez történt a rádió és televízió testület aktusainak megítélése kapcsán (1996. évi I. törvény). A testület közigazgatási szerv, közigazgatási eljárás szabályai szerint jár el, a frekvenciák elosztását és használatának ellenőrzését végzi. Ennek a hagyományos közjogi megoldása az lett volna, hogy a testület engedélyt ad a frekvencia használatára, s a használat során elkövetett hibákat, mulasztásokat bírságolja, végső soron az engedélyt visszavonja. A jogalkotó azonban korszerűbb megoldást választott: a testület műsorszolgáltatási szerződést köt, s a nem szerződésszerű használat esetén kötbért köthet ki, sőt felmondhatja a szerződést. A jogalkotó ugyanakkor nem akarta feladni a klasszikus közigazgatási jelleget, kifejezetten utalt arra, hogy a jogkövetkezmény alkalmazására közigazgatási eljárásban közigazgatási határozattal kerül sor. Sem a Legfelsőbb Bíróság, sem az Alkotmánybíróság nem tudta elfogadni a szerződési forma és a közigazgatási határozat egymásmellettiségét.
A Legfelsőbb Bíróság eseti döntése szerint36 - bár a szerződésszegéshez közigazgatási határozat alapján alkalmazandó jogkövetkezmények kapcsolódnak - nem kizárt, hogy a műsorszolgáltatási szerződés értelmezéséről polgári perben döntsön a bíróság.
Az Alkotmánybíróság ezt a vélt ellentmondást úgy szüntette meg, hogy a szerződéskötést és a szerződésszegő magatartás feloldását polgári jogviszonynak minősítette.37
Kisebb hibának tartom, hogy sem a bíróság, sem az Alkotmánybíróság nem volt elég bátor, hogy a műsorszolgáltatási szerződést közszerződésnek minősítse. A közszerződés a közigazgatási határozatot helyettesítő olyan forma, amely felhasznál polgári jogi elemeket is (pl. a szerződés felbontását), anélkül, hogya közigazgatási jogviszonyt polgári jogviszonnyá változtatná. Az állásfoglalás fő hibája az, hogy a kapcsolatot polgári jogviszonynak minősítette annak ellenére, hogya szerződés tartalmából hiányoznak a polgári jog jellemzői (a felek mellérendeltsége, autonómiája). Kizárja a polgári jogi minősítést az is, hogy a jogviszony alanya polgári jogi egyenrangú szerződő félből átlényegüljön hatósággá (a testületnek ugyanis jogosulatlanul végzett "a műsorszolgáltatás" esetén továbbra is van bírságoló jogköre). A megtöbbszöröződő jogviszony általában három pólusú: az alapjogviszony alanyai mellett ugyanis egy új szereplő, a közigazgatási szerv jelenik meg, ebben az esetben azonban a lényegében engedélyező, felügyeleti jogkört gyakorló közigazgatási szerv változatlan maradt.
A másik vitatható eset: a közúti parkolások minősítése.
A jogalkalmazói gyakorlat ellentmondásos volt abban a kérdésben, hogy az önkormányzat és a parkolásra kijelölt helyen várakozó gépkocsi üzemeltetője között polgári jogi vagy közigazgatási jogviszony keletkezik, s amikor elmulasztják a parkolási díj fizetését, a mulasztó milyen eljárás keretében kötelezhető erre. A Legfelsőbb Bíróság jogegységi határozatai38 szerint a parkolás tényével a felek között polgári jogviszony jön létre. A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 15. § (3) bekezdését a törvényhozó ennek megfelelően módosította, s a fővárosi önkormányzat e felhatalmazás alapján alkotott önkormányzati rendeletet.
Egyértelmű álláspont az Alkotmánybíróság gyakorlatából sem vezethető le. Egy korábbi határozatában39 úgy foglalt állást, hogy "a parkolás, illetve annak szabályozása révén a jogalkotási felhatalmazással élő önkormányzati testület és a gépjármű használója között közjogi jogviszony jön létre". Az Alkotmánybíróság tehát "a közlekedést és ezen belül a közúti várakozást a közjog keretei között értelmezte, ugyanakkor az Ötv. szerint a közút tulajdonosa az önkormányzat."40 E tulajdonosi jogállást értelmezve az Alkotmánybíróság a tulajdonosi jogok gyakorlását kiterjesztette a helyi közút nem közlekedési célú használatára41. A közút tekintetében a tulajdonosi jogok ilyen felfogása azt sugallj a, hogy a parkolásnak ellenértékhez kötése a tulajdonosi jogok gyakorlása körébe tartozik. Az Alkotmánybíróság legutóbbi döntése42 arra mutat, hogy az Alkotmánybíróság a helyváltoztatás, illetve a közlekedés szabadságára visszavezetve - hajlik a kapcsolatot közigazgatási jogviszonyként értelmezni. Ugyanakkor választást enged: ha a jogalkotó közigazgatási közlekedés-igazgatási kérdésként kívánja kezelni a közterületi várakozást, meg kell teremtenie a jelenleg hiányzó intézményi és eljárási rendet. A jogalkotónak meg kell teremteni azokat a törvényi kereteket is, amelyekben a közfeladat kötelezettje és a szolgáltatást végző gazdálkodó szervezet mint szolgáltató és fogyasztó közötti szerződéses viszony legfontosabb elemei megtalálhatók. Az Alkotmánybíróságnak ez a döntése tehát nem ad határozott választ arra, hogy a közterület parkolási célú igénybevételével a közút kezelője és a gépkocsi üzembentartója között milyen jogviszony keletkezik. A "szolgáltatást végző gazdálkodó szervezet" (mint polgári jogi jogalany) szerepe is az alapkérdésre adott választól függ. Jól érzékeli ezt az ellentmondást Bragyova András különvéleménye, aki szerint a közúti közlekedés szabályozása közjogi, alapjában alkotmányjogi, részleteiben közigazgatási jogi kérdés, amit a szabályozásnak egyértelműen tartalmaznia kell; a közúton közlekedők nem állhatnak magánjogi kapcsolatban a közút kezelőjével, "ha ez valóban így lenne, egy közparkban vagy sétálóutcán tett séta ajándékozási (vagy szívességi használati) szerződésnek minősülne." Ez a vélemény nemcsak szellemes, de a lényeghez közelít. A különvélemény szerzője szerint a szolgáltatásnak (pl. a díjak beszedésének) a magánjogi társaságokra bízása azért nem lehetséges, mert a közút használata közjogi jellegű, valójában alkotmányos jog gyakorlása. A lényeget illetően ezzel nem értek egyet, ugyanis nem kizárt ezekben az esetekben sem a jogviszony többszöröződése, az, hogy az állam (önkormányzat) közútfenntartó közigazgatási jogviszonyához polgári jogviszony kapcsolódjék. Más alkotmányos jog (pl. a művelődéshez való jog) gyakorlását, a mindenki számára hozzáférhető oktatást a kötelezett biztosíthatja nem állami vagy önkormányzati intézmény útján is. Sőt, a tömegközlekedés fenntartása is hozzátartozik a helyváltoztatás szabadságához, mint alapjog biztosításához, a szolgáltató itt is lehet gazdálkodó szervezet, amely a szolgáltatást polgári jogviszony keretében nyújtja. Ezekben az esetekben is a jogviszonyok többszöröződéséről van szó.
A közúti parkolásnak díjfizetéshez való kötése esetén amiatt zárom ki a jogviszony többszöröződését, mert a közút kezelője nem a közút tulajdonosa, tehát nincs jogcíme arra, hogy a közút hasznosítására polgári jogviszonyt hozzon létre. Többször kifejtettük már:43 a közút sajátos köztulajdon (domaine public), nem vonatkoznak rá a polgári jogi tulajdon szabályai. A "köztulajdonosnak" (kezelőnek) nem másokat kizáró hatalma van a tulajdon tárgyán, hanem éppen befogadó kötelessége (mindenki számára lehetővé kell tenni a közút használatát, s ezt csak közjogi eszközökkel tehát közérdekből korlátozhatja, s nem vagyonszerzési célból). A közút kezelője nem polgári jogi értelemben tulajdonos (vagyonkezelő), nincs jogcíme tehát arra, hogy a közutat tulajdonosként hasznosítsa. A sokszor hangoztatott cél (nevezetesen, hogy a parkolási rendszer a forgalomszabályozás eszköze) valóságos indok lehetne, de megvalósítása a közigazgatási jog eszközeivel képzelhető el. A polgári jogi viszonyban a jövedelemszerzési cél van túlsúlyban, a forgalomszervezési cél - a gyakorlat is ezt igazolja - háttérbe szorul.
A többszöröződés vagy egyetlen jogviszony dilemmája az alkotmányos alapjogok védelmével, így különösen a diszkrimináció tilalmával kapcsolatban több vonatkozásban is felmerül. Többször idézett példa: az italboltban megtagadják cigányok kiszolgálását. Az ital kiszolgálása során polgári jogviszony jön létre az italbolt és a fogyasztó között? Igen, de a diszkriminációnak ezt a sérelmét az egyenlő bánásmódról szóló törvény is szabályozza, s közigazgatási eljárást és szankciót tesz lehetővé az italbolt ellen. Egyes polgári jogászok szerint ez a közigazgatási döntés szerződéskötési kötelezettséget ír elő, és felmerül, hogy közigazgatási szerv ilyen joghátrányt alkalmazhat-e.
A magánjog művelői sokoldalú érvrendszerrel zárják ki ezeket az élethelyzeteket a polgári jogból44. A megoldás azonban nem annyira bonyolult, mint ahogy a polgári jog védelmezői ezt felvázolják. A megoldást ugyani s nem a polgári jogban kell keresni. Az egyenlő bánásmód követelményeinek megsértése során nem polgári jogi sérelem valósul meg (esetleg személyiségi jogi sérelem), hanem közigazgatási jogi felelősség alkalmazására kerül sor. A kereskedelmi forgalmazók, szolgáltatást nyújtók valóban polgári jogi forgalmat bonyolítanak le, amikor árujukat eladják, vendégeiket kiszolgálják stb. Erre a tevékenységükre azonban közigazgatási jogi szabályrendszer is vonatkozik, így az áru csomagolására, árának, minőségének feltüntetésére, a szolgáltatással kapcsolatos körülményekre. A polgári jog nem avatkozhat be a szerződő felek magánautonómiájába, a közigazgatási jog azonban követelményeket támaszthat a szerződés teljesítésével kapcsolatban. Ilyen közjogi kötelezettség lehet a hátrányos megkülönböztetés tilalma, s ennek közigazgatási szankciója lehet a hátrányos megkülönböztetés megszüntetése a forgalom számára nyitva álló üzemekben.
Az egyenlő bánásmód védelmével kapcsolatban a többszöröződés nem minden esetben törvényszerű, gyakori, hogy a jogsértés esetén csak közigazgatási jogviszony jön létre. Ezzel összefüggésben zajlik élénk vita a jogirodalomban. A vita lényege: a személyiségvédelem polgári jogi szabályai között kell-e elhelyezni azt az esetet, amikor egy közösséget - az emberi méltóságot diszkriminatív módon - megsértenek. Vajon az ilyen magatartással szemben a személyiségi jog eszközei felhasználhatóak? A Legfelsőbb Bíróság sokak által kritizált gyakorlata szerint konkrét személyre vonatkozó jogsértés híján nem indítható személyiségi per, a perindító ugyanis nem rendelkezik perbeli legitimációval. Irodalmi ellenvélemény viszont arra mutat rá, hogy el kell ismerni azon személyek keresetindítási jogát, akik a megsértett közösséghez tartozónak vallják magukat, akik magukat sértve érzik, anélkül, hogy személyük felismerhető lenne a sértő szövegben.45 A Legfelsőbb Bíróság álláspontjával egyetértek, azzal, hogy nem csupán a perbeli legitimáció hiánya zárja ki a perindítást, hanem az anyagi személyiségi jog lényege. Személyiségi joga ugyanis nincs egy határozatlan szervezetű és számú közösségnek. Személyisége az embernek van (kiterjesztően és korlátozottan a jogi személynek). Személyiségi jogsértés akkor valósul meg, ha a sértést közvetlenül a közösség valamelyik tagjának (tagjainak) vagy közvetetten, de azonosítható személynek címezték. Ugyanakkor vallom, hogy ezek a jogsértések nem maradhatnak jogkövetkezmény nélkül, csak a megfelelő felelősségi formát kell megtalálni. Ne keressünk polgári jogot ott, ahol nincs.
Ezekben az élethelyzetekben - az alkotmányos alapjogok gyakorlása során az alapjog gyakorlását zavaró jogvitákról van szó, az így keletkező érdeksérelem elhárításáról. Ez közigazgatási jogviszony, feltéve természetesen, hogy az alapjog érvényesülésére a törvényhozó nem rendelt megfelelő más eszközt és fórumot (pl. büntető vagy polgári jogi védelmet). Közigazgatási jogviszony akkor is, ha az ügyben nem közigazgatási szerv jár el, hanem sui generis (esetleg választott) szerv, netán bíróság.
Engedtessék meg egy kitérő. Az egyedi alapjogvédelmet intézményesen kellene megoldani azokban az esetekben, amikor a törvényhozó nem rendelt polgári jogi vagy büntetőjogi eszközöket. Ezt az alapjogvédelmet indokolt lenne összhangba hozni az Alkotmány 70/K. §-ával, ami jelenleg nem egyértelmű szövegezése, s a rendelkezést végrehajtó törvények hiánya miatt erre a célra alkalmatlan. Elképzelhető lenne olyan törvényi megoldás, amely szerint alapjogsérelem esetén - ha erre a polgári jog, munkajog és a büntetőjog eszközei nem, vagy nem kellő hatásfokkal alkalmazhatóak - igénybe vehető legyen. Alkotmányos panasz eredményeként a sérelem reparálására, jogkövetkezmények alkalmazására bírói úton kerülne sor. Ezek a jogviszonyok kétségtelenül a közjog és a közigazgatási jog határmezsgyéjén helyezkednek el, a jogviszony alanyaira, az érdeksérelem gyakran individuális jellegére figyelemmel a közigazgatási jogba sorolhatók be legkönnyebben. Az eljárásra a közigazgatási bíróság lenne alkalmas, természetesen egy új, kialakítandó eljárási rendben.46
A szolgáltató közigazgatás számos ponton érintkezik a közigazgatási-hatósági tevékenységgel. Elhatárolásuk nem mindig könnyű feladat, arra is figyelemmel, hogy a szolgáltató közigazgatásnak nincs eljárásjoga, s a törvényhozó az ilyen eljárásra is a hatósági eljárást rendeli - ha rendeli - alkalmazni. Ez azonban amint már utaltunk rá - a szolgáltató közigazgatást nem feltétlenül változtatja hatóságivá. A közigazgatási szerv és egy érintett fél közötti jogviszonyt az általa alkalmazott aktusforma önmagában nem minősítheti. Így a közigazgatási szerv által kötött szerződés is létrehozhat közigazgatási jogviszonyt.
A közigazgatási hatósági eljárás a jogtudományban és a jogalkalmazói gyakorlatban is jól körülhatárolható a közigazgatási szervekre leginkább jellemző tevékenységfajta.
A hatósági jogviszonyt a jogviszony alanyai, a hatósági aktus tartalma és az aktus végrehajtása alapján ismerhetjük fel. A jogviszony bemutatására azonban egy külön tanulmányban kerítünk sort.
Összefoglalva: a közigazgatási jogviszonyt a következő jellemzők együttese határozza meg:
a) A jogviszony alanyai közül legalább az egyiknek közigazgatási szervnek, illetőleg ilyen tevékenység végzésére feljogosított szervnek kell lennie.
b) A közigazgatási szerv tevékenységét jogszabály határozza meg. A szerv eljárása során nem térhet el a jogszabályban előírtaktól, mérlegelésre, méltányosságra kivételesen van lehetősége. Az ügyfél akarata, szándéka általában nem gátolhatja meg az aktus létrehozását.
c) A szerv eljárása közhatalmi jellegű. Ez azt jelenti, hogy a jogszabályban meghatározott cél közérdekű magatartás tanúsítására vagy közérdeket szolgáló intézkedésre (korlátozásra) irányul.
d) A közigazgatási jogviszony mellé csatlakozhat polgári jogviszony, ha a közérdekű cél így hatékonyabban megvalósítható. Polgári jogviszonyról azonban csak akkor beszélhetünk, ha az megfelel a polgári jog törvényszerűségeinek, a felek mellérendeltségének, a szolgáltatás-ellenszolgáltatás egyenértékűségének, és a kapcsolatban legalább az egyik fél akaratképző szabadsága érvényesül. ■
JEGYZETEK
1 Eörsi: Joggazdaság-jogrendszer tagozódása, Budapest, 1977. 88. o.
2 Jean-Marie Auby-Jean-Bernard Auby: Közjog, ford.: Horváth Éva, Jate, 1995.
3 Marton Géza: A római magánjog elemeinek tan-köny ve, Budapest 1957. 50. o.; Petrik Ferenc: Kártérítési jog, HVG-ORAC. 2002. 14-17. o.
4 Hamza Gábor: A magánjog és a közjog kapcsolata az európai jogtudományban, Jogelméleti Szemle, 2007/2. 11. o.
5 Georg Jellinek: System der subjectiven Rechte, Freiburg 1892.
6 Kmety Károly: A magyar közigazgatási jog kézi-köny ve, 1900. Budapest 31. o.
7 Idézi Zelenka István: A közjog és magánjog dualizmusának problémája, Miskolc 1938. 139. o.
8 Zelenka in. 145. o.
9 Hamza: i. m. 15. o.
10 G. Jellinek: Die sozialethische Bedentung von Recht, Unrecht und Strafe, Wien 1878.
11 Hamza i. m. 5. o.
12 Wenzel Gusztáv: A magyar magánjog rendszere, Pest, 1872. 1-2. o.
13 Kiss István: Magyar Közjog, Budapest, 1888. 1. o.
14 Kiss in. 1. o.
15 Molnár Kálmán: Magyar Közjog, Danubius, 1929. 10. o.
16 Tomcsányi Móricz: Magyar Közjog, Budapest, 1926. Egyetemi nyomda, 1926. 19. o.
17 Tomcsányi Móricz: Magyarország közjoga, Budapest, 1943. 54. o.
18 Beér-Kovács-Szamel: Magyar államjog. Egyetemi tankönyv Budapest, 1969. 7-8. o.
19 Alkotmánytan, szerk.: Kukorelli István, Osiris 1998. 21. o.
20 Alkotmánytan 21.o.
21 Magyar Közigazgatási jog (tankönyv) Osiris, 2002. (szerk.: Fazekas Marianna-Ficzere Lajos) 57. o. (továbbiakban: Tankönyv 2002.)
22 Ez az álláspont válik uralkodóvá pl. a német Bundesverwaltungsgericht gyakorlatában, amely szerint - ha van külön jogi szabályozás nincs helye közvetlenül az alkotmányra a Grundgesetz 14. cikk (1) bekezdésére alapított igénynek.
23 A közigazgatási jogviszony tekintetében figyelemre méltónak vélem Angyal Pál meghatározását: A jogviszony tartalma az a cselekmény, amelyet a jogviszony módosítása, vagy megszüntetése, valamint annak megoldásaként a leendő vagy már létező jogviszony alanyai kifejtenek. Angyal Pál: A jogbölcselet alaptételei, Politzer, 1926. 110.o.
24 Tankönyv 2006. 78. o.; továbbá Szilágyi Péter: Jogi alaptan 1998. Osiris, 285. o.
25 Ádám Antal: A köztestületek és a közjogi szerződések a postmodern társadalom és állam kapcsolatában, Acta Humana 1995. 21. o.
26 Madarász Tibor: Közigazgatás és jog. KJK 1987. 59. o.
27 A hatósági ügy fogalmával kapcsolatban utalunk majd részletesebben Szatmári Lajos és Toldi Ferenc erre vonatkozó álláspontjára.
28 Kmety Károly: A magyar közigazgatási jog kézikönyve, Budapest, 1900.
29 Magyar Közigazgatási Jog, (tankönyv) Osiris 2002., (szerk.: Fazekas Marianna-Ficzere Lajos) (a továbbiakban: Tankönyv 2002.) 74. o.
30 A Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiumának 6. számú állásfoglalása szerint: A közigazgatási szerv olyan cselekményét (magatartását), amellyel polgári jogi viszonyba lép (pl. elad, vesz, bérbe ad, megőrzésre átvesz), nem lehet hatósági jogkörben tett igazgatási jellegű intézkedésnek tekinteni, s ez az intézkedés nem a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatára vonatkozó szabályok szerint vihető bírósági útra.
31 Lőrincz Lajos: A közigazgatás alapintézményei, HVG-ORAC 2007. 82. o.
32 Tamás András: A közigazgatási jog elmélete, PPKE JAK. 2001. 376-382.
33 Tankönyv 2006. 231. o.
34 29 794/D/2004.; KGD 2002/11. 256. o.
35 Petrik in: A közigazgatási eljárás szabályai (kommentár) HVG-ORAC, 84/15.
36 BH 2007/1. 21.
37 46/2007. (VII. 27.) AB hat.
38 2/2005. KPJE és 2/2006. PJE
40 109/2009. (XI. 18.) AB hat. indokolás 2.1. pontja
41 10/2002. (III. 20.) AB hat.
42 109/2009. (XI. 18.) AB hat.
43 Petrik: Az elvarázsolt tulajdon, HVG-ORAC 1989. 82. o.
44 Vékás Lajos: Egyenlő bánásmód polgári jogi viszonyokban, Jogtudományi Közlöny 2006/10. 355364. o. Vékás - alapos érvrendszerrel - kimutatja, hogy a magánautonómiára építő polgári jogban a hátrányos megkülönböztetés megállapítása - néhány kivételtől eltekintve - fogalmilag kizárt, ellentétben áll a szerződéses szabadság elvével.
45 Halmai Gábor: Becsületvédelem és sajtószabadság. Fundamentum 2004/4. 91. o.
Lábjegyzetek:
[1] Dr. Petrik Ferenc a Legfelsőbb Bíróság ny. kollégiumvezetője, Budapest
Visszaugrás
