A közigazgatás mint az állam cselekvése, feladatai dinamikus változásainak függvényében maga is folyamatosan változik. Ezek a mozgások nagyrészt a közigazgatás rezilienciája[1] keretében történnek és kezelhetők, időnként azonban olyan átfogó reformokhoz is vezethetnek, amelyek a szervezetet, a működést és a személyzetet egyaránt érintik a közigazgatás intézményrendszere vonatkozásában. Igaz, hogy a teljes intézményrendszer (közvetlen és közvetett közigazgatás) ritkán kerül egyszerre reform alá, de az egyes alrendszerek változásai a többire is kihatnak.
A közigazgatás ilyen átfogó reformjára azonban ritkán, többnyire az egész állam működését érintő nagyobb rendszerváltások keretében kerül sor, amelyek mögött a közpolitika egészének ideológiailag motivált átalakulása húzódik meg. Az elmúlt évtizedekben ilyennek volt tekinthető a szocializmusból visszatérő "rendszerváltó" országok közigazgatása, de ennél átfogóbb módon, a neoliberális alapokon álló "új közmenedzsment (new public management, NPM)" érvényesülése az ezredfordulót követő első évekig. Ugyanakkor jelenleg a különböző poszt-NPM-irányzatok[2] érvényesülnek inkább, amelyeket azonban lényegesen befolyásolnak a nagy világválságokra adott sajátos megoldások, válaszok, ám ezek sem igazán mutatnak egységes képet.
A tanulmány célja rövid áttekintést adni arról, hogy napjainkban milyen, a közigazgatás átalakulását érintő, általánosítható tendenciák mutathatók ki az EU-tagországokban, elsősorban az államigazgatásra és a helyi önkormányzati közigazgatásra koncentrálva.
Bár egy tudományosnak szánt publikációnak támaszkodnia kell az elméleti, dogmatikai alapokra, itt most nem ez a meghatározó, hanem az, hogy a valós, empirikus tapasztalatok mit mutatnak. Ebben a tekintetben pedig nincs könnyű helyzetben egyetlen szerző sem, mert a közigazgatás még mindig hagyományosan zárt világának ilyen típusú, elsődleges forrásokra alapozott egyéni kutatói vizsgálata a legtöbb országban nehéz. Mindezek következtében módszertanilag olyan nemzetközi szervezetek adatgyűjtésére és feldolgozásaira lehet támaszkodni, mint pl. az EU, az OECD, vagy a helyi önkormányzatok esetében a világszervezetük, vagy európai szervezetük, amelyek körében a tagsági jogviszonyból származó kötelezettségként kerül sor hivatalos adatszolgáltatásra és erre alapozott különböző jelentések, vizsgálatok kidolgozásra. Így aztán a jelen munka is ezekre támaszkodik azzal, hogy az adatokból és összefoglalókból saját következtetéseket vonhasson le, és ezeket szembesítse a mögöttes elméleti irányokkal, amennyiben persze vannak ilyenek.
A vonatkozó szakirodalom és egyéb források tanulmányozása alapján az a kiinduló hipotézisünk, hogy napjaink közigazgatására nem jellemzőek a nagy átfogó reformok, hanem a különböző válsághelyzetekre adott gyors és hatékony megoldások keresése a fő cél. Ennek érdekében a közigazgatás rezilienciájának erősítése az általánosítható tendencia, ami kimutatható, ám nem minden veszély nélkül.
A válságot kezelni hivatott intézkedések egy része ugyanis, azok kiváltó okának elmúltával (pl. COVID-járvány), az esetleges rendkívüli jogrend kivezetése után is tovább él, mintegy lerontva az általános rendszer érvényesülését. Egységes elvi keretek nélkül pedig ez a közigazgatás működésének dezintegrációjához vezethet. Ilyen példák sajnálatos módon bőven hozhatók, így páldául a zárt, karrierrendszerű közszolgálati szabályozások mellett párhuzamosan alkalmazott alternatív megoldások a közszolgálaton belül lényegében minden OECD-országban,[3] vagy a hazai közigazgatásunkban behozott "ellenőrzött bejelentések" rendszere, amelynek teljesen hiányoznak az Ákr.-ben a jogi alapjai, mert attól idegen az intézmény.[4]
Mindezen jelenségek összhatása pedig kontraproduktív lehet, mert amennyiben pozitív egyes válságjelenségek gyors kezelése esetében, annyira erodálja a teljes rendszert egészében, minek következtében annak teljesítménye, minősége, hatékonysága egyaránt romlik. Emellett persze az sem lehet közömbös, hogy a közigazgatási jog koherenciája és alkalmazhatósága miként alakul. A válságok kezelésénél a jogi szempontok általában háttérbe kerülnek, miközben a jogállamiság változatlanul fontos szempont marad. Ez pedig egy olyan ellentmondás, amelyet hosszabb távon szintén fel kell oldani.[5] A tanulmány ezekhez próbál hozzájárulni.
Ahogy ez már a bevezetőben említésre került, a tanulmány - jobb megoldás híján - elsősorban a különböző
- 1/2 -
nemzetközi szervezetek által végzett adatgyűjtésre és feldolgozásra épít. Így van ez akkor is, amikor az EU-tagállamok közigazgatását vizsgáljuk, amit megkönnyít az, hogy az EU Strukturális Reformok Főigazgatósága a tagországok közigazgatásáról az EUPACK 3 projekt keretében rendszeresen vizsgálati anyagot[6] készíttet független szakértői közreműködéssel, amelynek megállapításai itt is alapul szolgálnak. Mivel a tanulmánynak nem célja a projekt által alkalmazott módszerek bemutatása, sem kritikája, csak néhány jellemzőre hívnánk fel a figyelmet.
Egyrészt kiemelést érdemel az, hogy a 2023-ban megjelent anyag valójában a 2021-es kiadás alapjaira épül, mely első változatának lezárására is 2020-ban került sor. Ez pozitív abból a szempontból, hogy már tartalmazta a Covid-19 hatásait a tagországok közigazgatásában, azonban nyilvánvaló hátránya, hogy több mint három év telt el azóta. A 2023-as kiadás[7] már ezen túlmegy, ám tematikusabb változat, amely a közigazgatás minőségére, a hatékonyságra és a reformelképzelésekre koncentrál. A jelentés azonban maga is megállapítja, hogy a korábbiakhoz képest igazán nincsenek nagy különbségek az azonosított tendenciákban,[8] így - elsősorban terjedelmi okokból - az általánosabb 2021-es kiadás megállapításait vettük e munka alapjául.
A másik fontos dolog annak a jelzése is, hogy - bár a címben az egész közigazgatásra utaló "Public administration" kifejezés szerepel, de - valójában a közigazgatás szűk értelemben vett intézményrendszeréből főként csak az államigazgatással foglalkozik. Ez az oka annak, hogy a helyi önkormányzatokra más forrásokat kell igénybe vennünk és külön fejezetben tárgyalni ezeket.
Azt is nagyon fontos rögzíteni, hogy az EU egyes tagállamaiban eltérő a közigazgatás jogi és intézményi fogalma, így a vizsgálat tárgya és eredménye egyaránt különbözik egymástól. A feldolgozás szempontjai erősen az "Új közmenedzsmentből" ismert közpolitikai szemléletet tükröző kvantitatív és kvalitatív módszerek együttes alkalmazásával, a hatékonyság, eredményesség, minőség oldaláról közelítenek, a közigazgatási jogi szemlélet kevésbé érvényesül. Ez érzékelhető az országtanulmányok készítőinek a személyeiben is, akik viszont nem "kormányzati képviselők", hanem független, zömében egyetemi oktatók, kutatók, akik azonban EU-s statisztikai adatokkal dolgoztak, ám a saját tudományos meggyőződésük mentén.
A vizsgálati anyag bevezetője ezért korrektül tartalmazza azt, hogy abban megjelennek a tagországi közigazgatás jellemzőinek formális és informális elemei is.[9]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
