A PPP (Public-Private Partnership) szerződések, melyek a neoklasszikus kormányzatok idején indultak hódító útjukra, s terjedtek tovább az angolszász jogi hagyományú államoktól elsőként a fejlett, jóléti államok körében, mint a közösségi igények kielégítésének alternatív megoldásai. Majd, a különböző nemzetközi szervezetek - mint a Világbank vagy az Európai Unió - közvetítésének köszönhetően folytatták térhódításukat a rendszerváltó, illetve fejlődő világ államaiban is. Mára globális szinten elterjedt, ismert, ám nem kiismert jogintézményt tisztelhetünk a PPP-ben.
A PPP gyűjtőfogalomnak tekinthető, mely magába foglal valamennyi olyan hosszútávra - akár több évtizedre születő - kontraktust, melynek célja valamilyen közfeladat ellátása, közösségi igény kielégítése, a szerződés alanyai közül pedig legalább az egyik fél közszektorbeli szereplő - azaz az állam képviselője - profitszerzési cél nélkül, a másik pedig valamely magánszektorból származó profitorientált jogalany.
A PPP-t átvevő, s alkalmazni kezdő államok az intézményben rejlő potenciálra fókuszáltak, vagyis arra, hogy lehetőséget adtak eme ügyletek a szűkösen rendelkezésre álló költségvetési források kiegészítésére a magánszféra pénzeszközeinek bevonása révén. Ezáltal képessé téve a regnáló kormányzatokat olyan sürgető, jelentős költségigényű infrastrukturális beruházások megvalósítására is, melyek kivitelezésére kizárólag állami forrásokból nem lett volna mód. A központi, illetve helyi költségvetéseket terhelő fizetési kötelezettségeket pedig időben szét lehetett teríteni, melyek így tervezhetőnek, teljesíthetőnek tűntek.
Később azonban felbukkantak a PPP-vel szembeni kritikák a nemzetközi szakirodalomban. A bírálatok sokasodását valószínűsíthetjük, hogy a 2007-es hitelválság is elősegítette. Tekintve, hogy a PPP-ben megvalósuló beruházások magas tőkeigényűek, sokukhoz a szükséges forrásokat a piacról felvett hitelekkel, kölcsönökkel teremtették elő a gazdasági szereplők. Előbbi hitelek, kölcsönök a gazdasági válság hatására drágultak, s nem hatott rájuk pozitívan a hitelválság nyomán kirobbant euróválság sem. A PSIRU[1] (Public Service International Research Unit) több tanulmányában illette bírálattal a PPP jogintézményét, mondván, hogy az nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket. 2011-ben az EPSU (European Federation of Public Service Union) is összegyűjtötte PPP-vel szembeni észrevételeit, mely listát 2014-ben, egy PSIRU-val folytatott közös munka keretében tovább bővített.[2] Előbbi kooperáció eredményeként a PPP vonatkozásában a következő megállapításokat gyűjtötték csokorba:
- A magánszektor nem vállal kockázatot.
- A PPP nem garantál értéket a pénzért.
- A hagyományos állami beruházásokban rejlő lehetőségek nincsenek mindig mérlegelve.
- A beruházások befejezését vagy költségvonzatát tekintve a PPP nem jobb a hagyományos beruházásokhoz képest.
- A PPP-re vonatkozó szabályok nem garantálnak teljes átláthatóságot és hozzájárulnak a korrupcióhoz.
- Nem garantál megtakarítást semmilyen versenyeztetési eljárás PPP esetén.
- A PPP nem garantál innovációt.
- A privát szektor nem szükségszerűen hatékonyabb a szolgáltatásnyújtás során.
- A privát szektor nem tud olcsóbban pénzhez jutni, mint a kormányzat (közszektor).
- A PPP torzítja a közpolitikai prioritásokat és a megtakarítási igényt más szektorokba tereli.
- A PPP nem szükséges a válságban lévő államok problémáinak megoldásához.
A fenti lista úgy gondolom, legalább két okból érdekes. Egyrészt azért, mert eme észrevételek közül egyesek a nemzetközi irodalomban szétszórva fel-feltűntek - de ezelőtt hasonlóan konzisztens felsorolásukkal nem volt mód találkozni -, másrészt közülük többet felhoztak a hazai PPP szerződések felülvizsgálata, majd kivásárlása indokául. Továbbá azért, mert a fenti, csoportba gyűjtött megállapítások elsősorban nem a PPP, mint jogintézménnyel szembeni hiányosságok,
- 438/439 -
problémák listáját adják, hanem az állam - mint jogalkotó, illetve, mint szerződéses alany - PPP ügyletek gyakorlati megvalósítása során kivilágló gyengeségeit foglalják csokorba, melyekre a hazai PPP projektek vonatkozásában is találni példákat az Állami Számvevőszék vonatkozó jelentései alapján.
E tanulmány célja, hogy sorra vegye az előbbi észrevételeket, azokra reflektáljon, oly módon, hogy vizsgálat tárgyává teszi az azok mögött húzódó indokokat, lehetőség szerint gyakorlati példákra való hivatkozás mellett.
PPP ügyletről PPP ügyletre változik, hogy az abban részes felek hogyan állapodnak meg a piaci kockázatok viselésében. Ugyanakkor azzal tisztában kell lenni, hogy a kockázatok magánszektorbeli alanyokra hárításának ára van. Az állammal szerződő gazdasági szereplők elsődleges célja a profitszerzés, mely realizálása bizonytalanná válik a különböző kockázatok felvállalásával. A magánszektor alanyai az általuk vállalat kötelezettségek ellenértékének emelésével igyekeznek enyhíteni kockázataikat, hiszen egy nagyobb bevételből, mind a gazdasági szereplők jövőbeli működése, mind a profitjuk nagyobb valószínűséggel biztosítható. Amennyiben tehát az állam a kockázatokat a magánszektorral meg kívánja osztani, illetve kockázatot kíván rá hárítani, akkor magasabb árakkal kell számolnia.
Külön kockázatot jelent a magánszférából érkező szerződéses alanyok számára, hogy a fogyasztói igényeken túl a kormányzatok prioritásai is változhatnak. Tekintve, hogy e szerződéseket hosszú évekre, nem ritkán 20-25 évre írják alá, mely idő alatt a kormányzati vezetés többször is változhat, a kormányzatok fejlesztési, közpolitikai prioritásainak változása valós kockázatot jelent.[3] Minekután pedig egy-egy ilyen PPP ügylet nagy költségigényű beruházásra vonatkozik, és hosszú időre köti le a költségvetési források egy részét, ezért nem meglepő, ha az aktuálisan hatalmon lévő kormányzatok saját céljaik realizálásának költségvetési akadályait látják ezekben a projektekben - feltéve persze, ha azok nem tükrözik az aktuális vezetés fejlesztési prioritásait.
A magánszektor nem a kockázatok átvállalására, hanem a gazdasági haszon elérésére törekszik. Ahogy ellenérték nélkül nem állítanak elő árut, illetve nyújtanak szolgáltatást ezek a gazdasági szereplők, úgy a különböző piaci kockázatok vállalására sem lesznek hajlandók ingyen. Ha belegondolunk, ez az oka annak, hogy a különböző közjavak, illetve más ár nélküli termékek biztosítása napjainkban is az államok feladataiként jelentkeznek.
E fenti, a kritikusok által rögzített első megállapítás tehát ilyen formában nem helytálló. Inkább úgy kéne fogalmazni, hogy a magánszektorbeli alanyokra lehet kockázatot hárítani, de annak ára lesz. Azok csak abban az esetben vállalják a különféle kockázatokat, ha az számukra kifizetődő. Számolni kell azzal, hogy a kockázatok magánszektorra hárítása az állam részéről növeli a magánszféra számára fizetendő ellenérték nagyságát.
Fontosnak tartom továbbá kiemelni a kockázatok megosztása kapcsán, ahhoz, hogy egy ügylet PPP-nek legyen tekinthető nem szempont a piaci kockázatok felek közötti elosztása. Ám ahhoz, hogy az Eurosta STAT04/08 jelzésű határozata értelmében a PPP szerződések kapcsán az állam által kifizetett díjak költségvetésen kívüli tételek maradjanak, vagyis, hogy ne kelljen azokat költségvetési kiadásként feltüntetni, szükséges az, hogy az építési (létesítési) kockázatokat és legalább egyiket a rendelkezésre-állási, illetve keresleti kockázatok közül a magánszektorbeli fél viselje.[4]
A PPP megállapodások mellett szóló, eme jogintézmény elterjedésének kezdeti időszakában sokszor emlegetett érv volt, hogy az képes az "értéket a pénzért" elv (value for money) kifejezésre juttatására. Csupán egy dolgot felejtettek el hangsúlyozni ezzel összefüggésben, méghozzá, hogy nem önmagától, automatikusan, hanem állami közreműködés, szerepvállalás mellett.
Mint, ahogy a korábbi fejezetben említettem a PPP-ben szerződéses alanyként megjelenő magánszektorbeli alanyok célja, s egyben legfőbb motivációja a profit és annak maximalizálása. Ezt nem lehet elérni anélkül, hogy a magánszektorbeli szereplők ne minimalizálnák költségeiket. Az állam felelőssége e körben az, hogy olyan szabályozási közeget alakítson ki, akár generális jogszabályok, vagy az adott projektre szóló szerződés keretében, mely segíti az "értéket a pénzért" elv érvényesülését.
Az állam segítheti előbbi elv megvalósulását például azzal, hogy kötelezővé teszi a PSC (public sector comparator) számítást egy bizonyos költségszintet elérő, illetve meghaladó állami (értve alatta a helyi önkormányzatokat is) beruházások esetén. Azzal, hogy kötelezővé teszi a beruházások megvalósításának, finanszírozásának lehetséges módo-
- 439/440 -
zatainak - hagyományos állami és alternatív feladat-ellátási utak - pénzügyi összehasonlítását, informáltabbá válik, s az információs aszimmetrikus állapot mérséklése révén máris közelebb kerül egy megfontoltabb döntéshozás lehetőségéhez. A közpénzekkel való felelős gazdálkodás első lépésének is tekinthető a különböző beruházási lehetőségek számba vétele és összehasonlítása. Sajnos a magyar gyakorlat is egyike azoknak, ahol nem írták elő kötelezően a PSC számítások alkalmazását a PPP projektek előkészítése során.[5]
Az állam nem csupán a PSC számítások, s így a projektek előkészítése folyamán, hanem a már aláírt, kivitelezési, illetve működési fázisba került beruházások esetén is sokat tehet az "értéket a pénzért" elv érvényesüléséért a szerződésszerű teljesítés ellenőrzésének megfelelő monitoring rendszerének kiépítésével és működtetésével, valamint a nem szerződésszerű teljesítés esetén arányos, következetes és hatásos szankciórendszer működtetésével. Nagyon fontos azonban, hogy a szankció-, illetve ellenőrzési rendszer működtetésének jogát ne szervezze ki közszektoron kívüli szereplők számára! Sajnos a hazai projektek kapcsán az Állami Számvevőszék (továbbiakban: ÁSZ) jelentéseiben többször feltűnik észrevételként, hogy az állam nem élt a magánpartnerek nem szerződésszerű teljesítése esetén az egyébéként rendelkezésére álló jogkövetkezmények alkalmazásával,[6] illetve helyi önkormányzati projekteknél említi az ÁSZ az államot képviselő felet, mint megrendelőt megillető ellenőrzési jog kiszervezésének problémáját is.[7]
Ez az észrevétel vagy kritika nem magának a PPP-nek szól, hanem alapvetően a közpolitikai döntéshozókat illeti. Az, hogy az állam milyen módon -így például milyen pénzügyi konstrukció keretében - kíván elérni, megvalósítani egy fejlesztési célt, az az ő döntési kompetenciájába tartozik, a jogrendszer, illetve a gazdasági lehetőségek határain belül szabadon mozoghat. Az a körülmény tehát, hogy az állam, illetve a közpolitikai döntéshozók nem mérlegelik, illetve nem írják elő a különböző beruházási alternatívák értékelési, összevetési kötelezettségét önmaguk számára, az nem a kiválasztott fejlesztési metódusban rejlő hiba.
A hagyományos állami beruházások kapcsán szeretném mellettük szóló érvként felhozni, hogy: amennyiben a döntéshozó nem él a hitel-, illetve a kölcsönfelvétel lehetőségével, akkor valóban igaz, hogy ezek az ügyletek nem jelentenek hosszú távú terhet a költségvetés számára. Nagyon fontos azonban, hogy ne folyamodjon az állam külső forrásokért, államháztartáson kívüli pénzeszközökért, ellenkező esetben a fenti állítás megdől. Ha az állam elkerüli a hosszú távú költségvetési elköteleződést, akkor az egymást váltó politikai vezetés sem érzi úgy, hogy kénytelen volna elköteleződni elődei fejlesztési céljai mellett. S ahogy minden állami vásárlás, úgy a hagyományos állami beruházások is gazdasági élénkítő hatással bírnak. Ugyanakkor nagyon fontos sajátosságuk a fenti ügyleteknek, hogy az államnak időre van szüksége, hogy a hagyományos úton megvalósuló projektekhez szükséges forrásokat kigazdálkodja. Saját források előteremtése mindig több időt igényel a gazdasági alanyoktól, nem kivétel ez alól az állam sem. Mivel tehát a hagyományos állami beruházások megkezdéséhez több időre van szükség - a szükséges saját források előteremtése okán -, így számolni kell azzal, hogy társadalmi igények kielégítése elodázódhat. Ezzel szemben külső források bevonása révén a sürgető társadalmi szükségletek kielégítése hamarabb megtörténhet, míg a kapcsolódó fizetési kötelezettségek is elteríthetők időben.
Látnunk kell azonban, hogy akár a hagyományos állami beruházások, akár a külső forrásokat bevonó alternatív utakat választjuk, lévén mindkettő állami költekezés (csak más formában jelentkező), érinteni fogja a költségvetést. A hagyományos projektre többet kell várni, még az állam kigazdálkodja saját forrásait - például a fizetési kötelezettségek megemelése, költségvetési kiadásainak más területen való csökkentése révén -, illetve ezek a nagy kiadások rövid időtávon, de annál intenzívebben érintik az államháztartási gazdálkodást, veszélyeztetve ezzel a költségvetési egyensúlyt, hitelfelvétel esetén növelve az államadósság mértékét is. A költségvetési források államháztartáson kívüli pénzeszközökkel való kiegészítése esetén azonban a szükséges források gyorsabban teremthetők elő, így a társadalmi igények kielégítése is hamarabb megvalósulhat. A költségvetés terhei időben szétteríthetők, ez bár hosszabb idejű elköteleződést jelent, a költségvetésre az egyes években kevésbé intenzív hatást gyakorol, ráadásul a kapcsolódó fizetési kötelezettségek tervezhetők. Ugyanakkor tény, hogy hosszabb időn keresztül jelent elköteleződést, s a külső források igénybevételének mindig ára van - lásd hitelkamatok. Tehát a közpolitikai döntéshozóknak mérlegelniük kell a különböző beruházási lehetőségeket, hisz
- 440/441 -
mindegyik mellett, illetve ellen is találni érveket, s csak abban az esetben hozhatja meg a közpénzek felhasználása és közszükségletek kielégítése szempontjából a lehető legjobb döntést, ha ismeri valamennyi (vagy legalább minél több) döntési alternatíva előnyeit és hátrányait.
A fenti állítás igaz. A PPP nem jobb csupán más a többi beruházási metódusokhoz - így a hagyományos állami beruházásokhoz - képest. Ha ismerjük a jogintézmény sajátosságait, fel sem merül bennünk, hogy egy PPP ügylet automatikusan gyorsabb, illetve költséghatékonyabb lenne más megoldáshoz viszonyítva.
Miért is nem olcsóbb, illetve gyorsabb a hagyományos állami beruházásokhoz képest? Ennek több oka van. Egyrészt gondoljunk a PPP ügyletek, mint szerződéskomplexumok előkészítésére, mely folyamat roppant idő- és költségigényes. Elsőként össze kell hasonlítani a különböző beruházási alternatívákat - PSC számítás keretében -, hogy valóban a PPP lesz-e a legmegfelelőbb út a beruházás megvalósítására, majd közbeszerzési eljárást kell lefolytatni a közpénzek átlátható és hatékony felhasználása érdekében, hogy kiválasszuk az összességében legkedvezőbb ajánlatot tevő gazdasági szereplőt, s így az állammal majdan szerződést kötő jogalanyt. A nyertes ajánlattevővel ezt követően megkezdődhetnek a további egyeztetések, vagyis a PPP szerződés tartalommal való feltöltése. A szerződések szavakba öntése a közvetítő intézmények (pl. ügyvédi irodák, tanácsadó cégek stb.) igénybevétele és az esetlegesen PPP-re vonatkozó kiforratlan jogszabályi közeg okán, mely jellemző több kontinentális jogi hagyományú állam esetén - így hazánkra is -, távolról sem egyszerű feladat. Nem csak a szerződések előkészítése munkaigényes, de a beruházások kivitelezése is, hiszen az egyes egymásra épülő munkafázisokban jelentkező nem várt problémák (pl. hibás teljesítés, régészeti feltárás stb.) tovagyűrűznek. A működtetés fázisában pedig a megfelelő monitoring rendszer kiépítése és annak működtetése jelentkezik kiadásként.
A PPP ügyleteik költségeit ráadásul a szerződő feleken kívül álló körülmények is megváltoztathatják. Itt leginkább a hosszú szerződési futamidőből fakadó különböző váratlan, előre nem látató körülményekre kell gondolni, mint a gazdasági környezet átalakulása, a gazdasági válsághelyzetek, a deviza-, illetve valutapiacon végbemenő változások, a jogszabályi környezet átalakulása,[8] a kormányzati politika változása, s így tovább. Az állammal szerződő profitorientált alanyok fenti körülményekből fakadó bizonytalanságaikat kockázataik mérséklése és profitcéljaik elérése érdekében beárazzák, ezzel téve költségesebbé a hosszú távra születő PPP ügyleteket a rövidtávú állami elköteleződéssel járó más beruházási lehetőségekhez képest.
A transzparencia hiánya sajnos nem csupán a PPP ügyletekkel összefüggésben jelentkezik problémaként. PPP esetén azonban az átláthatóság garantálása még nagyobb kihívást jelenthet, tekintve, hogy üzleti titkaik megóvásában érdekelt profitorientált gazdasági szereplőket vonunk be a közösségi szükségletek kielégítésébe, melyek szerződésben vállalt kötelezettségeik teljesítése végett az államtól származó költségvetési forrásokat (közpénzt) is felhasználnak.
Két érdek feszül egymásnak PPP ügyletek esetén. Az egyik a magánpartnereknél jelentkező érdek, mely üzleti titkaik[9] megóvására irányul. A másik pedig az állam, még inkább a társadalom oldalán jelentkező igény - és alkotmányosan rögzített jog -: a közérdekű adatok megismeréséhez. A két érdek közti feszültség nem oldható fel azzal, hogy a közérdekű adatok megismeréséhez való jogot részesítjük abszolút védelemben az üzleti titkok védelméhez való joggal szemben. Ha a magánszektorbeli alanyok, akiknek piaci pozíciója és jövője függ az általuk kidolgozott megoldásokra vonatkozó ismeretek megőrzésétől, semmilyen jellegű védelemre nem számíthatnak üzleti titkaik vonatkozásában, nem kötnek szerződést az állammal. Ha pedig az üzleti tikokat részesítjük kizárólagos védelemben, mely azt eredményezi, hogy a közösség nem kap tájékoztatást a közpénzek felhasználásáról, az a társadalom egészének érdekét sérti, s az aktuális kormányzati politika megítélésére gyakorol komoly negatív hatást. A legjobb egyfajta kompromisszumos megoldás volna, mely lehetőséget teremt az állammal szerződő magánszektorbeli alanyok által megkapott költségvetési források felhasználásának nyomon követésére, s erről a nyilvánosság oly módon való tájékoztatására, mely során a vállalkozások üzleti titkai nem sérülnek. Így az üzleti titkok nyilvánosságra nem kerülnek, ugyanakkor az állam is eleget
- 441/442 -
tud tenni ama kötelezettségének, hogy a közpénzek felhasználásáról a nyilvánosságot, áttekinthető módon, érdemben informálja.
Sajnos hazánkban megkötött ilyen szerződések kapcsán a közérdekből nyilvános adatokhoz való átlátható hozzáférés biztosítása nem vagy csupán kis mértékben valósult meg. Gondolok itt például arra, hogy az egyes projektekre kifizetett költségvetési források összevontan szerepeltek a költségvetési, illetve zárszámadási törvényekben, a helyi önkormányzati szinten megvalósult ilyen projektek egységes, beruházásonként való nyilvántartása elmaradt. E szerződésekhez való hozzáférés részlegesen sem volt biztosítva a nyilvánosság számára, ahogy az előbbi célra kifizetett költségvetési források felhasználásáról sem által rendelkezésre nyilvános, átfogó - azaz valamennyi projektre kiterjedő - beszámolók.
A PPP szerződéseket mindig megelőzi valamilyen közbeszerzési eljárás lefolytatása, tekintve, hogy hogy ezek az ügyletek hosszútávra születő, költségvetési források felhasználásával (is) járó, nagy költségigényű beruházásokra irányulnak főszabály szerint. A közbeszerzési eljárás szerepe itt is az, hogy az összességében legkedvezőbb ajánlatot tevő fél kiválasztása révén biztosítsa a közösségi források, azaz közpénzek gazdaságos és átlátható felhasználását. Ugyanakkor valamennyi - úgy a PPP, vagy más ügyletek aláírását megelőző - közbeszerzési eljárásnak tranzakciós, adminisztrációs költségei vannak, mint a lefolytatásukhoz szükséges idő, munkaerő költségei, melyek egy része az ajánlatkérőknél, másik része pedig az ajánlattevőknél jelentkeznek.
Megítélésem szerint azt nem lehet kategorikusan kijelenteni, hogy a versenyeztetés PPP ügyletek esetén semmilyen megtakarítást nem generál. Az ugyan igaz, hogy PPP ügyletek esetén eleve mérsékeltebb a verseny a gazdasági szereplők között, hiszen azokat a magas tőkeigényű beruházásokat, melyekre a PPP szerződések irányulnak, csupán néhány gazdasági alany képes vállalni. A kisebb verseny kevésbé előnyös. De még egy szűkebb verseny is verseny, a verseny teljes hiányához képest. Ugyanakkor a versenyeztetés elmaradásának nem csupán pénzben kifejezhető költségei, a verseny lehetőségének biztosításának pedig nem csak pénzegységekben meghatározható pozitív hozadékai léteznek a társadalom számára.
A versenyeztetésnek ára, költségei vannak. Azonban mindaddig, amíg a versenyeztetéssel együtt járó költségek nem haladják meg a versenyeztetés elmaradásával együtt járó költségeket, közgazdasági szempontból racionális döntés a verseny lefolytatása. Igaz, hogy minél szűkebb a potenciális ajánlattevők köre, annál mérsékeltebb a verseny is, s minél kisebb a verseny a versenyeztetés lefolytatásával és verseny elmaradásával együtt járó költségek közötti különbség is egyre csökken. Ám ne feledkezzük meg arról, hogy a közgazdasági megfontolások mellett a közpénzek felhasználása során számításba kell venni egyéb szempontokat is, mint a társadalom érdekét a közpénzekkel való átlátható és felelős gazdálkodás iránt, mely biztosításának egyik legfontosabb garanciája a közbeszerzési eljárások, s így a versenyeztetés lefolytatása.
A fenti állítást célszerű lenne inkább átfogalmazni, mégpedig úgy, hogy a potenciális ajánlattevők között fennálló korlátozott verseny csökkenti a közbeszerzési eljárások lefolytatásából nyerhető közösségi megtakarítások mértékét PPP szerződések esetén.
Az előzőek során arról már beszéltünk, hogy a magánszektor nem garantál automatikusan értéket a pénzért. Ez a magállapítás igaz az innováció vonatkozásában is. Az állammal szerződő gazdasági szereplő elsődleges célja a haszonmaximalizáció, s amennyiben eme célja innovatív megoldások nélkül is realizálható, úgy a magánszektorbeli alany nem tesz külön erőfeszítéseket a technológiai vagy más jellegű újítások megvalósítására. Ha az állam célja a PPP ügyletek aláírásával valamilyen innováció, akkor ezt úgy a szerződésben, mind a szerződésmenedzsment során - azaz a szerződés előkészítése, a beruházások kivitelezése, s a kész létesítmények működtetés folyamán - is kifejezésre kell juttatni saját, jól felfogott érdekeinek képviselete mellett. A kellőképpen hatékony állami érdekérvényesítés[10] híján ugyanis az állam által kitűzött innovációs célok a magánszektor profitmaximalizációja alá rendelődnek, s nem jutnak érvényre. Az államnak előbbieket tudomásul kell vennie, s az adott gazdasági és minél stabilabb jogszabályi környezet adta keretek között, a rendelkezésére álló magánjogi eszközök révén kell érvényt szereznie érdekeinek.
Miért fontos a stabil jogszabályi környezet, s az, hogy az állami érdekeket magánjogi eszközökkel védjük? A stabil jogszabályi környezet különösen
- 442/443 -
előnyös a magánszektor számára, segít a vállalkozói szellem megerősítésében,[11] s így a gazdasági fejlődés egyik fundamentuma. A stabil jogszabályi közeg garancia a gazdasági alanyok számára,[12] hiánya óriási kockázati faktor, mely vagy elriasztja a befektetések egy részét vagy ellehetetleníti azokat. A magánjogi eszközök alkalmazásának indokoltsága az előző érvekkel is összefügg. Az állam a PPP ügyletekben maga is szerződő fél, így emiatt is elvárható, hogy szerződésben rögzített igényeinek a magánjog, s ne a közjog segítségével szerezzen érvényt, ahogy szerződéses kötelezettségei alól se közhatalma gyakorlása révén keressen kibúvót. Amennyiben ugyanis az állam közhatalmi eszközökhöz - pl. jogszabály módosítás, új jogi norma hatályba léptetése stb. - folyamodik olyan érdekei érvényre juttatása végett, melyekről szerződésben már korábban rendelkezett, azzal kiszámíthatatlanná teszi a jogszabályi környezetet, melyre a potenciális befektetők vagy úgy reagálnak, hogy nem kötnek ügyletet az állammal, vagy megemelik áraikat.
A magánszektor valóban nem hatékonyabb szükségszerűen a szolgáltatásnyújtás során, mint a közszektor. A magánszféra a költségei lefaragásában, a költséghatékony szolgáltatásnyújtásban rendelkezik komparatív előnyökkel, ami egyrészt az előbbi alanyok céljaival, másrészt a korlátozottan rendelkezésükre álló gazdasági erőforrásokkal áll összefüggésben.
Az állammal szerződő gazdasági szereplők célja - ahogy azt már többször említettem - a profit elérése. A gazdasági haszon növelésének egyik legkézenfekvőbb módja a költségek alacsonyan tartása. A magánszektorbeli alanyok amennyiben alacsonyan tartják költségeiket, az ebből fakadó haszon nem feltétlen csapódik le az állam oldalán, hanem ezeket a megtakarításokat a magánszféra jellemzően elnyeli profitként. A magánszektorbeli alanyok költséghatékonyak ugyan, de nem feltétlenül szolgáltatás-hatékonyak is. Ahhoz, hogy az állam hatékonynak tekinthető szolgáltatást kapjon szerződésben vállalt kötelezettségeiért cserébe elsőként a kontraktusban kell tisztáznia azt, hogy mi is tekinthető hatékony szolgáltatásnak, s így szerződésszerű teljesítésnek. Vagyis a feleknek - azaz az állam aktív részvételére is szükség van -(amennyire csak lehet) pontosan meg kell határozniuk a szolgáltatásnyújtás feltételeit, a minőségi követelményeket, s ezek teljesülését az államnak folyamatosan ellenőriznie, nyomon kell követnie. Nem szerződésszerű teljesítés esetén pedig következetesen élnie kell a szerződésben számára kikötött garanciális eszközökkel.
A profitérdekek mellett a korlátozottan rendelkezésre álló gazdasági erőforrások miatt törekednek minél nagyobb fokú költséghatékonyságra a magánszektorbeli alanyok. Ezeket a szűkösen rendelkezésre álló forrásokat igyekeznek minél hatékonyabban kihasználni, hogy a lehető legkisebb ráfordítással a legnagyobb bevételt érjék el. Ez is a költséghatékonyságot, s nem a szolgáltatásnyújtás hatékonyságát szolgálja.
Vagyis eme állítás igaz a PPP vonatkozásában, a magánszektorbeli alanyok nem szükségszerűen hatékonyabbak a szolgáltatásnyújtás folyamán, s mindez az állam oldalán keletkeztet feladatokat. Az államnak e téren is aktívan kell fellépnie érdekei érvényesítése, itt a szolgáltatásnyújtás hatékonyságának biztosítása végett.
A magánszektorbeli alanyok valóban nem képesek olyan előnyös feltételekkel pénzügyi forrást szerezni a piacról, mint az egyes államok. Ennek oka az államok, illetve a piacból élő magánszektorbeli alanyok, mint adósok által képviselt különböző mértékű kockázatokban rejlik. Az államok általában jó adósnak számítanak, csődjük bekövetkezésének valószínűsége relatíve alacsony, így a magánszektorbeli alanyokhoz képest nagyobb eséllyel maradnak fizetőképesek hosszú időn keresztül, vagyis kisebb kockázatot testesítnek meg a hitelek felvétele, kölcsönök kiutalása során, azaz számukra olcsóbban, alacsonyabb kamatra folyósítanak kölcsönt a pénzpiacai szereplők.
Az előbbieknek azért van jelentősége PPP szerződések esetén, mert a PPP formában megvalósításra váró projektek roppan tőkeigényesek, melyhez szükséges forrásokat a közbeszerzési eljárásokban nyertes magánszektorbeli alanyok kisebb vagy nagyobb mértékben a pénzpiacról felvett kölcsönökből finanszírozzák. Az, hogy előbbi alanyok csak magasabb kamatok mellett jutnak hitelhez, illetve kölcsönhöz, emeli a beruházások költségeit. Pusztán ezt az aspektust tekintve is drágábbak a PPP ügyletek a hagyományos állami beruházásokhoz képest. Ám lényeges különbség, hogy a hitel, illetve kölcsönök felvételének terhei a magánszektorbeli alanyokat sújtják közvetlenül, s azok nem az államadósságban jelennek meg. Az
- 443/444 -
más kérdés, hogy az állam által fizetett díjak formájában idővel ezek visszafizetésre kerülnek a magánszektorbeli alanyoknak. Az ezzel járó költségvetési terhek, azonban időben elterülnek, nem egy összegben realizálódnak. Továbbá lényeges, hogy az egyes alternatív közfeladat-ellátási módszereknek - így a PPP-nek is - célja államháztartáson, azaz költségvetésen kívüli forrásokat bevonni a közfeladatok ellátásába, közösségi igények kielégítésébe, hogy így mérsékeljék a költségvetés terheit, s akadályozzák meg az államadósság[13] növekedését.
A közpolitikai prioritások torzulása alatt a tanulmány elején idézett EPSU és PSIRU által jegyzett közös anyag azt érti, hogy a PPP keretében a kormányzatok olyan beruházásokba kezdenek, amelyek iránt a magánszektor érdeklődik, amely beruházások nem feltétlenül esnek egybe a közösségben igényeivel, illetve a közpolitikai döntéshozók fejlesztési prioritásaival.[14] A PPP-re fordított pénzeszközöket pedig más szektorokban tervezett beruházások megkurtításával elért megtakarítások útján gazdálkodják ki, hogy a költségvetési egyensúly ne sérüljön.
A fenti állítást megítélésem szerint vitatni kevéssé lehet, hiszen a PPP mint közfeladat-ellátási eszköz alkalmazásának a lehetősége torzítani képes a közpolitikai prioritásokat. Ez azzal függ össze, hogy a PPP-t csak olyan javak előállítására lehet felhasználni, amelyre a fogyasztóknak van kereslete, s melyek igénybe vételéből ki lehet zárni a nem fizető fogyasztókat.[15] Ha előbb feltételek közül egy is hiányzik, akkor a PPP nem lehet a beruházás megvalósításának racionális alternatívája, hiszen a magánszektorbeli alanyok profitkilátások nélkül nem vállalják az állammal a szerződéskötést, csak akkor, ha az állam olyan feltételek mentén kínál nekik szerződést ilyen javak előállítására, amely költségeik megtérülése mellett, még profitot is biztosít számukra. Eme utóbbi ügylet kevés valószínűséggel lehet az állam számára előnyös, illetve a közpénzek hatékony felhasználásának tekinthető. Mivel az ár nélküli termékek előállításába nem lehet bevonni oly módon a magánszektorbeli szereplőket, hogy akár minimális keresleti kockázatokat hárítson rájuk az állam, ezért a PPP-t nem javallott ilyen termékek előállítása során alkalmazni. Célszerű ilyenkor más beruházási alternatíva mellett dönteni.
Amennyiben tehát a közpolitikai döntéshozók szimpatizálnak a PPP eszközével, akkor alkalmazkodni kénytelenek a magánszektorbeli alanyok beruházási prioritásaihoz, azaz csak olyan javak előállítására használják a jogintézményt, melyből a nem fizető fogyasztók kizárhatók és van rájuk nézve fizetőképes kereslet. Olyan javak előállítását vagy előállításának megszervezését, melyekből a nem fizető fogyasztók nem zárhatók ki, az államnak magára kell vállalnia, s azokról vagy saját intézményei vagy más szektorbeli szereplők bevonása útján a keresleti kockázat viselése mellett gondoskodnia kell.
A PPP ügyletek népszerűsítésének időszakában, az intézmény mellett felhozott érvek egyike volt, hogy a PPP-ben egy olyan megoldást tisztelhetünk, amely lehetővé teszi az államadóssággal, illetve költségvetési hiánnyal küzdő államok számára az infrastrukturális beruházások lebonyolítását. Ez így ilyen formában igaz is. A PPP valóban alkalmas arra, hogy segítségével az közszektor bevonja a közfeladatok ellátásába a magánszektorbeli alanyok forrásait, kiegészítve ezzel a költségvetési eszközöket. Ráadásul, ha megfelelő módon kerül sor a projektek kapcsán felmerülő kockázatot elosztására, akkor a korábban már jelzett Eurostat határozat értelmében a PPP-vel együtt járó állami kiadások költségvetésen kívüli tételként számolhatók el.
Ám nagyon fontos, hogy a PPP csupán egy eszköz, egy közfeladat-ellátási alternatíva sok másik lehetősséggel egyetemben, s mint ilyen, önmagában nem képest a költségvetési gazdálkodással, illetve államadóssággal összefüggő problémák kezelésére. Továbbá a PPP alkalmazásával összefüggésben a kormányzati szektor oldalán felmerülő előnyök esetlegesek, nem érvényesülnek automatikusan csak körültekintő állami tervezés, előkészítés és a projektek kivitelezése, illetve a létesítmények működtetése során tanúsított aktív állami jelenlét esetén.
Összességében megállapíthatjuk, hogy a PPP alkalmazását illetően napjainkra gyűlt fel annyi tapasztalat, amely világossá tette a jogintézményben, mint közfeladat-ellátási eszközben rejlő kockázatokat. Ilyen kockázatok jelentkezhetnek az állam, mint megrendelő oldalán, de a vele szerződő, profitorientált magánszektorbeli alanyok vonatkozá-
- 444/445 -
sában is. A legtöbb bizonytalanság a PPP két tulajdonságával függ össze: egyrészt a hosszú szerződési idővel, másrészt pedig az ilyen formában megvalósuló projektek roppant költségigényével.
A hosszú szerződési idő alatt számos olyan körülmény változhat: úgy a gazdasági, mint a politikai vagy a jogszabályi közeget illetően, amelyeket a felek valamelyike vagy egyike sem láthat előre. A magánszektor az esetleges kockázatait beárazza, ami a projektek költségét növeli. Ráadásul a PPP ügyletekben részt vevő felek - a közszektorbeli, illetve a profitorientált magánszektorbeli alanyok - nagyon különbözőek, akár tevékenységüket tekintve, akár céljaikat, szervezetüket, működésüket vagy eszközeiket vizsgálva, mely miatt kvázi "különböző nyelvet" beszélnek, ami együttműködésüket teszi nehézkesebbé. Ez utóbbi körülmény, azaz a közös nyelv megtalálása is különböző többletköltségeket szül.
A PPP nem csodafegyver, illetve nem gyógyír az egyes államok költségvetési gazdálkodásának egyensúlyi problémáira, s ugyanígy nem képes kezelni az egyes államok eladósodottságának gondjait sem. A PPP lehetőséget ad arra, hogy a kormányzatok korlátozott költségvetési mozgásterük adta keretek között időben előrébb hozzák a különböző közösségi szükségletek kielégítését a magánszektorbeli alanyokkal hosszú távra aláírt szerződések révén. Ebben az esetben azonban lényeges, hogy az államok hosszabb időre lekötik szabad költségvetési kapacitásuk egy részét, mely idő alatt a magánszektorbeli alanyoknak a beruházás megvalósításáért, és/vagy annak működtetéséért (szolgáltatásnyújtásért) cserébe díjat fizetnek, ami éves bontásban töredéke annak a költségnek, mely a fejlesztés hagyományos állami beruházás formájában való megvalósítása esetén egy összegben terhelte volna a költségvetést. Fontos továbbá, hogy külső források - így államháztartáson kívüli pénzeszközök - igénybe vételének ára van, így ha az állam a piacról, profitorientált gazdasági szereplők pénzügyi eszközeit szeretné használni, bevonni a közösségi igények kielégítésébe, akkor számítania kell rá, hogy az nem lesz ingyen. ■
JEGYZETEK
* A mű a KÖFOP-2.1.2-VEKOP-15-2016-00001 azonosítószámú, "A jó kormányzást megalapozó közszolgálat-fejlesztés" elnevezésű kiemelt projekt keretében, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem és a Debreceni Egyetemen működő DE ÁJK Állami Erőforrások Államtudományi Kutatóműhely keretében készült együttműködésével készült. A projektirány elhelyezésére l.: Horváth M. Tamás és Bartha Ildikó: Az ágazati közszolgáltatások rendszertanáról. In: uők. (szerk.): Közszolgáltatások megszervezése és politikái. Merre tartanak? Dialóg Campus, 2016. Budapest-Pécs 25-37. o.
[1] Lásd: http://www.psiru.org/ (2017.11.08.)
[2] EPSU-PSIRU: Exposing the myths around Public-Private Partnerships. 2014. 1. o.
Forrás: http://www.psiru.org/sites/default/files/2015-01-PPP-EPSUPPPbriefingfinal.pdf (2017.11.08.)
[3] Állami Számvevőszék: 0813. Jelentés a 2007-ben befejeződő autópálya beruházások ellenőrzéséről. 2008. 14. o. Forrás: https://asz.hu/storage/files/files/%C3%96sszes%20jelent%C3%A9s/2008/0813j000.pdf (2017.06.02.)
[4] Eurostat STAT/04/18. New decision of Eurostat on deficit and debt Treatment of public-private partnerships 2004. Forrás: https://www.portal-vz.cz/getmedia/261c82b1-776b-45ce-ad50-935e3b48cded/STAT (2017.11.15.)
[5] Állami Számvevőszék: 1171. Jelentés a felsőoktatás oktatási infrastruktúra-fejlesztési programjának ellenőrzéséről. 2011. 17-18. o.
Forrás: https://www.asz.hu/storage/files/files/%C3%96sszes%20jelent%C3%A9s/2011/1171j000.pdf (2016. 02.02.), Állami Számvevőszék: 0919. Jelentés a Sport XXI. Létesítményfejlesztési Program keretében támogatott önkormányzati PPP beruházások megvalósításának és önkormányzati feladatok ellátásra gyakorolt hatásának ellenőrzéséről. 2009. 26., 40. o. Forrás:
https://www.asz.hu/storage/files/files/%C3%96sszes%20jelent%C3%A9s/2009/0919j000.pdf (2013.10.05.)
[6] Állami Számvevőszék: 0919. Jelentés, i.m. 18. 77. o.; Állami Számvevőszék: 0813. Jelentés a 2007-ben befejeződő autópálya beruházások ellenőrzéséről. 2008. 18. 51-52. o.
Forrás: https://asz.hu/storage/files/files/%C3%96sszes%20jelent%C3%A9s/2008/0813j000.pdf (2017.06.02.)
[7] Állami Számvevőszék: 0919. Jelentés, i.m. 22. o., Állami Számvevőszék: 0813. Jelentés, i.m. 22. o.
[8] Cooter, Robert - Ulen, Thomas: Jog és közgazdaságtan. Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest, 2004, 85-111. o.
[9] Brant, Jennifer - Lohse, Sebastian: Trade secrets: Tools for innovation and collaboration. 2014. 5-7. o. (Forrás: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2501262 (2017.11.10.)
[10] Sárközy Tamás: Korunk jó állama - a hatékony kormányzást biztosító jogállam. Gazdaság és Jog 2012. 7-8. sz. 5-8. o.
[11] Samualson, Paul A. - Nordhause, William D.: Közgazdaságtan. Akadémia Kiadó, Budapest 2012. 478-518. o.
[12] Kovács Árpád: A versenyképesség javításának lehetősége. Pénzügyi Szemle 2010. 3. sz. 514-518. o.
[13] Államadósság alatt értve az állam pénzügyi instrumentumokban fennálló, hitelviszonyon alapuló kötelezettségeinek összességét. Lásd Zsugyel János (szerk.): Közpénzügyek nagy kézikönyve. CompLex, Budapest 2009. 271-272. o.
[14] Hall, David: Why Public-Private Partnerships don't work? The many adventages of public alternative. 2015. 23. 35. o. Forrás: http://www.worldpsi.org/sites/default/files/documents/research/rapport_eng_56pages_a4_lr_0.pdf (2017. 11. 13.)
[15] Begg, David - Vernasca, Gianluigi - Ficher, Stanley -Dornbusch, Rudriger: Economics. McGraw-Hill Edition, USA 2013. 350-351. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző adjunktus, DE ÁJK.
Visszaugrás
