Az 1990 óta érvényes alkotmányos helyzete szerint, szemben a lehetséges másik és a rendszerváltás előtti kormánymodellel, amikor a kormányfő nem több mint első az egyenlők között, a magyar kormány miniszterelnöki kormány.[2] Az új helyzet nem állt a kezdettől fogva vitán felül, amit mutatott, hogy a Horn-kormány közigazgatási reformprogramja a testületi típusú kormányzást preferálva, a kormány testületi működésének, kollektív jellegének az erősítését és a középerős miniszterelnöki szerepkört célozta.[3] A miniszterelnök kiemelkedését és viszonyát a minisztereihez az alkotmányszöveg egyértelműen csak 2011-ben, az Alaptörvényben fogalmazta meg, azzal, hogy ő határozza meg a kormány általános politikáját, a miniszterek pedig ennek keretei között tevékenykednek. A korábbi alkotmányos háttérrel is az első Orbán-kormány felállásától a jól érzékelhető irány - a miniszteri önállóság, a reszortelv és a kormány testületi szerepkörének, a testületi elvnek a terhére - a miniszterelnöki hatalom látványos kibontakozása. Több vélemény szerint a miniszterelnöki kormány alkotmányjogi helyzete - a miniszterelnöknek van kormánya és nem a kormánynak miniszterelnöke - ténylegesen csak 1998 után valósult meg.[4] Ennek egyik jeleként a Miniszterelnöki Hivatal a kormányfő szervezeti háttereként politikai, közigazgatási és kommunikációs értelemben is kormányzati központtá fejlődött, és többé-kevésbé alkalmassá vált a kormányzati folyamatok felülről vezérlésére. Az irányt mutatta Medgyessy Péter alig több mint kétéves miniszterelnöksége is: ő a kabinetirodáját erősítette meg, amely fontos és közvetlen szerephez jutott a kormányzati igazgatás irányításában és mozgatásában. A második Gyurcsány-kormány megalakulásától a kormány korábbi jogkörének elvonásával a miniszterelnökhöz került a kormánybiztosok irányítása, és innentől kiterjed a személyzeti hatalma az államtitkári kar egészére. A miniszterelnöki hatalom további erősödésével összefüggésben és hátterére építve a második Orbán-kormány felállásakor a személyzeti politika központosítása azzal folytatódott, hogy a kormányzaton belüli kinevezési eljárásokban a közigazgatási tárca vezetői még csak feltételekhez sem kötött vétójoghoz jutottak. Ami pedig a legfontosabb, hogy az Alkotmány alatt 2006-tól a kormányszervezeti törvények (2006. évi LVII. és a 2010. évi XLIII. törvény), amikor szerepkörét a kormánypolitika irányának meghatározásával írták körül, világossá tették a kormányon belül a miniszterelnök irányítási és főnöki pozícióját.
A miniszterelnök dominanciája alkotmányjogi értelemben mégsem szüntette meg a kormány testületi jellegét, ami következhet pusztán a fogalmából meg a felépítéséből. (A kormányt a miniszterelnök és a miniszterek alkotják, mondja az Alkotmány 33. §-a és hasonlóan az Alaptörvény 16. cikke.) A kormányfő is tagja az általa vezetett kormánynak, amely alkotmányos szerepkörét - jellemzően rendeletekkel, határozatokkal és törvényjavaslatokkal - döntéshozó szervként valósítja meg. Az alkotmányszöveggel meghatározott felépítésből következően nem lehetséges a magyar berendezkedésben a kabinetkormányzás sem, mert a kormányon belüli szűkebb összetételű testület formálisan nem veheti át a kormány - az összes miniszter részvételével tartott kormányülés - jogait. (Még ha politikai szempontból bármennyire is jelentős szerepet tölthetett be 1994-2010 között a miniszterelnökből és néhány miniszterből felálló kormánykabinet.)
1. A testületi működés formája a kormányülés, amelyet 2012-ig az alkotmányszöveg is rögzít. (Az Alkotmány 37. §-a szerint a miniszterelnök feladata a kormány üléseinek a vezetése.) Az általában, nem csak Magyarországon szokásos, hetenkénti kormányülés politikai esemény és kommunikációs alkalom, jogi jelentősége abban áll, hogy - az összeshez képest szerény kivétellel, amely a miniszterelnöknek a kormányt helyettesítő lehetőségéből adódik - a kormánydöntések az alkotmányi rendelkezésekből következően itt születnek. Más kérdés, hogy a kormány ülése, amely a lehetséges utolsó, de nem feltétlen - és nem is minden kérdésben alkalmas - helyszíne a politikai-szakmai vitáknak és egyeztetéseknek, gyakran, de nem kizárólagosan, a tartalmában máshol kialakított döntéstervezetek szentesítését célozza. Tendenciáról van szó, amely nem szükségszerűen és elsősorban a miniszterelnöki hatalom kiszélesedésére, hanem inkább formalizált intézményeivel (közigazgatási egyeztetésekkel, miniszteri összetételű kabinetekkel vagy más testületekkel, államtitkári értekezlettel, a kormányzati koordinációs központtal) és szabályozatlan eljárásaival (akár a miniszterelnök részvételével tartott politikai és koalíciós egyeztetésekkel, előkészítő megbeszélésekkel) a döntés-előkészítési rendszer nyilván kívánatos fejlődésére vezethető vissza. Ebből és a kormányfők személyes stílusának változásaiból következően, az eredetileg (az Antall-kormány indulásakor is) hosszú, akár éjszakába nyúló és részletek tárgyalására kiterjedő kormányülések időtartama lerövidült, a viták pedig ritkultak, habár természetesen nem szűntek meg - az okkal erősként értékelt miniszterelnökök által vezetett Orbán- és a Gyurcsány-kormányok alatt sem.[5] A hatékony működéshez szükséges technikák alkalmazását, ha más nem, a kormányügyek mennyisége is kikényszeríti. (A kormány elé évente több mint 1000 előterjesztés kerülhet, 300-400 rendeletet alkot, és akár 500-700 határozatot is hoz. Több kormány olyan gyakorlatot követett, hogy az ülések napirendjén belül az államtitkári értekezlet, a Gazdasági Kabinet vagy más döntés-előkészítő testület állásfoglalásai alapján elkülönültek a vita nélküli elfogadásra, tulajdonképpen a szentesítésre és a vitára ajánlott pontok.) A meghaladott üzemmódot pedig jól példázza, ahogyan a XIX. század Magyarországán a kiegyezés utáni években a kabinetkormány működött: elnyúló üléseken előkészítetlen, jellemzően nem egyeztetett, szóban előadott és előzetesen a miniszterelnökkel sem ismertetett ügyeket tárgyaltak.[6]
A folyamat azért sem vezethető vissza egyszerűen csak a miniszterelnöki hatalom erősödésére, mert éppen ezzel egyidejűleg az első Orbán-kormány alatt alakult ki az informálisnak nevezett kormányüléseknek az utódok által is továbbvitt gyakorlata, amelyeken - a kormánytagok mellett esetleg más kormánypárti politikusok, államtitkárok és tanácsadók részvételével - egyáltalán nem viták nélkül meg rövid időtartammal, a kormánypolitika szempontjából a legfontosabb kérdések dőlhetnek el. Ezeken a rendes ülésekhez képest kötetlenebb tanácskozásokon a kormány politikai döntéseket hoz, amelyek nem feltétlenül jelennek meg jogszabályként vagy határozatként, ha pedig igen, ügyrendszerű kormányüléseken formalizálódnak.[7] (Kötetlen kormánytestületi tanácskozások persze korábban is léteztek; ilyen volt a kormányülések után a dualizmus időszakában és a Horthy-rendszerben szokásos kormányvacsora.[8] Ahogy a Kádár-korszakban a Politikai Bizottság üléseit a "PB-ebédek" követték.[9])
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
