A helyi népszavazás tekintetében a normatív, központi szabályozást az Alkotmány1, a helyi önkormányzati törvény2 és a választási eljárási törvény3 alkotja. A helyi népszavazás témakörében az elmúlt években gazdag alkotmánybírósági gyakorlat is kialakult.
Az Alkotmány 44. § (1) bekezdése értelmében a választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják. Az Ötv. egyrészt a "települési önkormányzat" címet viselő II. fejezetében, másrészt a "helyi népszavazás, népi kezdeményezés" címet viselő III. fejezetében taglalja a helyi népszavazás általános önkormányzati kérdéseit. Az Ötv. előírásai anyagi természetűek, míg a konkretizált eljárásjogi szabályokat a választási eljárásról szóló törvény rendszerezi, mégpedig a helyi népszavazásra vonatkozó speciális rendelkezések megalkotásával.
A helyi népszavazásra vonatkozó elsődleges és legáltalánosabb kérdés a helyi népszavazás tipizálása tekintetében vethető fel. A helyi népszavazás olyan módon alakult ki a helyi önkormányzataink gyakorlatában - és ezt megerősíti az Alkotmánybíróság álláspontja is -, amely különbséget tesz a kötelező eredményű (ügydöntő) és a véleménynyilvánító helyi népszavazás között.
A kötelező eredményű (ügydöntő) helyi népszavazás kérdésében Fogarasi József úgy foglal állást, hogy az "Ötv. az »ügydöntő« népszavazást sem nevesíti. Létezése csupán az Ötv. egyik rendelkezéséből (48. §) vezethető le: a népszavazás eredménye kötelező a képviselő-testületre. Mindebből következik, hogy ha a helyi népszavazás eredményes, úgy az eredmény (annak tartalma) köti a képviselő-testületet, azzal ellentétes döntést nem hozhat."4 Fogarasi József ugyanakkor rámutat arra is, hogy ezt a megállapítást csak a véleményalkotók egyik csoportja teszi meg; ugyanis a véleményalkotók másik csoportja arra az álláspontra helyezkedik, miszerint: "ami nem tilos, az szabad; szakszerűbben: amit egy jogállamban törvény nem tilt, az megengedett, tehát nem tilos, vagyis követhető, alkalmazható…"5 Ennek értelmében, az érvényes és eredményes helyi népszavazás nem köti a képviselő-testületet, mert a jogszabály nem tiltja annak figyelmen kívül hagyását, vagyis a helyi népszavazás eredménye véleménynyilvánító jellegű is lehet. Fogarasi József a 2007-ben született írásában azt hangsúlyozza, hogy a véleménynyilvánító helyi népszavazást az Ötv. nem ismeri, és problémaként veti fel, hogy ha országos szinten létezik a véleménynyilvánító népszavazás, akkor a helyi önkormányzati szinten - in concreto - miért nem adja meg ezt a lehetőséget a törvényhozó.
Az adott ügyben megszületett alkotmánybírósági határozat értelmezése szerint "a helyi népszavazás - mint az országos népszavazás - lehet ügydöntő és lehet véleménynyilvánító… Ügydöntő a helyi népszavazás akkor, ha az ügy, a kérdés eldöntése a képviselő-testület hatáskörébe tartozik, mivel a választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják (Alkotmány 42. §). A képviselő-testület hatáskörébe tartozó más kérdésben a helyi népszavazás véleménynyilvánító, annak jogi kötőereje nincs arra a szervre nézve, amelynek jogszabály alapján a hatáskörébe tartozik a döntés. Különösen így van ez akkor, ha az ügy a helyi érdekeken túl regionális vagy országos érdekű." 6
Nézetem szerint felmerül a kérdés: ezek a helyi népszavazások önálló típusoknak minősíthetők-e. A törvényhozó a helyi népszavazási eredményhez, illetve a helyi népszavazási tárgyhoz köti az osztályozás lehetőségét. A helyi népszavazási tárgyak alapján megkülönböztethető a kötelezően tartandó helyi népszavazás [Ötv. 46. § (1) bek.], a tiltott helyi népszavazás [Ötv. 46. § (4) bek.], illetőleg a képviselő-testület döntésétől függően elrendelt helyi népszavazás [Ötv. 46. § (3) bek.]. A helyi népszavazás eredménye alapján pedig megkülönböztethető a "kötelező eredményű" és a "nem kötelező eredményű" helyi népszavazás. Az alapvető problematikus kérdések az utóbbi csoportképzéssel kapcsolatban merülnek fel. A helyi népszavazások tipizálásában az azonos kategóriákhoz az ellenkező kategóriák rendelhetők hozzá, így a "kötelező" eredményű helyi népszavazás logikai ellentétpárja a "nem kötelező" eredményű helyi népszavazás. Az Ötv. azonban csak a "kötelező" eredményű helyi népszavazásról rendelkezik (Ötv. 48. §), a "nem kötelező" eredményű helyi népszavazásról hallgat. Az Ötv. 2. § (2) bekezdése értelmében önkormányzati döntést a helyi önkormányzat képviselő-testülete - annak felhatalmazására bizottsága, a részönkormányzat testülete, a helyi kisebbségi önkormányzat testülete, társulása, a polgármester -, illetőleg a helyi népszavazás hozhat. Az Ötv. 5. §-a szerint a helyi önkormányzati jogok a településen választójoggal rendelkező lakosok (továbbiakban: választópolgárok) közösségét illetik meg. A választópolgárok az önkormányzati testületbe választott képviselőik útján, és a helyi népszavazáson való részvételükkel gyakorolják az önkormányzáshoz való közösségi jogaikat.
A szabályozásból az következik, hogy amennyiben helyi népszavazásra kerül sor, úgy annak eredménye önkormányzati döntésnek minősül. Helyi népszavazási eredménnyel a jelenleg hatályos jog alapján nem két-, hanem egylépcsős döntéshozatal érhető el.7 A helyi önkormányzati döntés kapcsán felvethető a kérdés, hogy ez vajon lehet-e "nem kötelező" (véleménynyilvánító) jellegű. A kérdésre adható válasz előtt indokolt elvégezni a gyakorlatban "véleménynyilvánító" jelzővel kialakított helyi népszavazások alapjainak vizsgálatát.
A "véleménynyilvánító" helyi népszavazás klasszikus helyi önkormányzati esetköreibe a területszervezési eljárások tartoznak. Ezekben a kérdésekben azért nevezik véleménynyilvánítónak a helyi népszavazást, mert az ügy érdemére vonatkozó döntés nem a képviselő-testület, hanem más szerv - az Országgyűlés vagy a köztársasági elnök - döntéshozatali kompetenciájába tartozik. A "véleménynyilvánító" helyi népszavazás azt jelenti, hogy a települési választópolgárok közössége az adott kérdésben a helyi népszavazás hatáskörgyakorlásával nem hoz közvetlenül önkormányzati döntést. E megállapításnak azonban ellentmond az Ötv. 2. § (2) bekezdése, miszerint helyi önkormányzati döntést a helyi népszavazás is hozhat. Ez a választópolgárok általi közvetlen helyi önkormányzati döntés meghozatalára lehetőséget biztosító törvényi szabály - véleményem szerint - nem a helyi népszavazás eredményének ügydöntő vagy véleménynyilvánító voltaként, hanem a helyi önkormányzati döntéshozatal közvetett vagy közvetlen módjaként értelmezendő. Amennyiben tehát helyi önkormányzati döntésre kerül sor, annak jogosultja vagy a közvetett helyi hatalomgyakorlás alapvető szerve, a képviselő-testület (illetve annak felhatalmazása alapján meghatározott szervei, társulása és a helyi kisebbségi önkormányzat), vagy közvetlenül a települési választópolgári közösség, a két alany közül tehát valamelyik szükségképpen.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
