A Németországi Szövetségi Köztársaság az 1949-ben elfogadott alaptörvényének meghatározása szerint demokratikus és szociális szövetségi állam. Minden szövetségi államban az egyik legfontosabb kérdés a tartományok szerepe, részvétele a szövetségi törvényhozásban és közigazgatásban. Ennek biztosítására szinte valamennyi szövetségi állam kétkamarás parlamenti rendszert hozott létre, amelynek második kamarájában az egyes tartományok jelennek meg1. Az ilyen területi alapon létrehozott második kamarák összetételükben, hatásköreikben jelentősen eltérnek egymástól. A Szövetségi Köztársaság parlamentje második kamarájának tekintett Szövetségi Tanács (Bundesrat) sajátos elvek alapján jön létre és működik, mivel a tartományi kormányok képviselőiből áll, akiket nem választanak, hanem a kormányok delegálják őket ebbe a testületbe. Az alkotmány szerint a törvényhozó hatalom Németországban alapvetően a Bundestag, míg a tartományok a szövetségi törvényhozásban és közigazgatásban a Bundesraton keresztül működnek közre2. Erre figyelemmel jelen tanulmány a Bundestag házszabályának (ügyrendjének) értelmezésével kapcsolatos kérdéseket vizsgálja és nem terjed ki a Bundesrat ügyrendjére.
A parlament szervezeti és eljárási struktúrái, valamint a házszabályok funkciói3 egyaránt meghatározó elemek a házszabály rendelkezéseinek elfogadásában, értelmezésében és módosításában. Ezek az elemek azonban tág teret engednek a házszabály-autonómia számára. A különböző hangsúlyok és súlypontok mellett megvan a házszabályalkotó szabadsága abban, hogy az általa előnyben részesített struktúrák és funkciók keretein belül szabályozási alternatívák közül válasszon, vagy meghatározott kérdéseket ne szabályozzon. A házszabály rendelkezéseinek értelmezése csakúgy, mint a jogértelmezés általában és elsősorban felismerési probléma. A házszabály értelmezése során tehát a jogértelmezés általános szabályait kell alkalmazni4. A Szövetségi Alkotmánybíróság (Bundesverfassungsgericht) egyik határozatában kimondta, hogy a házszabály értelmezését a történelmi és politikai fejlődés során kialakult parlamenti hagyományokra és gyakorlatra figyelemmel kell végezni5.
A Bundestag házszabálya úgy rendelkezik, hogy értelmezésével kapcsolatban a Bundestag ülésén - egyedi esetekben - felmerült vitás kérdésekben az elnök dönt. A házszabály értelmezése egyébként a Mandátumvizsgáló, mentelmi és házszabály bizottság feladata. Az elnök, valamely bizottság vagy frakció, a Mandátumvizsgáló, mentelmi és házszabály bizottság tagjainak legalább egynegyede, vagy a képviselők öt százaléka kezdeményezheti hogy a bizottság állásfoglalásáról a Bundestag döntsön. Amennyiben ilyen kezdeményezés nem történik, a bizottság határoz arról, hogy értelmező állásfoglalását milyen formában teszi közzé.6 A házszabály nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely kifejezetten meghatározná, hogy ki kezdeményezheti a bizottság eljárását. A Bundestagban kialakult gyakorlat szerint az eljárást a Házbizottság,7 a Mandátumvizsgáló, mentelmi és házszabály bizottság elnöke, vagy bármely más bizottság elnöke kezdeményezheti. Ez a gyakorlat nem érinti a Mandátumvizsgáló, mentelmi és házszabály bizottságnak azt a jogát, hogy a hatáskörébe tartozó kérdéseket saját kezdeményezésére megtárgyalja és ajánlásokat, jelentéseket tegyen a plénumnak. A házszabály-értelmezésének joga a házszabály-autonómiából következik, és ezért alapvetően a plénumot, mint a parlamenti hatáskörök összességének gyakorlóját illeti, amely döntését ebben a kérdésben egyszerű többséggel hozhatja meg. Ez akkor is igaz, ha a házszabály az értelmezés jogát meghatározott parlamenti szervekhez vagy tisztségviselőkhöz telepíti. Az értelmezés kérdésében való döntés végső soron meghatározott eljárások útján a plénum elé vihető.
Az ülést vezető elnök jogát a házszabály értelmezésére már a Birodalmi Gyűlés (Reichstag) 1922-ben elfogadott ügyrendje rögzítette. A rendelkezést az ügyrend javaslata külön nem indokolta, és az a parlamenti tárgyalás során sem került szóba. Úgy tűnik, hogy ezzel zárult le az a sokéves vita, amely akörül forgott, hogy a házszabály értelmezése kétség esetén a parlament, vagy az elnök joga legyen-e. Az akkori és a hatályos szabályozás lényegét minden bizonnyal a felesleges és hosszadalmas ügyrendi viták elkerülésére való törekvés adja8. Az ülést vezető elnök általában él a házszabály értelmezésére vonatkozó jogával, de lehetősége van arra is, hogy egyes esetekben a Ház döntését kérje. Nem élhet az elnök a házszabály 127. §-a szerinti jogával, ha az ügyrendi kérdésben való döntés egyben az ügy érdemében történő döntést is jelenti9. A házszabály értelmezésének előfeltétele, hogy a házszabály tartalmazzon olyan rendelkezést, amely az adott esetben közvetlenül vagy megfelelő módon alkalmazható10. Ha nem található ilyen rendelkezés a házszabályban az elnök nem hozhat döntést a 127. § alapján. Az ilyenkor követendő eljárás szerint legfeljebb javaslatot terjeszthet a Ház elé és a parlament - adott esetben hallgatólagos - hozzájárulásával annak megfelelően járhat el. Egyet nem értés esetén a követendő eljárásról a Bundestagnak kell döntenie. A 127. §-ban foglalt elnöki jogkör korlátja, hogy a házszabály értelmezése semmi esetre sem terjedhet ki az alkotmány vagy más törvények értelmezésére. Amennyiben az alkotmány valamely rendelkezése egyben házszabályi rendelkezés is, annak a 127. § szerinti értelmezése csak akkor megengedett, ha nem az a vitakérdés, hogy valamely tervezett döntés alkotmányellenes-e vagy sem. Az elnök házszabály-értelmező döntése nem terjedhet túl az adott, konkrét eseten. Az eseti döntés a jövőre nézve jogilag nem köti sem az elnököt, sem a parlamentet. Az elnöknek a 127. § alapján hozott értelmező döntése a plenáris ülésen - figyelemmel az ülés rendjéhez, illetve a tárgyalás hatékonyságához fűződő érdekre - nem kifogásolható. Az elnöknek természetesen az a joga is megvan, hogy az ülést félbeszakítsa és felkérje a Mandátumvizsgáló, mentelmi és házszabály bizottságot a házszabály értelmezésére. Bár az ülést vezető elnök döntését a plenáris ülésen nem lehet kifogásolni, meg lehet ezt tenni egyrészt a Házbizottság ülésén, amely alapján a Bundestag elnöke, mint a Házbizottság vezetője, fordulhat a Mandátumvizsgáló, mentelmi és házszabály bizottsághoz, kérve annak értelmező döntését. Másrészt valamely képviselőcsoport kérésére - a házszabály értelmezéséért felelős bizottság bekapcsolásával lehet elérni azt, hogy a végső szót a plénum mondja ki.
A házszabály értelmezésének problémája természetesen bizottsági ülésen is felvetődhet. Ekkor a bizottság elnöke élhet a házszabály értelmezésének jogával. Amennyiben nem alakul ki egyetértés a vitatott kérdésben a bizottsági elnök joga, illetve adott esetben - a bizottság döntése alapján - kötelezettsége, hogy a Mandátumvizsgáló, mentelmi és házszabály bizottsághoz forduljon. Ha az adott bizottságban a többség egyetért a bizottsági elnök döntésével, úgy a kisebbség a képviselőcsoport útján, a Házbizottságon keresztül fordulhat a házszabály értelmezéséért felelős bizottsághoz. A parlamenti munka hatékonyságát javítja az az informális eljárás, amelynek során a bizottsági elnök - akár telefonon - megkeresi a Mandátumvizsgáló, mentelmi és házszabály bizottság elnökét, és felvilágosítást kér adott rendelkezés helyes értelmezését illetően. Amennyiben a bizottság korábbi értelmező tevékenysége alapján egyértelműen megválaszolható kérdésről van szó, úgy az elnök ezt közölheti, utalva az esetleges formális eljárás eredményére is. Ha nem erről van szó, akkor az elnök, lehetőség szerint a bizottság néhány tagjával konzultálva, esetleg fenntartásokkal, de meglehetősen nagy biztonsággal tájékoztatja az érdeklődőt a formális eljárás valószínű eredményéről.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
