https://doi.org/10.59851/mj.72.02.6
A Fővárosi Ítélőtábla megállapította, hogy a kormányzati igazgatási szünet időtartama alatt a kormányzati igazgatási szerv feladatait nem látja el, az ügyfélfogadás nem működik, így az igazgatási szünet időtartama nem számít bele a közigazgatási per indítására szolgáló határidőbe.
Jogeset száma: ÍH 2024.121. (Fővárosi Ítélőtábla 3.Kpkf.750.353/2024/2.)
Kulcsszavak: jogalkalmazás; közigazgatási jog; közigazgatási per; keresetindítási határidő; perindítási határidő; perakadály; igazgatási szünet
Az ítélőtábla végzésének tényállása szerint egy kistérségi társulás ajánlatkérőként közbeszerzési eljárást írt ki egy épület felújítása tárgyában, majd a nyertes ajánlattevővel szerződést kötött. A Miniszterelnökség (a továbbiakban: felperes) ezt követően - mint a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (a továbbiakban: Kbt.) 152. § (1) bekezdés g) pontja szerinti közreműködő szervezet - a Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottságának (a továbbiakban: alperes) hivatalbóli eljárását kezdeményezte az ajánlatkérő által lefolytatott közbeszerzési eljárás tekintetében.
Az alperes a jogorvoslati eljárást végzésével megszüntette, arra hivatkozással, hogy a felperes a Kbt.-ben meghatározott jogvesztő határidőt túllépve, elkésetten nyújtotta be hivatalbóli kezdeményezését.
A felperes keresettel támadta az alperes végzését. Az elsőfokú bíróság a felperes keresetlevelét a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 48. § (1) bekezdés i) pontja alapján, annak elkésettsége okán visszautasította. Végzésének indokolásában megállapította, hogy a támadott végzést a felperesnek 2023. december 21-én kézbesítették, így a Kbt. 169. § (1) bekezdése szerinti 8 napos keresetindítási határidőt ezen időponttól kell számítani. A keresetindítási határidő így 2023. december 29. napján letelt, ehhez képest a felperes csak 2024. január 4. napján nyújtotta be keresetlevelét, igazolási kérelmet pedig nem terjesztett elő. Mindezek alapján megállapította, hogy a felperes keresetlevele elkésett, így annak érdemi elbírálására nincs törvényes lehetőség.
Az elsőfokú bíróság végzésével szemben a felperes fellebbezést terjesztett elő. Ebben sérelmezte, hogy az elsőfokú bíróság teljes mértékben figyelmen kívül hagyta az igazgatási szünetről szóló 2023. évi XXVI. törvény (a továbbiakban: Ig. sz. tv.) 3. § (2) bekezdésének 3. pontját, amely szerint az igazgatási szünet időtartama nem számít bele a közigazgatási per megindítására vonatkozó keresetindítási határidőbe.
A Fővárosi Ítélőtábla az elsőfokú bíróság végzését hatályon kívül helyezte, és az elsőfokú bíróságot az eljárás lefolytatására és új határozat hozatalára utasította.
Végzésének indokolásában kifejtette, hogy a felperes helyállóan hivatkozott arra, hogy az elsőfokú bíróság nem vette figyelembe az Ig. sz. tv. 3. § (2) bekezdésének 3. pontját, ennélfogva jogszabálysértő módon rendelkezett a keresetlevél elkésettség miatti, a Kp. 48. § (1) bekezdés i) pontján alapuló visszautasításáról.
Rögzítette, hogy a felperes fellebbezése nyomán abban a kérdésben kellett döntenie, hogy a 2023. december 27. és 2024. január 1. közötti időtartam a felperes tekintetében kormányzati igazgatási szünetnek minősült-e, a keresetindítási határidő szempontjából figyelembevehető-e, és ha igen, akkor miként.
Kiemelte, hogy a Kbt. 169. § (1) bekezdése a Kp. általános szabályaihoz képest eltérő, lex specialisnak minősü-
- 104/105 -
lő keresetindítási szabályt tartalmaz, amely szerint a keresetlevelet a felperes által támadott végzés kézbesítésétől számított 8 napon belül kell benyújtani az alpereshez. Utalt arra is, hogy a keresetindítási határidő eljárásjogi természetű határidő, így annak elmulasztása esetén a Kp. 36. § (1) bekezdés g) pontja alapján alkalmazandó, a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Pp.) 153. §-a szerint igazolási kérelemnek van helye, továbbá annak számítására is a Kp. 36. § (1) bekezdés f) pontja alapján alkalmazandó Pp. 146. § (3), (5) és (6) bekezdései irányadóak.
Az ítélőtábla az Ig. sz. tv. preambulumának idézésével rámutatott, hogy a Kormány a 2023. évi téli igazgatási szünet elrendeléséről szóló 407/2023. (VIII. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. r.) 1. § (1) bekezdésével a 2023. évre elrendelte az Ig. sz. tv. 1. § (1) bekezdése szerinti téli igazgatási szünetet, amely a Korm. r. 1. § (2) bekezdése szerint 2023. december 27. napjától 2024. január 1. napjáig tartott. A felperes a kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény 2. § értelmében kormányzati igazgatási szervnek minősül, így az Ig. sz. tv. személyi-tárgyi-szervi hatálya kiterjed rá.
Utalt rá, hogy az Ig. sz. tv. 3. § (1) bekezdése értelmében az igazgatási szünet időtartama alatt a kormányzati igazgatási szerv feladatait nem látja el, és az ügyfélfogadás nem működik. Ezzel összefüggésben az Ig. sz. tv. 3. § (2) bekezdésének 3. pontja azt is kimondja, hogy az igazgatási szünet időtartama nem számít bele a közigazgatási per indítására szolgáló határidőbe, tehát az a keresetindítási határidő számítása során figyelmen kívül marad.
A konkrét határidők alakulása kapcsán rámutatott, hogy a felperes esetében a keresetindítási határidő 2023. december 29. napján járt volna le, ugyanakkor 2023. december 27. napjától már kezdetét vette a kormányzati igazgatási szünet. Ennek időtartama az Ig. sz. tv. 3. § (2) bekezdésének 3. pontja alapján nem számított bele a keresetindítási határidőbe, azaz a keresetindítási határidő az igazgatási szünet tartama alatt nem folyt. A keresetindítási határidő így 2023. december 22. és 2023. december 26. között 5 napig folyt, majd csak a kormányzati igazgatási szünet lejártát követően, 2024. január 2. napjától folyt ismét tovább. Következésképp a 8. nap, a keresetindítási határidő utolsó napja 2024. január 4. napjára esett, amely napon a felperes a keresetlevelét előterjesztette. Mindezek alapján az ítélőtábla megállapította, hogy a felperes az igazgatási szünet időtartamára figyelemmel a törvényes határidőn belül, annak utolsó napján előterjesztette keresetlevelét, így az elsőfokú bíróság a Kp. 48. § (1) bekezdésének i) pontjába ütköző módon rendelkezett annak visszautasításáról.
Az ítélőtábla végzése felveti azt az elvi jogkérdést, hogy az Ig. sz. tv. 3. § (2) bekezdésének 3. pontjában foglalt szabály, amely szerint az igazgatási szünet időtartama nem számít bele a közigazgatási per indítására szolgáló határidőbe, pontosan mely közigazgatási keresetindítási határidőkre vonatkozik?
Az első értelmezési lehetőség szerint e szabály a kormányzati igazgatási szervek elleni keresetindítási határidőre vonatkozik, tehát csak azokra a keresetekre irányadó, amelyek nyomán a kormányzati igazgatási szerv alperesi pozícióba kerül. Ez azt jelenti tehát, hogy ha bármely jogalany közigazgatási per megindítására szolgáló keresetlevelet kíván benyújtani egy kormányzati igazgatási szervvel szemben, akkor az ennek előterjesztésére vonatkozó határidőbe az igazgatási szünet időtartama nem számít bele.
A második értelmezési lehetőség szerint e szabály a kormányzati igazgatási szervek általi keresetindítási határidőre vonatkozik, tehát csak azokra a keresetekre irányadó, amelyeket maguk a kormányzati igazgatási szervek indítanak felperesi pozícióban. Ez azt jelenti tehát, hogy ha egy kormányzati igazgatási szerv közigazgatási per megindítására szolgáló keresetlevelet kíván benyújtani bármely jogalannyal szemben, akkor az ennek előterjesztésére vonatkozó határidőbe az igazgatási szünet időtartama nem számít bele.
Az ítélőtábla jelen esetben a második értelmezési lehetőség mellett tette le a voksát, hiszen végzésében azt vizsgálta, hogy a keresetlevelet benyújtó, közigazgatási szervnek minősülő felperes az Ig. sz. tv. hatálya alá tartozik-e. Kiemelendő azonban, hogy van olyan kúriai határozat, amely szerint a közigazgatási per indítására szolgáló határidőbe az igazgatási szünet nem számít bele, függetlenül attól, hogy a keresetlevelet előterjesztő felperes kormányzati igazgatási szerv vagy más jogalany (például magánszemély vagy gazdasági társaság).[1] A Kúria e határozatában tehát arra az álláspontra helyezkedett, hogy az igazgatási szünet keresetindítási határidőbe való "beszámíthatósága" nem attól függ, hogy ki által kerül sor a keresetindításra. Bár a Kúria ezt explicit formában nem mondta ki, de ebből álláspontunk szerint az következik, hogy az igazgatási szünet keresetindítási határidőbe való "beszámíthatósága" körében azt kell vizsgálni, hogy ki ellen kerül sor kerül sor keresetindításra. Ha ugyanis kormányzati igazgatási szerv ellen kerül sor közigazgatási per megindítására, akkor az igazgatási szünet időtartama a felperes személyétől függetlenül nem számít bele a keresetindítási határidőbe. A Kúria tehát látszólag inkább az első értelmezési lehetőség mellett tette le voksát.[2]
Maga a törvényszöveg ugyanakkor nem ad támpontot e kérdés eldöntéséhez, hiszen az Ig. sz. tv. 3. § (2) bekez-
- 105/106 -
désének 3. pontja csak általánosságban beszél a közigazgatási per indítására szolgáló határidőről. A törvényhez fűzött miniszteri indokolás sem ad iránymutatást e körben, az ugyanis sommásan csupán annyit rögzít, hogy a törvény "meghatározza azokat az ügyeket és eljárásokat, amelyek ügyintézési határidejébe az igazgatási szünet időtartama nem számít be".[3] A teleologikus és rendszertani értelmezés azonban fontos adalékokkal szolgálhat e kérdés eldöntéséhez.
A cél szerinti értelmezés körében abból kell kiindulnunk, hogy a jogalkotó célja az Ig. sz. tv. megalkotásával az volt, hogy a kormányzati igazgatási szervek foglalkoztatottjainak szabadsága egyben, összehangoltan kerülhessen kiadásra úgy, hogy az a folyamatban lévő ügyek intézését, feladatok ellátását ne veszélyeztesse.[4] Erre szolgál az igazgatási szünet, amelynek időtartama alatt így a kormányzati igazgatási szervek egyáltalán nem látják el feladataikat, a folyamatban lévő ügyek szünetelnek, az ügyfélfogadás nem működik.[5] Az Ig. sz. tv. 3. § (2) bekezdés célja tehát az, hogy az igazgatási szünet alatt ne teljenek azon határidők, amelyek a kormányzati igazgatási szerv számára "időbeli kereteket" szabnak valamely (köz)feladat ellátására vagy hatáskör gyakorlására. Az ilyen közfeladat-ellátásra és hatáskörgyakorlásra lehet példa a kormányzati igazgatási szerv által indított közigazgatási per.[6] A kormányzati igazgatási szervek perképviseleti feladatokat ellátó, és ekként a szerv által indítandó közigazgatási perek megindítására szolgáló keresetleveleket előkészítő szervezeti egységei sem működnek az igazgatási szünet alatt, az e szervezeti egységek által foglalkoztatott személyek (például kamarai jogtanácsosok) pedig - az Ig. sz. tv. 2. § (2) bekezdése alapján - szabadságukat töltik. Következésképp, a kormányzati igazgatási szerv az igazgatási szünet időtartama alatt nincs abban a helyzetben, hogy az általa előterjesztendő keresetleveleket előkészítse, benyújtsa, ezt a feladatkörét ellássa. Az Ig. sz. tv.3. § (2) bekezdés 3. pontjának hiányában a kormányzati igazgatási szervekre vonatkozó keresetindítási határidő "megrövidülne" az igazgatási szünet időtartamával, sőt, ha a határidő épp az igazgatási szünet időtartama alatt járna le, akkor a keresetlevél szükségképp elkésne. Az Ig. sz. tv. 3. § (2) bekezdésének 3. pontjában foglalt rendelkezés egyik célja tehát bizonyosan az, hogy a kormányzati igazgatási szervek által indítandó közigazgatási perekre vonatkozó keresetindítási határidő ne teljen az igazgatási szünet ideje alatt.[7]
Kérdés azonban, hogy igazolható-e az Ig. sz. tv. 3. § (2) bekezdés 3. pontjának alkalmazhatósága a kormányzati igazgatási szerv ellen indítható közigazgatási perre vonatkozó keresetindítási határidőre? Mint utaltunk rá, az Ig. sz. tv. 3. § (2) bekezdésének célja az, hogy az igazgatási szünet alatt ne telhessenek azok a határidők, amelyek a kormányzati igazgatási szerv számára valamely (köz)feladat ellátására vagy hatáskör gyakorlására irányadóak. A kérdés tehát az, hogy a kormányzati igazgatási szervvel szembeni keresetindítás körében terheli-e, illetve megilleti-e valamilyen feladat- vagy hatáskör a kormányzati igazgatási szervet, amelynek ellátásában vagy gyakorlásában az igazgatási szünet akadályozza. Ha igen, akkor a cél szerinti értelmezés alapján igazolható, hogy az Ig. sz. tv. 3. § (2) bekezdés 3. pontja a kormányzati igazgatási szervvel szembeni közigazgatási perre vonatkozó keresetindítási határidőre is vonatkozik.
A közigazgatási perekben a felperesnek a keresetlevelet főszabályként magánál a kormányzati igazgatási szervnél kell előterjesztenie a Kp. 39. § (1) bekezdése alapján. A kormányzati igazgatási szervnek ezután a Kp. 40. § (1)-(2) bekezdései alapján a keresetlevelet meghatározott időn belül továbbítania kell a bírósághoz a közigazgatási iratanyaggal együtt. A felterjesztésre vonatkozó határidő főszabályként 30 nap, amennyiben a keresetlevél azonnali jogvédelem iránti kérelmet is tartalmaz, akkor ez 5 napra csökken. Ha a kormányzati igazgatási szerv határidőn belül nem tesz eleget e kötelezettségének, akkor a Kp. 40. § (6) bekezdése alapján a bíróság pénzbírság kötelező kiszabása mellett kötelezi azt az ügy iratainak felterjesztésére. Kiemelendő az is, hogy a kormányzati igazgatási szerv a Kp. 42. § (2) bekezdése szerint a keresetlevél és az ügyiratok továbbításával egyidejűleg köteles védiratának előterjesztésére is.[8]
Mindezek alapján megállapítható, hogy a kormányzati igazgatási szervet az ellene indult közigazgatási per során már a keresetlevél benyújtásától kezdve terhelik különböző kötelezettségek, ellátandó feladatok. Márpedig a felperesek az igazgatási szünet időtartama alatt sincsenek elzárva attól, hogy - akár elektronikus, akár postai úton - keresetlevelet nyújtsanak be a kormányzati igazgatási szervhez. Amint a keresetlevél benyújtásra került a kormányzati igazgatási szervhez, megkezdődnek a Kp. 40. § (1)-(2) bekezdéseiben és 42. § (2) bekezdésben szabályozott határidők, amelyek elmulasztása esetén a kormányzati igazgatási szerv kötelezően pénzbírsággal sújtandó a bíróság által. Az igazgatási szünet időtartama alatt ugyanakkor a kormányzati igazgatási szerv - a fog-
- 106/107 -
lalkoztatottak korábbiakban említett szabadságolása folytán - nincs abban a helyzetben, hogy e kötelezettségének eleget tegyen, feladatkörét ellássa, azaz hogy a keresetlevelet a közigazgatási iratanyaggal és védiratával együtt felterjessze a bíróság részére.[9]
Ellenérvként felmerülhet, hogy az igazgatási szünet alatt a kormányzati igazgatási szervhez benyújtott keresetlevelek valójában nem is minősülnek "előterjesztettnek", hiszen a kormányzati igazgatási szerv azokat realisztikusan csak az igazgatási szünet lejártát követően fogja átvenni (iktatni), így viszont a Kp. által szabályozott határidők sem kezdenek el telni az igazgatási szünet alatt. Erre utal az Ig. sz. tv. 3. § (5) bekezdése is, amely szerint az igazgatási szünet alatt nem kell biztosítani, hogy az elektronikus ügyintézés keretében a hivatali tárhelyre érkezett üzenetek minden munkanapon átvételre kerüljenek. Kiemelendő ugyanakkor, hogy a postai úton történő előterjesztésre az Ig. sz. tv. nem tartalmaz hasonló szabályt, a Kp. 28. § (1) bekezdése pedig kifejezetten úgy fogalmaz, hogy a postai úton benyújtott beadvány - ami a (2) bekezdés szerint magában foglalja a keresetlevelet is - előterjesztési ideje a postára adás napja. Ebből fakadóan a postai úton előterjesztett keresetlevelekre bizonyosan igaz, hogy azok a kormányzati igazgatási szerv általi iktatástól függetlenül, már a postára adással előterjesztettnek minősülnek, így ezek esetében a Kp. 40. § (1)-(2) bekezdéseiben és 42. § (2) bekezdésben szabályozott határidők az igazgatási szünet alatt is megindulnak. Mindez arra enged következtetni, hogy az Ig. sz. tv. 3. § (2) bekezdés 3. pontja a kormányzati igazgatási szerv ellen induló közigazgatási perre vonatkozó keresetindítási határidőre is vonatkozik.
A rendszertani értelmezés körében kiemelendő, hogy az Ig. sz. tv. 3. § (2) bekezdésének 2. pontja szerint az igazgatási szünet időtartama nem számít bele azon bírósági eljárások határidejébe sem, amelyekben kormányzati igazgatási szerv vagy annak vezetője félként vagy a fél képviselőjeként vesz részt. Függetlenül tehát attól, hogy egy bírósági eljárásban a kormányzati igazgatási szerv felperesi vagy alperesi pozícióban van, a bírósági eljárás lefolytatására jogszabályban meghatározott határidő az igazgatási szünet alatt nem telik. Ez álláspontunk szerint arra utal, hogy a közigazgatási per megindítására szolgáló határidő kapcsán is irreleváns a kormányzati igazgatási szerv (leendő) perbeli pozíciója, azaz hogy általa vagy ellene indított közigazgatási perről van-e szó.
Mindezek alapján álláspontunk szerint az Ig. sz. tv. 3. § (2) bekezdésének 3. pontja - a teleologikus és rendszertani értelmezésre figyelemmel - irányadó a kormányzati igazgatási szerv által, valamint a kormányzati igazgatási szerv ellen indítandó közigazgatási perekre is. Ez azt jelenti tehát, hogy megítélésünk szerint az igazgatási szünet időtartama nem számít bele sem a kormányzati igazgatási szerv által indítandó közigazgatási per megindítására szolgáló határidőbe, sem pedig a kormányzati igazgatási szerv ellen bármely jogalany által indítandó közigazgatási per megindítására szolgáló határidőbe. Végül megjegyezzük, hogy ezzel az Ig. sz. tv. 3. § (2) bekezdés 3. pontjának nyelvtani értelmezése is összhangban van, hiszen magában a törvényszövegben nem szerepel olyan kifejezés vagy szófordulat, ami arra utalna, hogy a jogalkotó differenciálna e két eltérő helyzet között.[10] ■
JEGYZETEK
[1] Kúria Kfv.VI.37.099/2024/7.
[2] Bár a Kúria e határozatában nem az Ig. sz. tv. 3. § (2) bekezdését, hanem a kormányzati igazgatási szünet elrendeléséről és a kormányzati igazgatási szünetre alkalmazandó veszélyhelyzeti szabályokról szóló 369/2022. (IX. 29.) Korm. rendelet 2. § (2) bekezdését értelmezte, azonban a két jogszabály releváns rendelkezéseinek szó szerinti egyezése folytán nincs akadálya a két határozat összevetésének.
[3] Végső előterjesztői indokolás a 2023. évi XXVI. törvényhez, részletes indokolás 3. §.
[4] Uo. általános indokolás.
[5] Uo. általános indokolás; valamint részletes indokolás 3. §.
[6] Elsőre furcsának tűnhet egy kormányzati igazgatási szerv felperesi pozíciójáról beszélni, hiszen e szervek jellemzően alperesként vesznek részt a klasszikus közigazgatási perekben, azonban a gyakorlatban számos ilyen jogvita van, lásd például a törvényességi felügyeleti jogviszonyokból eredő pereket vagy a közszolgálati jogvitákat.
[7] Az ugyanakkor nem világos, hogy a kormányzati igazgatási szervek által indítható más (például polgári vagy munkaügyi) peres és nemperes eljárások (például gyámhatóság által indítható, de határidőhöz kötött keresetek vagy egyes munkajogi keresetek) tekintetében miért nem tartalmaz hasonló szabályt az Ig. sz. tv.
[8] Ehhez lásd F. Rozsnyai Krisztina: Felróható magatartására előnyök szerzése végett a közigazgatási szerv sem hivatkozhat. Közjogi Szemle, 2022. (3), 15-16.; Kúria Kfv.II.37.520/2022/5.
[9] Ennek hasonló, kevésbé cizellált levezetésére lásd Kúria Kfv.VI.37.099/2024/7. [41]-[42].
[10] Ezzel egyezően: Kúria Kfv.VI.37.099/2024/7. [43].
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD-hallgató, Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola.
Visszaugrás
