https://doi.org/10.59851/KJSZ.2026.1.05
A gyűjtő- vagy omnibusz-jogalkotás egyre elterjedtebb a világon, jogalkotási reformok nem is képzelhetők el nélkülük. Használatuk önmagában nem kifogásolható, de számos visszaélésre adhatnak lehetőséget, mivel kevésbé áttekinthetővé teszik a jogalkotást. Egyes európai országokban ezek a csomagok a végrehajtó hatalom eszközei, a beléjük csomagolt, adott esetben vitatható javaslatok parlamenten való keresztülvitele céljából, míg Amerikában e csomagok a parlamenti erők kompromisszumkeresésének és paktumkötéseinek eszközei. Ahol a salátatörvények elterjedtek, ott már nehéz visszaszorítani, és öngerjesztő folyamat indul: minél több ilyet fogadnak el, annál több, később korrekciót igénylő szabály jelenik meg, ami újabb salátákhoz vezet. Sok demokratikus kormány is, de a centralizált, autoriter rezsimek különösen, a parlamentnek csak a pecsételőhely szerepét szánják, és előszeretettel alkalmaznak omnibusz törvényeket. A jogalkotás ezáltal gyorsabb lesz, kevesebb vitával, ráadásul a kormányok sikerrel mutathatják magukról a szakértő, cselekvő kormány képét.
Kulcsszavak: omnibusz jogalkotás, salátatörvény, jogalkotás, parlament
Omnibus legislation is gradually becoming more common around the world; many legislative reforms are unthinkable without it. Their use is not wrongful, but they can open opportunities for abuse, as they make legislation less transparent. In some European countries, these packages are tools for the executive branch to push through parliament potentially controversial proposals, while in America, they are tools for congressional parties to seek compromises and make pacts. Where salad laws are widespread, they are difficult to suppress, and a self-exciting process begins: the more such laws are adopted, the more rules appear that require corrections later, which again leads to more such salads. Many democratic governments, but especially centralized, authoritarian regimes, only intend the role of parliament as a rubber stamp and prefer to use omnibus laws. This makes legislation faster, with less debate, and governments can successfully present themselves as expert, proactive governments.
Keywords: omnibus legislation, salad law, lawmaking, parliament
A salátatörvény kifejezés a magyar jogi zsargonban született, hivatalos meghatározása nincs. Ennek ellenére az ilyen törvényeket a gyakorlott szem könnyen felismeri: közismerten több, egymással összefüggő, vagy olykor össze nem függő jogszabály-módosítást egyetlen jogalkotási aktusba rendező jogszabályról van szó. Ezeket az omnibusztörvényeket, gyűjtő-jogszabályokat világszerte változatos nevekkel illetik: karácsonyfa-, hulladék-, mozaik-, óriás-, kabátállvány-, leves-, sőt: mindentbele-törvényekről is hallunk az egyes országokban.[1] Az ilyen jogalkotási technika főleg törvényekre jellemző, ám ott, ahol a kormányok a parlament - sokszor utólagos - felhatalmazására alkothatnak (törvényerejű) rendeleteket (például Olaszországban vagy Spanyolországban), léteznek salátarendeletek is. Végrehajtási jogszabályként saláta-kormányrendeletek nálunk is egyre nagyobb számban jelennek meg.
A jelenség nem új: már a rómaiak idején is próbálkoztak egy jogalkotási döntéssel több különböző dolgot elfogadtatni a nép(gyűlés)sel: mások mellett ebből az okból is született Kr. e. 98-ban a Lex Caecilia Didia, amely megtiltotta a lex satura gyakorlatát, vagyis azt, hogy törvényjavaslatok egymással kapcsolatban nem álló, más-más tárgykörre vonatkozó elemeket tartalmazzanak.
A salátatörvények mai, igen elterjedt gyakorlatának megítélése nem egyértelmű, önmagában sem pozitív, sem negatív: a Velencei Bizottság álláspontja szerint jelentősebb jogalkotási reformok (jogharmonizáció, demokratizálódás) nem elképzelhető omnibusz jogalkotás, és a vele járó gyorsítás és összevont jogalkotási eljárás nélkül.[2] Az ilyen törvényeket ugyanis - az esetlegesen eltérő tárgykörök ellenére - egy törvényalkotási eljárásban, egy vita mellett, egy szavazási eljárással fogadják el. Ugyanakkor a módszer lehetőséget ad a politikai hatalom birtokosainak a jogalkotási többséggel való visszaélésre, a parlament döntési szabadságának kiüresítése által, adott esetben egy komplex salátába csempészve oda nem illő, a törvényhozás által önmagában esetleg nem támogatott tételeket. A Velencei Bizottság a saláta-törvényhozásnak mégsem szab gátat, véleményeiben a jogszabály-módosítások általános jogállami kritériumai között inkább egyéb feltételeket hangsúlyoz: például, hogy a törvénynek világosan meg kell jelölnie, hogy melyik jogszabályt helyezi hatályon kívül vagy módosítja, és hogy a módosításokat a vonatkozó jogszabály végleges, nyilvánosan hozzáférhető változatának tartalmaznia kell.[3] A testület abból indul ki, hogy kompromisszumot kell kötni két, sokszor egymás ellen ható érdek: a jogalkotási folyamat hatékonysága és a jogalkotásban részt vevő képviselők jogalkotási jogainak védelme között.[4]
Az omnibusz jogalkotás igen elterjedt a mai nyugati demokráciák majdnem mindegyikében, az EU tagállamaiban jórészt ezen a módon történik az irányelvek nemzeti jogba ültetése. Szembeötlő kivétel például az Egyesült Királyság, Ausztrália vagy Svédország is, amelyek képesek szinte teljességgel nélkülözni a gyűjtőjogalkotást. Igaz ugyan, hogy a saláták az utóbbi két évtizedben, elvétve a Westminsterben is megjelentek, erre példa a 2003-as Criminal Justice Act, és a 2009-es Coroners and Justice Act 2009. Kelet-Európában ugyanakkor nem mindenhol alkalmazzák (a módszer például nem ismert Észak-Macedóniában, ahol az egy módosítás-egy előterjesztés elve alapján nemegyszer 500-600 körül van az évente elfogadott törvények száma).
Észak-Amerikában valósággal burjánzik az omnibusz jogalkotás. Kanadában is - ahol az első salátatörvényt 1888-ban fogadták el - az utóbbi évtizedekben igen elszaporodtak a salátatörvények. Hol vannak már a 2010-es évek, amikor még a közvélemény is elítélte ezeket, sőt néhány esetben tüntetések is folytak a gyakorlat ellene! Bár a liberális kormány 2015-ben ígéretet tett a salátatörvények visszaszorítására, a gyakorlat még ugyanabban az évben, ugyanazon kormány által folytatódott, azzal az indokolással, hogy az új kormány csak "tiszta", azaz tematikusan összefüggő salátatörvényeket fog csak benyújtani, szemben a korábbi kormányok zavaros, átláthatatlan előterjesztéseivel. Ez azonban a gyakorlatban csak növelte a salátázás tényleges gyakorlatát.[5] Egy kanadai tartomány, Saskatchewan parlamentjében pedig éppen egy érdekes ellenpéldával találkozunk: az ottani házszabály kifejezetten tiltja az egynél több törvényt módosító törvények tárgyalását.
Az Egyesült Államokban a gyűjtőjogszabályok alkalmazása az 1950-es évek óta gyakorlatban volt, ám az 1970-es évek végén jelentősen megugrott, mára pedig általánossá vált a politikai vélekedés, hogy csak ezen a módon lehet bizonyos intézkedéseket átvinni a Kongresszuson. Míg az európai parlamentáris demokráciák-
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
