A modern parlamentek fő tevékenysége az ellenőrzés. A jóléti államok megnövekedett feladatai a kormányok hatalmi túlsúlyát eredményezték: a törvényjavaslatokat ma jórészt a kormányok dolgozzák ki és terjesztik be többnyire formális jóváhagyás céljából az őket biztosan támogató parlamenti többség számára. A parlamentek ma leginkább ellenőrzési tevékenységük által képesek bekapcsolódni az állam vezetésébe, a hatalom gyakorlásába. A magyar gyakorlat azt mutatja, hogy az Országgyűlés által igénybe vehető ellenőrzési eszközök használatával kapcsolatban ma sok a bizonytalanság. A hiányzó szabályok pótlásának egyik módja az Országgyűlés Ügyrendi Bizottságának (ÜB) értelmező tevékenysége. Itt csak egyetlen példát idézek a parlamenti ellenőrzési eszközökkel kapcsolatos tisztázási törekvésekre. 2001-ben az ÜB állásfoglalásában a vizsgálóbizottságok létrehozására vonatkozó alkotmányos jogot akképpen pontosította, hogy a bármely kérdés csak olyan, az Országgyűlés ellenőrzési hatáskörébe tartozó, közérdekű kérdés lehet, amely az interpellációs jog gyakorlásával nem tisztázható. 1 Ezzel a vitatható állásfoglalással az ÜB túlságosan leszűkítette a parlamenti vizsgálat mozgásterét, hiszen aligha található olyan kérdés, amely interpellációval - legalábbis bizonyos szinten - ne lenne tisztázható.
A parlamenti ellenőrzési eszközök rendeltetésének ismerete, rendszerezése, és közmegegyezésen alapuló használata elejét veheti a hasonló vitáknak, hozzásegíthet hatékonyabb használatukhoz, ezáltal eredményesebbé teheti az államhatalmi szervek (Országgyűlés, Kormány) működését is. Ezért fontos és aktuális, hogy átfogó jelleggel elemezzük a parlamenti ellenőrzés történeti-fogalmi alapjait, számba vegyük az egyes ellenőrzési fajtákat, különböző szempontok szerint csoportosítva, nemzetközi kitekintéssel, összehasonlító jelleggel, valamint vázlatosan áttekintsük a magyar Országgyűlés ellenőrzési eszköztárát. Ez a rendszerező igényű tanulmány ehhez kíván adalékot adni.2
A parlamenti plénum alapfunkciója a jogalkotás, ám az ellenőrzési és kreatív (jogalkotó) funkciók kiegészítik, átszövik egymást, egzakt elválasztásuk nem mindig lehetséges. Egy adott parlamenti aktus (pl. törvényalkotás) mindkettő elemeit magában hordozhatja. A parlamentnek mindkettőhöz információra van szüksége, ezért információs jogok mindkettőhöz kapcsolódnak, melyek alkalmazásáról a parlament szabadon dönt. Nincs megkötve, hogy egy eszközt kizárólag törvényhozási, vagy ellenőrzési célból lehet felhasználni, mint ahogy az sem, hogy az ellenőrzés kizárólag törvényességi jellegű lehet-e, vagy magában foglalhat célszerűségi, eredményességi elemeket. E tekintetben a parlament szabad belátását biztosítani kell.
A parlamenti ellenőrzés, mint megismerő és elemző folyamat elemeit Steffani alapján az alábbi négy lépésben összegezhetjük: a tények megismerése, a tények összehasonlítása, az összehasonlítás értékelése, az értékelés alapján javaslatok megfogalmazása a korrekció érdekében.3 A parlamenti ellenőrzés különböző eszközeinél e lépések mindegyike megtalálható, ám eltérő hangsúllyal vannak jelen. A parlamentnek, bármely ellenőrzési jogosítványát gyakorolja is, információkra mindenképpen szüksége van, ezért nem mindegy, hogy megvan-e a megfelelő hatásköre ezek összegyűjtéséhez. Az információkat elemezni kell, ami szintén (humán)erőforrásokat igényel. Az ellenőrzés eredményeként javaslatok fogalmazhatók meg, mivel a parlament - a hatalommegosztás elvének megfelelően - nem rendelkezik meghatározó befolyással az ellenőrzött szervvel kapcsolatban. A lépések eltérő mértékére lehet példa a parlamenti vizsgálat, melynek során jelentős szerepet játszik a tényfeltáró, elemző munka, javaslatok megfogalmazására azonban annyiban kerül sor, amennyiben az a vizsgálati megbízás része volt.
A parlamenti ellenőrzés nem öncélú tevékenység, gyakorlása mindig valamilyen önmagán túli cél elérése érdekében történik. Egy adott ellenőrzési eszköz alkalmazói vagy valamilyen alkotmányjogi relevanciával is bíró változás elérését (pl. kormány lemondása) célozzák, vagy - amennyiben joghatás elérésére nincs reményük - minél nagyobb befolyást kívánnak gyakorolni a közvéleményre, minél nagyobb visszhangot kiváltva abból. Utóbbi esetben az ügy politikai síkon marad, és "csak" informális, jogon kívüli események történnek. Minden parlamenti ellenőrzésnek ezért - Gerlich4 nyomán - két dimenziója van: az egyik az ellenőrzés jogi hatást kiváltó képességét (jogi hatásosságát) írja le, a másik a nyilvánosságra, közvéleményre történő hatásgyakorló képességét (kritikai hatásosságát) mutatja meg, vagyis azt, milyen mértékben ad módot az adott eszköz nyilvános kritika gyakorlására. Az így kapott kétdimenziós rendszerben az összes parlamenti ellenőrzési eszközt elhelyezhetjük. Például a parlamenti vizsgálóbizottságok tevékenységének közvetlen jogi hatása nincs, ugyanakkor a közvéleményben, a sajtó tálalása miatt nagy érdeklődést képes kiváltani.
A parlamenti ellenőrzés a törvényhozói akarat végrehajtására irányuló, megismerő, elemző jellegű, politikai tevékenység. A hatalommegosztás szerint a parlament törvényeket alkot, a kormány pedig végrehajtja azokat. Az ellenőrzés ezt követően kezdődik, hiszen a törvények végrehajtására irányul, így feltételezi a kormány előzetes, önálló cselekvését. Bár a parlament menesztheti a kormányt, működése során nem adhat neki utasítást, nem irányíthatja, és nem vonhatja el hatásköreit.5 Az önálló hatalomgyakorlás az elszámoltatás feltétele, utasítás esetén a hatékony ellenőrzés nem elvárható. Ellenőrzés nélkül a parlament törvényhozó hatalma, ezáltal pedig a "törvények uralma" sem érvényesülhet, és nem biztosítható, hogy a közigazgatás a törvényeknek megfelelően működjön, azaz ne lépje túl hatáskörét, ne kövessen el mulasztást.6
John Locke klasszikussá vált elmélete szerint a túlzott hatalmi koncentráció elkerülése érdekében a törvényhozást és a végrehajtást el kell választani egymástól, és fel kell ruházni őket egymás kölcsönös ellenőrzésének jogával. Locke korlátozott hatalomra vonatkozó téziseit az angol parlament erős, az uralkodó által kinevezett kormányt ellenőrző, neki költségvetést megajánló jogai inspirálták. Nem véletlen, hogy a parlament, és az általa létrehozott szervek (vizsgálóbizottságok) ellenőrző tevékenysége a világon először Angliában fejlődött ki.
A hatalommegosztás, és a hatalmi ágak kölcsönös ellenőrzésének elméletét Locke nyomán rendszerszerűen - éppen az angol kormányzati rendszert elemezve - Montesquieu fejtette ki először:7"A törvényhozó hatalmat nem illetheti meg az a képesség, hogy megállíthassa a végrehajtó hatalom tevékenységét. […] De ha szabad államban a törvényhozó hatalomnak nem is lehet meg az a joga, hogy megállítsa a végrehajtó hatalmat, joga van és lehetősége kell, hogy legyen arra, hogy megvizsgálja, miként hajtják végre az általa hozott törvényeket."
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
