https://doi.org/10.59851/mj.72.07.8
A Kúria egy Covid19-járvánnyal összefüggő jogvitában megállapította, hogy a járványügyi megfigyelés és a hatósági házi karantén önálló, egymástól független intézkedések, amelyek nem állnak cél-eszköz viszonyban. Az ítélet szerint a köznevelési intézmény közigazgatási szervnek minősül, és ugyan hatósági jogkörrel nem rendelkezik, de ideiglenes intézkedést hozhat. Emellett azt is rögzítette, hogy rövid úton történő szóbeli közlésnek minősül a köznevelési intézmény osztályfőnöke általi szóbeli közlés. Az ügy rávilágít a rendkívüli helyzetekben hozott döntések jogi korlátaira és a jogbiztonság fenntartásának fontosságára.
Jogeset száma: Kúria Kfv.IV.37.174/2023/4.
Kulcsszavak: közigazgatási per; közigazgatási cselekmény; köznevelési intézmény; ideiglenes intézkedés; szóbeli közlés; döntés utólagos írásba foglalása; személyi szabadság korlátozása; járványügyi intézkedés; hatósági házi karantén; járványügyi megfigyelés; általános hatályú rendelkezés
In a legal dispute related to the Covid-19 pandemic the Curia ruled that epidemiological monitoring and official home quarantine are independent measures and are not related to each other as means and ends. According to the judgement, a public educational institution can be considered as an administrative body and though it has no official authority, it may issue interim measures. Furthermore, it ruled that communication by the homeroom teacher qualifies as oral communication of a decision delivered through an expedited process. The case highlights the legal limits of decisions taken in exceptional situations and underlines the importance of maintaining legal certainty.
Keywords: judicial review administrative act; public educational institution; interim measure; oral communication of a decision; subsequent documentation of a decision; restriction of freedom of movement; epidemiological measure; official home quarantine; epidemiological monitoring; generally applicable regulation
Az ítélet tényállása szerint egy diáknál Covid19-fertőzést állapítottak meg, majd az osztályfőnöke a kontaktszemélynek minősülő osztálytársakat hazaküldte "karanténba". A fertőzöttség tényéről a köznevelési intézmény három nappal később értesítette a járványügyi hatóságként eljáró járási hivatalt, és a bejelentéshez csatolta a már hazaküldött kontaktszemélyek listáját, rajta a kiskorú felperes nevével. Az alperes járási hivatal az országos tisztifőorvos eljárásrendje és a vonatkozó jogszabályok alapján - az értesülést követő három nappal - szóban tájékoztatta a felperes szülőjét. A szülő kérésére a szóbeli határozatot írásba is foglalta, amely szerint a felperest és a kontaktszemélyeket járványügyi megfigyelés céljából házi karantén alá helyezte. Kontaktszemélynek azok minősültek, akik oltatlanok voltak, illetve védettségi igazolvánnyal nem rendelkeztek.
A felperes a járási hivatal karantént elrendelő határozata ellen keresetlevelet nyújtott be az elsőfokú bírósághoz, amelyben elsődlegesen annak megsemmisítését, másodlagosan a jogsértés megállapítását kérte. Keresetlevelében előadta, hogy az eljárásrend alapján eljáró hatóság nem teljesítette tényállástisztázási kötelezettségét, valamint a járványügyi intézkedés formája jogsértő volt, ennek elrendelésekor a jogszabályi feltételek már nem álltak fenn, az eljárás okafogyott volt, ezért határozathozatalnak nem lett volna helye, továbbá az utólagos írásba foglalás is jogszerűtlen volt. Sérelmezte továbbá, hogy a döntés közlése sem felelt meg az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) előírásainak.
Az első fokon eljáró Fővárosi Törvényszék elutasította a felperes keresetét arra alapozva, hogy a hatósági döntés nem volt jogszabálysértő. A bíróság úgy ítélte meg, hogy a hatóság a tényállást kellő mértékben feltárta, a bizonyítékokat megfelelően értékelte, és abból helytálló jogi következtetéseket vont le. A hatóság minden eljárási cselekménye során a járványügyi és egyéb jogszabályoknak, eljárásrendnek megfelelően járt el.
A felperes a Fővárosi Törvényszék döntését felülvizsgálati kérelemmel támadta meg, amely alapján a Kúria mint felülvizsgálati bíróság járt el az ügyben.
A Kúria megállapította, hogy az országos tisztifőorvos által kiadott eljárásrend egyedi ügyben alkalmazandó, a jogalkotásról szóló törvény hatálya alá nem tartozó, általános hatályú rendelkezésnek minősül [2017. évi I. törvény a közigazgatási perrendtartásról (a továbbiakban: Kp.) 4. § (3) bekezdés c) pont], amely így közigazgatási jogvita tárgyát képezheti. Mivel azonban a felperes ezt nem tette a per tárgyává, sem az eljárásrend alkalmazásának kizárása, sem az abban foglaltak orvosszakértői vizsgálata nem volt indokolt. E tekintetben az elsőfokú bíróság tényállástisztázási kötelezettségét teljesítette.
Rögzítette azt is, hogy a járványügyi megfigyelés és a hatósági házi karantén nem állnak egymással cél-eszköz viszonyban, hanem ezek egymástól független járványügyi intézkedések. Ez alapján a járási hivatal döntése, amelyben "járványügyi megfigyelés céljából hatósági házi karantént" rendelt el, jogszerűtlen volt. A Kúria ugyan megállapította a döntés jogszerűtlenségét, de rámutatott arra is, hogy az nem eredményezett egyéni jogsérelmet, mivel a kötelezettség - vagyis az otthonmaradás - mindkét járványügyi intézkedésnél azonos.
A felperes a felülvizsgálati kérelemben arra hivatkozott, hogy az elsőfokú bíróság nem bírálta el azon kifogását, miszerint a járási hivatal nem közölte szóban a járványügyi intézkedést, így az Ákr. 81. § (5) bekezdés szerinti utólagos írásba foglalás jogszerűtlennek minősült. A Kúria megerősítette, hogy ezt a kereseti kérelmet a vitatott ítélet valóban nem bírálta el, ez pedig mint eljárási szabálysértés az ügy érdemére kihatott. A felperes előadása szerint az osztályfőnöke a karanténkötelezettségre hivatkozva "hazaküldte" őt az iskolából. A járási hivatal azonban - amely egyedül jogosult volt a járványügyi intézkedésről szóló határozatot meghozni - csak az intézkedés lejártát követően értesült a fertőzés tényéről. A Kúria értelme-
- 466/467 -
zése szerint a kereset ezzel implicite az osztályfőnök intézkedésének semmisségét is állította.
A Kúria ezzel kapcsolatban megállapította, hogy az osztályfőnök általi "hazaküldés" nem semmis, hanem ideiglenes intézkedésnek minősül. Ennek indokaként rögzítette, hogy az intézkedés közigazgatási tevékenységnek tekinthető, mivel az a közigazgatási jog által szabályozott, és a jogi helyzetet megváltoztatta. E körben azt is rögzítette, hogy a köznevelési intézmény közigazgatási szervnek minősül, mivel közokirat (bizonyítvány) kibocsátására jogosult.
Kiemelte továbbá, hogy bár a köznevelési intézmény hatósági hatáskör gyakorlására nem jogosult, de az Ákr. 106. § (1) bekezdése alapján a hatóság hivatalból köteles megtenni az ideiglenes intézkedést akkor is, ha nincs hatásköre vagy illetékessége az ügyben. A hazaküldést így ideiglenes intézkedésnek minősítette, amely ebben az esetben az írásba foglalás előfeltételét, a szóbeli közlés funkcióját is betöltötte. A felperes ezzel kapcsolatos kifogását ennek megfelelően megalapozatlannak ítélte. Ugyanakkor a határozatot jogszerűtlennek minősítette, mivel az írásba foglalt döntés nem tartalmazta a szóbeli közlés tényét, részleteit. Vagyis a Kúria szerint a jogsértés nem a szóbeli közlés hiányából, hanem az írásbeli határozat szóbeli közlésre vonatkozó tartalmi hiányosságából eredt.
A felperes sérelmezte, hogy a karantént akkor rendelték el, amikor annak feltételei már nem álltak fenn, ezért az írásba foglalásra irányuló szülői kérelmet el kellett volna utasítani. A Kúria megállapította, hogy a járványügyi intézkedést - fogalmilag - csak a jövőre nézve lehet elrendelni, az intézkedés szabályainak megsértéséért szankciót sem lehet kilátásba helyezni a múltra nézve, így az eljárást annak okafogyottsága folytán végzéssel meg kellett volna szüntetni. Ezzel összefüggésben ugyanakkor felhívta rá a figyelmet, hogy a szülő kérelme nem a határozat meghozatalára, hanem a már közölt döntés írásba foglalására irányult; így az eljárás valójában nem vált okafogyottá, ezért a járási hivatal a szülő írásba foglalási kérelmét helyesen nem utasította el.
A Kúria összességében az elsőfokú bíróság ítéletét jogszabálysértőnek minősítette, és megváltoztatta úgy, hogy a járási hivatal határozatát megsemmisítette, de új eljárás lefolytatását nem tartotta indokoltnak.
A közigazgatási bíráskodás absztrakt kérdése, hogy lehet-e közigazgatási jogvita tárgya az általános hatályú rendelkezés. A Kúria ilyennek minősítette az országos tisztifőorvos által kiadott járványügyi eljárásrendet. Az eljárásrend akkor tekinthető általános hatályú rendelkezésnek, ha egyedi ügyben alkalmazandó, általános hatályú, nem tartozik a jogalkotásról szóló törvény hatálya alá, továbbá közigazgatási szervtől származik,[1] joghatás kiváltására irányul, és a közigazgatási jog szabályozza.[2]
A fő kérdés az volt, hogy elrendelhető volt-e "járványügyi megfigyelés céljából hatósági házi karantén". Erről a Kúria az ítélet elvi tartalmaként is állást foglalt. A Kúria helyesen állapította meg, hogy a járványügyi megfigyelés és a hatósági házi karantén önálló, egymástól független járványügyi intézkedések, amelyek nem állnak cél-eszköz viszonyban, és nem kezelhetők egységes jogintézményként. Ugyanakkor a Kúria érvelésében olyan elemek is fellelhetők, amelyek értelmezése a jövőbeni joggyakorlat szempontjából tisztázást igényelhet.
A Kúria rögzítette, hogy a járványügyi megfigyelés alapja a kontaktszemélystátusz [1997. évi CLIV. törvény az egészségügyről (a továbbiakban: Eütv.) 65. §], a hatósági házi karanténé pedig a meghatározott országból beutazás, fertőzés, annak gyanúja vagy megbetegedés (Eütv. 67/A. §). A támadott ítélet szerint hatósági házi karanténnak volt helye, a Kúria viszont kifejtette, hogy "[s]em az alperes határozata, sem az ítélet nem utalt arra, hogy mely miniszteri rendelet alapján tekintette a felperest betegséggyanús személynek". A Kúria megállapította, hogy az adott időpontban nem is létezett olyan jogszabályi rendelkezés, amely a Covid19-járványra ilyen minőségben kiterjedt volna (csupán a SARS-megbetegedésre, amely nem azonos a Covid19-cel). Mivel tehát a hatósági házi karanténnak rendeleti alapja nem volt, ilyen intézkedést nem lehetett volna elrendelni.
Ez cáfolta volna az elsőfokú bíróság állítását, megerősítve a felülvizsgálati kérelemben foglaltakat (ti. csak járványügyi megfigyelésnek lett volna helye). A Kúria ezzel szemben ilyen állítást nem tett, hanem a döntést csupán annyiban minősítette jogsértőnek, hogy megállapította: az intézkedések közül nem a megfelelő típust alkalmazták.
A Kúria indokoltnak tartott rámutatni arra, hogy a "felperes kötelezettségének terjedelme tekintetében lényeges különbség nem volt: [...] otthonmaradási kötelezettsége fakadt, ami egyúttal azt is jelentette, hogy nem járhatott iskolába, vagyis a jogszabálysértő döntés egyéni jogsérelmet neki nem okozott". Ez az érvelés azt sugallja, mintha a döntés jogszerűsége másodlagos lenne, amennyiben annak a következménye ugyanaz (ti. az "otthonmaradás"). Valójában a két jogintézmény között "lényeges különbség" van, annak ellenére, hogy a felperes kötelezettségének terjedelme látszólag megegyezik. A két eltérő jogintézményt eltérő feltételek alapozzák meg, eltérő jogorvoslati lehetőségek kapcsolódhatnak azokhoz, illetve a megsértésükért eltérő szankciók alkalmazhatók. Egy jogkorlátozó intézkedésnél nem a következmények hasonlósága a fő befolyásoló tényező, hanem a jogszabályi felhatalmazás megléte. Kiemelendő az is, hogy az alperes döntése nem pusztán tartózkodásra kötelez, hanem egy
- 467/468 -
súlyos alapjog-korlátozó döntést hoz: a személyi szabadságot korlátozza a karantén, illetve megfigyelés alá helyezett tekintetében. Az anyagi jogsértés relativizálása, azaz a jogalap csupán "technikai részletként" való kezelése nem kellően megalapozott, még akkor sem, ha az indokolásban csak egy - nem érdemi - bekezdésben jelenik meg.
Az ideiglenes intézkedés szabályozása fogalmilag összefügghet a szóbeli közlés és utólagos írásba foglalás jogintézményével, hiszen mindkét esetben az azonnali beavatkozás, a sürgősség a döntő tényező. Az ideiglenes intézkedés szabálya általános felhatalmazást ad a hatóságoknak arra, hogy szükség esetén más hatóság hatáskörébe tartozó aktusokat végrehajthassanak, ugyanakkor ez a jogosultság csak a "hatósági szervezetrendszerben és hatósági jogkörök tekintetében értelmezhető".[3]
A Kúria által tárgyalt ügyben elsősorban az vizsgálandó, hogy az ideiglenes intézkedést (járványügyi intézkedés), illetve az ahhoz kapcsolódó tényleges cselekményt (iskolából hazaküldés) vajon más hatóság hajtotta-e végre.
A Kúria felhívta a Kp. funkcionális közigazgatási szerv-fogalmát, amely szerint közigazgatási szervnek minősül az a szervezet, amit jogszabály közigazgatási cselekmény megvalósítására feljogosít,[4] emellett rámutatott arra is, hogy a köznevelési törvény felhatalmazza a köznevelési intézményt közokirat (bizonyítvány) kibocsátására. E két szempont összevetésével azt a következtetést vonta le, hogy a köznevelési intézmény közigazgatási szerv. A jogirodalom azonban többször bírálta ezt a megközelítést,[5] mivel önmagában az, hogy egyes - akár közjogi, akár magánjogi - szervezeteket felhatalmaznak közigazgatási cselekmény megvalósítására, még nem teszi azokat általánosságban közigazgatási szervvé.
Megjegyzendő ugyanakkor, hogy bár a Kp. nem nevesíti a köznevelési intézményeket, jogértelmezés útján megállapítható, hogy a törvény alkalmazhatósága szempontjából valóban közigazgatási szervnek tekinthető a köznevelési intézmény, de kizárólag annak az adott közigazgatási cselekménynek a végrehajtása tekintetében, amelyre jogszabály feljogosítja. Nem állítható a köznevelési intézményekről, hogy általános érvénnyel, minden jogvitában közigazgatási szervnek tekinthető, ez csak esetről esetre ítélhető meg. Mivel a köznevelési intézmény e jogvita tárgyát képező döntése nem közokirat kibocsátására irányul, az, hogy egyébként van hatásköre bizonyítványok kibocsátására, ebben az esetben irreleváns.
A Kúria ezt követően rögzítette, hogy a köznevelési intézmény nem rendelkezik hatósági hatáskörrel, az Ákr. 106. § (1) bekezdése szerint azonban a hatóság - hatáskörre tekintet nélkül - jogosult (és köteles) ideiglenes intézkedést tenni. Ezzel a Kúria egyes fogalmak kapcsán a jövőbeni joggyakorlat által pontosítandó bizonytalanságot idézett elő. Egyrészt közigazgatási szervnek tekinti a köznevelési intézményt, amely azonban hatósági hatáskörrel nem rendelkezik, így hatóság nem lehet. Másrészt arra hivatkozik, hogy hatóságként tehet ideiglenes intézkedést (hatáskörre tekintet nélkül), és ebből azt a következtetést vonja le, hogy a köznevelési intézmény nevében eljáró osztályfőnök jogszerűen járt el. A Kúria érvelése akkor lenne koherens, ha a közigazgatási szerv és a hatóság fogalmai felcserélhetőek lennének. Ez azonban sem a közigazgatási jogi dogmatika, sem a Kp., sem az Ákr. alapján nem állítható; a hatóságok köre jóval szűkebb, mint a Kp. 4. § (7) bekezdés 1. pontja szerinti közigazgatási szerveké.
Tekintettel arra, hogy a köznevelési intézmény nem rendelkezik sem járványügyi, sem más hatósági hatáskörrel, ezért nem minősül jelen ügyben hatóságnak, emiatt ideiglenes intézkedés megtételére sem jogosult. Az, hogy egyéb ügyek kapcsán közigazgatási szervnek minősül-e, vagy sem, ebben az összefüggésben irreleváns. A Kúria ítéleti értelmezése odáig vezethet, hogy minden közigazgatási szerv - beleértve azokat is, amelyeket a közigazgatás-tudomány "kvázi közigazgatási szervnek" tekint - az ideiglenes intézkedés tekintetében hatóságként járhat el. Ennek következtében bármely közigazgatási szerv - nemcsak hatóság - hozhat ideiglenes intézkedést, amit rendes körülmények között csak hatóság tehetne meg. Ez alapján például a Központi Statisztikai Hivatal, a Magyar Nemzeti Levéltár vagy akár a Szuverenitásvédelmi Hivatal is hozhatna jogszerűnek tűnő ideiglenes intézkedést, holott hatósági jogkörrel nem rendelkeznek.
Általános érvényű megállapításként rögzíthető, hogy az ideiglenes intézkedés megítélésénél vizsgálni szükséges az eljáró szerv hatáskörét annak érdekében, hogy megállapítható legyen, végez-e hatósági tevékenységet, és ennek alapján hatóságnak minősül-e. A "hatáskörre tekintet nélkül" fordulat a hatósági szervezetrendszeren belül értelmezendő. Indokolt lett volna tehát megállapítani, hogy az osztályfőnök intézkedése semmis, és mivel nem történt szóbeli közlés, a járási hivatal későbbi írásba foglalása jogszerűtlennek minősül.
A felperesi felülvizsgálati kérelemben szerepelt, hogy a határozathozatalkor nem álltak fenn a határozathozatalhoz szükséges jogszabályi feltételek, ezért a szülő utólagos írásba foglalási kérelmét el kellett volna utasítani. A Kúria elismeri, hogy a határozat meghozatalának valóban nem volt jogi alapja, mivel a karantén elrendelése egy már lejárt időszakra vonatkozott, így az eljárás okafogyottá vált. A szülő kérelmét - amely nem új döntésre, hanem a korábban közölt döntés írásba foglalására irányult - ugyanakkor alaposnak és indokoltnak ítélte meg, függetlenül attól, hogy az alapul fekvő eljárás okafogyott,
- 468/469 -
érdemben nem volt lefolytatható. A Kúria álláspontja szerint az írásba foglalás annak ellenére teljesítendő, hogy maga a határozat jogszabálysértő. Mindezektől függetlenül a hatóságnak hivatalból vizsgálnia kellett volna a döntését, és az eljárás okafogyottsága miatt azt vissza is kellett volna vonnia az Ákr. 120. §-a alapján.
Az ügy tanulsága, hogy a válsághelyzetek során sem szorulhat háttérbe a hatáskörelvonás tilalma és a jogszerűség követelménye, hiszen ezek hiánya hosszú távon a jogbiztonságot áshatja alá. A Kúria döntése előrelépést jelent a jogvita egyes elemeinek tisztázásában, de több kérdésben indokolt lett volna talán a mélyebb jogi érvelés is, elkerülendő a jövőbeni értelmezési vitákat. ■
JEGYZETEK
[1] A Kp. 4. § (7) bekezdés 1. pontja szerinti közigazgatási szervnek minősül.
[2] A járványügyi eljárásrend mint általános hatályú rendelkezés vizsgálatához lásd Kárász Marcell: Általános hatályú rendelkezések a közigazgatási bírói gyakorlatban. Magyar Jog, 2025. (3), 167-168.
[3] Baranyi Bertold: Ákr. 106. §-ához. In: Barabás Gergely - Baranyi Bertold - Fazekas Marianna (szerk.): Nagykommentár az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvényhez. Budapest, Wolters Kluwer, 2025. évi Jogtárformátumú kiadás.
[4] Kp. 4. § (7) bekezdés 1. pont e) alpont.
[5] Paragh Györgyi: Pedagógusok a Kp. rendszerében. In: Fazekas Marianna (szerk.): Jogi tanulmányok 2024. Budapest, ELTE ÁJK Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola, 2024. 47-60.; Rozsnyai Krisztina: A közigazgatási ügyben eljáró bíróságok végzései a pártok által elfogadott tiltott támogatásokról hozott állami számvevőszéki jelentésekkel és felhívásokkal szembeni közigazgatási bírói út hiányáról. Jogesetek Magyarázata, 2019. (4), 17-26.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző joghallgató, ELTE Állam- és Jogtudományi Kar.
Visszaugrás
