Péteri Gábor[1]: A köznevelés finanszírozása: hogyan tovább? (Jegyző, 2014/6., 5-8. o.)

2013 őszétől a köznevelés már minden elemében az új szabályok szerint működik. Az azóta eltelt másfél év sem hozott megoldást azonban az ágazat problémáira és így tovább folyik az útkeresés. Központi szinten a tervezett legfontosabb változások az oktatási intézményeket fenntartó óriás szervezet, a KLIK működésének javítása és a szakképzés ágazati minisztérium alá rendelése. Az önkormányzatoknál pedig a helyi viszonyokhoz igazítva zajlik az új oktatásirányítási szerepek, valamint a testület és a hivatal befolyási lehetőségeinek keresése. Ebben a még mindig változó helyzetben cikkünkkel a köznevelésben lezajlott modellváltás értékeléséhez szeretnénk hozzájárulni és röviden összefoglaljuk a 2015. évi költségvetés várható közoktatási hatásait[1].

Központi vagy helyi szolgáltatás a köznevelés?

A Jegyző és Közigazgatás 2014. évi 3. számában Szilágyi Bernadett már pontosan bemutatta hogyan változtak a közoktatás jogi keretei és felhívta a figyelmet a rendszer legfontosabb problémáira. Így a fenntartó-működtető szétválasztásából és a hierarchikus irányításból következően csökkenő helyi problémamegoldó képességre, az iskola szakmai autonómiájának leértékelődésére, a tankerületi rendszeren belüli egyenlőtlen terhelésre, az állami és az önkormányzati üzemeltetés eltérő finanszírozási lehetőségeire.

A modellváltással a korábban helyi közszolgáltatásként működő közoktatás helyett létrejött az állami fenntartású és erősebb központi irányítású köznevelési rendszer. A centralizáció elsődleges céljai a szakmai és fenntartói irányítás megerősítésével az egységesség biztosítása és ezen keresztül az ellátás színvonalának kiegyenlítése voltak. A központi pedagógus foglalkoztatás és a kisebb településeken az iskolák üzemeltetésének államosítása pedig a rendszer működési költségeinek csökkentését, a hatékonyság javítását célozta.

A lezajlott változások megítélésében a vélemények erősen eltérőek. Az értékelés során elhangzó érvek sokszor azonban egyoldalúan a közoktatási rendszer egyes jellemzőit emelik ki. Egyik oldalon a köznevelés irányíthatóságát, míg a másikon az önállóság szempontjait hangsúlyozzák. Így ha egyoldalúan, valamelyik érvrendszer mentén vizsgáljuk a most formálódó új fenntartói-irányítási gyakorlatot, akkor szükségképpen csak részleges képet kaphatunk a közoktatás helyzetéről.

Ebben a sajátos közszolgáltatásban ugyanis mindig folyik a közösségi és az egyéni-helyi befolyás egyensúlyának keresése: a közoktatás a gazdasági-társadalmi fejlődésre gyakorolt hatása miatt közfeladat, de ugyanakkor alapvetően mégis a személyes boldogulás feltétele. Önmagában a közoktatás központi vagy helyi szolgáltatásként való meghatározása még nem minősíti az irányítás és finanszírozás működőképességét.

Általában egy közösségi szolgáltatással szemben ugyanis három fő elvárás fogalmazódik meg: legyen (i) eredményes, tehát megfeleljen a használók igényeinek, működjön (ii) hatékonyan és biztosítva legyen a (iii) méltányos, kiegyenlített hozzáférés lehetősége. Annak érdekében, hogy ennek a három célnak egy közszolgáltatás megfeleljen, azonban figyelembe kell venni a szolgáltatás szakmai-technikai sajátosságait is. A személyes, kevésbé helyhez kötött közoktatás szolgáltatási jellemzői alapvetően eltérnek például az eszközigényes, hálózathoz kötött víziközmű ellátás működési feltételeitől.

A három cél fontossági sorrendje történelmi korszakonként is változhat. Amint az Magyarországon is látható volt az állami közoktatás kiépítésének időszakában az alapvető szolgáltatáshoz való egységes hozzáférés biztosítása volt a fő cél. Majd a nyolcvanas évek közepétől a decentralizáció időszakában főleg a hatékonyság és az eredményesség szempontjai kerültek előtérbe. Ez felelt meg ugyanis a modern társadalom és a piacgazdaság közoktatás-politikai alapcéljainak. Így a kompetenciák fejlesztése, a helyi társadalmi viszonyoknak való megfelelés, a munkaerő piaci igényekhez való igazodás képessége képezik a sikeres közoktatási modellek alapértékeit.

Az előzőekben említett hármas célrendszernek - eredményes, hatékony és méltányos szolgáltatás - a közoktatás csak akkor lesz képes megfelelni, ha a központi és helyi befolyás egyensúlyba kerül. A szakmai célok között az egységesség, a kiegyenlítés feltételeinek biztosítása ugyanolyan fontos, mint az önállóságra nevelés, az egyéni képességek fejlesztése, a helyi igényekhez való igazodás. Tehát demokratikus társadalmi viszonyok között és a piacgazdaság rendszerében a feladatmegosztás, a szakmai irányítási rendszer és a finanszírozás módszerek kialakításakor a központi és a helyi, egyéni szempontok egyensúlyára kell törekedni.

Így a címben feltett kérdésre válaszunk tehát az, hogy a közoktatás egyszerre központi és helyi közszolgáltatás. Azonban csak akkor lesz hatásos, hatékony és méltányos, ha mindkét közigazgatási szinten működnek az elszámoltathatóság mechanizmusai, azaz egyforma súllyal érvényesül az igazgatási, irányítói kontroll és a helyi, felhasználói (szülői, tanulói) befolyás.

Remények és elvárások

2013 őszén, amikor az új köznevelési rendszerben már megtörtént a pedagógus béremelés, egy országos felmérés során megkérdeztük a városi polgármesterek és a lakosság véleményét a lezajlott változások néhány eleméről[2]. Azt teszteltük, hogy a reformok fő céljainak megvalósulását hogyan látja az érintettek ezen két csoportja.

Általában a városi polgármesterek pozitívabban értékelik a reformokat, mint az átlagember (1. ábra). Három lehetőség közül választva mindkettőjük esetében leginkább kedvezőnek azt tartják, hogy

- 5/6 -

csökkenni fognak az iskolák közötti színvonalbeli különbségek: a polgármesterek 61,5%-a, míg a lakosság 25,8%-a vélte így. Bár a lakossági válaszadók között igen magas volt azok aránya, akik szerint a központosításnak nincs hatása az iskolák közötti különbségekre (35%), vagy még növelni is fogja azt (27%).

A polgármesterek többsége szerint (49,5%) az oktatás minőségét javítja az iskolák központi fenntartásba vétele. A lakossági válaszadók sokkal kedvezőtlenebbül látják a központosítás oktatás minőségére gyakorolt hatását: csak 21,8%-uk szerint fogja javítani.

A várható költségmegtakarítások megítélésében már kevésbé optimisták a polgármesterek. Csak 35,8%-uk véli úgy, hogy olcsóbb lesz a közoktatás; a lakosság esetében még kisebb ez az arány (14,2%). A városi polgármesterek közel egy negyede volt azon a véleményen, hogy a központosítás miatt többe fog kerülni ez a közszolgáltatás. Végül mindkét válaszadói körben legtöbben úgy vélik, hogy a központosításnak nincs hatása a szülők iskolai befolyására (bár 11%-uk szerint még növelni is fogja azt).

A kérdéseink másik csoportja a központi bérfinanszírozásra vonatkozott. Az egységes pedagógus bértábla és előmeneteli rendszer, a többlépcsős béremelés és az ugyanakkor megnövelt iskolában töltendő munkaidő, a megszűnő fizetett túlóra tanári jövedelmekre és munkavégzésre gyakorolt hatását 2013 őszén még nem lehetett pontosan megítélni. Ennek ellenére a pedagógus béremeléstől természetesen mind a polgármesterek (63%), mind a lakossági válaszadók (45%) többsége a tanári jövedelmek növekedését várta. Mivel a pedagógus-életpályamodell relatív vesztesei inkább a városi iskolákban dolgozó jobban fizetett tanárok és a magasabb keresetű iskolai vezetők voltak, a polgármesterek negyede úgy vélte, a központi bérfinanszírozás nincs hatással a jövedelmekre.

Hasonló módon látják a bérkülönbségekre gyakorolt hatást is: a polgármesterek 56%-a, a lakosság 34%-a szerint csökkenni fognak a bérkülönbségek. Azonban az új bérfinanszírozás kedvezőtlen hatásait is érzékelik a városi polgármesterek: többségük szerint nő az állami bürokrácia (53%) és megszűnik az önkormányzat iskolai befolyása (87%). Általában a központi bérfinanszírozás lakossági megítélése megegyezik polgármesterekével, bár a városi lakosok véleménye mind a négy vonatkozásban kiegyenlítettebb.

Végül pedig megkérdeztük az egyháznak történő intézményátadás indokait is. Ez az utóbbi években egyre inkább terjedő helyi gyakorlat a polgármesterek véleménye szerint az általános iskolák esetében leginkább a saját források hiányával magyarázható, míg a középiskolák esetében a várható jobb ellátási színvonal indokolja. A helyi lakossági igény csak az általános iskolák esetében volt fontos mozgató tényező, a középiskolák átadását ez egyáltalán nem magyarázza (ötödik ok volt a felsorolt hat között). A lakossági vélemények alapján is egyértelműen az önkormányzati pénzhiány az egyházi intézményátadás fő oka.

A polgármesteri válaszok különbségeiből a politika erős hatására lehet következtetni. Általában inkább a városi vezetők személyes jellemzői és kevésbé a települések objektív adottságai indokolják a véleményekben meglévő különbségeket. A központosítás következményeinek megítélését elsősorban a polgármesterek politikai nézeteiben meglévő különbségek magyarázzák. Tehát a magukat inkább jobboldali beállítottságúnak tartó polgármesterek többsége szerint pozitívak voltak a reformok: javítják az oktatás minőségét, növelik a hatékonyságot és kevésbé érintik a szülők iskolai befolyását. A baloldali beállítottságú polgármesterek pedig pont fordítva látják. Az egyházaknak történő intézményátadásra vonatkozó válaszok alapján az látható, hogy inkább a kisebb (tízezer fő alatti) városokban, illetve a negyvenezer fő feletti nagyvárosokban adtak át valamilyen önkormányzati intézményt. Ebben a vonatkozásban jól láthatóak a regionális különbségek is: a kevésbé jómódú észak-magyarországi régióban, illetve az Alföldön volt jelentős mértékű az intézményátadás.

A lakossági vélemények esetében is meghatározó volt a bal- jobboldali megosztottság. Ugyanakkor a kisebb településeken élők egyértelműen jobban bíznak a közoktatás átalakításának kedvező hatásaiban. Mivel a településmérettel szoros kapcsolatban van a válaszadók iskolai végzettsége, így a változások támogatottsága nagyobb az alacsonyabb végzettségűek között, míg az elutasítás mértéke nagyobb a magasabb képzettségűek között. A korosztályi, nemzedéki véleménykülönbségek is tetten érhetők: a közoktatás állami fenntartásba vételét legkevésbé elfogadott a fiatal felnőtt korosztályba (18-29 évesek) és a 60 év feletti idősebb korosztályba tartozók esetében.

Mindenki másképp csinálja

A közoktatásban nálunk lezajlott központosítást abból a szempontból is értékelhetjük, hogy ez mennyire illeszkedett az európai változási folyamatokba. A 2008 utáni gazdasági válság ugyanis szinte azonnal hatott a költségvetési politikákra, illetve hosszabb távon mindenhol keresték a gazdasági növekedés és a foglalkoztatás bővítésének lehetőségeit. Ebben pedig a közoktatásnak is nagy szerepe van, hiszen viszonylag nagy tétel az államháztartási kiadások között (6%-10%).

A gazdagabb európai országokban a válság első éveiben a költségvetési politika a növekedés ösztönzése érdekében a kiadások növelésére törekedett még a nagyobb eladósodás árán is. Erre a kevésbé fejlett és jobban eladósodott országokban már nem volt lehetőség. Így ez a két országcsoport a közoktatási kiadások terén eltérő utat követett: a gazdagabb or-

- 6/7 -

szágokban a válság időszakában a közoktatás növelte, vagy legalábbis tartotta a súlyát, míg a kevésbé fejlett országokban inkább a stagnálás volt jellemző.

Így azokban az országokban, ahol nagy költségvetési kiigazító programokra volt szükség (a Baltikumban, Portugáliában, Olaszországban, Írországban, Izlandon), ott a közoktatásra is kiterjedt a restrikció. A közép-kelet-európai országokban, ahol már egyébként is kisebb volt az ágazat részesedése, ott már nem nagyon lehetett tovább csökkenteni a közoktatási kiadásokat[3].

Magyarországon viszont a közszektor általános leépülését mutatja, hogy bár a közoktatás államháztartáson belüli súlya alig változott, az egy főre jutó közoktatási kiadások összege tízéves időtávban stagnált. Középfokon a 2003-as béremelés kivételével nem volt nagyobb növekedés, az alsótagozaton pedig a 2007-es támogatási reform óta csökkennek az egy tanulóra jutó kiadások.

Az európai közoktatás-finanszírozási modelleket négy nagyobb csoportba lehet osztani. Mivel a közigazgatási rendszer szerepe meghatározó, az egyik csoportképző szempont a helyi önállóság mértéke. A másik dimenzióban pedig azt lehet mérni, hogy a helyi szintnek mekkora szerepe van az oktatási kiadások között (1. táblázat). Így az egyik végletet képviselik az decentralizált országok, ahol a közoktatás is jellemzően helyi feladat (a táblázat jobb alsó négyzetébe tartozó országok). Ezzel gyökeresen ellentétes modellt képviselnek a központosított közigazgatású országok, ahol a közoktatás is az állami szint feladata (bal felső négyzet).

Vannak vegyes megoldások is, így például azon átalakuló országok, amelyek közigazgatása centralizált, de mégis jelentős a helyi szint felelőssége a közoktatásban (jobb felső négyzet). Illetve vannak központosított oktatási rendszerek alapvetően decentralizált országokban (bal alsó négyzet). Magyarország sajátos fejlődési utat járt be: két évtizedig decentralizált, helyi finanszírozású közoktatással rendelkezett (jobb alsó négyzet), majd 2011 után előbb centralizált közigazgatású országgá (jobb felső négyzet), majd mára a központi bérfinanszírozással már minden szempontból központosítottá vált (bal felső négyzet).

1. táblázat: Oktatási közkiadások helyi szinten (2011) és a decentralizáció (2013)

A válság hatására az európai országokban mindenhol zajlik az oktatásfinanszírozási mechanizmusok folyamatos átalakítása. Ebben a közigazgatási-közszolgáltatási rendszer meghatározó keretfeltétel. A központosított országokban keresik a decentralizáció lehetőségeit, az állami finanszírozás mellett a pontosan leírható programokra épülő költségvetési elosztás módszereit (pl. Franciaország). Az erős helyi önkormányzati rendszerekben pedig az összevonások, az optimális méret keresése mozgatja a reformokat (pl. Dánia). Mindenhol sor került a nagy rendszerek finomítására, tehát a magyar változások ennyiben egybeesnek az általános nemzetközi trendekkel. De az is látható, hogy ilyen mértékű és ennyire radikális központosítási fordulat végrehajtását sehol nem tartották szükségesnek. Inkább mindenhol csak a kialakult kereteken belül a működési szabályok korrekciója zajlik.

Mit hoz az idei költségvetés?

A 2015. évi költségvetés már teljes mértékben az új oktatás-finanszírozási rendszer szabályainak megfelelően készült. Így tehát a pedagógus-életpályamodell szerint a központi költségvetés finanszírozza az általános és középiskolai pedagógusok és az oktatást közvetlenül segítők bérét. Ezenkívül a központi költségvetés a háromezer főnél kisebb lakosságszámú települések iskoláinak üzemeltetője is. Illetve még a központi intézményfenntartó működteti azon iskolákat is, amelyeket a nagyobb népességszámú települések nem vállaltak (ebben az esetben üzemeltetési költség hozzájárulást is kér a KLIK ettől a több mint kétszáz városi önkormányzattól).

A 2013 óta zajló átállás ellenére sajnos még mindig nem lehet pontosan látni, hogy a köznevelés kiadásai az államháztartás egészében hogyan alakulnak. Az iskolai előkészítés, az alapfokú és középfokú oktatás konszolidált államháztartási kiadási 2012-ben még 720 milliárd forintot tettek ki. Ezzel azonban már nem hasonlítható össze a 2013. évben teljesített államháztartási kiadások összege (373 milliárd forint), mert az feltehetően nem tartalmazza a központi költségvetésből kifizetett általános iskolai kiadásokat. Ez valószínűleg az "F04.d egyéb oktatás" kiadási csoportjába került be, amely 2013-ra egy év alatt tízszeresére nőtt (587 milliárd forint).

Ebben a funkcionális kiadási rendszerben, ha csak a 2015. évi előirányzatokat nézzük, akkor a köznevelés egészében 4,3%-os növekedést láthatunk a központi költségvetés parlamenti előterjesztése szerint. Ezen belül a középfokú oktatásra jutó kiadások 6,3%-kal, míg az iskolai előkészítés és az általános iskolai oktatás kiadásai 2,2%-kal nőnek. [Az egyéb oktatás minimális tétellel, mintegy 5,3 milliárd forinttal (0,8%-kal) csökken.] De ezek a funkcionális kiadási előrejelzések nem csak az egyéb oktatás kiadási tételei miatt bizonytalanok, hanem azért is, mert nem tudható pontosan, hogy az önkormányzatoknál maradt iskolaüzemeltetési költségek mely szakfeladatokon kerülnek elszámolásra.

A központi költségvetésben a köznevelési kiadások részben az Emberi Erőforrások Minisztériuma, részben (pl. a szakoktatás) más ágazati fejezetek költségvetésében szerepelnek. Legnagyobb tétel a Klebelsberg Intézményfenntartó Központ (KLIK), amely a "18. Köznevelési feladatellátás és irányítás intézményei" címen 544,7 milliárd forintos előirányzattal rendelkezik (2. táblázat).

2. táblázat: A KLIK költségvetése: EMMI Fejezet, 18. cím

- 7/8 -

Innen történik a 134 ezer fős létszám finanszírozása, amely a mintegy 2300 tankerületi alkalmazott kivételével a pedagógusok, szakmai segítőik és a központilag üzemeltetett iskolákban a technikai dolgozók bérköltségét fedezi. A tervek szerint az előző évi módosított előirányzathoz képest ez a létszám 1,5%-kal fog idén csökkenni.

A KLIK költségvetési előirányzatainak alakulásából az is látható, hogy a dologi kiadások a tavalyi visszafogások után közelítik a 2013-as szintet (53 milliárd forint). Viszont a központosított oktatási rendszerben az iskolai saját bevételek már jelentősen visszaestek, vagy nem a KLIK költségvetésében képződnek (12 milliárd forintos, változatlan összegű előirányzat). Mindezek azonban olyan összevont adatok, amelyekből nem láthatók sem az iskolai, sem a tankerületi szintű kiadások. Feltehetőn a KLIK-en belül az órakeretek és az átlaglétszámok alapján folyt az előirányzatok számítása, de a ráépítéses költségvetési tervezés részletei nem ismertek.

Ezenkívül a fejezeti költségvetésben még további 182 milliárd forint áll rendelkezésre különböző köznevelési feladatok támogatására. Ez 14%-kal több, mint az előző évi előirányzat. Közöttük legnagyobb tétel a köznevelési célú humánszolgáltatás és működés támogatása (166 milliárd), ami az egyházi és más nem állami köznevelési intézmények finanszírozására szolgál (átlagbér alapú és működési támogatás). A többi, 20. költségvetési címen tervezett köznevelési előirányzat között jelentősebbek a szerződéses magániskolák támogatása (4 Mrd Ft), a táboroztatást segítő Erzsébet program (4 Mrd Ft), a Nemzeti Tehetség Program (2,8 Mrd Ft). Fentieken túl még más fejezetben is vannak köznevelési célú kiadási előirányzatok, mint például a mezőgazdasági középfokú szakoktatás támogatása a XII. Vidékfejlesztési Minisztérium fejezetben (16,6 Mrd Ft).

A helyi önkormányzatok már csak az óvodai feladataik ellátásához részesülnek köznevelési célú állami támogatásban. Ez a 165,5 milliárd forint köznevelési támogatás teszi ki a központi költségvetésből származó állami hozzájárulások negyedét. A köznevelési támogatások összege az előző évi előirányzathoz képest 6%-kal nő meg, úgy, hogy az óvodaműködtetési kiadások előirányzata több mint egyötöddel lesz nagyobb, míg az óvodapedagógusok támogatása csak 1%-kal változik. A támogatások elosztásának módszere nem változik, továbbra is a korábbiak szerint a számított létszám alapján történik a bértámogatások összegének meghatározása a fenntartó önkormányzat szintjén.

A 2015. évi költségvetés tervezésekor a pedagógus-életpályamodell következő ütemének finanszírozása váltotta ki a legnagyobb vitát. A 2013 őszén megkezdett és öt évig tartó béremelés finanszírozásához végül is rendelkezésre áll a költségvetési előirányzat. Ez az átminősítésekkel mindenképpen növelni fogja a magasabb fokozatba kerülő pedagógusok bérét. Megszűnt azonban a szakszervezeti megállapodásokban rögzített azon szabály, amely a minimálbér összegéhez kötötte volna a pedagógus illetményalapot. A 2015-re elismert minimálbérnél 3500 forinttal kisebb, tehát a változatlan összegű, 2014. évi vetítési alappal az ágazatban dolgozók veszíteni fognak. A másik sok vitát kiváltó probléma a nem állami iskolák támogatása volt. Ez azonban azzal megoldódott, hogy az állami hozzájárulás számítása az átlagbér teljes összege alapján történik.

Az új köznevelési rendszerben a tervezés és finanszírozás tehát olyan módon került át központi szintre, hogy a döntések előkészítésébe az érintettek alig tudtak beleszólni. A szakszervezetek és a Nemzeti Pedagógus Kar tiltakozása is kevés volt a költségvetési bértervezési automatizmus fenntartásához. Ezzel tehát a közoktatás is bekerült a közszolgáltatási ágazatok központi költségvetési versenyébe. Itt pedig a mindenkori politikai-pénzügyi alkuk fogják eldönteni az ágazat támogatási lehetőségeit. Ennél nagyobb probléma az, hogy ebben a rendszerben a KLIK költségvetése olyan "fekete dobozként" működik, ahol nem ismertek sem a tervezés módszerei, sem az elosztás részletei. Így viszont a központosított oktatásfinanszírozás megmaradt belső kontrolljai sem tudnak jól működni. Információk hiányában így az eredményes, hatékony és méltányos közszolgáltatások biztosításához szükséges igazgatási és társadalmi elszámoltathatóság is csak korlátozottan lesz érvényesíthető. ■