Az elmúlt években Magyarországon a területi, helyi közszolgáltatások igazgatásában, szervezésében, finanszírozásában jelentős átalakulások zajlottak. Igaz ez a humánszolgáltatások egy részére (szociális szolgáltatások, egészségügy, közoktatás), de a helyi közüzemi szektorban is megfigyelhető az új szcenárió. A közös metszet az állami befolyás erősödése. A Magyar Tudományos Akadémia támogatott kutatócsoportjaként működő MTA-DE Közszolgáltatási Kutatócsoport középtávú kutatási projektje (2012-2016) keretében a területi közszolgáltatások szabályozásait vizsgálja.[1]
A közszolgáltatások fogalmával kapcsolatosan többféle értelmezés, megközelítés alakult ki. A vonatkozó európai uniós szabályozást is keretjellegűnek, kiegészítőnek tekinthetjük, amely a tagállamokra bízza, hogy mely szolgáltatásokat tekintenek közszolgáltatásnak.[2] Közös jellemzőként azonban megállapítható, hogy a közszolgáltatások megszervezése az állam feladata. Ezen szolgáltatásokat nem lehet maradéktalanul a piacra bízni, mert a hozzájuk fűződő társadalmi érdekeket a piacgazdaság mechanizmusai nem képesek érvényesíteni. Az állam szerepe tehát nélkülözhetetlen a piaci elégtelenségek elkerülése, kivédése érdekében. Az állam szerepvállalása azonban többféleképpen képzelhető el. A közfeladatokat elláthatja közvetlenül, amikor saját intézményrendszerén keresztül valósítja meg a feladatokat. Ugyanakkor az állam szerepe lehet közvetett is, amikor a feladat ellátását piaci alapokra helyezik. Ebben az esetben nem saját intézményekkel látja el a feladatot, hanem indirekt módon (szabályozással vagy közösségi finanszírozással) kontrollálja a feladatellátás mikéntjét. Ekkor az állam ellenőrzéssel tudja garantálni a megfelelő színvonalú, mindenki számára hozzáférhető közszolgáltatásokat.
Az állami szerepvállalás mértékét, mikéntjét több tényező befolyásolja attól függően, hogy a közfeladatok ellátásában mekkora teret határoz meg saját magának. Ez a részvétel eltérő hangsúlyokat mutat a különböző országcsoportokban, történelmi korokban és az egyes közfeladat esetében is. Amennyiben egy feladatot közjószágként lát el az állam, teljes mértékben ingyenesen minden állampolgár számára hozzáférhetővé teszi. Ez a megoldás alapvetően a jóléti államokra jellemző, ahol az államháztartási rendszerben magas a centralizációs ráta és az újraelosztási hányad is. Ugyanakkor az állam kevesebbet is vállalhat a nagy ellátórendszerek működtetéséből, finanszírozásából. Ebben az esetben már nem feltétlenül közjószágként tartjuk számon ezeket a javakat, hanem az állampolgári hozzájárulás miatt vegyes javakként.
A közszolgáltatások közös jellemzője tehát a megszervezésért vállalt állami felelősség és valamilyen formában - közvetlenül vagy közvetetten - közpénzekből történő finanszírozás. Ez a megállapítás pedig felveti az állami felelősség delegálásnak kérdését a szubnacionális szintekhez, illetve a feladatokhoz rendelt közpénzek elosztásának kérdését is. A megoldások ebből a nézőpontból is szerteágazóak és meghatározók a közösségi finanszírozás szempontjából. Nincs arra nézve elvárás, hogy az egyes közszolgáltatások megszervezése hogyan történjen, lehet az centralizált, decentralizált, széles önkormányzati felelősséggel, erősebb központi szerepekkel.
A közoktatás, mint közszolgáltatás tekintetében alapvető átalakulási folyamatoknak lehetünk szemlélői Magyarországon. A közoktatás közjószágként, illetve meritórikus jószágként való definiálása konstans elem, azonban a feladatellátás szcenáriója változóban van a feladatellátók személye, a feladat felelősei és a finanszírozási kérdések mentén. Attól függetlenül azonban, hogy ki lesz a feladatellátás kötelezettje, a közoktatás egy területi szinten meghatározható, helyhez kötötten igénybe vehető szolgáltatás, amelyet az állampolgárok a lakóhelyükhöz közel fognak igénybe venni.
Jelenleg a közoktatási feladatok rendszerszintű átalakítása zajlik. A közszolgáltatások megszervezésének fő kérdései megváltoztak. Megtörténik a szolgáltatás feltolódása a szubnacionális szintről a központi szintre, a nem állami szektor szerepe visszaszerveződik a közszektor felé, valamint a forrásszabályozásról áttérünk a feladatfinanszírozásra. Jelen tanulmány arra tesz kísérletet, hogy értékelje ezen metszetben a változások irányát.
Az előzőekben megállapításra került, hogy azokat a közfeladatokat, melyeknél fontos a helyi lakosság, a lokális igények kielégítése, célszerű helyben megszervezni, hiszen a helyi döntéshozók tudják igazán felmérni a lakossági közszolgáltatások iránti keresletét. A rendszerváltás után a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény az önkormányzatokat tette a közoktatás megszervezéséért felelőssé, és az alapfokú közoktatási feladatokat kötelezően ellátandó feladatként definiálta. A központi hatalom tehát delegálta a helyi egységek részére ezt a feladatot, ami szükségessé teszi annak vizsgálatát, az önkormányzatok milyen forrásokból tudják az átruházott feladatokat megfelelően ellátni. A közoktatás finanszírozásául szolgáló pénzeszközök több csatornás rendszert alkottak. Egyrészt az önkormányzatok saját bevételeit alkotják a helyi adók (építményadó, telekadó, magánszemélyek kommunális adója, idegenforgalmi adó, iparűzési adó), valamint az illetékeknek meghatározott része, saját vállalkozási tevékenységéből származó bevételük, illetve egyéb pénzeszközök. Másrészt az önkormányzatok bevételi oldalán jelentkező lényeges források a központi költségvetéstől érkező pénzügyi transzferek. Ezek között beszélhetünk az állami támogatásokról, illetve az átengedett központi adókról, mint a személyi jövedelemadó és a gépjárműadó. A kialakított forrásszabályozási rendszer lényeges elemét a normatív központi hozzájárulások jelentik. Ezek részben népességarányosan, részben meghatározott feladatmutatók (például népességszám, iskolai oktatásban, kollégiumi ellátásban részesülő tanulók száma), illetve az adóbevételek alapján kerülnek megállapításra.[3] Fontos jellemzője a támogatási
- 26/27 -
rendszernek, hogy nem feladatot, illetve intézményt finanszíroz, így az önkormányzat ezeket szabadon, célhoz kötöttség nélkül használhatja fel. A források között meg kell még említenünk az egyéb állami támogatásokat, amelyet a központi költségvetés különböző jogcímeken nyújt az önkormányzatoknak. Ide tartoznak a működésképtelen önkormányzatok támogatása, a cél- és címzett támogatások, a központosított előirányzatok. Ez utóbbi támogatások hivatottak arra, hogy a széttagolt önkormányzati rendszerben lévő egyenlőtlenségeket kiküszöböljék. A kisebb önkormányzatok ugyanis kevesebb saját forrást tudnak előteremteni a kötelező feladatokra, így ők jobban rászorultak a központi költségvetés pénzeszközeire.
A közoktatás finanszírozása alapvetően decentralizált módon, kétcsatornás rendszerben került kialakításra.[4] Egyrészről a központi költségvetés támogatást biztosít a normatív hozzájárulásokon keresztül az önkormányzat, mint fenntartó részére. A másik elemet pedig konkrétan az oktatási intézmény finanszírozása jelenti, amelyet az önkormányzat nyújt. A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény szerint a közoktatás rendszerének működéséhez szükséges fedezetet a központi költségvetés és a fenntartó hozzájárulása biztosítja, melyet a tanuló által igénybe vett szolgáltatás díja és a közoktatási intézmény más saját bevétele egészíthet ki. Ennek a finanszírozási mechanizmusnak a lényege, hogy a központ által nyújtott, az éves költségvetési törvényben meghatározott pénzeszközöket az önkormányzat egészítse ki a saját forrásaival. Így tehát kezelni lehet elméletileg a széttagolt önkormányzati rendszerben rejlő problémákat. A fenntartó tehát meg tudja teremteni az egyensúlyt a különböző forrásokból származó bevételek és kiadások között[5], azaz a központi költségvetés forrásszabályozását összehangolja az intézményi költségvetési tervezéssel. Másrészről a decentralizált finanszírozás ösztönzi az önkormányzatokat, hogy saját forrásokra is szert tegyenek a finanszírozás kiegészítéseképpen. Az így kialakított rendszerben benne rejlik az az előny, hogy a normatív módon meghatározott mutatókat a fenntartók a helyi igényeknek megfelelően tudják alakítani, ezáltal a közpénzek elköltésének hatékonyságához fűződő érdek is jobban érvényesülhet.[6] A központi támogatások azonban az egyes kötelező feladatokat nem fedezik teljes mértéken, a rendszerváltás óta folyamatosan változott az arányuk, illetve különböző számítási módok szerint kalkulálták ki azokat. A közoktatási törvény hatálybalépésekor még a jogalkotó úgy rögzítette, hogy a költségvetési hozzájárulás összegének biztosítania kell az óvoda, iskola, alapfokú művészetoktatási intézmény, kollégium alapszolgáltatásainak ellátáshoz szükséges pedagógusok, közalkalmazottak illetményét, pótlékait, járulékait. Az 1996. évi LXII. törvény változtatott ezen a finanszírozáson, innentől a központi költségvetés az intézményfenntartók részére az általuk fenntartott intézmények működéséhez a gyermek-, tanulói létszámot, valamint az ellátott feladatokra tekintettel normatív költségvetési hozzájárulást biztosított. A törvény fontos garanciát is rögzített a normatívák nagyságára nézve, mely nem lehetett kevesebb a tárgyévet megelőző második évben a helyi önkormányzatok által a közoktatásra fordított teljes kiadások nyolcvan százalékától. A normatív hozzájárulásoknak pedig el kellett érni az előző évi normatív hozzájárulások összegét. Ezek a garanciák folyamatosan változtak, majd 2007-től eltörölték, ugyanekkor pedig bevezették a tanulólétszámból és a közoktatási törvény osztálylétszámból, valamint az oktatói óraterhelésből álló teljesítménymutató alapján történő számítási módot.[7]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
