Magyarország uniós csatlakozásának környékén, Szabó Imre professzor úr írt egy tanulmányt a polgári eljárásjogban is megjelenő új, közbenső eljárásról, az előzetes döntéshozatalról, előre számot vetve néhány problémával.[1] Azóta polgári perekben is sokszor dilemma, hogy az esetlegesen felmerülő uniós jogkérdések tekintetében kell-e, érdemes-e az Európai Unió Bíróságához (EUB) fordulni. A professzor úr tiszteletére készülő ünnepi kötetbe szánt rövid tanulmányomban a téma egy szűk szeletével foglalkozom: ha az eljáró bíróság az előzetes döntéshozatal kezdeményezésére irányuló kérelmet elutasítja, az indítványozó félnek milyen eljárási lehetőségei nyílnak arra, hogy az elutasítás megalapozottságát kétségbe vonja.
A polgári peres ügyekben is gyakran felmerülhet egy-egy uniós jogszabály értelmezése, kivételesen akár érvényességének kérdése. Az előzetes döntéshozatali eljárásban a bíróság a problémás ügyeket felterjesztheti az uniós bírósághoz, kérdéseket fogalmaz meg és választ vár azokra. Ennek a közbenső eljárásnak vannak feltételei. E feltételeket alapvetően az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSz) 267. cikke szabályozza. Fontos feltétel, hogy a felmerülő uniós jogkérdés megválaszolása szükséges legyen az alapügyben a határozathozatalhoz. A szükségességnek kettős jelentése van. Egyrészt, az uniós jogkérdés megválaszolása és az alapügy eldöntése között legyen összefüggés, relevancia. Másrészt, az előterjesztő bíróságnak legyen szüksége az EUB döntésére, mert maga nem tud biztonsággal dönteni az uniós jogkérdésben. Az EUB a nevezetes CILFIT-ítéletben írta körül, hogy a szükségesség feltétele mikor nem áll fenn, tehát az eljárás mikor mellőzhető.[2]
Az előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezése nemcsak joga egy tagállami bíróságnak, hanem kötelezettsége is, ha például a határozata ellen nincs jogorvoslati lehetőség (végső fokon eljáró bíróság). A félnek is érdekében állhat, hogy előzetes döntéshozatali eljárás induljon az ügyben, és kérheti az előzetes döntéshozatal kezdeményezését. A döntés az eljáró bíróságé, a fél az előzetes döntéshozatal kezdeményezését nem kényszerítheti ki.
- 47/48 -
A bíróságok az ilyen indítványok legnagyobb részét visszautasítják, különböző indokok alapján.[3]
A jelenlegi eljárási környezetben a félnek alapvetően öt lehetősége adódik, hogy az előzetes döntéshozatal kezdeményezését elutasító végzést kifogásolja. Ezek nagyrészt egymásra épülnek.
Az előzetes döntéshozatal kezdeményezését elutasító végzés ellen a külön fellebbezés kizárt, de a döntés kifogásolható az eljárást befejező határozat elleni fellebbezésben [Pp. 365. § (3) bekezdés] vagy a felülvizsgálati kérelemben. Ebben a helyzetben, azonban az elutasító végzés érdemben csak igen kivételesen minősíthető jogsértőnek. Ennek egyszerű oka van. A perorvoslat lehetősége miatt, az előzetes döntés kezdeményezését elutasító döntést nem a végső fokon eljáró bíróság hozta, tehát nincs előterjesztési kötelezettsége, csak jogosultsága.[4] Erre tekintettel, akkor sem köteles előzetes döntést kezdeményezni, ha annak fennáll az összes előfeltétele.
Nehéz a felülvizsgálathoz a mércét azonosítani: mikor jogellenes az, ha egy bíróság nem él az előzetes döntés kezdeményezésének jogával? A perorvoslat során a felsőbb bíróság alapvetően eljárási szabálysértést vizsgálhat az elutasítással összefüggésben (pl. van-e indokolás). Érdemben aligha kifogásolhatja, ha az alsóbb bíróság nem kezdeményezett előzetes döntéshozatalt. Ezt megteheti viszont saját jogon a perorvoslati eljárásban. Ebből adódik, hogy a fél, amikor az alsóbb bíróság elutasító végzését kifogásolja, jellemzően azon indítványát alapozhatja meg, melyet már a másodfokú eljárásban vagy a felülvizsgálati kérelemben kíván előterjeszteni előzetes döntés kezdeményezése iránt.
Az előzetes döntéshozatal kezdeményezését elutasító végzés érdemi felülvizsgálatára sor kerülhet kártérítési eljárásban, amennyiben a fél az elutasítással összefüggő kárigényét kíván érvényesíteni. Itt olyan bíróság elutasító végzése jön szóba, melynek az eljárásban kötelezettsége is fennállhatott az előzetes döntéshozatal kezdeményezésére, de a fél indítványa ellenére sem kezdeményezte azt.[5] A magyar gyakorlatban az ilyen kártérítési pereket egy elvi és egy gyakorlati probléma hatja át.
- 48/49 -
Az elvi dilemma abban áll, hogy ekkor az uniós jog kártérítési feltételeit kell-e alkalmazni (l. Köbler-ügy)[6] vagy a Ptk. alapján a magyar kártérítési jogban alkalmazandó feltételeket. Mivel itt jellemzően az alapügyben a végső fokon eljáró bíróságot perli a fél, és nem a magyar államot, így a kártérítési perben eljáró bíróság jellemzően a magyar jog alapján vizsgálja a kártérítési felelősséget. Azért csak elvi problémáról van szó, mert a magyar bíróságok álláspontja szerint a kártérítési felelősségnek enyhébb feltételei vannak a magyar jogban, mint az uniós jogban, így az a félre egyébként is kedvezőbb.[7] Ahol a magyar szabályok kedvezőbbek, mint az uniós jogszabályok, az utóbbi érvényesítése megkérdőjelezhető.
A gyakorlati probléma a kötelezettségszegés (jogsértés) bizonyítása. Az előzetes döntéshozatal szükségességre vonatkozó feltétele meglehetősen képlékeny, így érdemben kötelezettségszegést igen nehéz bizonyítani. (Miképpen bizonyítható, hogy a bíróságnak szüksége lett volna az EUB előzetes döntésére, amit a bíróság egyébként indokolásában tagad?) Meglátásom szerint a kötelezettségszegés bizonyítására elsősorban a következő esetekben van esély. (i) Egy ügydöntő jogkérdésben korábban ellentmondásos magyar bírósági joggyakorlat alakult ki, és ezen ellentmondások tisztázásához az EUB előzetes döntése hozzájárulna. (ii) Az uniós jogot alkalmazni kell az ügy eldöntése során, de azt a bíróság a kialakult luxemburgi joggyakorlat ellenében értelmezi vagy alkalmazza. (iii) Az uniós jogot alkalmazni kellene az ügydöntő jogkérdés eldöntése során, de az eljáró bíróság azt mégis mellőzi. Annak bizonyítása, hogy ezen esetek valamelyike fennáll az adott ügyben, viszont már a felen, illetve jogi képviselőjén múlik.
Az előzetes döntéshozatal kezdeményezésére irányuló indítvány elutasításának kérdésében az uniós bíróságnak nincs közvetlen szerepe, hiszen éppen e döntés miatt, az alapügyben nem kerülhet elé a probléma. Más eljárásban mégis elé kerülhet az elutasító döntés.
Úgy látom, három (viszonylag ritka) esettípust érdemes említeni. (i) A kártérítési perben eljáró bíróság kezdeményez előzetes döntéshozatalt azzal a céllal, hogy megállapíthassa, az alapeljárásban a kezdeményezést elutasító végzés sérthette-e az uniós jogot (ez a helyzet alakult ki a Köbler-ügyben). (ii) A Bizottság által indított, kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás azért indul, mert a tagállam bírósága nem volt hajlandó előzetes döntést kezdeményezni bizonyos jogkérdésben, noha a kötelezettsége erre fennállt (ez a helyzet alakult ki a Forrásadó-visszatérítés ügyében).[8] (iii) Egy magánfél a tagállam ellen indít annak bírósága előtt kártérítési pert, mert jogszabályok az uniós jogot sértve
- 49/50 -
korlátozzák, hogy kártérítési igényt érvényesítsen bíróságokkal szemben, beleértve az előzetes döntéshozatal kezdeményezésére irányuló indítvány elutasítása miatti igényeket (ez a helyzet alakult ki a Ferreira da Silva-ügyben).[9]
Az elutasító döntések felülvizsgálatára elvileg sor kerülhet alkotmánybírósági eljárásban, amennyiben alkotmányossági kérdést vet fel az előzetes döntéshozatal mellőzése. Az Alkotmánybíróság elé az igény az eljárást befejező bírói határozat elleni alkotmányjogi panasz formájában kerülhet, az Abtv. 27. §-a alapján. A panaszt valamilyen alapjogsérelemre lehet alapozni. Az eddigi alkotmánybírósági gyakorlatban, az előzetes döntés kezdeményezésére irányuló indítvány elutasításával összefüggésben, két alapjog sérelmének lehetősége merült fel. Az egyik a törvény előtti egyenlőség [Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdés]. A másik a tisztességes eljáráshoz való jog [Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdés], melynek két részjogosítványa is szóba jön: a törvényes bíróhoz való jog és az indokolt bírói döntéshez való jog.
(1) A jelen téma összefüggéseiben a törvény előtti egyenlőség olyan esetekben merülhet fel, amikor a bíróság nem alkalmaz valamely uniós jogi normát az előzetes döntéshozatal kezdeményezésének elutasításakor, vagy kirívóan tévesen értelmez valamely uniós jogszabályt (jogalkalmazási jogegyenlőtlenség).[10] A magyar alkotmánybírósági gyakorlatban, viszont a törvény előtti egyenlőség jellemzően nem ilyen összefüggésekben merült fel.[11] Ahol mégis, ott az Alkotmánybíróság különböző indokokkal elkerülte az érdemi vizsgálatot, és nem hozta működésbe ezt az alkotmányi elvet.[12] Jelenleg a gyakorlatból azt a következtetést lehet levonni, hogy a jogalkalmazási jogegyenlőtlenség említett esetei nem annyira a törvény előtti egyenlőség elvét sértik, hanem inkább a jogbiztonság elvét.[13] Ezzel viszont a jogalkalmazási jogegyenlőtlenségre alapítható igények kiszorulnak az alkotmányjogi panaszokból.
(2) A tisztességes eljáráshoz való jog egyik részjogosítványa a törvényes bíróhoz való jog. Amennyiben az EUB törvényes bírónak minősül, az előzetes döntés kezdeményezésének megtagadása már alkotmányossági kérdést is felvet, hiszen a fél ezen alkotmányos jogát az elutasítás eshetőlegesen megsértheti. Magyarország uniós csatlakozása után hosszú ideig függőben volt a kérdés, hogy a magyar alkotmányi szabályozás alapján az
- 50/51 -
EUB az előzetes döntéshozatal összefüggéseiben tekinthető-e törvényes bírónak.[14] A felek alkotmánybírósági eljárásokban ilyen összefüggésekben is felvetették a törvényes bíróhoz való jogot. Az Alkotmánybíróság azonban korábban nem volt hajlandó elismerni az uniós bíróságot törvényes bírónak.[15]
A fordulópontot az előbb idézett 26/2020. AB határozat jelentette, melyben az Alkotmánybíróság elismerte az uniós bíróságot törvényes bírónak az Alaptörvény XXVIII. cikkének értelmében. A testület azonban tett rögtön egy megszorítást is. A határozat arra utal, hogy az EUB törvényes bíróvá akkor válik, amikor a magyar bíróság előzetes döntéshozatalt kezdeményez előtte. Abban az esetben, ha az eljáró bíróság elutasítja az előzetes döntéshozatal kezdeményezését, a fél nem hivatkozhat a törvényes bíróhoz való jogra, mert nincs alanyi joga az előzetes döntéshozatali eljárás megindításához.[16] Az eljárás a bíróságok intézményes együttműködését szolgálja, tehát formailag és célját tekintve nem jogérvényesítési eszköz. Mindebből az következik, hogy az EUB törvényes bíróként való elismerése, nem javítja a fél jogi helyzetét az alkotmányjogi panasz elbírálása során, ha az előzetes döntés kezdeményezésére irányuló indítványának elutasítását sérelmezi.
(3) A tisztességes eljáráshoz való jog egy másik részjogosítványa az indokolt bírói döntéshez való jog. Ennek alapján alkotmányos kötelezettsége a bíróságnak, hogy megfelelően indokolja az előzetes döntéshozatal kezdeményezését elutasító végzését. Itt elsősorban az a kérdés, hogy az Alkotmánybíróság az alkotmányos kötelezettség teljesítéséhez mit tart megfelelő indokolásnak, és hajlandó-e érdemben is vizsgálni az elutasítás indokait. Az eddigi gyakorlatból kiderül, hogy az Alkotmánybíróság az ilyen döntések indokolása tekintetében meglehetősen enyhe és formális mércét alkalmaz. Szakjogi kérdésnek tekinti például, hogy a szükségesség feltétele érdemben fennállt-e, és így azt ki is szorította a felülvizsgálható kérdések köréből.
Az alkotmánybírósági álláspontot e tekintetben - számos elutasító végzés mellett - az irányadónak tekinthető 26/2015. AB határozat tükrözi. A fontosabb megállapítások a következőképpen összegezhetők. (i) Az eljáró bíróság diszkrecionális joga, hogy előzetes döntéshozatalt kezdeményez-e vagy azt mellőzi, így arra nem irányulhat alkotmányossági vizsgálat. Különösen nem vizsgálható a döntés tartalma és az uniós jogban foglalt feltételek érvényesülése. (ii) Az Alkotmánybíróságnak általában nincs hatásköre az előzetes döntéshozatal kezdeményezését mellőző döntés felülvizsgálatára alkotmányjogi panasz alapján, mert az ilyen döntések esetében nem alkotmányos jelentőségű eljárási szabály alkalmazásáról van szó, illetve nem olyan alaptörvény-ellenesség merül fel, mely a bírói döntést érdemben befolyásolja (Abtv. 29. §). (iii) Kivételképpen, alkotmányos jelentőségű eljárási szabályként az előzetes döntéshozatal kezdeményezésének elutasításánál is szóba jöhet, hogy a bíróság a fél indítványáról döntött-e és teljesítette-e általános indo-
- 51/52 -
kolási kötelezettségét. (iv) Az általános indokolási kötelezettség akkor teljesül, ha a bíróság érdemben és kellő részletességgel indokolta döntését, figyelembe véve az EUB által megállapított ún. CILFIT-kritériumokat is.[17]
Mindez két általános, formális szempont érvényesülését jelenti (az indítványra szülessen döntés és azt megfelelően indokolják), kiegészítve azzal, hogy az indokolásnak érdemben utalni kell a CILFIT-ítéletben meghatározott, a szükségesség hiányára vonatkozó valamely feltételre.[18] Az elutasító döntés alkotmányossági felülvizsgálatának ez a jelenlegi mércéje.
Az Emberi Jogok Európai Egyezményének 6(1) cikke tartalmazza a tisztességes eljáráshoz való jogot. Erre tekintettel, az előzetes döntéshozatal kezdeményezését elutasító döntések felülvizsgálatára sor kerülhet az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) előtt. A strasbourgi bíróság meg is fogalmazott bizonyos követelményeket az előzetes döntéshozatal kezdeményezését elutasító határozatokkal szemben.
A kiindulópont, hogy az ilyen elutasító döntés nem lehet önkényes vagy nyilvánvalóan ésszerűtlen, mert ellenkező esetben sértené a tisztességes eljáráshoz való jogot. A legalapvetőbb követelmény, hogy a döntés tartalmazzon indokolást. A Dhahbi-ügyben éppen azért született meg az első, jogsértést megállapító határozat ebben a kérdésben, mert a kérelmező fél előzetes döntéshozatal kezdeményezésére irányuló indítványának elutasítását nem indokolta az olasz bíróság.[19] Nem volt viszont önkényes az elutasító döntés, amikor az eljáró bíróság az elutasítás során figyelembe vette a kérelmező érveit, és arra megfelelően válaszolt a határozatában, noha az uniós joggyakorlatra kifejezetten nem hivatkozott.[20] A bíróság akkor is eleget tesz a tisztességes eljárás követelményeinek, ha az elutasító döntés arra tekintettel születik meg, hogy az uniós jog nem releváns az ügyben. Ez ugyanis az egyik, a szükségességet kizáró CILFIT-kritérium.[21] Az önkényesség és ésszerűség általános feltételei konkrétabb követelményekben is megnyilvánulhatnak. Az Ullens de Schooten / Rezabek-ítéletben a Bíróság kiemelte, hogy az előterjesztésre vonatkozó indítványok elutasításánál az eljáró bíróság "köteles az elutasítást az Európai Bíróság esetjogában kialakított kivételek fényében indokolni."[22] Ez azt jelenti, hogy a CILFIT-feltételek egyikét (mint kivételt) kifejezetten vagy érdemben tartalmaznia kell az indokolásnak.
- 52/53 -
Az EJEB vonatkozó gyakorlatát meghatározó elvek jelenleg a következőképpen foglalhatók össze. (i) A tisztességes eljáráshoz való jogot sérti, ha az elutasító döntés önkényes vagy nyilvánvalóan ésszerűtlen. (ii) Önkényes az elutasító döntés, ha nem tartalmaz indokolást. A bíróságnak a döntését akkor is indokolnia kell, ha nem áll fenn kötelezettsége az előzetes döntéshozatal kezdeményezésére. (iii) Az előzetes döntéshozatal kezdeményezésének elutasítását minden olyan bíróság köteles az EUB által kialakított kivételekre tekintettel indokolni, amelynél megnyílhat az előzetes döntéshozatal kezdeményezésének kötelezettsége. (iv) Ami a felülvizsgálat intenzitását illeti, az EJEB nem vizsgálja az esetleges tévedéseket az indokolásban az alkalmazandó jog értelmezésével kapcsolatban.[23]
Összességében az látszik, hogy az igényérvényesítési lehetőségek közül az EUB csak kivételesen, jellemzően a féltől függetlenül kaphat szerepet, míg az Alkotmánybíróság és az Emberi Jogok Európai Bírósága által végzett felülvizsgálatnak igen alacsony, alapvetően formális mércéje van. Az előzetes döntéshozatal mellőzését érdemben csak perorvoslat során (ha van), és önálló kártérítési perben lehet vitatni. Viszont a perorvoslat során annyiban van értelme az alsóbb bíróság elutasító határozatát kifogásolni, amennyiben a felsőbb bíróság irányában a fél újból indítványozza az előzetes döntéshozatal kezdeményezését. A kártérítési perben a jogsértés (uniós jogi mérce szerint kellően súlyos jogsértés) igen nehezen bizonyítható, különös tekintettel a szükségesség feltételének bizonytalan tartalmára. ■
JEGYZETEK
[1] L. még Szabó Imre: Az Európai Bíróság előzetes döntéshozatali eljárása - a magyarországi bírósági rendszerrel szemben támasztott követelmények. Európai Műhelytanulmányok (95.) 2004. 53-57. pp.
[2] 283/81 CILFIT és tsa v Ministero della Sanitá, ECLI:EU:C:1982:335, par. 21.
[3] A Pp. 130. § (3) bekezdése alapján a bíróság az elutasításról végzéssel határoz, melyet legkésőbb az ítéletben meg kell indokolnia.
[4] Ez alól szűk kivétel, ha az alsóbb bíróság egy uniós jogi aktus érvénytelenségét meg kívánja állapítani, l. 314/85 Foto-Frost v Hauptzollamt Lübeck-Ost, EU:C:1987:452, 15. pont.
[5] Ilyen helyzet volt a hivatkozott Köbler-ügyben; a magyar joggyakorlatban l. Fővárosi Ítélőtábla 6.Pf.20.091/2013/4. vagy Győri Ítélőtábla Pf.III.20.109/2017/5/I.
[6] 224/01 Gerhard Köbler v Ausztria, ECLI:EU:C:2003:513.
[7] Kúria, Pfv.III.22.500/2017/7. [35] pont.
[8] A kötelezettségszegés megállapítása iránti perben az merült fel, hogy Franciaország - többek között - azért sértette meg az uniós jogot, mert a Conseil d'État (Államtanács) a forrásadó-visszatérítés részletszabályainak megállapításakor nem tett eleget előterjesztési kötelezettségének. A Bíróság a kötelezettségszegést ebben a tekintetben megállapította. A vonatkozó uniós jogi rendelkezések értelmezése nem volt ugyanis annyira nyilvánvaló, hogy kizárjon minden ésszerű kétséget (vö. CILFIT-feltételek), C-416/17 Bizottság v Franciaország (Forrásadó-visszatérítés), EU:C:2018:811, 105-114. pont.
[9] C-160/14 Ferreira da Silva és tsai v Estado portugues, EU:C:2015:565, 47-60. pont.
[10] L. e tekintetben a kövesse a német szövetségi alkotmánybíróság "Willkürverbot" doktrínáját (az önkényes jogalkalmazás tilalma), amelynél a nyilvánvalóan téves ítéletek problémája alkotmányossági kérdéssé vált; pl. 2 BvR 1820/14., BVerfG (Beschluss vom 20. November 2014) para. 23.
[11] Pl. 32/2015. (XI. 19.) AB határozat (követeléskezelő alap), ABH 2015, 837, [80].
[12] Pl. 3065/2014. (III. 26.) AB határozat (választási plakát), ABH 2014, 1519, vagy 26/2020. (XII.2.) AB határozat (előzetes döntéshozatal), ABH 2020, 800.
[13] 11/2020. (VI.3.) AB határozat (használati jogok törlése), ABK 2020/15. 1118. Ugyanakkor az előbb idézett 3065/2014. AB határozatban az ellentétes bírói határozatok felvetették a XV. cikk alkalmazhatóságát,
[14] Pl. Osztovits András: A törvényes bíróhoz való jog a német szövetségi és az osztrák Alkotmánybíróságok joggyakorlatában. Jogtudományi Közlöny 2005/10. 420-429. pp.
[15] Az Alkotmánybíróság gyakorlatát e kérdésben részletesen elemzi Naszladi Georgina: A törvényes bíróhoz való jog értelmezése az Európai Unió Bíróságával összefüggésben. In Tilk Péter (szerk.): Az uniós jog és a magyar jogrendszer viszonya. PTE ÁJK, Pécs, 2016. 165-179. pp.
[16] 26/2020. (XII.2.) AB határozat (előzetes döntéshozatal), ABH 2020, 800, [27].
[17] Ezen érvelés elemei megjelennek pl. 26/2015. (VII. 21.) AB határozat (parkolási pótdíj), ABH 2015, 651, [63]; 3110/2014. (IV. 17.) AB végzés, ABH 2014, 1751, [24]; vagy 3142/2019. (VI.13.) AB végzés, ABH 2019, 692, [15]-[16].
[18] Az európai gyakorlatban ennél intenzívebb alkotmányossági felülvizsgálat is létezik, l. pl. Valutyté, Regina: Legal Consequences for the Infringement of the Obligation to Make a Reference for a Preliminary Ruling under Constitutional Law. Jurisprudence 2012/3. 1173-1181. pp.
[19] Dhahbi v Italy (No.17120/09) Judgment of 8 April 2014, 31. pont.
[20] Predil Anstalt S.A. contre l'Italie (No. 31993/96), Judgment of 8 June 1999.
[21] Dotta contre l'Italie (No. 38399/97), Judgment of 7 September 1999.
[22] Ullens de Schooten and Rezabek v Belgium (Nos. 3989/07 et 38353/07) Judgment of 20 September 2011, 62. pont.
[23] L. erre Ullens de Schooten and Rezabek v Belgium (Nos. 3989/07 et 38353/07) Judgment of 20 September 2011, 62. pont; Dhahbi v Italy (No. 17120/09) Judgment of 8 April 2014, 31. pont; Baydar v. the Netherlands (No. 55385/14) Judgment of 24 April 2018, 44. pont; Repcevirág Szövetkezet v Hungary (No.75750/14) Judgment of 30 April 2019, 50. pont. Az utóbbi, magyar vonatkozású ügyben az előzetes döntés kezdeményezésének elutasítása és az indokolás nem volt önkényes vagy nyilvánvalóan ésszerűtlen, így megfelelt a tisztességes eljárás elvének (Repcevirág-ítélet, 62. pont).
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanár, tanszékvezető, SZTE Állam- és Jogtudományi Kar, Nemzetközi és Európa-jogi Tanszék.
Visszaugrás
