"A médiapiaci liberalizáció, illetve az azt élénkítő digitális átállás nyomán elinduló szemléletváltás inkább szimbolikus, és érdemben nem befolyásolja a szabályozást. E fordulat jelentősége azonban nem lebecsülendő: a véleménynyilvánítás szabadságának értelmezésében a felelősségről a szabadságra helyezi a hangsúlyt."
A kereskedelmi televíziózás bevezetésével szemben, amire a nyugat-európai államok többségében nagyrészt alkotmánybírósági ösztönzésre került sor, a digitális átállást elsősorban nem alkotmányos megfontolások vezérlik. Az átálláshoz kapcsolódó - vélt vagy valós - gazdasági előnyök, az Európai Unió részéről érzékelhető nyomás, illetve a nemzetközi frekvenciagazdálkodási kötelezettségek, úgy tűnik, önmagukban is elégséges ösztönzői a digitális médiarendszer kialakulásának.[1] Az alapjogi konfliktusok hiánya indokolható azzal is, hogy a médiaszabadság értelmezési-dogmatikai alapjait megteremtő, alapvetően az 1980-as években elfogadott alkotmánybírósági döntések - annak ellenére, hogy teljesen más műszaki és gazdasági környezetben születtek - a digitális médiarendszer kialakításához is alkalmas keretet biztosítanak. A médiaszabályozásról folyó diskurzus középpontjában továbbra is olyan "régi kérdések" állnak, mint a pluralizmus biztosítása és a hozzáférés problémája, a közszolgálatiság alkotmányos helyzete, a reklámszabályozás liberalizálása, vagy éppen a gyermekvédelem hatékony eszközeinek kialakítása.
A digitalizáció, valamint az erre épülő további műszaki és gazdasági folyamatok - a konvergencia - ugyanakkor koncepcionális fordulat nélkül is jelentősen befolyásolják az alkotmányos médiaszabályozás egészét, a médiarendszer működésére vonatkozó állami beavatkozás terjedelmét. A szabályozási keret alkotmányosságát különösen az elérhető szolgáltatások számának megsokszorozódása, valamint az interaktivitás lehetőségének erősödése érinti. A jogalkotó feladata elsősorban az, hogy a "régi kérdésekre" új, a digitális környezethez igazodó, arányos válaszokat találjon. E tanulmány európai példák alapján vizsgálja a médiarendszer kialakításával kapcsolatos szabályozási feladatokat és lehetőségeket. Kísérletet tesz bizonyos szabályozási kérdéseknek a médiaszabadság egységes értelmezési keretében való elhelyezésére, valamint a kapcsolódó, sok esetben az európai közösségi jog által meghatározott szabályozási elveknek és megoldásoknak a médiaszabadság szempontjából történő értékelésére. Ez helyenként magának az értelmezési keretnek az újragondolásához vezet. Nem vállalkozik viszont a tanulmány a digitális átállást szabályozó hazai törvény alkotmányos elemzésére.
A digitalizáció felgyorsította és még inkább érzékelhetővé tette azt a - médiapiaci liberalizációként leírható - folyamatot, amely már jóval korábban, gyakorlatilag a kábeles és műholdas műsorterjesztés széles körű elterjedésével megindult. Alkotmányos szempontból talán a legnagyobb jelentőségű a folyamat első állomása volt: az állami médiamonopólium megszűnése és a magán - kereskedelmi és civil - műsorszolgáltatók piacra lépése. Ezt a nyugat-európai államok nagy részében alkotmánybírósági határozatok kényszerítették ki, melyek egyúttal meg is teremtették a kereskedelmi műsorszolgáltatás működésének kereteit.[2] Az 1990-es években - elsősorban a kábeles és műholdas technológiák fejlődésével - kialakult az a sokcsatornás műsorszolgáltatási modell, amelyben a tényleges médiapiaci verseny, a közönség egyre nagyobb részének egyre nagyobb választási lehetősége tovább szűkítette az államnak (a jogalkotónak és a szabályozó hatóságnak) a médiarendszer alakítására vonatkozó képességét és alkotmányos mozgásterét. A digitalizáció alapvetően ezt a sokcsatornás műsorszolgáltatási modellt fejleszti tovább, és ennek eredményeként a "sok csatornából" "még több csatorna" lesz. Az interaktív digitális tartalmak hosszabb távon akár jelentősen módosíthatják a közönség médiafogyasztási szokásait, de a digitális átállás "a televíziós iparág szerkezetén és tulajdoni viszonyain valószínűleg semmit nem változtat".[3] Az Európai Unió Bizottsága 2003-ban a közösségi televíziós irányelv felülvizsgálatáról szóló konzultációban ezt úgy foglalta össze, hogy "az audiovizuális ágazat legfontosabb jellemzői (vál-
- 23/24 -
lalkozási modellek, terjesztési hálózatok, fogyasztói magatartás, szórakoztató elektronika stb.) az elmúlt időszakban messzemenően változatlanok maradtak, miután az 1990-es években mélyreható változásoknak voltak kitéve".[4] A digitális átállás még az átfogó médiaszabályozási reformot végrehajtó országokban sem kérdőjelezte meg a médiarendszer alapvető (duális) szerkezetét.
A médiapiaci liberalizáció eredményeképpen az 1990-es évekre az angolszász szabályozás különösen, de általában a médiarendszer kialakítását érintő európai szabályozás is engedékenyebbé vált. Ez az engedékenység, amely részben a hazai médiaszabályozásban is tetten érhető, nemcsak a kábeles és műholdas műsorterjesztés útján nyújtott tartalomszolgáltatások piacra lépési feltételeinek meghatározásában, hanem a médiakoncentrációt korlátozó szabályozás átalakulásában vagy éppen a földfelszíni műsorszolgáltatási engedélyek átruházásának lehetővé tételében, illetve az engedély meghosszabbításának enyhülő feltételeiben is megjelenik.[5] Szabályozói oldalról tehát a liberalizáció a piaci szabályozók térnyerését és az állami beavatkozás visszavonulását jelentette. Ez azonban sehol nem járt teljes deregulációval; a médiapiac működése továbbra is az általános gazdasági szabályozásnál szigorúbb előírásokhoz van kötve.
A digitális átállás ráadásul éppen a szabályozói beavatkozásnak adott új lendületet, átmenetileg megtörve a szabályozás visszavonulását. A Hernan Galperin által "digitális televíziós paradoxonnak" nevezett jelenség[6] azt mutatja, hogy a digitális átállás nem kizárólag a piaci erők által vezérelt, hanem az állam által szabályozott folyamat. Világszerte kormányzati stratégiák határozzák meg az átállás menetrendjét, az állam támogatási eszközökkel is ösztönzi a műsorszolgáltatókat, illetve a fogyasztókat a szükséges beruházások megtételére, és ma a digitális átállás szükségességét már senki sem vitatja. A tartalomszolgáltatások növekvő választéka és javuló minősége, az interaktív - kereskedelmi vagy akár közigazgatási - szolgáltatások elterjedése, illetve a hatékonyabb frekvenciagazdálkodás a digitális átállást egyértelműen a közérdeket szolgáló folyamatként tünteti fel. A szabályozó beavatkozását a közérdek lehető leghatékonyabb érvényesítésének szándéka mellett az átállásban rejlő gazdasági lehetőségek kihasználása motiválja.[7] Az állam szerepvállalása a földfelszíni műsorszórás digitalizálásában - részben a frekvenciagazdálkodási feladatok, részben a piaci szereplők nagy részét jellemző érdektelenség vagy éppen ellenérdekeltség miatt - valóban elkerülhetetlen. Az Európai Unió Bizottsága az átlátható, igazolható és arányos, továbbá diszkriminációmentes állami beavatkozást abban az esetben látja indokolhatónak, ha a gazdasági érdekek nem állnak összhangban a közérdekkel.[8]
Ahogyan azt az Egyesült Királyság példája mutatja, a már működő digitális médiarendszerben az ágazati médiaszabályozás egyre engedékenyebbé válik, azonban a jogalkotó a médiarendszer kialakítását továbbra is csak annyiban bízhatja az "erők szabad játékára",[9] amennyiben ezzel nem veszélyezteti az alkotmányos médiaszabályozási célok elérését. A szabályozás enyhülése nem jelenti a szabad kommunikációval szemben védelmet élvező értékek és érdekek magukra hagyását: "a digitális forradalom nem kérdőjelezi meg az audiovizuális politikának azt a feladatát, hogy a közérdeket meghatározza és szükség esetén szabályozással megóvja."[10] A digitális média az egyéni és közösségi érdekek védelmét szolgáló szabályozási eszközökkel és módszerekkel kapcsolatban is jelentős - többek között az önszabályozás szerepét felértékelő, a médiumfüggetlen, horizontális megoldásokat előnyben részesítő - változásokat indított, amelyekkel e tanulmány nem foglalkozik.[11]
Széles körben elfogadott az a nézet, amely szerint a rádiózás és televíziózás részletes szabályozásának oka a frekvenciaszűkösség, és ez a szűkösség a digitális átállás következtében megszűnik. A frekvenciaszűkösség a médiaszabályozásnak azonban nem indoka, hanem a szabályozás terjedelmét befolyásoló tényező.[12] Ráadásul a távközlési szektor egyre növekvő frekvenciaigényeit figyelembe véve a frekvenciaszűkösség is legfeljebb enyhül, és csökken a szabályozást befolyásoló jelentősége. A szabályozás indoka sokkal inkább a jogalkotónak az az alkotmányos kötelezettsége, hogy a médiarendszer működésének olyan kereteit alakítsa ki, amelyek garantálják a vélemények és a tartalomkínálat sokszínűségének érvényesülését, a társadalomban jelen lévő álláspontok lehető legszélesebb körének megjelenését. A sokszínűség elengedhetetlen feltétele a megalapozott egyéni véleményalkotásnak és egyéni véleménynyilvánításnak, egyúttal "a progresszív társadalmi változás normális folyamatainak";[13] a médiaszabadság a véleményszabadság érvényesülését "szolgáló" funkciót tölt be.[14] A alkotmányos médiaszabályozás - ami alapvetően a véleményszabadság instrumentális értelmezéséhez[15] kötődik - a jogalkotót plurális médiarendszer kialakítására kötelezi, amely a nyilvánosság tagjai számára saját véleményük kialakítása során garantálja a vélemények és értékek közötti választás lehetőségét.
- 24/25 -
Annak ellenére, hogy a pluralizmus követelménye az 1980-as években jelent meg az alkotmánybíróságok gyakorlatában, ma is az európai médiaszabályozás általánosan követett célja. A plurális médiarendszer a német Alkotmánybíróság szerint a szabad és átfogó véleményalkotás alapfeltétele, ami olyan -anyagi jogi, szervezeti és eljárási szabályokon alapuló - rendszer aktív alakítását teszi szükségessé, amely biztosítja, hogy a vélemények sokszínűsége a műsorszolgáltatásban a lehető legnagyobb mértékben legyen jelen.[16] A francia Alkotmánybíróság (Conseil constitutionnel) "a szociokulturális áramlatok pluralisztikus karakterének védelmét" kifejezetten az audiovizuális szabadsággal konkuráló alkotmányos értékként határozta meg.[17] A pluralizmus elvének biztosítása az olasz Alkotmánybíróság (Corte Costituzionale) gyakorlatában is lényeges elem. A testület a műsorszolgáltatásnak a nyilvánosság alakításában betöltött kiemelkedő szerepét hangsúlyozza. Ebből következően azt emeli ki, meg kell akadályozni, hogy bármely csoport a média működésére túlzott befolyást gyakorolhasson.[18] A sokszínűséget a hatályos angol kommunikációs törvényt előkészítő dokumentum,[19] illetve maga a Communications Act 2003 is a szabályozás alapelveként határozza meg.[20]
Az Emberi Jogok Európai Bírósága gyakorlatában a pluralizmus biztosításának kérdése az Emberi jogok európai egyezményének a véleményszabadságra vonatkozó 10. cikke engedélyezési klauzulájának értelmezése során jelent meg. Az Informationsverein Lentia határozatban a bíróság megállapította, hogy a média demokratikus funkcióinak biztosítéka a pluralizmus elvén alapuló működés, és e működés végső garanciája maga az állam.[21] Az adott államban kialakított engedélyezési rendszer akkor van összhangban az egyezmény 10. cikkével, ha képes hozzájárulni a műsorok minőségéhez és kiegyensúlyozottságához.[22] Az Európai Unió alapjogi kartája a véleményszabadságra vonatkozó 11. cikkében kifejezetten nevesíti is a pluralizmust mint a média szabadságával egyenrangú, tiszteletben tartandó értéket.
A pluralizmus követelménye nem nyújt általános felhatalmazást a jogalkotó számára a médiarendszer működésébe való beavatkozáshoz. Olyan szabályozási célról van szó, amelynek teljesítése a médiarendszer, illetve az adott tömegtájékoztatási eszköz mindenkori jellemzői alapján a szabályozás rendszeres felülvizsgálatát teszi szükségessé: "a médiarendszer kialakítására vonatkozó konkrét kötelezettség a működőképesség mindenkori veszélyeztetésétől függ."[23] A plurális médiarendszer kialakítása tehát egyúttal korlátozza is a média működésébe való szabályozói beavatkozást. Állami beavatkozásra csak annyiban van szükség, amennyiben anélkül nem jönne létre a plurális médiarendszer, illetve - a magyar Alkotmánybíróság gyakorlata alapján - a demokratikus közvélemény. Az pedig, hogy a sajtószabadság erre mennyiben képes, alapvetően a mindenkori tömegkommunikációs médium jellemzőitől függ. Az Emberi Jogok Európai Bírósága azt a kérdést, hogy a műsorszolgáltatók piacra lépését biztosító engedélyezési rendszerre vonatkozó szabályozás egy demokratikus társadalomban szükségesnek tekinthető-e, az Informationsverein Lentia ítéletben a műsorszolgáltatás konkrét műszaki és gazdasági körülményeinek elemzése alapján válaszolta meg.[24]
A médiának az állami beavatkozást meghatározó, leggyakrabban hivatkozott jellemzője az adott tömegtájékoztatási eszköz működéséhez (a tartalom előállításához, terjesztéséhez) szükséges fizikai, műszaki erőforrások bősége vagy szűkössége. Ha ez az erőforrás bőséggel rendelkezésre áll, akkor elvileg szabályozás nélkül is minden álláspontnak lehetősége van arra, hogy e sajtóterméken keresztül nyilvánosságra kerüljön és alakítsa a közvéleményt. Ha az adott tömegtájékoztatási eszköz korlátozottan, szűkösen rendelkezésre álló fizikai-műszaki erőforrások igénybevételével működik, akkor a médiához való hozzáférés szabadsága elvileg sem létezik. Ebben az esetben a törvényhozó feladata a médiaszabadság érvényesülési feltételeit olyan módon biztosítani, hogy a szűkösen rendelkezésre álló erőforrások felhasználásával a lehető legtöbb álláspont megjelenhessen.
Az erőforrások szűkössége mellett a média - feltételezett - véleményalakító és magatartásformáló hatását befolyásoló tényezők is alapvetően meghatározzák az állami beavatkozás terjedelmét.[25] A média hatását számos, pontosan nem meghatározható tényező befolyásolja, amelyek közül a szabályozás különösen a médiatartalom fölött gyakorolható fogyasztói ellenőrzést veheti figyelembe. A passzív médiafogyasztás - a tartalom és annak elérése körülményeinek kis mértékű alakíthatósága, a visszacsatolás lehetőségének hiánya - kiszolgáltatottabbá teszi a közönséget a tömegkommunikációs tartalmakkal szemben. Ebből a szabályozónak az a kötelezettsége származik, hogy korlátokat határozzon meg a feltételezett káros hatásokkal szemben. A felhasználói kontroll erősödése bekövetkezhet már a tartalomválaszték jelentősebb
- 25/26 -
bővülésével, a tartalom elérési idejének és egyéb körülményeinek meghatározásával vagy egyébként az interaktivitás növekvő mértéke miatt. Amilyen mértékben az adott tömegtájékoztatási eszköz jellemzői a felhasználót képessé teszik a tömegkommunikációból eredő veszélyek csökkentésére, olyan mértékben csökken az állam erre irányuló felelőssége és kötelessége.
A digitális átállás eredményeként olyan médiarendszer jön létre, amelynek az analóg rendszernél sokkal jobb az esélye a vélemények szabad versenyén alapuló alkotmányos ideál és a "demokratikus közvélemény" megvalósítására. Ebből akár az államnak az az alkotmányos kötelezettsége is levezethető, hogy ne gátolja, sőt, garantálja a műszaki fejlődésben rejlő lehetőségek érvényesülését.
Az Emberi Jogok Európai Bírósága az 1997-ben hozott Radio ABC határozatában "meglepőnek" találta, hogy az érintett régióban mindössze két frekvencia állt rendelkezésre a kereskedelmi rádiók sugárzásához.[26] A bíróság ezt a frekvenciagazdálkodási döntést kifejezetten a véleményszabadság korlátozásának minősítette, de végül nem vizsgálta a korlátozás összeegyeztethetőségét az Emberi jogok európai egyezményével. Abból azonban, hogy a bíróság megfogalmazta ezt a kételyét, arra következtethetünk, hogy az állami felelősség a műsorszolgáltatás technikai feltételeinek garantálására, illetve a műszakilag elérhető kapacitások tényleges kihasználásának biztosítására is kiterjed. Nem adott azonban támpontokat a bíróság annak eldöntéséhez, hogy a műszaki lehetőségek szabályozási eszközökkel történő visszatartása milyen feltételek esetén tekinthető önkényesnek, a véleményszabadságot aránytalanul korlátozónak.
Az ezzel kapcsolatos állami felelősség elsősorban azoknak a jogszabályoknak a hatályban tartásával kapcsolatban merül fel, amelyek akadályozzák a műszaki lehetőségek kihasználását. E jogszabályok minden esetben kevesebb beszélő részére biztosítják az - önálló médián keresztüli - megszólalás lehetőségét, mint ahányan a médiarendszer jellemzői alapján egyébként e lehetőséggel élhetnének. Még ha továbbra is van alkotmányos indoka a piacra lépés szabályozásának, e rendelkezések fenntartásával a jogalkotó a véleményszabadság szubjektív jogát a szükségesnél nagyobb terjedelemben, aránytalanul korlátozza. A véleményszabadság objektív-intézményi értelmezése felől közelítve is arra az eredményre jutunk, hogy a jogalkotó a plurális médiarendszer kialakításához, illetve a "demokratikus közvélemény" működtetéséhez olyan szabályozási eszközöket vesz igénybe, amelyek nem a legenyhébb beavatkozással valósítják meg az alkotmányos szabályozási célokat. A műsorterjesztési kapacitások "mesterséges szűkösségével" tehát a véleményszabadságot, a médiaszabadságot sértő állapot jön létre.
Nem állítható, hogy a terjesztési kapacitások bővülése önmagában elegendő garanciája a plurális médiarendszer kialakulásának, mivel a szolgáltatások nagy száma nem eredményezi szükségszerűen a vélemények és a tartalomkínálat sokszínűségét.[27] A kapacitásbővülés azonban az egyes szolgáltatók piacra lépésének és ezzel a különböző vélemények megjelenésének esélyeit jelentősen növeli.[28] A kapacitásbővülést biztosító feltételek megteremtése a plurális médiarendszer kialakításának legenyhébb, az egyéni véleményszabadságot legkevésbé korlátozó megoldása. Ha ez önmagában nem is elegendő garancia az alkotmányos médiaszabályozási célok teljesítésére, akkor is előfeltétele a további szabályozási eszközök enyhítésének. Az elérhető kapacitásokat szűkítő szabályozás leépítése mellett ezért a médiaszabadságból akár az az állami kötelezettség is levezethető, hogy a rendelkezésére álló eszközökkel - például a megfelelő nemzetközi egyezményekhez való csatlakozással, a szabványosítás ösztönzésével - tevőlegesen is elő kell mozdítani a lehető legkedvezőbb technikai környezet létrejöttét. Összességében az állam minden elvárható módon köteles hozzájárulni azoknak a feltételeknek a megteremtéséhez, amelyek a véleményszabadság korlátozásával kapcsolatos saját mozgásterét a lehető legszűkebbre szabják.
A digitális átállást szolgáló szabályozási eszközök ugyanakkor korlátozhatják az egyes műsorszolgáltatók analóg műsorszórás útján nyújtott műsorszolgáltatási tevékenységét, azaz véleménynyilvánítási szabadságát. A digitális műsorszórás elindítása szükségessé teheti ugyanis az egyes műsorszolgáltatók által használt frekvenciák cseréjét, az adóteljesítmény csökkentését vagy akár egyes frekvenciák használati jogának visszavonását. Ha a digitális átállást a plurális médiarendszer megvalósítását szolgáló eszköznek tekintjük, akkor a korlátozást szükségessé teszi az alkotmányos médiaszabályozási célok hatékonyabb megvalósítása, a médiarendszer sokszínűségének az átállással járó erősödése. Ugyanakkor e korlátozásnak, mint a véleményszabadság minden korlátozásának, arányosnak kell lennie, ami annyit biztosan jelent, hogy a korlátozás nem járhat a szolgáltatás létét veszélyeztető közönség- és bevételcsökkenéssel.[29] A korlátozás a jogbiztonság sérelme nélkül azt sem hagyhatja figyelmen kívül, hogy a műsorszolgáltatási engedélyek mindenhol meghatározott időre szólnak, s ez az időtartam jelentősen be-
- 26/27 -
folyásolja a szolgáltató üzleti várakozásait és ezzel együtt a műsorszerkezetet és egyéb tartalmi vonatkozásokat.
A digitális átállás előmozdítására vonatkozó kötelezettségből egyaránt adódnak deregulációs és normaalkotási feladatok.[30] A közvetlenül a digitális átálláshoz kapcsolódó szabályozás alapvetően a médiapiac-szabályozási eszközök felülvizsgálatára és kiegészítésére terjed ki. A piacszabályozásnak továbbra is elengedhetetlen elemei a földfelszíni kapacitások elosztására és a digitális médiapiacra való belépésre vonatkozó előírások. A piacra lépés szabályozása - a választott, a későbbiekben bemutatandó szabályozási modelltől függően - a földfelszíni platform üzemeltetésének, illetve a digitális kapacitásokat használó műsorszolgáltatások és egyéb tartalomszolgáltatások nyújtásának engedélyezését, valamint a platformüzemeltető és a tartalomszolgáltató közötti kapcsolat egyes kérdéseit foglalja magában. A digitális átállás jellemzően együtt jár a médiapiaci koncentráció korlátozására vonatkozó ágazati rendelkezések módosításával, ami több országban - például az Egyesült Királyságban[31] és Franciaországban[32] - a digitális műsorszolgáltatásra vonatkozó külön szabályok megalkotását jelentette. E szabályok megalkotásával a törvényhozó - a megszerezhető médiapiaci pozícióknak a mindenkori tényleges piacszerkezethez igazodó korlátozásával - egyrészt az átállás fokozatosságát, másrészt a digitális műsorszolgáltatási piac kezdeti szakaszának nagyobb piaci kockázatait igyekezett figyelembe venni.
Az angol szabályozás a digitális televíziózás piacának koncentrációját 2003-ig sajátos pontrendszer alapján korlátozta, amelyben az egyes műsorszolgáltatók által megszerezhető legnagyobb pontszám az összes digitális televíziós szolgáltatás mennyiségéhez igazodott. A francia médiatörvény alapján a digitális szolgáltatást nyújtó szolgáltatók a megszerezhető jogosultságok számával és az egy vállalkozás által valamely műsorszolgáltatóban megszerezhető tulajdoni aránnyal kapcsolatban enyhébb korlátozás alá esnek. Sőt a digitális átállás megkezdését követően mindkét ország tovább enyhítette az ágazati koncentrációszabályozást, ami az Egyesült Királyság esetében az ágazati szabályozás majdnem teljes leépítését jelentette (az általános versenyjog javára). Az elmúlt években - legalábbis részben azonos okokból - hasonló folyamat ment végbe Olaszországban is.[33]
A digitális átállás nem járt minden országban jelentős jogalkotási lépésekkel. Németországban a tartományok által közösen elfogadott szabályozás, illetve az egyes tartományok saját médiatörvényei viszonylag kis terjedelmű - például a közszolgálati műsorszolgáltatók digitális szolgáltatásait megalapozó - módosításokkal is alkalmas hátteret biztosítottak az átálláshoz. Ez elsősorban az analóg környezetben is alkalmazott rugalmas szabályozási megoldásokra vezethető vissza, mint amilyen a médiakoncentrációnak az adott vállalkozás műsorszolgáltatásaival éves átlagban elért közönség arányán alapuló szabályozása,[34] illetve egyes tartományi médiatörvények alapján a földfelszíni frekvenciáknak nemcsak egyedi műsorszolgáltatások, hanem műsorcsomagok részére történő kiosztása.[35] A német médiaszabályozás sajátossága, hogy a digitalizáció a földfelszíni műsorszolgáltatásra vonatkozó szabályozásnál jelentősebb módosítással járt a kábeles terjesztésű szolgáltatások esetében, mivel a kábelek digitalizálása egybeesett azok privatizálásával, és a kábelkapacitások - Európában egyedülálló - állami elosztása az új környezetben nem volt fenntartható.[36]
Az analóg médiarendszerben még elkerülhető volt a médiavállalkozásoknak a gazdasági racionalitás mentén történő működése és a demokratikus funkciók ellátása közötti konfliktussal való szembenézés. Digitális környezetben azonban nyilvánvaló problémává válik, hogy a társadalmi, demokratikus funkciók ellátása is kizárólag gazdaságilag életképes szolgáltatásoktól várható. A médiapiaci erőforrások a korábbinál lényegesen több szereplő között oszlanak meg, az egyes szolgáltatásokkal elérhető közönségarány csökken, a fajlagos műsor-előállítási és -beszerzési költségek nőnek, és ez kiegészül például a reklámelkerülési technikák terjedésével vagy a tartalomfogyasztással kapcsolatos korlátozott fizetési hajlandósággal.[37] Mindebből olyan tendencia is felvázolható, mely szerint a tartalomszolgáltatások mennyiségének növekedése, az élesedő - a közönség fizetőképes szegmenséért folytatott - médiapiaci verseny a szolgáltatások egésze minőségének romlásához, változatosságuk csökkenéséhez, végső soron "negatív minőségi versenyhez"[38] vagy éppen a korábbinál is erősebb koncentrációs folyamatokhoz vezet. Ebből azonban a véleményszabadság súlyosan aránytalan korlátozása nélkül nem lehet azt a következtetést levonni, hogy szabályozási eszközökkel megakadályozható a "túl sok" szolgáltató piacra lépése. A jogalkotó, sőt még a médiapiac folyamataira érzékenyen reagálni képes szabályozó hatóság sincs abban a helyzetben, hogy a piaci igények helyett meghatározza a szolgáltatók és szolgáltatások gazdaságilag ésszerű számát.
- 27/28 -
Ugyanakkor a médiapiac szerkezete, bár az analóg környezethez képest kisebb - országonként eltérő, illetve a különböző szabályozási megoldásokhoz igazodó - mértékben, de továbbra is függ a szabályozói döntésektől.[39] A digitális médiarendszer kialakítása során felelős az állam azért, hogy a - szolgáltatók üzleti modelljeit befolyásoló - szabályozási megoldásokat, illetve az átállás ütemét a piaci lehetőségek elemzése alapján és azok figyelembevételével határozza meg. A médiarendszer kialakítására vonatkozó szabályozásnak egyre hangsúlyosabb alkotmányos korlátja továbbá, hogy az nem támaszthat olyan magas követelményeket a kereskedelmi műsorszolgáltatókkal szemben, amely aránytalanul korlátozná és ezzel jelentősen megnehezítené vagy akár ellehetetlenítené a műsorszolgáltatási tevékenység mint vállalkozás gyakorlását.[40]
Az egyes szolgáltatásokra rótt pénzügyi és műsorszerkezeti követelményeknek, valamint a piaci mozgásteret befolyásoló egyéb szabályozási eszközöknek a tényleges gazdasági lehetőségekhez igazítása egyúttal a plurális médiarendszer megvalósulásának alapfeltétele. Ennek figyelmen kívül hagyása azért is kockázatos, mert az Európai Unión belül sem műszaki, sem jogi akadálya nincs annak, hogy a szolgáltatók a tartalmat egy másik országból juttassák el az adott ország közönségének; a közösségi médiajogban biztosított úgynevezett származási ország elve alapján a tartalom vétele helyétől függetlenül ugyanis a műsorszolgáltatásra kizárólag annak az országnak a joga irányadó, amelyben a szolgáltató letelepedett.[41] Médiapolitikai céljait az adott állam tehát csak akkor érvényesítheti, ha olyan versenyképes szabályozási környezetet alakít ki, amely az adott jogrendszert a szolgáltatók számára az Európai Közösség más tagállamai szabályozási környezetéhez képest is vonzóvá teszi.
A digitális médiarendszer egy további kulcsfogalma az interaktivitás. Ennek alkotmányos jelentőségét egyrészt az adja, hogy növeli a médiatartalmak fölötti felhasználói kontrollt, csökkenti a közönség sérülékenységét, és ezzel korlátozza a szabályozó mozgásterét a médiarendszer alakításában. Az sem hagyható azonban figyelmen kívül, hogy a fogyasztói szokások a technológiai lehetőségeknél és a gazdasági várakozásoknál lassabban változnak.[42] Ezzel együtt az új platformok és az új típusú - "nem lineáris"[43] - kommunikációs szolgáltatások egyre szélesebb körű felhasználása, a szolgáltatások személyre szabhatósága, sőt az olyan új fogyasztói eszközök megjelenése, mint a digitális személyi videofelvevő, a közönség médiafogyasztását és tájékozódási szokásait már ma is érzékelhetően befolyásolja a teljes körű tájékozódás megvalósításában és a nemkívánatos tartalmak elkerülésében.
Az interaktivitás további következménye az egyéni és a nyilvános kommunikáció határainak elmosódása, a különböző kommunikációs szolgáltatások konvergenciája. Ez alig megoldható - de a jogbiztonság érvényesüléséhez szükséges - feladattá teszi a médiaszabályozás hatálya alá tartozó szolgáltatások egyértelmű kijelölését,[44] és az alapjogvédő intézmények fontos feladatává teszi az adott esetben alkotmányban vagy alapjogi egyezményben rögzített "rádiózás", "televíziózás", "műsorszolgáltatás" fogalmainak a konvergenciához igazodó értelmezését. A német Alkotmánybíróság már egy 1990-es döntésében megállapította: "Az elektronikus média [Rundfunk] fogalma véglegesen nem határozható meg. Tartalma inkább az Alaptörvény 5. cikk (1) bekezdésének második mondata [sajtó- és médiaszabadság] alapján védett társadalmi terület tényleges változásai szerint módosul. Ahhoz, hogy a médiaszabadság a gyors technikai változások között is megőrizze normatív tartalmát, a sajtó/média fogalmát nem szabad egy már bevezetett technikához kötni. Ellenkező esetben az alapjogi védelem nem terjedhetne ki minden olyan területre, amely, ha új eszközök segítségével is, de szintén a sajtó funkcióit látja el."[45]
A duális médiarendszer kialakulását elindító alkotmánybírósági határozatok egyúttal a közszolgálati műsorszolgáltatás pozícióját, feladatait is meghatározták, jellemzően a belső pluralizmus követelményeinek megfelelő teljes körű, kiegyensúlyozott tájékoztatásban, a "minőségi" műsorszolgáltatásban.[46] A médiapiaci liberalizáció sehol nem vezetett arra, hogy a közszolgálati intézményrendszer létjogosultságát alkotmánybírósági határozat megkérdőjelezte volna. Nyugat-Európában a közszolgálati műsorszolgáltatás többé-kevésbé megtalálta a helyét a digitális médiarendszerben: minden platformon jelen lévő tartalomszolgáltatókká, megfelelő erőforrások és közönségtámogatás birtokában a digitális átállás fontos tényezőivé váltak. A digitális átállás a közszolgálatiságnak arra a fogalmi elemére helyezi a hangsúlyt, hogy a közönség minden tagja számára biztosítani kell a közszolgálati tartalmak általános elérhetőségét: "a közszolgálatiságnak egyenlő feltételek mellett elérhetőnek kell lennie mindenki számára, függetlenül a tartózkodási helytől és a társadalmi hovatartozástól."[47] Ez a követelmény a közszolgálatiság erős alkotmányos pozícióját igazolja, amely alapján a közszolgálati tartalomszolgáltatásnak önmagában a mé-
- 28/29 -
diarendszer más elemeitől függetlenül is képesnek kell lennie az egyéni véleményalkotáshoz szükséges tartalmak megjelenítésére.
Az általános hozzáférés követelménye mint a műszaki elérhetőség[48] szempontjára is kiterjedő követelmény jelentősen befolyásolja az analóg földfelszíni sugárzás leállását. Erre ugyanis mindaddig nem kerülhet sor, amíg az adott területen a közönség (szinte) egésze részére nem biztosított a közszolgálati tartalmak elérhetősége. Az elérhetőség egyik - technikai[49] - feltétele, hogy az adott területen a műsorjel fogható legyen. További feltétel, hogy a közönség ténylegesen rendelkezzen a digitális műsorjelek vételéhez szükséges eszközökkel. Állami felelősség azonban csak az első feltétel teljesítésével kapcsolatban áll fenn, s nem terjed ki a digitális vevőkészülék beszerzésére, ahogy korábban az analóg készülékek beszerzésére sem vonatkozott.[50] A digitális vevőkészülékkel rendelkező háztartások száma azonban nem hagyható figyelmen kívül az analóg sugárzás leállítása időpontjának megállapításakor. Az általános hozzáférhetőség garanciája a digitális médiarendszerben is a közszolgálati tartalmak földfelszíni sugárzása; az univerzális hozzáférés más platformon - az infrastruktúra kiépítettsége mellett a fogyasztói szokásokat is figyelembe véve - aligha biztosítható.[51]
A közszolgálatin kívül más (kereskedelmi) tartalmakkal kapcsolatban a közönségnek nincs alkotmányosan megalapozott igénye a hozzáférésre. Egy konkrét szolgáltatáshoz való hozzáférés megszűnése nem veszélyezteti az alkotmányos médiaszabályozási célok teljesítését, így nem akadályozza az átállást. Ugyanakkor a pluralizmus sérülne abban az esetben, ha az átállás eredményeként a korábbinál kevesebb tájékozódási forrás állna rendelkezésre. Nagy a jelentősége ezért annak, hogy a szabályozó milyen feltételeket határoz meg az analóg sugárzás végleges leállításához.
Amellett, hogy - Marsden és Ariño megfogalmazásában: - "fogyasztási és választási ereje a fogyasztót helyezi az átállási folyamat középpontjába",[52] a fogyasztók, a közönség szerepe az alkotmányos médiaszabályozás szempontjából is átértékelődik. A médiaszabadság jelenlegi koncepciója alapvetően fiktív közönségképen, a habermasi "okoskodó közönség" ideálján alapul, és alig vesz tudomást a tényleges médiafogyasztói magatartásról.[53] A külső pluralizmus koncepciójának egészét kérdőjelezi meg például az a fogyasztói magatartás, amely a teljes körű tájékoztatás helyett a saját preferenciáit megerősítő információkat keresi.[54] Ezzel kapcsolatban azonban a szabályozás a véleményszabadság aránytalan korlátozása nélkül továbbra sem tehet többet annál, mint hogy olyan médiarendszer kereteit hozza létre, amelyben a közönség lehetőséget kap a tájékozódásra, az információk és értékek közötti választásra.
Előtérbe kerülhetnek azonban a közönség tagjait mint fogyasztókat érintő szabályozási megoldások. Ennek jelenként egyre hangsúlyosabb szabályozási céllá válik a tudatos médiafogyasztás, a "média-írástudás" (media literacy), azaz magára a médiára vonatkozó információk elérhetőségének előmozdítása. E mögött az a felismerés áll, hogy az alkotmányos médiaszabályozási célkitűzések az egyéb, a médiarendszer kialakítására, illetve a szolgáltatók tevékenységére vonatkozó feltételek teljesülése is esetén csak akkor valósíthatók meg, ha a közönség egyrészt valóban élni tud a bővülő választási lehetőségekkel, másrészt kellően kritikus az egyre nagyobb mennyiségben elérhető információkkal szemben.[55] E megközelítés szerint a hozzáférés lehetővé tétele önmagában nem garantálja a média demokratikus funkcióinak érvényesülését. A tudatos médiafogyasztás mint szabályozási cél megjelenését indokolja a felhasználói eszközök egyre bonyolultabb működése, az elérhető információk mennyiségének jelentős növekedése, valamint a digitális tartalom manipulálhatóságából eredő kockázat, továbbá az úgynevezett digitális szakadék - azaz az információkhoz való hozzáférés és az információfeldolgozás képessége mentén kialakuló társadalmi törésvonal - kockázata.
Az állam e sajátos médiafogyasztó-védelmen keresztül szerepet vállal a "kommunikatív kompetenciák"[56] fejlesztésében, amelyek nélkül a médiatartalmak feldolgozásán alapuló önálló véleményalkotás lehetősége, végső soron a médiaszabályozás alkotmányos célja meghiúsul. A korábbi, közlési tilalmakon és korlátokon alapuló szabályozási megoldások helyett, illetve azok kiegészítéseként a tudatos médiafogyasztáshoz kapcsolódó intézkedések a felhasználói készségek erősítésével próbálják a közönséget a digitális média lehetőségeivel és az abból eredő kockázatokkal megismertetni. A jogalkotónak azonban tisztában kell lennie azzal, hogy a média működésében a befogadás a szabályozási eszközökkel legkevésbé befolyásolható tényező, és vigyáznia kell,
- 29/30 -
hogy saját lehetőségeinek túlértékelésével ne lépje át a beavatkozás alkotmányos határait.
Az Európai Unió Bizottságának az audiovizuális politikáért felelős főigazgatósága meghatározásában a média-írástudás "képességet jelent azoknak a képeknek, hangoknak és üzeneteknek az erejéhez való hozzáférésre, annak elemzésére és értékelésére, amelyekkel a közönség naponta találkozik, és amelyek a kortárs kultúra fontos részei, továbbá képesség a személyes használaton alapuló médiában való kompetens kommunikációra".[57] Részletesen foglalkozik a media literacy kérdésével a Communications Act 2003, amely kifejezetten az angol szabályozó hatóság, az OFCOM kötelezettségeként határozza meg olyan intézkedések megtételét és olyan megállapodások megkötését, amelyek előmozdítják a közönség tudatosságát a médiában megjelenő tartalmak természetére és jellegére vonatkozóan, segítik a médiatartalmak megértését, a tartalmak kiválasztására irányuló eljárások megismerését.[58] Az OFCOM a media literacy lényegét - egy nyilvános konzultáció keretében - azzal a képességgel azonosította, hogy a közönség a technológiákat a keresett információ megtalálására használja, megértse az információkat, véleménye legyen róluk és szükség esetén reagáljon rájuk. Meghatározása szerint a media literacy "a kontextusok sokféleségében megjelenő kommunikációs üzenetekhez való hozzáférésre, azok megértésére és létrehozására való képesség".[59] A szabályozó hatóság eszköze a kutatás, az érintettekkel való együttműködés, valamint a nézők tájékoztatását -a tartalom címkézését - szolgáló eszközök alkalmazásának előmozdítása.
Vitathatatlan, hogy a digitalizáció a szolgáltatásválaszték megsokszorozásával jelentősen hozzájárul a médiarendszer pluralizmusának biztosításához, és csökkenő szabályozói beavatkozással is növeli a különböző vélemények és értékek nyilvános megjelenésének esélyét. A kapacitásbővülés a legnagyobb változást a földfelszíni műsorszórásban hozza. A földfelszíni műsorszórást az analóg környezet médiapolitikája és médiaszabályozása kiemelt jelentőségű platformként kezelte. Analóg környezetben a földfelszíni műsorszórás a médiavállalkozások számára a közönség lehető legnagyobb részéhez való eljutást, a közönség számára pedig az ingyenesen hozzáférhető tartalmakat biztosította. Az állam szempontjából e platform kiemelt jelentőségű, mert az állam a földfelszíni kapacitások elosztásával, a műsorszolgáltatási engedélyek feltételeinek meghatározásával más platformokhoz képest erőteljesebben érvényesítheti médiapolitikai elképzeléseit.
A digitális médiarendszerben a földfelszíni platform - országonként eltérő mértékben, nem kis részben a digitális átállás ütemétől függően - veszít e jelentőségéből. A műsorszolgáltatók számára a földfelszíni műsorszórás egyre kevésbé vonzó, mert egyre kisebb a közönségnek az a része, amely kizárólag e platformon keresztül jut hozzá a tartalomhoz. Ily módon ráadásul inkább a közönség kisebb vásárlóerővel rendelkező részei érhetők el. A digitális technológiák egyre hatékonyabb eszközöket biztosítanak a nézők számára a reklámok elkerüléséhez, ami a műsorszolgáltatókat új üzleti modellek, alternatív finanszírozási megoldások kidolgozására ösztönzik; a földfelszíni terjesztésű fizetős szolgáltatások megjelenése szintén átértelmezi a földfelszíni platform jelentőségét. Marsden és Ariño ugyanakkor arra mutat rá, hogy a földfelszíni műsorszórást hatékonyan helyettesíteni képes terjesztési hálózatok ellenére nem valószínű, hogy földfelszíni digitális platform nélkül biztosítható az univerzális hozzáférés.[60] A digitális földfelszíni platform funkciójának meghatározása végső soron szabályozói döntést igényel: e platform viszonylag kis számú tartalomszolgáltatással biztosíthat egyfajta információs alapellátást, vagy pedig szélesebb tartalomkínálattal a kábeles és IP alapú platformok versenytársává válhat.[61] Utóbbi esetben kiteljesedik az a folyamat, amelyben az állam fokozatosan minden platform esetében lemond az egyes tartalomszolgáltatók piacra lépési feltételeinek egyedi, közvetlen meghatározásáról.
A jogalkotónak állást kell foglalnia abban a kérdésben, hogy az állam - az erre felhatalmazott szerven keresztül - a digitális médiarendszerben is az egyes műsorszolgáltatások részére osztja-e el a rendelkezésre álló műsorszórási kapacitásokat, vagy a platform üzemeltetőit bízza meg az egyes tartalomszolgáltatók kiválasztásával. Mindkét megoldásra, illetve azok keveredésére is számos példa van a világban.[62] Alkotmányos szempontból mindkét megoldás elfogadható. Az engedélyezés alapvetően a médiaszabadság gyakorlását és a technikai lehetőségeket összhangba hozó egyik szabályozási eszköz.[63] Mivel a digitális földfelszíni kapacitások továbbra sem korlátlanok, ráadásul az állam rendelkezési körébe tartoznak, ezért a kiválasztási eljáráson alapuló elosztásuk alkotmányosan továbbra is indokolt. Az igénylők esélyegyenlőségét biztosító kiválasztási eljárás végső soron a plurális médiarendszer kialakításának egyik eszköze, függetlenül attól, hogy a kiválasztás
- 30/31 -
eredményeként a szolgáltató egy tartalomszolgáltatás vagy egy tartalomszolgáltatás-csomag nyújtására válik jogosulttá.
A platformüzemeltető kiválasztása esetén a tartalomszolgáltatás egészének szerkezetét nem a szabályozó hatóság, hanem már maguk a platformüzemeltetők, végső soron a piaci erők alakítják ki. A platformüzemeltető engedélyezésén keresztül ugyanakkor a szabályozó továbbra is lehetőséget kap a tartalomválaszték közvetett befolyásolására, és a külföldi szabályozási megoldások is azt igazolják, hogy a hatóság él e lehetőséggel.[64] A földfelszíni platformon terjesztett tartalomszolgáltatások száma a műszaki fejlődés révén - újabb tömörítési technológiákkal, az adóhálózat architektúrájával[65] - minél inkább megközelíti az egyéb terjesztési hálózatokon elérhető tartalmak számát, annál kevésbé indokolható a szolgáltatásonkénti engedélyezés. Ráadásul e megoldás nagy felelősséget ró a szabályozó hatóságra a gazdaságilag életképes szolgáltatások és a hatékonyan működő piac kialakításával kapcsolatban. A médiarendszer kialakításának nem egyetlen alkotmányos megoldása létezik;[66] a földfelszíni kapacitások szabályozó hatósági elosztása - arányos beavatkozást jelentő kiválasztási feltételek mellett - az egyes tartalomszolgáltatásokra vonatkozóan is fenntartható. Kizárólag a választott piacra lépési modell alapján végső soron nem ítélhető meg a beavatkozás arányossága, ehhez vizsgálni kell a piacra lépés konkrét szabályozási rendszerét.
A földfelszíni digitális platformok üzemeltetői úgynevezett multiplex-kapacitások felhasználására szerezhetnek jogosultságot. A multiplex szolgáltatás alapvetően technikai jellegű szolgáltatás, a különböző tartalomszolgáltatások elektronikus jeleinek digitális jelköteggé alakítása. Az alkotmányos médiaszabályozási célok megvalósítását e tevékenység akkor érinti, ha a tisztán műszaki tevékenység mellett a szolgáltató maga dönthet az adott multiplex digitális kapacitásainak elosztásáról, a multiplex-csomagba kerülő tartalomszolgáltatások kiválasztásáról. Ezt a megoldást követi például az angol, az osztrák és a holland szabályozás, egyes német tartományi médiatörvények, valamint - a műsorszórási kapacitások egy részét érintően - az olasz és a spanyol szabályozás.[67] A platform üzemeltetésére, illetve az ahhoz szükséges frekvencia elosztására vonatkozó pályázat a multiplex-szolgáltatás szintjén biztosítja a médiapolitikai szempontok érvényesítését, ezzel egyúttal az utolsó beavatkozási pontot jelenti a médiapiac közvetlen alakításában.
A pályáztatás során a külföldi példák alapján figyelembe vehető szempontok részben technikai jellegűek, mint például a lefedettség mértéke, a hálózat kiépítésének üteme, illetve a műszaki minőségi követelmények, részben pedig a fogyasztói érdekek védelmét szolgálják, mint a tájékoztatásban való részvétel vagy a fogyasztói eszközbeszerzés támogatása. Ezek mellett ugyanakkor jellemzően a platformon megjelenő tartalomválasztékot érintő szempontok is megjelennek, amelyek vagy közvetlenül a multiplex-kínálattal kapcsolatban fogalmaznak meg - alapvetően a sokszínűségre, a hazai tartalmak preferálására vonatkozó - követelményeket, vagy a tartalomszolgáltatók közötti tisztességes és hatékony verseny garantálását írják elő. Az engedélyezés a földfelszíni platformon így az állam - a szabályozó hatóság - részére továbbra is fenntartja azt a lehetőséget, hogy az adott platformüzemeltetőre vonatkozóan egyedileg szabályozza a platformüzemeltető és a tartalomszolgáltatók közötti kapcsolatokat. A multiplex szolgáltatási engedélyek előírhatják az egyes tartalomszolgáltatók részére a tisztességes, esélyegyenlőségen alapuló és megkülönböztetésmentes hozzáférési feltételek szerinti hozzáférés biztosítását, a közszolgálati műsorszolgáltatók, esetleg más analóg műsorszolgáltatók továbbítását (must carry), és tartalmazhatnak szabályt a műsorszolgáltatások és egyéb tartalomszolgáltatások arányára, a műszaki színvonalra, az elektronikus programkalauzra, illetve a sokszínű tartalomválasztékra vonatkozóan.[68]
Az engedélyezésnek mint a médiapiacra való belépés közjogi feltételének háttérbe szorulása azzal a következménnyel jár, hogy a digitális médiarendszert végső soron magánfelek közötti magánjogi megállapodások alakítják. Az adott - digitális földfelszíni, kábeles, műholdas vagy egyéb - platform üzemeltetője maga dönt a terjesztési kapacitások elosztásáról, a platformon megjelenő tartalomszolgáltatások kiválasztásáról, valamint a platformon való megjelenés feltételeiről. A plurális médiarendszer kialakítására vonatkozó kötelezettségének az állam az eddigi alapvetően közjogi, közhatalmi eszközök alkalmazása helyett e magánjogi viszonyok megfelelő, arányos befolyásolásával tesz eleget; a digitális médiarendszer szabályozása "a közjogi szabályozás és a magánjogi szerződés sajátos fúziója".[69] A programcsomagokat összeállító platformüzemeltetők mint sajátos szerkesztői tevékenységet végző szolgáltatók médiaszabályozási jelentőségét az adja, hogy a médiarendszer egészének pluralizmusa a tartalomszolgáltatók kellően nagy száma és a tartalomkínálat sokszínűsége ellenére is csorbulhat, ha a műsorcsomagok összeállítása egyoldalú, egyes véleményekre vagy tartalomtípusokra vonatkozóan - a csomagokból való ki-
- 31/32 -
rekesztéssel, megkülönböztető árazással, a szolgáltatás minőségére vonatkozó feltételekkel - diszkriminatív. Az ebből eredő kockázatok elkerülését szolgáló szabályozási eszközökkel kapcsolatban viszont az Európai Unió jogalkotása szűkíti a tagállami mozgásteret.
A platformüzemeltetők és a tartalomszolgáltatók közötti kapcsolat szabályozásának egyik általánosan alkalmazott eszköze az úgynevezett terjesztési kötelezettségek (must carry) előírása. A must carry szabályozási modell alapján a platformüzemeltető a kapacitások egy részét köteles a szabályozó által meghatározott műsorszolgáltatások terjesztésére felhasználni, a szabadon maradó kapacitásokkal viszont - a kapacitáselosztás esetleges további korlátait figyelembe véve - szabadon gazdálkodhat.[70] A must carry kötelezettségek meghatározásánál nem hagyható figyelmen kívül az alkotmányos médiaszabályozás általános mércéje: szabályozói beavatkozásra csak annyiban van szükség, amennyiben az alkotmányos médiaszabályozási célok e beavatkozás nélkül nem valósulhatnak meg. Alapvetően a platformüzemeltető szerkesztési szabadságába tartozik a programcsomagok összeállítása. Alanyi joga - talán a közszolgálati műsorszolgáltató kivételével - egyetlen tartalomszolgáltatónak sincs arra, hogy szolgáltatásával valamely platformon megjelenjék. A must carry kötelezettségek így nem is a tartalomszolgáltatók, hanem a közönség és a plurális médiarendszer érdekeihez igazodnak, és alapvetően azt a célt szolgálják, hogy az egyéni véleményalkotáshoz szükséges minimális tartalomkínálat - ami adott esetben nem terjed túl a közszolgálati, illetve a helyi tartalmakon - minden releváns platformon eljusson a közönséghez. Az, hogy a tartalomkínálat sokszínűsége szükségessé teszi-e a must carry kötelezettségek kiterjesztését egyes kereskedelmi szolgáltatásokra is, részben az adott médiarendszer sajátosságaitól függ - például a közszolgálati műsorszolgáltatások pozíciójától, az egyes kereskedelmi szolgáltatásokat terhelő, a belső pluralizmus megvalósulását szolgáló kötelezettségektől -, részben a fennmaradó kapacitások elosztására vonatkozó szabályozástól. Susanne Reinemann szerint a must carry kötelezettségek és a platformüzemeltetőnek a további kapacitások elosztásával kapcsolatos mozgástere között "korrelatív összefüggés"[71] van: "Minél inkább megvalósul a must carry területén a vélemények alkotmányosan megkövetelt sokszínűsége, annál inkább csökkenthetők a must carryn kívüli területekre vonatkozó kötelezettségek."[72]
A must carry szabályozás terjedelmét befolyásolja a közösségi hírközlési jog.[73] Az egyetemes szolgáltatási irányelv szerint a továbbítási kötelezettségek kizárólag azokat a műsorterjesztő hálózatokat érinthetik, amelyeket a végfelhasználók jelentős hányada használ a rádió- és televízió-műsorok vételének fő eszközeként. A kötelezettségnek ésszerűnek kell lennie, azt egyértelműen meghatározott közérdekű célokhoz kell rendelni, arányosnak és átláthatónak kell lennie, és rendszeresen felül kell vizsgálni. A terjesztési kötelezettségekre vonatkozó közösségi szabályozás tehát nem akadályozza az alkotmányos szempontok érvényesülését.
A platformüzemeltetők és a tartalomszolgáltatók közötti kapcsolatok további szabályozása is annyiban indokolt, amennyiben e szabályozás hiánya veszélyeztetné a plurális médiarendszer kialakulását. Különösen a földfelszíni platformokra vonatkozó külföldi szabályozásokban jelenik meg az a követelmény, hogy a platformüzemeltető garantálja a tartalomszolgáltatók közötti tisztességes és hatékony verseny feltételeit, és hogy a kapacitások elosztásánál tisztességes, esélyegyenlőségen alapuló feltételeket alkalmazzon.[74] A német szabályozás a digitális kábelkapacitások elosztására vonatkozóan írja elő az alkalmazott díjak kialakításának módját és azok nyilvánosságra hozatalát.[75] Ezek az előírások a kapacitáselosztás átláthatóságának, illetve alapvető feltételeinek meghatározásával növelik a sokszínű tartalomkínálat kialakulásának esélyét, de annak megvalósításához se nem elégségesek, se nem szükségesek. A kapacitáselosztás diszkriminációmentes gazdasági feltételei a nem piacképes tartalmak megjelenését önmagukban nem biztosítják. Ugyanakkor a sokcsatornás és "sokplatformos" médiamodellben alkotmányosan nem elengedhetetlen a kereskedelmi tartalomszolgáltatókkal szemben alkalmazott feltételek korlátozása, mivel a bővülő kapacitások elvileg legalábbis egyre több szolgáltatónak teszik lehetővé a piacra lépést, és az egyes platformokon elérhető tartalomszolgáltatások nagy száma e korlátozás nélkül is jelentősen csökkenti a sokszínűség sérelmének veszélyét.
Az új angol kommunikációs törvény a hálózatüzemeltetőket terhelő terjesztési kötelezettségek mellett a törvényben meghatározott digitális tartalomszolgáltatók számára ajánlattételi kötelezettséget (must offer obligations) ír elő azért, hogy a digitális szolgáltatásokat a végfelhasználók többsége által televíziós műsorok vételére igénybe vett távközlési hálózaton terjesszék, és hogy azok a közönség lehe-
- 32/33 -
tő legszélesebb köréhez jussanak el.[76] Az ajánlattételi kötelezettség alapvetően azokat a tartalomszolgáltatókat terheli, amelyek - kereskedelmi műsorszolgáltatóként - közszolgálati kötelezettségeket is ellátnak.[77] A must offer kötelezettség megjelenése is azt jelzi, hogy a digitalizáció erősíti a különböző platformok közötti versenyt, ugyanakkor egy új platform elindításának akadálya lehet az, hogy a legmagasabb közönségarányt elérő tartalomszolgáltatásokat nyújtó szolgáltatók az új platform üzemeltetőjétől megtagadják a tartalomhoz való hozzáférést. E tartalmak nélkül sikeres platform aligha indítható. Az új platform üzemeltetőjének a tartalomhoz való hozzáférésre azonban csak annyiban van alkotmányosan megalapozott igénye, amennyiben a hozzáférés hiánya veszélyezteti az adott műsorcsomag, illetve platform sokszínűségét. Ez alapján a platformüzemeltető a közszolgálati szolgáltatások mellett esetleg a belső pluralizmust érvényesíteni köteles tartalomszolgáltatóval szemben léphet fel ilyen igénnyel.
Az európai hírközlés-szabályozás a hagyományosan a médiaszabályozás területére tartozó szabályozási kérdésekbe avatkozik akkor, amikor az Európai Bizottság 2003/311/EK számú ajánlása[78] vélhetően ex-ante hírközlési szabályozást igénylő piacként határozza meg "a tartalom végfelhasználók felé való eljuttatásának céljából nyújtott műsorterjesztési szolgáltatást" (úgynevezett 18-as piac). Ez alapján a (hírközlési) szabályozó hatóság a hírközlési jogban meghatározott kötelezettségeket róhat ki arra a műsorterjesztőre - mint elektronikus hírközlési szolgáltatóra -, amely egy érintett piacon jelentős piaci erővel, végső soron gazdasági erőfölénnyel rendelkezik. A jelentős piaci erővel rendelkező műsorterjesztőt a szabályozó hatóság többek között átlátható, diszkriminációmentes, ellenőrzött árakon alapuló hozzáférés biztosítására kötelezheti. A szabályozás súlyos értelmezési nehézséget hordoz: a szabályozó hatóság által kiróható hozzáférési kötelezettség a "hozzáférés" hírközlési jogi meghatározása alapján eszközök és/vagy szolgáltatások elektronikus hírközlési szolgáltatás nyújtása céljából történő rendelkezésre bocsátására terjed ki.[79] Márpedig a műsorszolgáltatók nem elektronikus hírközlési szolgáltatás, hanem műsorszolgáltatás nyújtása céljából férnek hozzá a műsorterjesztő hálózathoz. A hozzáférési irányelv ezzel kizárja a műsorszolgáltatók mint tartalomszolgáltatók hozzáférési igényét.[80] A joggyakorlatban azonban ez az ellentmondás egyáltalán nem jelent meg, a nemzeti szabályozó hatóságok piacelemzési kötelezettségüknek eleget tettek, és számos esetben a műsorterjesztőt terhelő kötelezettség kiszabására is sor került.[81]
A fenti értelmezési probléma mögött alapvetően a hírközlés-szabályozási és médiaszabályozási szempontok fel nem ismert ütközése áll. A 18-as piac hírközlési jogi szempontok alapján, hírközlési jogi megoldásokkal - hírközlési hatáskörben[82] - rendeli szabályozni a műsorterjesztő és a műsorszolgáltató közötti kapcsolatot, végső soron a műsorszolgáltató piacra lépésének feltételeit. A szabályozás tehát érinti az alkotmányos médiaszabályozási célok megvalósítását. Abból, hogy az adott szabályozási eszköz formálisan a hírközlési joghoz tartozik, még nem következik, hogy az adott eszköz nem alkalmas az alkotmányos szempontok érvényesítésére. Mivel azonban a közösségi hírközlési szabályozás kizárólagos abban az értelemben, hogy a szabályozás hatálya alá vont kapcsolatrendszerekre a közösségi joggal összhangban más szabályozás nem alkalmazható, ezért a közösségi hírközlési szabályozás által le nem fedett, de alkotmányos szempontból szükséges beavatkozások esetében a két szempont- és normarendszer konfliktusba kerül. Ilyen konfliktus adódhat abból, ha az alkotmányos szempontok a jelentős piaci erővel nem rendelkező műsorterjesztőkre vonatkozóan is szabályozást indokolnak, vagy ha a jelentős piaci erő alapjául szolgáló, kizárólag gazdasági jellegű ismérvek alkotmányos szempontból nem megfelelően határolják körül a szabályozás alá vont műsorterjesztőket, továbbá akkor, ha a hírközlési jog alapján a műsorterjesztőre kiszabható kötelezettségek az alkotmányos szempontok érvényesítésére nem alkalmasak vagy nem elegendők. Részben e lehetséges konfliktusok elkerülését szolgálják a közösségi hírközlési jog alapján a piaci erőtől függetlenül kiszabható - az előzőekben ismertetett - must carry kötelezettségek. Az a must carry-vel kapcsolatban levont következtetés, mely szerint a sokcsatornás platformokon a sokszínűség sérelmének veszélye szabályozási beavatkozás nélkül is csekély, a médiarendszer tényleges jellemzőinek figyelembevételével valószínűvé teszi, hogy a 18-as piachoz kapcsolódó szabályozó hatósági intézkedések az alkotmányos médiaszabályozás mércéjének is megfelelnek. Ez azonban nem indokolja az Európai Bizottságnak azt a - feltehetően nem teljesen végiggondolt - döntését, amely a hírközlési szolgáltatók egymás közötti kapcsolatainak rendezésére szolgáló szabályrendszert a műsorszolgáltatók piacra lépési feltételeinek meghatározására is alkalmazni rendelte.
Az egyes platformüzemeltetők szabályozása, a plurális médiarendszer kialakításával kapcsolatos kötelezettségeik terjedelme jelentős mértékben függ a külső pluralizmus értelmezésétől. A digitális műsor-
- 33/34 -
terjesztés ugyanis felveti azt a kérdést, hogy a külső pluralizmusnak minden egyes platformon belül érvényesülnie kell-e, vagy az alkotmányos szabályozási célok a platformok mindegyikének együttes figyelembevételével is teljesíthetők. A digitális terjesztési technológiák ugyanis a közönség választási lehetőségét nemcsak a tartalomszolgáltatások, hanem a különböző terjesztési hálózatok vonatkozásában is bővítik. A digitális műholdas műsorszórás szélesebb körű elterjedésével, majd az internet-technológián alapuló - a hagyományos telefonvezeték alkalmazásával nyújtott - műsorelosztás megjelenésével olyan tartalomterjesztési alternatívák jelentek meg, amelyek ténylegesen erősítik a versenyt a sokcsatornás műsorterjesztési rendszerek területén. A német Alkotmánybíróság 1986-ban hozott határozata a szolgáltatások közötti "külső kiegyensúlyozottságot" csak olyan szolgáltatások vonatkozásában tartotta megvalósíthatónak, amelyek egymást ténylegesen képesek kiegyensúlyozni, a külső pluralizmus követelményének ezért minden egyes műsorterjesztési rendszerben - és minden egyes vételkörzetben - meg kell valósulnia.[83]
Sporn éppen a földfelszíni digitális műsorszóráshoz köti e koncepció tarthatatlanságát.[84] Álláspontja szerint a földfelszíni platformhoz való hozzáférés nem jár olyan többletterhekkel, amelyek akadályoznák e platform más terjesztési szolgáltatásokkal párhuzamos igénybevételét, és az országos lefedettségű digitális földfelszíni szolgáltatás képes így kiegyenlíteni a kábelrendszerek és a műholdas műsorszórás programkínálatában jelentkező sokszínűségi és kiegyensúlyozottsági deficiteket. E korrekciós funkció egyik feltétele, hogy a földfelszíni platform a közönség részére ingyenesen hozzáférhető tartalmak széles választékát tegye hozzáférhetővé. Ez azonban nem az egyetlen - bár a fizetős szolgáltatáshoz képest számos külföldi példa alapján életképesebb - üzleti modell. A korrekciós funkció nem valósul meg, ha a platformüzemeltető a közönségtől a szolgáltatás igénybevételéért az egyéb platformok díjával összevethető díjat szed. Mivel a digitális földfelszíni terjesztésű tartalmak vétele minden esetben szükségessé teszi a megfelelő vevőberendezés beszerzését és üzemeltetését, ezért a korrekciós funkció betöltésének másik feltétele, hogy a közönség vállalja a beszerzés és az üzemeltetés anyagi és egyéb terheit.
A platformok összességében érvényesülő pluralizmus e megközelítés alapján is akkor lehet alkalmas az alkotmányos szabályozási célok megvalósítására, ha a műszaki lehetőségek mellett a várható fogyasztói magatartást befolyásoló egyéb tényezők sem akadályozzák a platformok párhuzamos igénybevételét, illetve a platformok közötti váltást. Ha a közönség oldalán a platformok ténylegesen átjárhatók, illetve egymással akadálymentesen helyettesíthetők, akkor az egyes platformok esetleg egyoldalú tartalomkínálata a platformok összességében továbbra is kiegyenlítheti egymást. Az egyes platformok, illetve műsorterjesztési szolgáltatások helyettesíthetőségének kérdését részletesen vizsgálta a versenyjogi, valamint a hírközlési jogi piacmeghatározási gyakorlat. Az Európai Unió Bizottsága az 1990-es években több határozatában[85] azt az álláspontot képviselte, hogy az igénybevétel technikai és pénzügyi feltételeiben jelentős különbségeket mutató műsorterjesztési lehetőségek egymást nem helyettesítik; e határozatok szerint a háztartások jelentős része a váltással járó anyagi és nem anyagi terheket nem hajlandó vállalni ("lock-in-effect"). A 2001-ben hozott Telia/Telenor-döntés szerint azonban több tényező utal arra, hogy a kábeles és a digitális műholdas műsorterjesztés közötti különbségtétel a digitális technológiák alkalmazásával nagy valószínűséggel elvesztette jelentőségét.[86] A határozat végül nem foglalt egyértelműen állást a helyettesíthetőség kérdésében.
A Nemzeti Hírközlési Hatóságnak a 18-as piacra vonatkozó - egyelőre konzultációra bocsátott, más tagállamok szabályozó hatóságaival alapvetően megegyező eredményre vezető - piacelemzésében a tanács arra a következtetésre jutott, hogy jelenleg az igen eltérő műsorkínálat, a belépési díjak, havidíjak, a vételhez szükséges eszközök miatt a földfelszíni, illetve a nyílt hozzáférésű műsorszórás, a mikrohullámú műsorterjesztés, a kábelszolgáltatások, az IPTV, illetve a digitális műholdas műsorszórási szolgáltatások nehezen összevethetők egymással, keresleti oldalról még jellemzően nem helyettesítői egymásnak. Az elemzés szerint ugyanakkor a piac várhatóan a platformok közötti helyettesítés irányába fog elmozdulni, vagyis a különböző műsorterjesztési platformok kiskereskedelmi piaca várhatóan egyazon szolgáltatási piachoz fog tartozni.[87]
Egyelőre tehát kétséges, hogy a tényleges fogyasztói magatartást is figyelembe véve megvalósul-e a platformok közötti átjárhatóság, és a jogalkotó lemondhat-e az adott platformon belüli sokszínűség érvényesüléséről. A platformok bőségét azonban már most sem hagyhatja figyelmen kívül a szabályozási eszközök kiválasztásánál.
A digitális médiáról folyó diskurzus általánosan elfogadott tétele lett, hogy a digitális médiarendszer sokszínűségét elsősorban a hozzáférési lehetőségek határozzák meg. A hozzáférés értelmezhető a tartalom-
- 34/35 -
szolgáltatóknak az infrastruktúra különböző elemeihez való hozzáféréseként, és ez alapfeltétele a közönség különböző információkhoz való hozzájutásának. A hozzáférés azért válhatott - újra[88] - a médiaszabályozás kulcsfogalmává, mert a digitális televíziózásnak meghatározó jellemzője a médiaértéklánc kibővülése olyan, a digitális televíziózás szabályozásáról folytatott viták középpontjában álló új szolgáltatásokkal, amelyek a tartalomszolgáltató és a közönség között sajátos, megkerülhetetlen szűrő funkciót látnak el. Az érintett szolgáltatások szűk keresztmetszet jellege abból adódik, hogy a digitális televíziós infrastruktúra "ellenőrzésének stratégiai pontjai".[89] "Olyan szolgáltatásokról van szó, amelyek elérhetősége a hozzáférés feltételei szempontjából közérdekűnek minősülnek."[90] E szolgáltatások mindegyike döntően befolyásolja a tartalomszolgáltatók közönséghez való eljutással kapcsolatos esélyeit, és ezzel a közönség számára elérhető tartalomkínálatot is. A piaci szereplők hozzáférési lehetőségei végső soron közvetlenül érintik az alkotmányos médiaszabályozási célok megvalósítását, a plurális médiarendszer kialakulását.[91] Egyértelműen ilyen pozícióban vannak az - előző pontban tárgyalt - platformüzemeltetők, a különböző programcsomagok összeállítását és értékesítését végző vállalkozások. A médiaértéklánc a hozzáférést befolyásoló további elemekkel is bővül. Ilyenek különösen a feltételes hozzáférési rendszerek, az alkalmazási program interfészek és az elektronikus programkeresők.
A feltételes hozzáférési rendszerek teszik lehetővé egy fizetős digitális tartalom kódolását, illetve az erre jogosult előfizetők részére a tartalomhoz való hozzáférést. A különböző digitális tartalomszolgáltatások használata feltételezi egy olyan felület (alkalmazási program interfész) rendelkezésre bocsátását, amely biztosítja az adott - jellemzően interaktív - szolgáltatás és a készülék közötti adatcserét. Az elektronikus programkalauz a különböző digitális tartalmak közötti választást teszi lehetővé a felhasználók részére. Ezeket a - middleware szolgáltatásként is jelölt -szolgáltatásokat az európai hírközlési szabályozás a hírközlési infrastruktúra részeinek tekinti, és azokra kiterjeszti saját hatályát. Szabályozásukhoz két eszközt rendel: egyrészt a szolgáltató piaci erejétől független, tisztességes, méltányos és megkülönböztetésmentes feltételekkel biztosított hozzáférés előírását, másrészt a technikai eszközök átjárhatóságát biztosító nyílt szabványok alkalmazásának támogatását. E megoldások jelentősen eltérnek a közösségi hírközlés-szabályozás általános koncepciójától, amely a piaci szereplők egymás közötti, illetve a fogyasztókkal fennálló kapcsolataiba csak kivételes, az adott vállalkozás piaci pozíciójától függő és a hatékony verseny előmozdításhoz elengedhetetlen beavatkozást tesz lehetővé. Az eltérő szabályozást maguk az irányelvek is "a szabad információáramlás, a médiapluralizmus és a kulturális sokszínűség"[92] biztosításának szükségességével indokolják.
A közösségi szabályozás a feltételes hozzáférési rendszerek esetében előírja, az alkalmazási program interfész és az elektronikus programkalauz esetében pedig a tagállamok számára lehetővé teszi annak előírását, hogy e szolgáltatások nyújtói szolgáltatásuk igénybevételét - a szolgáltatáshoz való hozzáférést -minden műsorszolgáltató részére tisztességes, méltányos és megkülönböztetésmentes feltételekkel biztosítsák.[93] A szabályozás tehát a hozzáférés kötelező biztosítását írja elő, és az egyes tartalomszolgáltatók számára a hozzáférés feltételeinek meghatározásában esélyegyenlőséget, de a különböző típusú tartalomszolgáltatókkal szemben nem szükségszerűen azonos feltételeket garantál. Feintuck és Varney ugyanakkor arra hívja fel a figyelmet, hogy e feltételek pontosabb tartalmát sem a közösségi szabályozás, sem a joggyakorlat nem határozza meg: "e követelmények olyan szabályként jellemezhetők, amely szűkíti a szerződő felek egyébként rendelkezésre álló diszkrecionális döntési mozgásterét, de nem lehet elég jól definiált ahhoz, hogy a feleknek bizonyosságot adjon arra vonatkozóan, hogyan befolyásolja a szabályozás tárgyalásaik eredményeit."[94] Ennek következtében nehéz megítélni, hogy e követelmények az adott szolgáltatások hatékony szabályozását jelentik-e.
Alkotmányos szempontból a közösségi jogban megjelenő szabályozási megoldás elsősorban azt a kérdést veti fel, hogy a hozzáférési feltételek ilyen meghatározása megfelelő garanciát jelent-e a sokszínű tartalomkínálat megvalósításához. Annak ellenére, hogy a hozzáférési irányelv a szabályozás indokaként kifejezetten hivatkozik a médiapluralizmusra, a szabályozás alapvetően gazdasági, nem pedig alapjogi szemléletű.[95] A vállalkozások közötti megállapodás tisztességes, méltányos és megkülönböztetésmentes feltételei nem eredményezik szükségszerűen a tartalomkínálat sokszínűségét. E feltételek nem garantálják minden álláspont megjelenésének lehetőségét, sőt a kisebbségi álláspontok, illetve a szűkebb közönségcsoport igényeinek megfelelő tartalomkínálat megjelenését a megkülönböztetésmentes feltételek akár hátrányosan is érinthetik. A "tisztességesség" és "méltányosság" a pluralizmus követelményére tekintettel azonban értelmezhetők úgy is, hogy azok alapján nem az adott tartalomszolgáltatás gazdasági, hanem annak társadalmi, kommunikatív jelentősége határozza meg a hozzáférés feltételeit. Reinemann szerint e szabályozási modell a médiaszabadsággal kizárólag olyan értelmezés mellett van
- 35/36 -
összhangban, amely alapján a hozzáférést a sokszínűség mércéje szerint kell biztosítani.[96] Álláspontja szerint ebből nemcsak az egyes tartalomszolgáltatók esélyegyenlőségén alapuló hozzáférés biztosítása, hanem "a strukturálisan hátrányos kommunikatív érdekek aktív támogatása"[97] is következik, és a tartalomszolgáltatások hozzáférési feltételeinek meghatározása nem alapulhat kizárólag a middleware szolgáltató gazdasági érdekein. A közösségi szabályozás ezt az értelmezést tehát nem zárja ki, de a tagállami jogalkotónak és szabályozó hatóságoknak különösen nagy felelőssége van az alkotmányos szempontok érvényesítésében. Varney arra mutat rá, hogy ezzel kapcsolatban a tagállami implementáció "csalódást keltő", és a nemzeti jogalkotók elmulasztották a sokszínűség garantálásához szükséges intézkedéseket.[98]
Az Európai Unió Bizottsága szerint a digitális televíziózás sikerének feltétele a middleware szolgáltatások mindenki számára hozzáférhető, közös szabványainak kialakítása és alkalmazása.[99] Az egymással együttműködni nem képes, az adott szolgáltatóhoz kötődő egyedi megoldások a piac felaprózódásához vezetnek, a szolgáltatóváltás jelentős költségeivel - azzal, hogy a szolgáltatóváltás egyúttal új eszközök beszerzésére kényszeríti a háztartásokat - sértik a fogyasztók érdekeit, és végső soron akadályozzák a digitális televíziózás piacának fejlődését. Az interoperabilitás a hálózat üzemeltetője számára a más hálózatokkal való együttműködés képességét, a tartalomszolgáltató számára szolgáltatásának az erre alkalmas minden platformon való elérhetővé tételét, a fogyasztó számára pedig a szolgáltatások széles választékának egyszerű - optimálisan egyetlen készülék segítségével történő - igénybevételét jelenti. A platformok nyitottsága jelentősen meghatározza az elérhető szolgáltatások és alkalmazások választékát, ezzel együtt a fogyasztói magatartást és a piaci lehetőségeket. Az elektronikus hírközlési keretirányelv ezekre tekintettel arra kötelezi a tagállamokat, hogy segítsék elő a nyílt platformok alkalmazását. A tagállamoknak a tartalomszolgáltatókat nyílt alkalmazási program interfész alkalmazására, a fogyasztói készülékek gyártóit nyílt szabványokat alkalmazó készülékek gyártására, az alkalmazási program interfészek tulajdonosait pedig az alkalmazási programnak az interfésszel való együttműködéséhez szükséges információk tisztességes, ésszerű és diszkriminációmentes rendelkezésre bocsátására kell ösztönözniük. Ma már több mint tíz európai országban használják a Multimedia Home Platform nevű nyílt szabványt.[100] A nyílt szabványok alkalmazása, illetve az ennek feltételeit megteremtő szabályozás a plurális médiarendszer kialakítását előmozdító alkalmas és arányos eszköz lehet.
Az előzőek alapján megállapítható, hogy a digitális médiarendszerben a szabályozás súlypontja a műsorszolgáltatókról egyre inkább a médiaértéklánc más szereplőire helyeződik. Wolfgang Hoffmann-Riem a folyamat lényegét abban látja, hogy míg a korábbi médiaszabályozás középpontjában a műsorszolgáltató állt, amelyeknek a tevékenysége a teljes - a műsorgyártástól a terjesztésig terjedő - médiatevékenység koordinációjára kiterjedt, addig a médiarendszer tagolódásával és új típusú szereplők megjelenésével a műsorszolgáltató koordinációs ereje csökken, és bizonyos koordinációs funkciók más médiapiaci szereplőkhöz, például a műsorcsomagok összeállítóihoz vagy a navigációs rendszerek üzemeltetőihez kerültek. Mivel ezeknek az új szereplőknek a tevékenysége alapvetően befolyásolja a közönséghez eljutó tartalomkínálatot és ezzel a közvélemény és az egyéni vélemények formálását, a plurális médiarendszer kialakítására vonatkozó szabályozás alá kell vonni.[101] A médiaszabályozásnak nem magához a műsorszolgáltatáshoz, hanem mindazokhoz a tevékenységekhez kell kapcsolódnia, amelyeknél a médiarendszernek az alkotmányos mérce szerinti működőképességével kapcsolatos kockázatok jelentkeznek, és amelyeknél a legkisebb szabályozói beavatkozással valósíthatók meg a szabályozási célok.
A kábelszolgáltatókkal kapcsolatban jut Schulz, Seufert és Holznagel arra a következtetésre, hogy az a szolgáltató, amelyik akár csak részben maga dönt a továbbított műsorcsomagok összeállításáról, részt vesz a médiaszabadság kialakításában, és a tevékenységét korlátozó szabályozás alkotmányossága nem a vállalkozás szabadsága alapján, hanem a médiarendszer kialakítására vonatkozó alkotmányos kötelezettség alapján ítélendő meg.[102] Sőt a tartalomsemleges szolgáltatások is a médiaszabadság körébe tartoznak, amennyiben "a tömegkommunikációs közléshez speciális közelségben vannak".[103] A szerzők szerint így a multiplex szolgáltatás egyszerű technikai szolgáltatásként is része a médiaszabadság érvényesülésének, mivel befolyásolja a műsorok közönséghez való eljutását, illetve annak feltételeit; ugyanez vonatkozik a feltételes hozzáférési rendszerekre is.[104] Gersdorf szerint a platformüzemeltető tevékenysége programcsomag-összeállítóként és egyszerű műsorjel-továbbítóként is a médiaszabadság körébe tartozik, ezért arra is kiterjed a médiarendszer kialakítására irányuló szabályozás.[105] A médiaszabadság alanyai összességében mindazok a személyek és szervezetek, akiknek és amelyeknek a tevékenysége a médiarendszer működése - a média funkcióinak ellátása - szempontjából releváns, akiknek és amelyek-
- 36/37 -
nek - például a tartalombeszállítói vagy tartalomközvetítői - tevékenysége a médiaszabadság megvalósulásához elengedhetetlen, és ezzel a véleménynyilvánítás és a tájékozódás szabadságának érvényesülését szolgálja.[106]
Az előző pontokban bemutatott folyamatok és jelenségek végső soron ahhoz a kérdéshez vezetnek, hogy az alkotmányos médiaszabályozási célok megvalósíthatók-e hírközlési jogi vagy versenyjogi eszközökkel. Az alkotmányos célok megvalósítását szolgáló konkrét szabályozási eszközök kiválasztásában a jogalkotónak széles mozgástere van. A szabályozási eszközökkel kapcsolatban az alkotmányos mérce kizárólag utólagos kontrollt tesz lehetővé, és e mérce az egyes eszközöket éppen az alapján minősíti, hogy arányos beavatkozás mellett alkalmasak-e a plurális médiarendszer kialakítására. Alkotmányos szempontból - eltekintve az esetleges formai jogalkotási követelményektől - nincs jelentősége annak, hogy az egyes eszközök egyébként a médiatörvényben, a hírközlési törvényben vagy a versenytörvényben találhatók-e, illetve hogy az ezekhez kapcsolódó szabályozó hatósági hatásköröket egy "médiahatóság", egy hírközlési hatóság, egy versenyhatóság vagy éppen egy ezek integrációjával létrejövő szerv gyakorolja-e. A konkuráló jogterületekkel szemben a szűk értelemben vett - jellemzően médiatörvényhez kapcsolódó - médiajog visszaszorulása nem kis részben arra vezethető vissza, hogy a számszerűsíthető, mérhető eredményekhez szokott hírközlési joggal és versenyjoggal ellentétben a médiaszabályozás eredményessége, a plurális médiarendszer megvalósulása objektíven aligha mérhető, az egyébként is nagyrészt feltételezések alapján meghatározott szabályozási célok megvalósításának konkrét kritériumai általánosságban nem határozhatók meg.
A versenyjog - mind közösségi, mind tagállami szinten - számos esetben bizonyult a plurális médiarendszer kialakítása hatékony eszközének.[107] Ma még ugyanakkor széles körben elfogadott - bár inkább feltételezéseken, mint mérhető tényeken alapul - az az álláspont, hogy a hatékony piaci verseny és a tartalmi sokszínűség megvalósulása között nincs közvetlen összefüggés.[108] Az általános versenyjog elégtelenségét a médiaszabályozással foglalkozó szerzők szerint már "a kartell- és a médiajog alapvető céldivergenciája"[109] is megalapozza: míg az általános versenyjog célja a hatékony piaci verseny védelme, és az ezt elsősorban veszélyeztető gazdasági erőfölény értékelése gazdasági szempontok alapján történik, addig a média ágazati szabályozása végső soron a sokszínű tartalomkínálat létrejöttének feltételeit igyekszik kialakítani. A véleménypluralizmust versenyjogilag nem kifogásolható magatartások és helyzetek - például a vállalkozás belső növekedése - is veszélyeztethetik, és a hatékony piaci verseny sem garantálja, hogy az egyes szolgáltatók eltérő politikai, világnézeti, kulturális álláspontokat képviselnek. Számos külföldi példa mutatja azonban, hogy a médiapiaci koncentráció ágazati szabályozása legalábbis szabályozási módszereiben közelít az általános versenyszabályozáshoz.[110]
Ahogy láttuk, az európai hírközlés-szabályozás a maga hatályát a médiapiac szerkezetét alapvetően befolyásoló szabályozási eszközök jelentős részére kiterjesztette. Ez, illetve az ebből eredő, a hírközlési jogi és médiaszabályozási elvárások és megoldások közötti esetleges ütközések visszavezethetők az infokommunikációs szektor szabályozásának egyik szabályozási elvére, nevezetesen a tartalom és az infrastruktúra elkülönült szabályozása elvére. Ez az 1990-es évek második felétől az infokommunikációs szektor szabályozásáról folyó diskurzus egyik fő motívumává vált szabályozási elv jelentősen befolyásolta az európai hírközlés-szabályozás kialakítását.[111] A keretirányelv preambuluma, illetve a szabályozás tárgyi hatályának meghatározása rögzíti, hogy "a keretszabályozás [...] nem terjed ki az elektronikus hírközlő hálózatokon elektronikus hírközlési szolgáltatások igénybevételével nyújtott szolgáltatások tartalmára, így a műsorszolgáltatási tartalomra, pénzügyi szolgáltatásokra és egyes információs társadalommal összefüggő szolgáltatásokra".[112]
Az infrastruktúra- és tartalomszabályozás következetes szétválasztása azonban nem valósítható meg. Az Európai Bizottság maga is rámutat arra, hogy míg a hírközlési hálózatok és a kapcsolódó szolgáltatások a technológiától függetlenül és tekintet nélkül az átvitt tartalomra azonos feltételek alá vonhatók, addig a tartalom szabályozásában összhangot kell teremteni az adott tartalomszolgáltatás jellemzőivel és az e szolgáltatással kapcsolatos közérdekű célokkal.[113] A két szabályozási tárgy "érintkezésénél" felmerül egy további, a médiarendszer kialakítását közvetlenül érintő szabályozási probléma: a tartalomnak az infrastruktúrában való megjelenése, azaz a tartalomszolgáltató hozzáférése az infrastruktúraszolgáltató rendelkezése alatt álló kapacitásokhoz. A tartalomszolgáltatások továbbítására szolgáló kapacitások elosztása a médiarendszerrel kapcsolatos alkotmányossági szempontok és médiapolitikai célkitűzések érvényesülését döntően befolyásolja. Függetlenül attól, hogy a szabályozás formálisan hírközlési jogi vagy médiajogi - vagy éppen versenyjogi, illet-
- 37/38 -
ve akár szerzői jogi - eszközök és intézmények útján valósul-e meg, ezeknek az alkotmányos követelményeknek minden esetben érvényesülniük kell. A közösségi szabályozás - bár csak a keretirányelv preambulumában - figyelembe is veszi e követelményeket: "az átvitel szabályozásának és a tartalom szabályozásának egymástól való elválasztása nem sérti az ezek között meglévő kapcsolatok figyelembevételét, különösen a médiapluralizmus, a kulturális sokszínűség és a fogyasztóvédelem biztosítása érdekében."[114]
A tartalom és az infrastruktúra szabályozásának szétválasztása a közösségi szabályozásban egy további ponton nem valósul meg következetesen. A "rádióműsor- vagy televízióműsor tartalomszolgáltatási csomag értékesítésére vonatkozó ajánlatot" a hozzáférési irányelv preambuluma is kifejezetten tartalomszolgáltatásnak minősíti, amelyre az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások közös keretszabályozása nem terjed ki.[115] Ugyanakkor sem a közösségi jogi, sem a tagállami előírások nem választják el a platformüzemeltető programcsomag-szerkesztési és jelátviteli tevékenységét. A programcsomag-szerkesztés "másodlagos tartalom-összeállító, aggregáló"[116] szolgáltatás, egyfajta sajátos tartalomszolgáltatás, amire sajátos, a programcsomag-összeállító szerkesztési tevékenységének kereteit meghatározó tartalomszabályozásnak kellene vonatkoznia. Jelenleg azonban e tartalomszolgáltatói, szerkesztői jellegű tevékenyég az infrastruktúra szabályozására irányuló szabályozás hatálya alatt áll. A must carry előírások, illetve a 18-as piachoz kapcsolódó hozzáférési kötelezettségek címzettjei "a nyilvánosság számára rádió- vagy televízióműsorok szétosztására szolgáló elektronikus hírközlő hálózatokat szolgáltató vállalkozások",[117] annak ellenére, hogy e szabályozási eszközök valójában nem az - adott esetben ugyanazon vállalkozás által végzett - jeltovábbítási, hanem a programcsomag-összeállítási tevékenységet érintik. A tartalom és az infrastruktúra szabályozásának következetes, az alapelvi szinten túl a részletszabályokban is megvalósuló szétválasztásával tehát még a hírközlés-szabályozási és médiaszabályozási eszközök és hatáskörök látszólagos ütközései is elkerülhetők lennének, és a médiarendszer kialakításában továbbra is az alkotmányos, nem pedig a közösségi jogi és gazdasági szempontok lennének a meghatározók. Ez akkor is tisztább helyzetet teremtene, ha egyébként a hírközlési jogi szempontokat követő szabályozási beavatkozás alapvetően megfelel az alkotmányos szempontok alapján indokolt beavatkozásnak.
Varney e konfliktusok elkerülésére az infokommunikációs szektor szabályozásának problémáin messze túlmutató megoldást javasol: a közösségi kompetenciák kiterjesztését tartja szükségesnek annak érdekében, hogy a közösségi jogi szabályozás a médiaszabályozással kapcsolatos közérdekű követelményeket (public policy dimension) is figyelembe vegye.[118] A különböző szempontrendszerek konfliktusa azonban már azzal is elkerülhető lenne, ha a jogalkotó a tagállami implementáció során megfelelően és szándékoltan figyelembe venné a médiarendszer kialakításával kapcsolatos alkotmányos szempontokat, kihasználná a közösségi szabályozásban ehhez egyébként - a hírközlési irányelvekben a pluralizmusra és a közérdekre történő hivatkozással, sőt akár a római szerződésnek a kultúrára vonatkozó (151.) cikkelye alapján - biztosított tagállami mozgásteret.
A "demokratikus közvélemény kialakulása feltételeinek és működése fenntartásának biztosítására irányuló állami kötelezettség"[119] a médiaszabadság e tanulmányban is követett, több ország alkotmánybírósági gyakorlatában hangsúlyosan jelen lévő objektívintézményi megközelítéséből, illetve a médiaszabadság instrumentális igazolásából vezethető le. Ez az értelmezés az egyes rádiós és televíziós műsorszolgáltatók szubjektív közlési szabadságát alárendeli a médiaszabadságnak az egyéni véleményalkotás és véleménynyilvánítás szabadságát szolgáló funkciójának. A médiarendszer kialakítására vonatkozó szabályozás nem korlátozza a véleményszabadságot, hanem éppen ellenkezőleg: a médiaszabadságnak az alkotmányos követelmények szerinti aktív alakításával garantálja annak érvényesülését.[120]
A digitális átállás eredményeként létrejövő médiarendszer azonban megkérdőjelezi e koncepció fenntarthatóságát. Az alkotmányos médiaszabályozási célok egyre csökkenő állami beavatkozással történő megvalósítása a műsorszolgáltatók szubjektív, alanyi véleményszabadságára helyezi a hangsúlyt. A szubjektív műsorszolgáltatási jog irányába való elmozdulás az objektív-intézményi értelmezést legkövetkezetesebben érvényesítő német Alkotmánybíróság gyakorlatában is megjelent, először az 1998-ban született "extra radio" határozatban.[121] E határozatban a testület megállapította, hogy a törvényhozó objektív jogi kötelezettsége egyúttal a műsorszolgáltató alapjo-
- 38/39 -
gi pozíciójának biztosítására is szolgál, a törvényhozó által létrehozott médiarendszer keretein belül.[122] Sőt a szubjektív médiaszabadság a határozat szerint nemcsak a már engedéllyel rendelkező műsorszolgáltatókat illeti meg, hanem azt az engedélyre pályázók is érvényesíthetik a kiválasztási és engedélyezési eljárás során. Egy a pártok műsorszolgáltatási lehetőségét kizáró rendelkezést a médiaszabadságba ütközőnek minősítő döntésében az objektív médiaszabadság egész koncepcióját megkérdőjelezte a Niedersächsische Staatsgerichtshof. A tartományi felsőbíróság álláspontja szerint vitatható, hogy a médiaszabadság objektív jogi oldala továbbra is megelőzi a szubjektív médiaszabadságot, és továbbra sem lehet a műsorszolgáltatáshoz való szabad hozzáférés jogára hivatkozni.[123]
A médiaszabadság szubjektív megközelítése azt jelenti, hogy a műsorszolgáltatási tevékenységbe való állami beavatkozás a véleményszabadság korlátozásának minősül, így ki kell állnia a szükségesség és arányosság próbáját. A pluralizmus, a demokratikus közvélemény továbbra is a korlátozás szükségességét megalapozó tényező marad, az arányosság követelményének alkalmazása pedig ugyanazt eredményezi, mint a médiarendszer kialakítását szolgáló arányos eszköz kiválasztására irányuló eljárás. A médiapiaci liberalizáció, illetve az azt élénkítő digitális átállás nyomán elinduló szemléletváltás inkább szimbolikus, és érdemben nem befolyásolja a szabályozást. E fordulat jelentősége azonban nem lebecsülendő: a véleménynyilvánítás szabadságának értelmezésében a felelősségről a szabadságra helyezi a hangsúlyt. ■
JEGYZETEK
* Az összehasonlító elemzés elkészítését a Magyar Állami Eötvös Ösztöndíj tette lehetővé.
[1] Az Európai Unió Bizottsága a tagállamok részére azt javasolta - és nem előírta -, hogy az analóg sugárzás leállításának végső időpontját 2012 elejére tűzzék ki. Az RRC06 Rádió-távközlési Értekezlet, illetve az ott, 2006 júniusában elfogadott egyezmény - az UHF-sávban 2015-ig, a VHF-sávban 2020-ig - kötelezően előírja az analóg sugárzás leállítását, és ezzel igen szűkre szabja a nemzeti szabályozónak az átállás szükségességével kapcsolatos mérlegelési lehetőségeit.
[2] Összefoglalóan lásd Bernd Holznagel: Rundfunkrecht in Europa. Auf dem Weg zu einem Gemeinrecht europäischer Rundfunkordnungen, Tübingen, J. C. B. Mohr, 1996.
[3] Allan Brown: Implications for Commercial Broadcasters, in Allan Brown, Robert G. Picard: Digital Terrestrial Television in Europe, London, Lawrence Erlbaum Associates Publishers, 2005, 99.
[4] CEC - Commission of the European Communities: Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and social Committee and the Committee of the Regions - The future of European Regulatory Audiovisual Policy [COM (2003) 784 final].
[5] A szabályozási folyamatról lásd Tarik Tabbara: Kommunikations- und Medienfreiheit in den USA. Zwischen demokratischen Aspirationen und kommerzieller Mobilisierung, Baden-Baden, Nomos Verlagsgesellschaft, 2003, 225-239.
[6] Hernan Galperin: New Television, Old Politics. The Transition to Digital TV in the United States and Britain, Cambridge, Cambridge University Press, 2004, 26.
[7] Galperin a digitális átállással kapcsolatos állami aktivitás okait három pontban foglalja össze. Az első a fogyasztói elektronikai termékek gyártásának amerikai és európai visszaesése, illetve az ázsiai piacokkal szembeni növekvő kereskedelmi deficit. A második ok az információs társadalomra vonatkozó kormányzati politikák megjelenése, amelyek a digitális hálózatok és szolgáltatások fejlesztését szolgáló jelentős kezdeményezésekhez vezettek. A harmadik ok pedig a különböző vezeték nélküli hírközlési szolgáltatások terjedése miatti egyre növekvő frekvenciaigény, ami a döntéshozókat a jelenlegi frekvenciagazdálkodás újragondolására készteti (Galperin: I. m., 27).
[8] CEC - Commission of the European Communities: Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on the transition from analogue to digital broadcasting (from digital "switchover" to analogue "switch-off") [COM (2003) 541 final].
[9] BVerfGE 57, 295, 327.; BVerfGE 83, 238, 319.
[10] CEC - Commission of the European Communities: Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions Principles and guidelines for the Community's audiovisual policy in the digital age [COM (1999) 657 final].
[11] Erről lásd Andreas Blaue: Meinungsrelevanz und Mediennutzung, Zeitschrift für Urheber- und Medienrecht, 2005/1, 30-41.
[12] Wolfgang Hoffmann-Riem: Regulierung der dualen Rundfunkordnung. Grundfragen, Baden-Baden, Nomos Verlagsgesellschaft, 2000, 91; Christopher Marsden, Monica Ariño; From Analogue to Digital, in Brown, Picard : I. m., 24.
[13] Denis McQuail: A tömegkommunikáció elmélete, Budapest, Osiris Kiadó, 2003, 153.
- 39/40 -
[14] A "dienende Freiheit" koncepcióját a német Alkotmánybíróság dolgozta ki (lásd BVerfGE 57, 295, 320) és érvényesíti következetesen a gyakorlatában. A koncepció a hazai alkotmánybírósági döntéshozatalt is befolyásolta, sőt az Emberi Jogok Európai Bírósága joggyakorlatában is felbukkan.
[15] A véleményszabadság instrumentális és konstitutív értelmezéséről lásd Bayer Judit: A háló szabadsága. Az internet tartalmának szabályozási problémái a véleménynyilvánítás szabadsága tükrében, Budapest, Új Mandátum Könyvkiadó - Zsigmond Király Főiskola, 2005; Halmai Gábor: A kommunikációs jogok, Budapest, Új Mandátum Könyvkiadó, 2002, 26-37.
[16] BVerfGE 57, 295, 320.
[17] Conseil Constitutionnel, 27. 07. 82. Journel Officiel, 2422.
[18] Corte Costituzionale 59/60.
[19] Secretary of State for Trade, Secretary of State for Culture, Media and Sport: White Paper "A New Future for Communications"; http://www.communicationsact.gov.uk.
[20] Lásd Mike Feintuck, Mike Varney: Media Regulation, Public Interest and the Law, Edinburgh, Edinburgh University Press, 2006, 59.
[21] Informationsverein Lentia versus Austria, Ser. A 276 (Appl. 36/1992/381/455-459) 38.
[22] Informationsverein Lentia versus Austria, 32; Demuth versus Switzerland (Appl. 38743/97) 34.
[23] Hoffmann-Riem: I. m., 109.
[24] Informationsverein Lentia versus Austria, 39.
[25] A német Alkotmánybíróság például az elektronikus média széles körben kifejtett hatását, aktualitását, valamint a mozgóképek, hangok és élő tudósítások meggyőző erejét, illetve a hitelesség és átélés látszatát és a kényelmes rendelkezésre állást olyan sajátos veszélyforrásnak találta, amely a közönség védelme érdekében szükségessé teszi a médiaszabadság aktív alakítását (BVerfGE 90, 60, BVerfGE 97, 228).
[26] Radio ABC versus Austria (Appl. 109/1996/728/925).
[27] Lásd később.
[28] Christoph Wagner, Andreas Grünwald: Rechtsfragen auf dem Weg zu DVB-T. Planungssicherheit beim Übergang zur digitalen Rundfunkübertragung, Berlin, Vistas, 2002, 54.
[29] Uo., 54.
[30] A hazai feladatokról részletesen lásd Cseh Gabriella: A digitális műsorszolgáltatásra vonatkozó időszerű jogi kérdések Magyarországon, Médiakutató, 2004/3, 15-31.
[31] Lásd Broadcasting Act 1996. A médiakoncentrációra vonatkozó rendelkezéseket a Communications Act 2003 hatályon kívül helyezte.
[32] Lásd a francia médiatörvény (Loi relative à liberté de communication) 2000. és 2004. évi módosításait.
[33] Lásd Legge Gasparri 2003.
[34] Lásd Rundfunkstaatsvertrag.
[35] Lásd például Baden-Württemberg tartományi médiatörvénye.
[36] Albrecht Hesse : Rundfunkrecht. Die Organisation des Rundfunks in der Bundesrepublik Deutschland, Verlag Franz Vahlen, München, 294.
[37] Brown : I. m., 93.
[38] Gounalakis: I. m, 2004, 395.
[39] Brown : I. m, 94.
[40] Susanne Reinemann: Zugang zu Übertragungswegen. Zur Verfassungsmäfiigkeit der Ausgestaltung privater Fernsehanbieter zu digitalen Übertragungswegen, Frankfurt am Main, 2002, 99.
[41] Erről lásd Polyák Gábor: Gemeinschaftsrechtliche Gründe der Rundfunkliberalisierung, Jura, 2006/2.
[42] Robert G Picard : A Consumer Perspective on Digital Terrestrial and Interactive Television, in Brown, Picard : I. m., 143.
[43] Lásd az audiovizuális médiaszolgáltatásokról szóló európai közösségi irányelv tervezetét. http://ec.europa.eu/avpolicy/reg/tvwf/modernisation/proposal_2005/index_en.htm.
[44] Erről részletesen lásd Alexander Rossnagel, Thomas Kleist, Alexander Scheuer: Die Reform der Regulierung elektronischer Medien in Europa, Berlin, Vistas, 2007.
[45] BVerfGE 83, 238, 302.
[46] Például BVerfGE 73, 118; 74, 297; Conseil Constitutionnel décision no. 86-217 DC; Corte Costituzionale 225/1974; 826/1988.
[47] Taisto Hujanen: Implications for Public Service Broadcasters, in Brown, Picard : I. m., 73.
[48] Az általános elérhetőség követelménye különösen hangsúlyos a német Alkotmánybíróság "Grundversorgung"-koncepciójában. BVerfGE 74, 297, 326 és BVerfGE 83, 238, 326.
[49] A technikai és a tényleges lefedettség megkülönböztetését lásd Wagner, Grünwald: I. m., 82-84.
[50] Uo., 83.
[51] Hujanen: I. m., 65.
[52] Marsden, Ariño: I. m., 15.
[53] Lásd Jenei Ágnes: Kereskedelmi televízió és demokrácia, Médiakutató, 2005 ősz, 7-19.
[54] Gálik Mihály: Médiagazdaságtan, Budapest, Aula Kiadó, 2003, 25.
[55] Hoffmann-Riem : I. m., 102.
[56] Uo.
[57] Lásd az audiovizuális főigazgatóság honlapján: http://ec.europa.eu/avpolicy/media_literacy/index_en.htm.
[58] Communcations Act 2003, 11. szakasz.
[59] Lásd Ofcom's strategy and priorities for the promotion of media literacy, http://www.ofcom.org.uk/consult/condocs/strategymedialit/ml_statement/strat_prior_statement.pdf.
- 40/41 -
[60] Marsden, Ariño: I. m., 23.
[61] BIPE Consulting : Digital switchover in broadcasting, 2002 April, http://ec.europa.eu/information_society/topics/telecoms/regulatory/studies/index_en.htm. A jelentés szerint földfelszíni sugárzással megfelelő műszaki kialakítás mellett akár háromszáz műsorszolgáltatás terjesztése is megoldható, ami valódi alternatívát jelent már a műholdas platformoknak is.
[62] Az Európai Unió tagállamainak szabályozási megoldásairól lásd Analysys Limited: Public policy treatment of digital terrestrial television (DTT) in communications markets, 2005, http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/info_centre/documentation/studies_ext_consult/index_en.htm.
[63] Lásd 37/1992. (VI. 10.) AB határozat. A műsorszolgáltatás engedélyezésének kifejezett és stabil legitimációs alapja az Emberi jogok európai egyezménye véleményszabadságra vonatkozó 10. cikk 1. bekezdésének az a rendelkezése, amely szerint a véleménynyilvánítás szabadsága nem akadályozza, hogy az államok a rádió-, televízió- vagy mozgóképvállalatok működését engedélyezéshez kössék. Ezzel kapcsolatban az Emberi Jogok Európai Bírósága újabb határozataiban sem vizsgálta részletesen azt a kérdést, hogy az engedélyezési rendszernek a különböző médiumokra, illetve a különböző terjesztési hálózatokra vonatkozóan differenciáltnak kell-e lennie.
[64] Lásd később.
[65] Erről lásd A digitális televíziózás. Bevezetési modellek, külföldi tapasztalatok, szerk. Hazay István, Budapest, 2005.
[66] Lásd BVerfGE 73, 118, 159.; 37/1992. (VI. 10.) AB határozat.
[67] Más országokban - például Franciaországban, Svédországban, Finnországban - a kiválasztási eljárás továbbra is az egyes tartalomszolgáltatásokra vonatkozik.
[68] Lásd az angol Broadcasting Act 1996 8. szakaszát, illetve az osztrák Privatfernsehgesetz 24. §-át.
[69] Feintuck, Varney: I. m., 224.
[70] Reinemann: I. m., 146.
[71] Hubertus Gersdorf alapján Reinemann: I. m., 147.
[72] Uo.
[73] Az Európai Parlament és a Tanács 2002. március 7-i 2002/22/EK irányelve az egyetemes szolgáltatásról, valamint az elektronikus hírközlő hálózatokhoz és elektronikus hírközlési szolgáltatásokhoz kapcsolódó felhasználói jogokról (egyetemes szolgáltatási irányelv) 31. cikk.
[74] Lásd az angol Broadcasting Act 1996 11. szakaszát, illetve az osztrák Privatfernsehgesetz 25. §-át.
[75] Lásd Rundfunkstaatsvertrag, 52. §
[76] Communications Act 2003, 272. szakasz.
[77] Ilyen különösen a Channel 3, a Channel 4 és Channel 5 szolgáltatás.
[78] Az Európai Bizottság 2003. február ajánlása az elektronikus hírközlési szektorban vélhetően ex-ante szabályozás alá eső érintett áru- és szolgáltatási piacokról, összhangban az Európai Parlament és a Tanács 2002/21/EK irányelvével az elektronikus hírközlő hálózatok és hírközlési szolgáltatások közös keretszabályozásáról (2003/311/EK).
[79] Hozzáférési irányelv 2. cikk a) pont.
[80] Erre a következtetésre jut Laurent Garzaniti: Telecommunications, Broadcasting and the Internet. EU Competition Law and Regulation, London, Sweet & Maxwell, 2005; Karl-Heinz Ladeur: Rechtsproblem der Regulierung der Entgelte, der Paketbündelung und der Vertragsgestaltung im digitalen Kabelfernsehen, Zeitschrift für Urheber- und Medienrecht 2005/1, 1-9; Raimund Schütz, Thorsten Attendorn: Das neue Kommunikationsrecht der Europäischen Union - Was muss Deutschland ändern?, MultiMedia und Recht Beilage, 2002/4, 1-56.
[81] A tagállami intézkedésekről lásd http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/article_7/index_en.htm.
[82] Az osztrák szabályozás a kapcsolódó piacelemzési feladatokat nem a hírközlési, hanem a médiaszabályozó hatósághoz rendeli.
[83] BVerfGE 73, 118, 162; lásd még Reinemann: I. m., 92.
[84] Stefan Sporn: Vielfalt im digitalen Rundfunk, http://www.emr-sb.de/news/dabgutachten.pdf, 53.
[85] Lásd IV/M.469 - MSG Media Service (40)-(44); V/M. 490 - Nordic Satellite Distribution (63); IV/M.1027 - Deutsche Telekom/BetaResearch (19). A határozatok általában nemcsak a fogyasztói, hanem a tartalomszolgáltatói oldalon fennálló helyettesíthetőség kérdését is vizsgálták.
[86] Nr. IV/M.1439 - Telia/Telenor (269)-(279).
[87] Nemzeti Hírközlési Hatóság: Piacmeghatározás, a jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatók azonosítása és kötelezettségek előírása [18. piac], http://www.nhh.hu/?id=hir&cid=1896&mid=1040.
[88] A hozzáférés értelmezéséről lásd Monroe E. Price : A televízió, a nyilvános szféra és a nemzeti identitás, Budapest, Magvető Kiadó, 1998.
[89] Dermot Nolant idézi Eliza Varney: Regulating the Digital Television Infrastructure int he EU. Room for Citizenship Interests?, SCRIPT-ed, June 2006, 226.
[90] Wolfgang Schulz: Ausweitung der Zugangsverpflichtung auf EPGs und Diensteplattformen?, in Die Regulierung des Zugangs zum digitalen Fernsehens, Hg. Susanne Nikoltchev, Strassburg, 2004, 51.
[91] Varney: I. m., 230.
[92] Az elektronikus kommunikációs hálózatok és szolgáltatások közös jogi kereteiről szóló 2002/21/EK irányelv (Keretirányelv) (31) preambulumbekezdés és 18. cikk (1) bekezdés; Hozzáférési irányelv (10) preambulumbekezdés.
- 41/42 -
[93] Az elektronikus kommunikációs hálózatokhoz és a hozzájuk tartozó berendezésekhez való hozzáférésről és azok összekapcsolásáról szóló 2002/19/EK irányelv (Hozzáférési irányelv) 6. cikk (1) bekezdés és I. melléklet.
[94] Feintuck, Varney: I. m, 226.
[95] Uo, 234; Varney: I. m, 236.
[96] Reinemann: I. m, 149.
[97] Uo.
[98] Varney: I. m, 236.
[99] Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on Barriers to widespread access to new services and applications of the information society through open platforms in digital television and third generation mobile communications [COM (2003) 410 final].
[100] http://www.mhp.org/about_mhp/who_is_using_mhp/index.xml. Lásd még Pertti Näränen: Az európai digitális televíziózás: a jövő szabályozási megoldásai, Médiakutató, 2003/2, 77-92.
[101] Hoffmann-Riem: I. m, 110.
[102] Wolfgang Schulz, Wolfgang Seufert, Bernd Holznagel: Digitales Fernsehen, Regulierungskonzepte und-perspektiven, Opladen, Leske+Budrich, 1999, 113.
[103] Uo, 108.
[104] Uo, 109.
[105] Idézi uo, 114; Karl-Heinz Ladeur: Aktuelle Rechtsfragen der Einspesung digitaler Fernsehprogramme in Kabelnetze, Zeitschrist für Urheber- und Medienrecht, 2002/4, 253.
[106] Összefoglalóan lásd Anja Wichmann: Vielfaltsicherung in digitalisierten Breitbandkabelnetzen. Rechtsprobleme der Nutzung digitalisierter Rundfunk-Kabelnetze durch Fernsehveranstalter, Berlin, 2004, 49-55.
[107] Erről részletesen lásd Armin Trafkowski: Medienkartellrecht. Die Sicherung des Wettbewerbs auf den Märkten der elektronischen Medien, München, Verlag C. H. Bech, 2002; Ralf Schüll: Schutz der Meinungsvielfalt im Rundfunkbereich durch das europäische Recht unter besonderer Berücksichtigung des europäischen Wettbewerbsrechts, Bern, Stämpfli, 2006.
[108] Feintuck, Varney: I. m.; Georgios Gounalakis: Medienkonzentrationskontrolle versus allgemeines Kartellrecht, Archiv für Presserecht, 2004/5; Schüll: I. m.; Trafkowski : I. m.; Varney: I. m, 15. és 235. Ellentétes állásponton van Hanno Beck: Medienökonomie, Berlin, Heidelberg, 2005; Matthias Knothe: Rundfunkspezifische Konzentrationskontrolle des Bundeskartellamts, Archiv für Presserecht, 2000/2.
[109] Knothe: I. m, 127.
[110] Trafkowski: I. m., 235.
[111] CEC - Commission of the European Communities: Green Paper on the Convergence of the Telecommunications, Media and Information Technology Sectors, and the Implications for Regulation [COM (1997) 623 final]; CEC - Commission of the European Communities: Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions - Towards a new framework for Electronic Communications infrastructure and associated services - The 1999 Communications Review [COM (1999) 539 final].
[112] Keretirányelv (5) preambulumbekezdés és 2. cikk c) pont.
[113] Lásd a Bizottság A Közösség audiovizuális politikájának alapelvei és irányelvei a digitális korszakban című közleményét, CEC - Commission of the European Communities: Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: Principles and Guidelines for the Community's Audiovisual Policy in the Digital Age [COM (1999) 657 final].
[114] Keretirányelv (5) preambulumbekezdés.
[115] Hozzáférési irányelv (2) preambulumbekezdés.
[116] Nemzeti Hírközlési Hatóság: A kábeles műsorelosztási piac átfogó, jövőbe mutató elemzése az ex-ante és ex-post szabályozás indokoltságának és lehetőségének bemutatása céljából, http://www.nhh.hu/index.php?id=hir&cid=1069, 2006.
[117] Az egyetemes szolgáltatásról és elektronikus kommunikációs hálózatokhoz és szolgáltatásokhoz kapcsolódó fogyasztóvédelmi jogokról szóló 2002/22/EK irányelv (Egyetemes szolgáltatási irányelv) 31. cikk (1) bekezdés.
[118] Varney: I. m., 240.
[119] Lásd 30/1992. (V. 26.) AB határozat.
[120] Wolfgang Hoffmann-Riem: Kommunikationsfreiheiten. Kommentierungen zu Art. 5 Abs. 1 und 2 sowie Art. 8 GG., Baden-Baden/Hamburg, Nomos Verlagsgesellschaft, 2002, 190-193.
[121] BVerfGE 97, 298.
[122] BVerfGE 97, 298. 313.
[123] Michael Müller: Die Rundfunkfreiheit emanzipiert sich - Zu den aktuellen Entscheidungen der Verfassungsgerichte, MultiMediaRecht, 2005/12, VII.
Visszaugrás
