Demokratikus jogállamban a törvényhozás a politikai közösség minden egyes tagját kötelező döntéseket hoz, ugyanezen politikai közösség, azaz a nép[1] érdekében. A képviseleti kormányzás ideálja mögött az a vélelem húzódik meg, hogy az országos népképviseleti szerv mint testület, tulajdonképpen a kormányzottak összességét, azaz a politikai közösséget képezi le, annak érdek- és értéktagoltságát tükrözi vissza.[2] A képviselők a köz érdekében[3] történő hatalomgyakorlásra kapnak felhatalmazást a választási eljárás folyamatában, s az alkotmányos feltevés szerint a parlamenti döntéshozatali eljárás végeredményeként olyan döntések fognak születni, amelyek célja a nép érdekeinek előmozdítása. Annak biztosítása érdekében, hogy a képviselők parlamenti munkájuk során valóban a nép érdekeit tartsák szem előtt, számos klasszikus jogintézmény - így a szabad mandátum elve, a mentelmi jog, összeférhetetlenségi és függetlenségi előírások - garantálja függetlenségüket..
Azonban a képviselőket - a befolyásmentes döntéshozatalukat biztosítani hivatott rendelkezések ellenére - érheti olyan kívülről érkező befolyás, amelynek hatására a parlamenti döntéshozatal végkimenetele eltorzul, s a közjó előmozdítása helyett részérdekek szolgálatában születnek jogalkotási döntések. Ennek a jelenségnek a kiszűrése szinte reménytelen vállalkozás, hiszen lehetetlen annak kimutatása, hogy az egyes jogszabályok - így példának okáért az adózási döntések, reklámszabályok, bizonyos termékekre vonatkozó kereskedelmi előírások, munkajogi rendelkezések, s a sort még hosszan folytathatnánk - meghozatalának hátterében milyen mozgatórugók álltak. A probléma azonban nem új keletű, s ha teljes megszüntetése nem is lehetséges, érdemes lehet az azt kiváltó okokat beazonosítani, s megfelelő szabályozási környezet kialakításával hatásukat minimálisra szorítani.
Különösen érdemes a vizsgálatra a képviselők kiválasztási folyamatának, azaz a választási kampány egyes szabályainak a feltérképezése, hiszen a választási eljárást, és annak végkimenetelét tekinthetjük egyféle inputnak a törvényhozás felállása szempontjából. Másrészről, hasonlóan hangsúlyos a jogalkotási eljárásra vonatkozó szabályoknak és azok gyakorlatának a vizsgálata. Az érdemi törvényhozási vita ugyanis alkalmas lehet a jogszabálytervezetek hátterében fellelhető megfontolások beazonosítására, illetve elősegítheti a sokféle szempontot tekintetbe vevő, összességében megfontolt jogalkotást. Ez tehát a törvényalkotás szempontjából az output.
A tanulmányban a fentieknek megfelelően először röviden vázolom a parlamenti képviselők függetlenségét előmozdítani hivatott klasszikus elveket, majd a második és harmadik részben közelebbről járom körül a már említett külső befolyás problémáját: részben a törvényhozásba való bejutás körülményeit, azok közül is a kampányszabályokat érintő alkotmányos elvárásokat, részben pedig az érdemi törvényhozási vita kapcsán megfogalmazott elméleteket és alkotmányos megfontolásokat vizsgálom. E vizsgálat során elsősorban az Egyesült Államok Legfelső Bíróságának gyakorlatára támaszkodom. Végül, az írás zárásaként vázolom a problémakör lehetséges magyarországi összefüggéseit.
1. A képviseleti demokráciák azon a feltevésen alapulnak, hogy a parlament mint testületi szerv leképezi a társadalom egészét, megjeleníti az abban fellelhető álláspontok összességét. A német Szövetségi Alkotmánybíróság megfogalmazása szerint[4] a törvényhozás kivételes alkotmányos pozíciója és a képviselők alkotmányjogi státusa között szoros összefüggés mutatható ki. A testület úgy érvelt ugyanis, hogy a parlamenti képviselők összessége a teljes népet képviseli, felhatalmazásuk pedig szintén a néptől eredeztethető. A bírák álláspontja szerint a parlament egésze mint testület jeleníti meg a népakaratot, s ebből a tételből vezethető le egyébiránt a parlamenti képviselők jogainak egyenlősége is, hiszen a képviselői jogok úgy foghatók fel, mint testületi tagsághoz kötődő jogosultságok.[5] Szintén a karlsruhei testület egyik bírája, Böckenförde fogalmazott úgy egy különvéleményében, hogy tekintettel a törvényhozás testületi jellegére, minden képviselő, azaz a Bundestag minden megválasztott tagja jogosult a parlamenti vitában való részvételre. A törvényhozás döntései csak akkor lehetnek alkalmasak a nép akaratának leképezésére, ha a parlamenti tárgyalások folyamatában minden egyes képviselő részt vehet.[6]
2. Az Amerikai Egyesült Államok Legfelső Bírósága (a továbbiakban Bíróság) a nép önkormányzáshoz való joga letéteményesének tekinti a törvényhozást, azaz a Kongresszust. A testület a Reynolds-eset[7] elbírálása során fogalmazott úgy, hogy a képviseleti kormányzat valójában nem más, mint a nép önkormányzatiságának megvalósulása a megválasztott képviselők közvetítő tevékenysége által. A bírák úgy érveltek, a képviseleti kormányforma lényege szerint a képviselők a kormányzat eszközeiként foghatók föl, akiket a nép közvetlenül választ, így tehát a törvényhozás tagjainak megválasztásában való szabad és háborítatlan részvétel joga a politikai berendezkedés alapköve.[8] A Bíróság ekkor fogalmazta meg elhíresült kijelentését, amely szerint "a
- 31/32 -
képviselők a népet képviselik, nem pedig fákat, vagy termésterületet", ez alatt pedig azt értette, hogy a képviselők nem gazdasági vagy egyéb részérdekek képviseletének érdekében küldetnek a parlamentbe. Tekintve, hogy a törvényhozás mint kollektív testület felelős azoknak a jogszabályoknak az elfogadásáért, amelyek az állampolgárokat kötelezik, ezért olyan módon kell felállnia, hogy alkalmas legyen a nép akaratának valóságos megjelenítésére, leképezésére.
3. A képviselői jogviszony tehát olyan háromoldalú közjogi jogviszonyként írható le, amelynek alanyai a képviselő, a parlament és a nép, azaz a politikai közösség egésze.[9] E képviseleti jogviszonyban a megbízó, azaz a nép hatalmazza fel a parlamenti képviselőket arra, hogy a politikai közösség tagjaira nézve kötelező előírásokat alkossanak meg a köz érdekében.
Az alkotmányos előírás, amely szerint a képviselők tevékenységüket a köz érdekében végzik, csak akkor teljesülhet, ha az országgyűlés egésze széles körű döntési és mérlegelési szabadsággal rendelkezik.[10] A fikcióból - amely szerint az országgyűlési képviselő eljárásai során a politikai közösség egészének érdekében cselekszik - vezethető le a szabad mandátum konstrukciója, amely szerint a megválasztást követően a választók nem rendelkezhetnek a képviselői mandátum további sorsáról, a felhatalmazás nem vonható vissza, s a képviselők nem utasíthatók.[11]
A képviselővel szemben ez egyidejűleg olyan alkotmányos elvárást jelent, amely szerint a döntések meghozatala során azt az alternatívát kell választania, amelyet a közérdek előmozdításának érdekében helyesnek talál, nem pedig azt, amelyet tőle választói vagy frakciójának tagjai elvárnak. Ellenkező esetben ugyanis - példának okáért a visszahívhatóság megvalósulása, vagy a pártok "utasítási jogának" elismerése esetén, de tulajdonképpen minden olyan jogi megoldás eredményeként, amely a képviselőt abba az irányba orientálja, hogy a közérdek előmozdítása helyett részérdekek érvényre juttatására törekedjék - a társadalom egésze érdekeinek helyét átvennék a partikuláris érdekek. Ennek eredményeként pedig a törvényhozási folyamat végeredményei nem volnának a nép kollektív akaratnyilvánításainak tekinthetőek: megkérdőjeleződne azok legitimitása, s végső soron csorbát szenvedne a népszuverenitás elve.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
