"Bár nem tekinthető alapjognak, mégis hivatkozni kell arra is, hogy az ítéletet körbelengi az uniós szolidaritás eszméje. A tagállamoknak az Európai Unióról Szóló Szerződés 3. cikke alapján kötelezettsége a szolidaritás. Talán éppen ez jelentett a sarkalatos pontot a Bíróság számára az egyes érveket megfontolásakor. Az uniós jogot ugyanis nem lehet nem a szolidaritás szellemében értelmezni. Nem teheti meg sem Magyarország, sem Szlovákia, hogy nem vállalnak sorsközösséget Görögországgal és Olaszországgal, amikor e tagállamokra nagy teher hárul. A Bíróság ebből a szempontból nézve is jó ítéletet hozott: nem engedte, hogy a felperes tagállamok kibúvókat keressenek a szolidaritás kötelezettsége alól."
2017 szeptember 6-án az Európai Unió Bírósága (a továbbiakban: Bíróság) ítéletet hozott a C-643/15. és C-647/15. sz. egyesített ügyekben. A kérelmekben Szlovákia és Magyarország az Európai Unió Tanácsa (a továbbiakban: Tanács) által elfogadott relokációs intézkedés megsemmisítését kérte.[1] A relokációs határozat[2] biztosítja, hogy a migrációs-menekültügyi hullám[3] által leginkább érintett Görögország és Olaszország területéről az EU más tagállamaiba helyezzék át a nemzetközi humanitárius védelmet igénylő személyeket a menekültügyi eljárás lefolytatása érdekében.
Az ítélet jogi előzménye és alapja az volt, hogy a Tanács még 2015 szeptemberében - az Unió külső határainál elhelyezkedő tagállamokra nehezedő migrációs és menekültügyi nyomás[4] enyhítése érdekében - életbe léptetett egy úgynevezett áttelepítési mechanizmust. A mechanizmus célja, hogy az irregulárisan az Unió területére érkezett személyek menedékjogi eljárásaihoz kapcsolódó közigazgatási és gazdasági terheket megossza a tagállamok között. Ennek érdekében a Tanács minősített többséggel elfogadta, hogy 40 000 potenciálisan menedékkérő személyt - Olaszországból (24 000) és Görögországból (16 000) - más tagállamokba irányítsanak a következő két évben, hogy ott folytassák le a menekültügyi eljárásokat. A határozat kifejezetten a tagállamok közötti szolidaritáson alapult, és a két említett tagállam megsegítését célozta.
Az Európai Unió Bizottsága (a továbbiakban: Bizottság) eredetileg arra tett javaslatot, hogy 120 000 személyt vegyen át a többi tagállam Olaszországtól (15 600), Görögországtól (50 400) és Magyarországtól (54 000). A Tanács ülésein a Bizottság javaslatait a tagállamok többször módosították. A legfontosabb módosítás azért történt, mert Magyarország nem kívánt a leginkább érintett tagállamok közé tartozni, és így az áthelyezés kedvezményezettje lenni.[5]
Az elfogadott határozat 2015. szeptember 25-én lépett hatályba, és 2017. szeptember 27-ig kellett alkalmazni. A tagállamoknak a határozat alapján arra is lehetőségük volt, hogy amennyiben időközben a korábbinál nagyobb teher hárult rájuk, az áthelyezések ideiglenes felfüggesztését kérjék. Ezzel a lehetőséggel élt Svédország és Ausztria is.
A határozat kiegészíti és részben felülírja a Dublin III rendeletet,[6] amely főszabályként[7] meghatározza az egyes tagállamok felelősségét a menedékjogi kérelmek elbírálásában.[8]
A relokációs határozat célja az volt, hogy a humanitárius válsághelyzet által leginkább érintett tagállamok helyzetét a már említett módon segítse,[9] emellett az azt is el kívánta érni, hogy a kiszolgáltatott helyzetben lévő emberek számára biztosított legyen a nemzetközi egyezmények és az Európai Unió joga által garantált hatékony alapjogvédelem.
A határozatban tárgyalt mechanizmus Magyarország vonatkozásában szimbolikus jelentőséggel is bír, hiszen az ennek kapcsán kialakult vitában tükröződik hazánk hozzáállása a menedékkérőkkel szembeni szolidaritáshoz. Ilyen módon pedig az ügy arra is alkalmas volt, hogy megmutassa hazánk általános attitűdjét az emberi jogok érvényesülésével kapcsolatban.
Szlovákia és Magyarország egymástól függetlenül támadta meg a Bíróságon a határozatot. A két tagállam összesen tizenhat jogalapra hivatkozott az eljárásban, amelyek alapul szolgálhattak volna a határozat jogszerűtlenségének kimondásához. A Szlovákia által hivatkozott hat, valamint a Magyarország által hivatkozott tíz jogalap nagyrészt fedi egymást. Az eljárás során számtalan támogató avatkozott be, ugyanakkor a továbbiakban kizárólag azokat az álláspontokat mutatom be, amelyek - az indokolás szerint - jelentősen hatottak a tényállás megállapítására.
Szlovákia és Magyarország szerint a határozat jogszerűtlenül került elfogadásra, és tartalmát tekintve
- 69/70 -
is jogszerűtlen, ezért kérték a Bíróságtól, hogy semmisítse meg a határozatot, és kötelezze a Tanácsot a bírósági eljárással járó költségek viselésére.
Az elemzésben a bírósági ítélet logikája szerint fogok haladni. Ebből következik, hogy minden egyes érv esetében előbb a felperes tagállamok, aztán az alperes Bizottság érvei olvashatók, csak ezután tárgyalom a Bíróság döntését.
A kommentár első felében csak eljárási kérdésekkel foglalkozom, ezt követően térek rá az anyagi jogi érvekre, amelyek már közelebb állnak az emberi jogi szempontokhoz, és így könnyebben is érthetők a hazai jogrendszert ismerők számára. A szöveg legvégén - mintegy következtetésként - térek ki azokra az emberi jogi és alkotmányos szempontokra, amelyeket a vizsgált döntés érint vagy érinthet a jövőben.
A Bíróságnak mindenekelőtt meg kellett vizsgálnia, hogy a Tanács megfelelő jogalapon hozta-e meg a határozatot. A megsemmisítést kezdeményező tagállamok álláspontja szerint ugyanis az Európai Unió Működéséről Szóló Szerződés 78. cikkének (3) bekezdése nem jelenthet jogalapot egy ilyen döntés elfogadásához.
A megsemmisítés mellett felhívott érvek szerint a határozat valójában egy jogalkotási aktust (rendeletet vagy irányelvet) rejt el, hiszen számos más jogi aktust módosít. Az EUMSZ 78. cikk (2) bekezdése rendelkezik arról, hogy a közös uniós menekültügyi politikát a tagállamok rendes jogalkotási eljárásban szabályozzák. Ehhez képest enged eltérést a (3) bekezdés, amely szerint: "ha egy vagy több tagállam olyan szükséghelyzettel szembesül, amelyet harmadik országok állampolgárainak hirtelen beáramlása jellemez, a Tanács a Bizottság javaslata alapján az érintett tagállam vagy tagállamok érdekében átmeneti intézkedéseket fogadhat el." A jogi kérdés tehát az, hogy a határozat tartalmát tekintve jogalkotási aktus-e vagy pedig egy átmeneti intézkedés.[10]
Magyarország elsődleges érve, hogy a megsemmisíteni kért határozat módosítja az alapvető felelősségi szabályokat megállapító Dublin III rendeletet, és mint ilyen nem tekinthető átmenti intézkedésnek. A Bíróság megítélése szerint ugyanakkor a vizsgált határozat átmeneti, és csak a szükséghelyzetre vonatkozik. Ez alapján pedig sokkal inkább a 78. cikk (3) bekezdése, mint (2) bekezdésének szabályozása alá tartozik. A Bíróság megítélése szerint ugyanakkor a 78. cikk (3) bekezdése alapján meghozott határozat, jellegéből adódóan, nem módosíthat jogalkotási aktusokat: "[A]z EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése alapján elfogadott átmeneti intézkedésekfőszabály szerint a jogalkotási aktusok rendelkezéseitől is eltérhetnek, az ilyen eltéréseknek tárgyi és időbeli hatályukat illetően behatároltaknak kell lenniük oly módon, hogy azok átmeneti intézkedéssel egy konkrét válsághelyzetre való gyors és hatékony reagálásra szorítkozzanak, ami kizárja, hogy ezeknek az intézkedéseknek az lehessen a célja vagy azok olyan hatással járjanak, hogy ezeket a jogalkotási aktusokat állandó jelleggel és általánosan felváltsák vagy módosítsák, és ezzel megkerüljék az EUMSZ 78. cikk (2) bekezdésében előírt rendes jogalkotási eljárást."[11]
Azaz, a Bíróság elismeri és elfogadja, hogy ha az Unió egy hatékonynak tűnő átmeneti mechanizmussal kívánja kezelni a migrációs krízishelyzeteket, úgy a mechanizmust létrehozó határozat ideiglenesen és kellően konkrét tárgykörben módosíthat jogalkotási aktusokat is. Ez azt jelenti, hogy a Tanács a 2015. szeptember 22-i ülésén jogszerűen fogadta el a határozatot a Cseh Köztársaság, Magyarország, Románia és a Szlovák Köztársaság ellenszavazata, valamint a Finn Köztársaság tartózkodása mellett. Nem volt szükség az ennél jóval bonyolultabb és időigényesebb rendes jogalkotási eljárás lefolytatására. Amennyiben tehát a mechanizmus célja a tagállamokra nehezedő nyomás gyors enyhítése volt, akkor a fentiek értelmében nem elvárható a rendes jogalkotási eljárás lefolytatása. Ehelyett célszerűbb, ha - átmeneti és célzatos jelleggel - egy egyszerűbb eljárásban döntenek együtt a tagállamok az ideiglenes megoldásról. A Bíróság megállapítása szerint ez történt, tehát a megoldás nem jogszerűtlen. Sajnálatos ugyanakkor, hogy a Bíróság nem dolgozott ki egy olyan objektív mércét, amely alapján az ilyen jellegű kérdések a későbbiek során is eldönthetők lesznek.[12]
A megtámadott határozat két éven keresztül alkalmazandó, ez az időtartam bizonyos esetekben még egy évvel meg is hosszabbítható. A megsemmisítést kérő felek álláspontja szerint az esetlegesen három éves időszak túl hosszú ahhoz, hogy az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése alapján átmenetinek lehessen minősíteni. A Bíróság feladata annak megítélése volt, hogy vajon átmenetinek tekinthető-e a szabályozás.
- 70/71 -
Ezen túl a felek arra is hivatkoztak, hogy az áthelyezésre kerülő potenciális menedékkérők egy része minden bizonnyal valamilyen fajta nemzetközi védelemben fog részesülni az áthelyezési céltagállamban. Ez pedig azt jelenti, hogy az adott tagállam számára hosszú távú hatása lesz a vizsgált mechanizmusnak, hiszen a védelembe vételt követően az érintett személyek hosszabb ideig tartózkodhatnak az országban.[13]
A Bíróság figyelembe vette, hogy az egy éves meghosszabbításra csak kivételes körülmények esetén van lehetőség; akkor, ha egy tagállam a megváltozott körülményekre hivatkozva kéri a mechanizmus felfüggesztését. Ez esetben sem a teljes mechanizmus hosszabbodik meg, csak annak az érintett tagállamban történő végrehajtása, azaz a potenciális menedékkérők átadásának lehetősége. A Bíróság arra is kitért, hogy mivel a felfüggesztési mechanizmus[14] 2015. december 26. után már nem indítható meg, a megtámadott határozat hatálya 2017. szeptember 26-án véglegesen lejár.
Mindezekre tekintettel a Bíróság úgy ítélte meg, hogy a 24 hónapos időtartam kellően behatárolt, rövid és indokolt ahhoz, hogy ideiglenesnek lehessen tekinteni. A Bíróság kitért arra is, hogy az esetlegesen megállapított nemzetközi védelmi státuszok természetüknél fogva hosszabb időre szólnak, mint a vizsgált mechanizmus.[15] Ez viszont azt jelenti, hogy a Bíróság ezeket az időtartamokat nem veheti figyelembe az intézkedés ideiglenes jellegének megállapítása szempontjából, mert ha így tenne, akkor tulajdonképpen semmilyen intézkedést nem lehetne ideiglenesnek tekinteni valamennyi tagállam vonatkozásában. Ez azt is jelentené, hogy az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése alapján semmilyen intézkedést nem hozhatna a Tanács, hiszen a későbbi nemzetközi védelmi státusszá nyilvánítás szükségszerű velejárói a cikk alapján szóba jöhető intézkedéseknek.
Mindezek alapján a Bíróság úgy ítélte meg, hogy az intézkedés ideiglenes, így pedig megfelel az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdésében foglalt átmeneti jellegnek.
Szlovákia szerint nem lehetett volna ezt a határozatot elfogadni, mivel nem volt szó az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdésben rögzített hirtelen beáramlásról, ugyanis előre láthatóak voltak a menekültügyi és migrációs folyamatok.[16] Másrészt a tagállam azzal is érvelt, hogy a helyzet Görögországban nem a harmadik országbeli állampolgárok beáramlása miatt vált kezelhetetlenné, hanem Görögország menekültügyi politikájának - korábban már az EU szervei által is megállapított - jelentős szervezetlensége miatt.[17] Tehát nincsen okszerű összefüggés a beáramlás és a szükséghelyzet között. Harmadrészt, Szlovákia szerint az EUMSZ szövegét úgy kell értelmezni, hogy az átmeneti intézkedésnek a szükséghelyzet azonnali megszüntetésére kell vonatkoznia, míg a határozatban szabályozott mechanizmus - legalább részben -a jövőre nézve próbálja meg a helyzetet kezelni.
A Bíróság alaposan megvizsgálta a releváns statisztikai adatokat, és azt találta, hogy több elhúzódó, permanens válság mellett is különösen súlyos helyzet állt elő 2015 júliusában és augusztusában, így tehát a Tanács mérlegelési jogkörében indokolt a hirtelen beáramlás megállapítása. Mindemellett az ítélet azt is megállapította, hogy kellően szoros kapcsolat van a harmadik országbeli állampolgárok beáramlása és az előállt szükséghelyzet között. Az, hogy ehhez egyébként más okok (például a görög menekültügyi rendszer szervezetlensége) is hozzájárultak, az a jogszabály szempontjából irreleváns. A harmadik érvet azzal utasította el a Bíróság, hogy a határozat a 2015 július-augusztusában előállt szükséghelyzetre adott jogalkotói válasznak tekinthető. Önmagában az, hogy a Tanács figyelemmel van annak lehetséges jövőbeni folytatódására, nem jelenti a határozat jogalapjának hiányát. Továbbá, a határozat több olyan mechanizmust is tartalmaz (pl. a felfüggesztés intézménye), amelyek lehetővé teszik a jövőben esetlegesen megváltozó helyzetekhez való könnyebb alkalmazkodást. Ahogyan a Főtanácsnok fogalmazott: "a sürgősségre való válaszolás nem zárja ki a válasz fejlődő és igazodó jellegét, feltéve hogy [az] megőrzi átmeneti jellegét".[18]
Mindezek alapján, a Bíróság döntése szerint megalapozatlanok azok az érvek, amelyek a határozat meghozatalához szükséges fogalmi feltételek meglétét támadják.
Ezzel az érvvel kapcsolatban a Bíróságnak tulajdonképpen az eljárási rendnek az intézmények közötti működését kellett áttekintenie. Alapvetően a kormányfőket és államfőket tömörítő Európai Tanács feladata, hogy meghatározza az irányt; ez alapján ké-
- 71/72 -
szít javaslatot a szakpolitikát alkotó Bizottság konkrét jogi aktusra. Ha a Bizottság elkészült, akkor a szakminisztereket és apparátusukat tömörítő Tanács dönt a határozat elfogadásáról; úgy, hogy minden változtatásról egyeztet a Bizottsággal és az Európai Parlamenttel (továbbiakban: Parlament) is. A jogi kérdés ebben az esetben az, hogy megvan-e ez a döntéshozatali lánc a vizsgált határozat esetében az Európai Tanács iránymutatása és a Tanács által elfogadott határozat között.
Az EUMSZ 68. cikke szerint "az Európai Tanács meghatározza a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségen belüli jogalkotási és operatív programok tervezésére vonatkozó stratégiai iránymutatásokat." Szlovákia és Magyarország is azzal érvelt a megsemmisítés mellett, hogy az Európai Tanács 2015. június 25-26-i ülésén a részt vevő állam és kormányfők[19] konszenzussal állapodtak meg abban, hogy 40 000 nemzetközi védelmet kérő áthelyezését valósítják meg.[20] Ehhez képest a Tanács - az Európai Tanács elvi hozzájárulása nélkül - már 160 000 nemzetközi védelmet igénylő személy áthelyezéséről döntött. A Tanács álláspontja szerint[21] ugyanakkor nincsen ellentmondás az Európai Tanács iránymutatásai[22] és az elfogadott határozat között. A Tanács elismerte ugyan, hogy az Európai Tanács iránymutatása kötelező érvényű, de azt állította, hogy ettől még nem jogalapja a többi intézmény - így a Tanács vagy a Bizottság - intézkedésének.
A Bíróság megállapítása szerint a 40 000 fő áthelyezésére vonatkozó iránymutatás alapján a Tanács szeptember 14-én konszenzussal elfogadta a 2015/1523 határozatot,[23] így pedig az Európai Tanács politikai iránymutatása teljes mértékben megvalósult. A Tanács csak ezt követően (szeptember 22-én) fogadta el a jelen ügyben vitatott határozatot. Az Európai Tanács részére nem állapíthat meg olyan tartalmú kötelezettséget, amely szerint a Tanács csak konszenzussal dönthet ebben a kérdésben, mivel ez a Szerződésekben biztosított jogalkotás-kezdeményezési hatáskör elvonását jelentené, és ezzel megbontaná az Unió intézményei közötti egyensúlyt. Ha ugyanis az Európai Tanács meghatározhatná, hogy a Szerződésektől eltérő jogalkotási mechanizmusok lépjenek életbe - mint amilyen a konszenzusos tanácsi döntéshozatal előírása lenne -, úgy a Szerződésekben lefektetett intézményi egyensúly felborulna. A vitatott határozat meghozatalát - szigorú értelemben véve - a Bizottság kezdeményezte a Szerződésekben rögzítetteknek megfelelően. Ez pedig független a korábbi Európai Tanácsi iránymutatástól.
Másrészt az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése megengedi, hogy a Tanács minősített többséggel döntsön a kérdésben, így az Európai Tanács ezzel ellentétes előírása kifejezetten korlátozná a Szerződésből fakadó döntéshozatali hatékonyságot, ami egy rendkívüli helyzetre alkalmazandó intézkedés esetében súlyos korlátozásnak számítana.
Összességében tehát a Bíróság azt állapította meg, hogy a Tanács jogszerűen hozta meg a vitatott határozatot, mert az Európai Tanács iránymutatása nem sérült, illetve az Európai Tanács nem is korlátozhatja az intézmények döntéshozatalát.[24]
A felperes tagállamok szerint a bizottsági beterjesztését követően a Tanács jelentősen módosította a javaslatot, amiből később a vizsgált határozat született. (Magyarország, mint azt korábban említettem, kikerült a kedvezményezett tagállamok közül, illetőleg a taxatíve felsorolt kedvezményezett tagállamok köre helyett feltételekhez lett kötve a kedvezményezetti minősítés.) Emiatt szükséges lett volna, hogy a Tanács konzultáljon a Parlamenttel, ennek elhagyásával sérült az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése és az EUSZ 10. cikkében rögzített képviseleti demokrácia alapelve is. A felperesek arra is hivatkoztak, hogy a Parlament külön felhívta a Tanácsot, a javaslat módosítása esetén konzultáljon a Parlamenttel.
Magyarország hivatkozott a Parlament jogi ügyekkel foglalkozó bizottsága elnökének két levelére, amelyekben az illető arra hívta fel a Parlament figyelmét, hogy a Tanács jelentősen módosította az eredeti javaslatot. Ezeket a leveleket azonban a Bíróság nem tudta figyelembe venni, mert szabálytalan módon kerültek a felperes birtokába. A Bíróság azt is megjegyezte, hogy a levelek tartalmának megismerése nélkül is eldönthető a fennálló jogkérdés.
A Tanács szerint a javaslat sürgősségének megfelelően folytattak konzultációt a Parlamenttel. Ráadásul a szeptember 14-i konzultációt követően már nem
- 72/73 -
módosult olyan mértékben a javaslat szövege, ami újabb konzultációt indokolt volna.
A Bíróság döntése szerint a határozat szövege érdemben eltér a Bizottság javaslatának szövegétől, így valóban szükséges volt a Parlamenttel történő konzultáció. A Bíróság azonban úgy értékelte, hogy a Tanács elnöksége ennek megfelelően, szeptember 16-án tájékoztatta is a Parlament plenáris ülését arról, hogy Magyarország - saját kérésére - kikerült a kedvezményezett tagállamok közül. A Parlament ezt követően, már a változások ismeretében támogatta a Bizottság eredeti javaslatát. Ezután a javaslaton már lényegi pontokon nem változtattak. Mindemellett azt is rögzíti a Bíróság, hogy informális egyeztetések keretében a Tanács megfelelően tájékoztatta a Parlamentet a javaslat változásairól.
A Bíróság döntése szerint - fentiek alapján - megtörtént az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése alapján elvárható konzultáció a Tanács és a Parlament között.
Az EUMSZ 293. cikk (1) bekezdése a következő eljárásjogi feltételhez köti a Tanács határozatainak az elfogadását: "Ha a Szerződések értelmében a Tanács a Bizottság javaslata alapján jár el, a javaslatot a Tanács [...] - csak egyhangúlag módosíthatja." A felperesek szerint nem volt meg az egyhangúság. Bár azt elismerték, hogy az EUMSZ 293. cikk (2) bekezdése értelmében nem szükséges az egyhangúság akkor, ha a Bizottság maga módosítja a javaslatát, azonban azt állították, hogy ez nem történt meg. Azaz, a felperesek szerint a Tanács módosította a Bizottság javaslatát, majd a szükséges egyhangúság nélkül fogadta azt el.
A Bizottság azt állította, hogy nem sértették meg a jogalkotás-kezdeményezéshez való jogát, mivel a képviselői részt vettek a javaslat módosításának folyamatában. A Tanács ülésein ugyanis jelen volt a Bizottság első alelnöke és a migrációs ügyekért felelős biztosa, akik a Bizottságot megfelelő felhatalmazással képviselték. Ez a képviselet a Bizottság és a Bíróság álláspontja szerint elfogadható volt ahhoz, hogy a Bizottságra a javaslat módosításában részt vevő félként lehessen tekinteni.
A felperesek vitatták a Bizottságot képviselő személyek felhatalmazási jogosultságát, valamint azt is, hogy egyáltalán a Bizottság nevében jártak-e el. A Bíróság azonban a képviseleti jogosultságot a biztosok kollégiuma belső eljárási szabályzatának 13. cikke alapján igazoltnak találta. A Bizottság képviselőinek jelenléte, valamit az a tény, hogy a Bizottság maga sem véli megsértettnek a jogalkotáskezdeményezési hatáskörét, arra enged tehát következtetni, hogy a testület hozzájárult az eredeti javaslat módosításához. Mindezek alapján már nem volt szükség a Tanács egyhangú döntésére, hiszen az EUMSZ 293. cikk (2) bekezdése értelmében - a bizottsági módosítások miatt - elegendő volt a többségi döntéshozatal.
A Bíróság azt is vizsgálta ezzel összefüggésben, hogy az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdésén alapuló határozat meghozatalakor a rugalmassági szempontok megfelelően érvényesültek-e. A rendelkezés célja ugyanis az, hogy az uniós intézmények gyorsan hozhassanak átmeneti intézkedéseket.
Mindezeket tekintetbe véve a Bíróság úgy döntött, hogy az EUMSZ 293. cikk (1) bekezdésében előírt egyhangúsági követelmény nem kötötte a Tanácsot. Ezen az alapon a Bíróság a felperesek fent kifejtett érvét megalapozatlannak találta.
A felperesek érvei szerint a megtámadott határozat jogalkotási aktus, így pedig azt jogalkotási eljárásban kellett volna elfogadni. Ennek megfelelően a határozatról a Tanácsnak nyílt ülésen kellett volna döntenie. Továbbá, a nemzeti parlamenteket is be kellett volna vonni a jogalkotási eljárásba. A Bíróság már döntött abban a kérdésben, hogy a vizsgált határozat nem jogalkotási aktus, éppen ezért nem is volt szükséges azt a jogalkotási aktusokra vonatkozó eljárásban elfogadni, így ez a kérdés további vizsgálódást nem igényelt a Bíróság részéről.
Magyarország szerint a Tanács megsértette a saját eljárási szabályzatát, mivel a megtámadott határozat Tanács által elfogadott szövegének csak az angol nyelvű változatát küldték meg a tagállamok képviselőinek. A Tanács ezzel szemben az eljárási szabályzatának egy másik pontjára hivatkozott, amely alapján erre jogosult volt.[25]
Főszabály szerint: "amennyiben a Tanács sürgősségi alapon egyhangúlag másképp nem határoz, ez az intéz-
- 73/74 -
mény kizárólag a nyelvhasználatra vonatkozó hatályos szabályokban meghatározott nyelveken megszövegezett dokumentumok és tervezetek alapján tanácskozik és hoz határozatot. [Azonban az Unió kényes nyelvi politikája miatt - Sz.A.] a Tanács bármely tagja kifogást emelhet a tanácskozás ellen, amennyiben az esetlegesen javasolt módosítások szövegét nem készítették el a [...] megjelölt nyelveken."[26]
A Bíróság végül megállapította, hogy az eredeti javaslatot minden tagállam nyelvére lefordították, és e fordításokat az egyes tagállamok megkapták. A Bíróság azt is rögzítette, hogy a Tanács ülésén egyetlen tagállam sem emelt kifogást az angol nyelvű szövegek alapján folytatott tanácskozás ellen, pedig a hivatkozott eljárási szabály erre kifejezetten lehetőséget biztosít.
A Bíróság ennek megfelelően úgy döntött, hogy sem elvi értelemben nem sérült az Unió többnyelvűség melletti elköteleződése, sem pedig a konkrét eljárási szabályt nem sértették meg a határozat elfogadásakor.
A Bíróság az arányosságra vonatkozó egyes érvek vizsgálata előtt a következőképpen rögzítette annak tartalmát: "A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint az arányosság elve megköveteli, hogy az uniós intézmények jogi aktusai alkalmasak legyenek a szóban forgó szabályozás által kitűzött jogszerű célok elérésére, és ne haladják meg az e célok eléréséhez szükséges mértéket, beleértve, hogy amennyiben választás kínálkozik több alkalmas intézkedés között, a kevésbé korlátozó intézkedéshez kell fordulni, és az okozott hátrányok a kitűzött célokhoz képest nem lehetnek aránytalanul nagyok [...]."[27] A Bíróság hozzátette, hogy az uniós intézmények széles mérlegelési jogkörét el kell ismerni, amikor azok politikai jellegű döntéseket hoznak. A testület azt is kiemelte, hogy a vitatott átmeneti intézkedést megalapozó szükséghelyzetre való hatékony reagálás érdekében azonnali reakcióra volt szükség. Mindezen tényezőket figyelembe veszi az arányosság konkrét aspektusainak értékelése során.
Szlovákia szerint a határozatban rögzített mechanizmus nem orvosolta Görögország és Olaszország menekültügyi rendszerének strukturális problémáit, erre a mechanizmus, ab ovo, nem is volt alkalmas. A végrehajtott áthelyezések alacsony száma is azt bizonyítja, hogy a mechanizmus alkalmatlan volt a kitűzött cél elérésére.
A Tanács szerint nem a menekültügyi rendszerek hiányosságainak strukturális orvoslása volt a mechanizmus elsődleges célja, hanem e rendszerek mentesítése a súlyos leterheltség alól. Mindazonáltal, a határozat olyan rendelkezéseket is tartalmaz, amelyek Görögország és Olaszország menekültügyi rendszereinek javítását ösztönzik.[28]
A Bíróság álláspontja szerint mindösszesen annyi a határozat célja, hogy az Unió támogassa a két kedvezményezett tagállamot a hirtelen beáramlott harmadik országbeli állampolgárok okozta terhek viselésében, oly módon, hogy csökkenjen az érintett tagállamok menekültügyi rendszereire nehezedő nyomás.
A Bíróság leszögezte, hogy a végrehajtott áthelyezések alacsony száma önmagában még nem bizonyítja a mechanizmus alkalmatlanságát, mivel az eredmények korlátozottsága nem szükségszerűen jelenti azt, hogy a határozat eleve alkalmatlan volt a célok elérésére. A határozat meghozatalakor több tényező még ismeretlen volt a megalkotói előtt. A Bíróság szerint a Tanács elvégezte azt a jövőre vonatkozó elemzést, amely a határozat meghozatalához szükséges volt, és ez az elemzés utólag sem tűnik nyilvánvalóan tévesnek. Az áttelepítések alacsony számát olyan tényezők magyarázzák, amelyeket a Tanács nem láthatott előre.[29] További vizsgálódás tárgya lehet továbbá az a tény, hogy Magyarország és Szlovákia jelen ügyet elindította a Bíróság előtt, és ezáltal olyan jogbizonytalanságot okozott, amely rontotta a határozat végrehajtási morálját.
Minderre tekintettel a Bíróság szerint a határozat nem volt eleve alkalmatlan a kitűzött cél elérésére, így e szempontból arányos intézkedésnek tekinthető.
Szlovákia azzal érvelt, hogy nem volt szükséges a vitatott határozat meghozatala, mert meglévő jogi eszközökkel is lehetett volna kezelni a felmerült szükséghelyzetet. Először is az ideiglenes védelem jogin-
- 74/75 -
tézményére,[30] másodsorban pedig az uniós polgári védelmi mechanizmusra hivatkozott[31] mint lehetséges eszközökre. Harmadrészt hangsúlyozta, hogy a támogatni kívánt tagállamok a Frontex ügynökség segítségét kérhették volna a terheik csökkentéséhez.[32] Végezetül a felperes jelezte, hogy a határozat elfogadása előtt rövid idővel lépett hatályba a 2015/1523 tanácsi határozat, amely lehetővé teszi, hogy a tagállamok önkéntes felajánlás révén, szolidaritási alapon vegyenek át menedékkérőket a válsághelyzet által leterhelt tagállamokból. Ez a rendszer ráadásul kevésbé sértené a tagállamok szuverenitását, jóllehet az még nem tudható - mivel még nem alkalmazták -, hogy vajon lehetővé teszi-e a probléma hatékonyan kezelését. Szlovákia ezzel összefüggésben arra is utalt, hogy a tagállamok e határozattól függetlenül is támogathatták önkéntesen a határozat által megsegíteni kívánt Görögországot és Olaszországot, például kétoldalú egyezmények keretében. Mivel ezek az eszközök már mind rendelkezésre álltak, így egy olyan újabb mechanizmus, amely komoly pénzügyi és közigazgatási teherrel jár az Unió és a tagállamok számára, szükségtelen volt a probléma megoldásához, ezáltal aránytalan intézkedésnek minősül.
A Tanács azt állította, hogy meggyőződött az intézkedés szükségességéről, valamint arról is, hogy annak elfogadásakor nem létezett olyan eszköz, amely a cél elérését (a Görögországra és Olaszországra nehezedő terhek csökkentését) ugyanolyan hatékonyan lehetővé tette volna: tehát az intézkedés arányosnak tekinthető.
A Bíróság e körben először emlékeztetett a Görögországban és Olaszországban a határozat meghozatalát megelőzően közvetlenül fennálló helyzetre. Fontosnak tartotta kiemelni azt is, hogy csak akkor semmisíthető meg a határozat, ha bizonyossá válik, hogy a probléma kezelésére rendelkezésre állt volna más, kevésbé kényszerítő, de legalább ugyanilyen hatékony eszköz. Azt vizsgálta tehát, hogy a 2015/1523 tanácsi határozatban szabályozott mechanizmus megfelelő-e a konkrét probléma hatékony kezeléséhez. A Bíróság szerint a migrációs és menekültügyi helyzet miatt szükségessé vált egy nagyobb léptékű mechanizmus életbe léptetése, mert előre látható volt, hogy a 2015/1523 tanácsi határozatban rögzített 40 000 személy átvétele nem hoz valódi enyhülést a megsegíteni kívánt tagállamoknak. A kényszerrel kapcsolatban a Bíróság a következő megállapításra jutott: "A Tanács [...] - azon széles mérlegelési mozgástér keretében, amelyet számára e tekintetben el kell ismerni - jogosan vélhette úgy, hogy az áthelyezett személyek elosztásának kötelező jellege szükséges volt azon sajátos szükséghelyzetre tekintettel, amelyben a megtámadott határozatot el kellett fogadni."[33] A Bíróság azt is rögzítette, hogy a 2015/1523 tanácsi határozathoz végül a tagállamok nem csatolták az önkéntes felajánlásaikat tartalmazó listát, így kétséges volt annak várható hatékonysága is.
A Bíróság szerint az ideiglenes védelem sem jelentett volna megoldást. Jóllehet ilyen intézkedés révén megoldható lehet egy bizonyos országból/földrajzi területről származó menedékkérők helyzete, de nem csökkennek az ideiglenes védelmet biztosító tagállamra háruló szociális terhek, hiszen ez esetben a védelembe vett személyek mind a tagállam területén maradnak. A Bíróság ezt az opciót egyébként nem is vizsgálhatja, mivel a kollektív ideiglenes védelem megítélése a tagállamok szuverén politikai döntési körébe tartozik.
A Frontex bevonásával és az uniós polgári védelemi mechanizmussal összefüggésben a Bíróság azt állapította meg, hogy azok önmagukban nem lettek volna elégséges intézkedések a probléma érdemi kezeléséhez. Ezek fontos kiegészítő intézkedések lehetnek ilyen természetű helyzetekben, de a Bíróság szerint elsősorban a további beáramlás kezelésére irányulnak, nem pedig a kialakult leterheltség csökkentésére. Ugyanez igaz a kétoldalú támogatási egyezményekre is, amelyek ráadásul szintén csak szuverén tagállami intézkedések lehetnek.
A Bíróság arra az érvre, miszerint a vitatott határozat aránytalanul költséges, akként reagált, hogy Szlovákia nem mutatott be olyan bizonyítékot, amely szerint hasonló eredménnyel kecsegtető megoldást alacsonyabb költséggel is meg lehetett volna valósítani.
A testület tehát nem talált olyan, már a határozat meghozatalakor létező eszközt, amely az elérni kívánt cél elérését kellő hatékonysággal biztosította volna. Mindezek alapján a Bíróság nem látta bizonyítottnak, hogy a vitatott határozat a meghozatala pillanatában szükségtelen lett volna.
Magyarország a határozat szükségességét azon elvi kiindulópontból vitatta, miszerint a határozat a korábbi 40 000 személyen túl további 120 000 sze-
- 75/76 -
mély áthelyezéséről rendelkezik. Márpedig a korábbi kvóta meghatározására akkor került sor, amikor Magyarország még a kedvezményezett országok között szerepelt. Ebből következően indokolatlanul maradt benne a kvótában az az 54 000 fős keret, amely eredetileg Magyarország számára volt biztosítva. Ráadásul a határozat a keretszám újraosztása kapcsán nem rendelkezett pontosan az áthelyezési célországokról sem.[34]
A Bíróság megállapította, hogy figyelemmel az érintett időszakban lezajlott eseményekre, illetve az ezeket tükröző adatokra, a Tanács nem vétett nyilvánvaló hibát, amikor a Magyarország számára fenntartott 54 000-es keretet felosztotta Görögország és Olaszország között, hiszen nagyon valószínű volt, hogy a görög és olasz menekültügyi rendszerekre nehezedő nyomás fokozódni fog. A Bíróság szerint indokolt volt az 54 000 fős keret fenntartása Magyarország kiesése után, illetve a célországok kijelölése. A keret kialakítása tehát nem tekinthető sem bizonytalannak, sem indokolatlannak.
A Bíróság a fentiek tükrében Magyarország szükségtelenségről szóló érveit sem találta megalapozottnak.
A felperes hivatkozott arra, hogy a határozat úgy jelöli ki Magyarországot is céltagállamként, hogy először még kedvezményezett tagállam volt. Az, hogy visszautasította a kedvezményezetti státuszt, nem jelenteti azt, hogy ne állna migrációs nyomás alatt. Márpedig egy migrációs nyomás alatt lévő tagállamot célországként kijelölni aránytalan intézkedésnek minősül.
A Tanács szerint ez az érv két okból sem állta meg a helyét. Egyrészt a megtámadott határozat oszthatatlan egészet képez; nem lehet csak Magyarország vonatkozásában aránytalannak minősíteni. Másrészt a megtámadás pillanatában (2017. május) Magyarország már nem állt migrációs-menekültügyi nyomás alatt, így nem hivatkozhatott arra, hogy az országra nézve a határozatból fakadó intézkedések aránytalanok.
A Bíróság megvizsgálta a határozat keletkezésének körülményeit, és azt állapította meg, hogy Magyarország azt követően kérte a kedvezményezetti körből való kikerülését, miután a területére nagy tömegben érkező személyeket elkezdte nyugati irányba szállítani, ezzel párhuzamosan pedig megkezdte a határzár építését[35] - vagyis akkor, amikor bizonyos módokon, részlegesen már enyhítette a rá nehezedő nyomást. A Bíróság azt is megállapította, hogy a nehézségekkel küzdő tagállamok számára a határozat biztosítja a felfüggesztés lehetőségét, amellyel egyébként Ausztria és Svédország élt is. Ezen felül, a korábban vitatott 54 000 személyre kiterjedő keret tekintetében minden tagállamnak lehetősége van indokolással ellátott mentességet kérni a Bizottságtól és a Tanácstól.
A Bíróság általánosságban is megvizsgálta a határozat elosztási mechanizmusát, és azt nem találta aránytalannak.[36]
Lengyelország - beavatkozóként - támogatta Magyarországot azzal az érvvel, hogy a határozat azért is aránytalan, mert például az olyan "etnikailag homogén" országok esetében, mint amilyen Lengyelország, megbonthatja a lakosság meglévő - és megtartani kívánt - homogenitását. A Bíróság szerint ezzel az érvvel Lengyelország már saját magát képviselte az eljárásban, amire nincsen jogosultsága. Ráadásul, a felhívott érv ellentétes az Európai Unió Alapjogi Chartájának (továbbiakban: Charta) 21. cikkével, mivel etnikai alapon különböztet meg embereket, így ezt nem lehet jogszerű érvként figyelembe venni.
Lengyelország azt is felhozta Magyarország érveinek támogatására, hogy a határozat végrehajtása egyes tagállamokban lehetetlenné teszi a közrend fenntartását, különösen az áthelyezett személyek ellenőrizhetetlen másodlagos mozgása miatt. Lengyelország azért félti a közbiztonságot, mert az áthelyezett személyek esetleg nem várják majd meg az áthelyezési célországban a menekültügyi eljárások végét, hanem távoznak egy általuk preferált tagállamba, miközben az egyes tagállamoknak nem lesz módja ezeket a - szükségszerűen jogszerűtlen módon történő[37] - mozgásokat figyelemmel kísérni és kezelni.
A Bíróság szerint egyrészt létezik egy beépített mechanizmus a határozatban, amelyre hivatkozva - közrendi és nemzetbiztonsági okokból - meg lehet tagadni egyes kérelmezők átvételét. Másrészt a Lengyelország által felvetett - jövőbeni - problémára tekintettel nem lehet aránytalannak minősíteni a határozatot. Az ilyen jellegű, ténylegesen felmerülő
- 76/77 -
kérdésekre a tagállamoknak a kölcsönös bizalom szellemében kell a jövőben közös megoldást találniuk.
A Bíróság ítélete szerint - a fenti szempontokra tekintettel - a határozat sem Magyarország esetében egyedileg, sem pedig általánosságban nem tekinthető aránytalannak.
Magyarország sérelmezte, hogy nem volt világos a határozatnak a Dublin III rendelethez való viszonya, valamint az sem, hogy mi alapján kerülnek kiválasztásra az áthelyezendő személyek, illetve, hogy milyen jogorvoslati mechanizmusok működhetnek a létrehozott rendszerben. Továbbá, Magyarország szerint a határozat nem rendezte megnyugtatóan az áthelyezett személyek jogi státuszát sem a céltagállamokban. Külön kiemelte, hogy a határozat nem volt összeegyeztethető a menekültek helyzetéről szóló 1951-es Genfi Egyezménnyel és az azt kiegészítő jegyzőkönyvvel (továbbiakban: Genfi Egyezmény) sem, mivel ezek értelmezése szerint a menedékjogot kérők számára biztosítani kell, hogy annak az államnak a területén maradhassanak, ahol a kérelmüket benyújtották.[38] Ez a szabály egyébként az Európai Unió menekültügyi acquis-ában is megjelenik.[39] Mindezek figyelmen kívül hagyása mellett, Magyarország szerint, a határozat sértette a kérelmezők alapvető emberi jogait azzal, hogy olyan országokba kényszerítette őket, amelyekhez semmilyen kulturális vagy társadalmi kötelék nem fűzi őket.
A Tanács szerint a normák éppen annyira világosak, amennyire az egy átmeneti és sürgős helyzetre vonatkozó határozattól elvárható. Továbbá sem a Genfi Egyezmény, sem az Európai Unió joga nem teszi lehetővé a menedékjogot kérelmezők számára, hogy szabadon választhassák meg az őket befogadó országot.
A Bíróság szerint a Tanács a lehetőségekhez mérten pontosította a határozatnak az uniós joghoz való viszonyát; továbbá a Charta 47. cikke az Európai Unió jogának végrehajtásához kapcsolódóan általánosságban rendelkezik arról is, hogy nemzeti szinten szükséges biztosítani a jogorvoslathoz való jogot. Ez természetszerűleg kiterjed az áthelyezéssel kapcsolatban hozott egyedi határozatokra is. A Bíróság szerint az áthelyezett személyek jogi státusza is kielégítően rendezésre került a megtámadott határozat 6. cikkének (5) bekezdésében, amely "egyértelműen és pontosan előírja, hogy azt a nemzetközi védelmet kérelmezőt vagy abban részesülő személyt, aki anélkül lép az áthelyezési céltagállamtól eltérő másik tagállam területére, hogy teljesítené az ez utóbbi államban való tartózkodás feltételeit, azonnali visszatérésre kell kötelezni".[40]
A Bíróság szerint a határozat megfelelően rendelkezett az áthelyezés során a céltagállam kiválasztásáról is. A határozat preambulumában az is rögzítésre került, hogy az áthelyezés során az érintett személy családi, kulturális és társadalmi kötődéseit is figyelembe kell venni; valamint, érvényesülnie kell a Gyermek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. november 20-án kelt Egyezményben rögzített elvnek is, amely előírja a gyermekek "legfőbb érdekének" figyelembe vételét.
A Bíróság részletesen is megvizsgálta a határozatnak a Dublin III rendelettel való összhangját, és azt találta, hogy előbbi csak az első beutazás tagállamának felelőssége kérdésében tér el jelentősen a rendelettől.[41] Ez pedig indokolható a rendkívüli helyzettel, amire a határozat megoldást kívánt adni.
A Bíróság szerint a Genfi Egyezmény nem értelmezhető úgy, ahogyan azt Magyarország értelmezte. Az ugyanis nem a kérelmezés helye szerinti országban maradás jogát biztosítja, hanem azt tiltja meg, hogy a nemzetközi védelmet kérelmezőt harmadik államba kiutasítsák, amíg a kérelméről nem döntöttek. A határozat értelmében a kérelmezők nem harmadik országokba kerülnek kiutasításra vagy átszállításra, hanem egy olyan tagállamba, ahol a kérelmükről jogállami keretek között, érdemben fognak döntést hozni. Ez utóbbit garantálja a Charta 18. cikke, amely az Európai Unió valamennyi tagállamára nézve rendelkezik a menedékjogról.
Mindezek alapján a Bíróság Magyarország és Szlovákia keresetét elutasította, és kötelezte ezen tagállamokat a költségek viselésére.
Bár a Bíróság döntése elsődlegesen nem alapjogi természetű, azonban több helyen előfordulnak benne alapjogi érvek is. Ezek közül a következők kiemelését tartom indokoltnak:
A Charta 21. cikke szerint tilos minden megkülönböztetés, így különösen a nem, faj, szín, etnikai vagy társadalmi származás, genetikai tulajdonság, nyelv, vallás vagy meggyőződés, politikai vagy más vélemény, nemzeti kisebbséghez tartozás, vagyoni helyzet, születés, fogyatékosság, kor vagy szexuális irányultság alapján történő megkülönböztetés. Erre a követelményre hivatkozott a Bíróság akkor, amikor a beavatkozóként részt vevő Lengyelország nehez-
- 77/78 -
ményezte, hogy az áttelepítések megbonthatják az egyes tagállamok etnikai homogenitását. Nagyon aggályos érv volt ez Lengyelország részéről, hiszen az Európai Unió éppen a sokszínűségre épül. A Bíróság ugyanakkor - mint láthattuk - határozottan, mérlegelés nélkül utasította vissza ezt a Chartába ütköző érvet. Fontos lehet az ítéletnek ez a fordulata a jövőben is, hiszen rögzítésre került, hogy a nyilvánvalóan Chartába ütköző érvet nem lehet a Bíróságon sikerrel felhozni.
A Charta 18. cikke rögzíti a menedékjogot. Nem szükséges túl hosszan érvelni a mellett, hogy az Unió tagállamai nem gondolkodhatnak olyan megoldásokon, ami ezt a jogot ellehetetlenítené vagy korlátozná.[42] Ezt egyébként a felek nem is kísérelték meg, így nem volt szükséges az ítéletben, mérlegelni, hogy csorbul-e az áthelyezési mechanizmus által érintett személyeknek a menedékhez való joga. Az persze kérdéses, hogy egy olyan leterhelt menekültügyi rendszer, mint amilyen az olasz vagy a görög (vagy, mint amilyen a magyar is volt 2015 nyarán-őszén), milyen hatékonysággal tudja segíteni ennek a jognak az érvényre jutását. Természetszerűleg a tagállamok jobban járnak, ha a rájuk háruló kötelezettségnek a kölcsönös bizalom jegyében törekszenek eleget tenni.[43]
A Charta 47. cikkében rögzített jogorvoslathoz való jog is felmerül egy ponton az ügyben. Magyarország hivatkozott arra, hogy a támadott határozat nem szabályozza az áthelyezett személyek jogorvoslathoz való jogát. A Bíróság következetesen azt felelte erre, hogy ha ezt a határozat nem szabályozza, akkor a tagállamoknak maguknak kell megnyugtató megoldásokat találniuk. Ami biztos: a jogorvoslatot biztosítani kell akkor is, ha erről rendelkezik az adott uniós intézkedés, és akkor is, ha ezt nem teszi meg. Az alapjogok garantálása az uniós jog végrehajtása során a tagállamok feladata is.
Bár nem tekinthető alapjognak, mégis hivatkozni kell arra is, hogy az ítéletet körbelengi az uniós szolidaritás eszméje. A tagállamoknak az Európai Unióról Szóló Szerződés 3. cikke alapján kötelezettsége a szolidaritás.[44] Talán éppen ez jelentett a sarkalatos pontot a Bíróság számára az egyes érveket megfontolásakor. Az uniós jogot ugyanis nem lehet nem a szolidaritás szellemében értelmezni. Nem teheti meg sem Magyarország, sem Szlovákia, hogy nem vállalnak sorsközösséget Görögországgal és Olaszországgal, amikor e tagállamokra nagy teher hárul. A Bíróság ebből a szempontból nézve is jó ítéletet hozott: nem engedte, hogy a felperes tagállamok kibúvókat keressenek a szolidaritás kötelezettsége alól.
Az ítélet nem maradt reakciók nélkül, mivel a vizsgált kérdés témája mind az uniós, mind a tagállami politikák fókuszában van. Anélkül, hogy politikai vagy a jövőre vonatkozó jogi elemzést végeznék, célszerűnek tartom legalább vázlatosan összegyűjteni, hogy milyen következményei vannak - és lehetnek - az ítéletnek.
Szeptember 6-án a Szlovák Köztársaság miniszterelnöke a következő nyilatkozatot tette a fent bemutatott döntésre vonatkozóan: "A kvótával kapcsolatos álláspontunk nem változott meg. Folytatni fogjuk a munkát, hogy a szolidaritás kifejezésének más utakat találjunk, mint azon migránsok ránk erőltetése, akik máskülönben nem szeretnének a mi országainkba jönni."[45] Emellett Robert Fico azt is elmondta, hogy tiszteletben fogják tartani a Bíróság döntését. Az, hogy a két egymásnak ellentmondó kijelentés a gyakorlatban miként értelmezhető, idővel kiderül majd.
Magyarország külügyminisztere szerint "a bírósági döntés semmilyen kényszerbe nem hozza a magyar kormányt, senkit nem kell befogadni, »végrehajtási kényszerünk nincs«. A miniszter szerint a döntés arról szól, hogy a kvótáról szóló belügyminiszteri tanács döntése jogszerű volt. Vagyis az Európai Bizottságnál pattog a labda, hogy mit lép erre."[46] Ebből arra következtethetünk, hogy bár a Bíróság döntését elfogadja a magyar kormány, de Szlovákiához hasonlóan megpróbál majd a ténylegesen megvalósuló intézkedések elé valamilyen (jogi) akadályt gördíteni. A határozat hatálya időközben lejárt, így újabb áthelyezésekre már nem lehet alkalmazni. Azok a személyek viszont, akiknek az áthelyezéséről megszületett a döntés, még várnak az áthelyezésre. 2017 novemberében 3850 menedékkérő volt ilyen a helyzetben. A Bizottság, némi eufemizmussal, a következőképpen értékelte az áthelyezési mechanizmust. "Két évvel a megkezdését követően az uniós áthelyezési program is sikerrel zárul - Görögországból már csak mindössze 750 személyt, Olaszországból pedig 3100 személyt kell áthelyezni. Eddig több mint 31 500 személyt helyeztek át más tagállamokba a program keretében. Csaknem minden tagállam tiszteletben tartotta jogi kötelezettségeit, a Cseh Köztársaság, Magyarország és Lengyelország azonban mindezidáig sem-
- 78/79 -
milyen intézkedést nem tett a Bizottság júliusi indokolt véleményében foglalt kifogásokra válaszul - következésképpen velük szemben folytatódnak a kötelezettségszegési eljárások."[47]
Bár a felek azt nyilatkozták, hogy a Bíróság ítéletét elismerik, mégis kérdéses, hogy a határozat, amelynek jogszerűségéről a Bíróság döntött, hogyan kerül majd végrehajtásra.
A jogi kérdésekben hozott ítéletek ereje végső soron a kikényszeríthetőségükben rejlik. Amíg a tagállamok érdekeltek a végrehajtásban, addig kooperálnak, amikor már nem érdekeltek, akkor szabadon távozhatnak a kényszer alól, ha másképp nem, hát az Unióból való kilépés útján.
Természetesen lehetnek jogi eszközök a kötelező kvóta módosítására, nem feltétlenül a végrehajtás megtagadását jelentik a fenti tagállami álláspontok, de az ítélettel szemben megfogalmazott kritikák rávilágítanak a bíróságok korlátaira. Jelen ügyben a vizsgált határozat jogszerűsége bebizonyosodott, de hogy mi történne akkor, ha azt Magyarország és Szlovákia nem hajtaná végre, az már a jogállamiság kérdését feszegeti.
Hogy az egyes tagállamok alkotmányos identitása képes lehet-e megállítani az Európai Unió jogának és a Bíróság döntéseinek kötelező erejét, az egy hosszú távra vonatkozó kérdés.[48] Ez lehet az egyik olyan jogalap, amelyen a hasonló jogi aktusok vagy jogalkotási aktusok támadhatók, bár hozzá kell tenni, hogy a Bíróság nagyon határozottan szerelte le azt az érvet, amely nem volt összhangban a Chartával. Nem valószínű, hogy bármikor olyan alkotmányos identitásra lehetne hivatkozni az Európai Unió Bírósága előtt, amely nem összeegyeztethető a Chartában rögzített jogokkal. Természetesen külön kérdés, hogy a magyar Alkotmánybíróság hogyan kezeli majd az alkotmányos identitás problémáját, akár a relokációs mechanizmus későbbi végrehajtásához kapcsolódóan.[49]
Ezzel összefüggésben érdemes megemlíteni, hogy erősödnek az ún. jurisztokráciával kapcsolatos kritikák. A többségi demokrácia elve szerint megválasztott népképviseleti szervek fölötti szupranacionális bíróságok döntéseit bizonyos elméletek nem tartják igazoltnak.[50] Alkotmányjogi érvvé alakulhat, ha az Európai Unió Bíróságának legitimitása ezen az alapon meggyengül. Az ide vezető út kiépülését nagyban támogatja az Európai Unió Bíróságának aktivizmusára vonatkozó jogtudományi kritika.[51]
Az Európai Bizottság migrációs ügyekért, uniós belügyekért és uniós polgárságért felelős biztosa, Dimitrisz Avramopulosz a Bíróság döntését követően nem sokkal bejelentette, hogy a kötelező kvóta után a Bizottság inkább a tagállamok önkéntes vállalásait szeretné ösztönözni.[52] Természetesen nem mutatható ki kauzális összefüggés a Bíróság döntése és a Bizottság részleges irányváltása között, de a döntés mindenképpen jól beleilleszthető abba a képbe, amelyen az látszik, hogy több tagállam is (nem csak Magyarország és Szlovákia) lassítja a kötelező áttelepítési mechanizmusokat. Ez a folyamat egy új, realisztikusabb, megfontoltabb szakpolitika megalkotása felé terelheti a Bizottságot.
Végül, gondolatkísérletként érdemes felvetni, hogy ha 1294 személyt valóban áthelyeznek Magyarországra, akkor rájuk milyen sors vár - jogi és emberi értelemben. Magyarországnak a határozat alapján 306 embert kell átvennie Olaszországból, Görögországból pedig 988-at, menekültügyi eljárások lefolytatására. Ezek a személyek egy meglehetősen bizonytalan lábakon álló menekültügyi rendszerbe kerülnének be.[53] Vajon a tranzitzónákban várják majd meg az ügyük elbírálását? Milyen arányban veszik majd őket Magyarországon védelembe?[54] Milyen fogadtatásban részesülnek egy olyan országban, amely foggal-körömmel küzdött a jöttük ellen? És milyen érzéseket fog bennük mindez kiváltani? Ezekre a kérdésekre egyelőre nem tudunk választ adni, csak aggodalmaink lehetnek.[55] ■
JEGYZETEK
[1] Az Európai Unió Bíróságának ítélete a C-643/15. és C-647/15. sz. egyesített ügyekben. Magyar változata elérhető: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=194081&pageIndex=0&doclang=HU&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=20075
[2] A Tanács (EU) 2015/1601 határozata (2015. szeptember 22.) a nemzetközi védelem területén Olaszország és Görögország érdekében elfogadott átmeneti intézkedések megállapításáról.
[3] Nehéz helyzetben van a szerző, ha el kell neveznie a jelenséget. Az érintett időszakban menekült és nem menekült irreguláris vándorok is érkeztek az Európai Unió területére, ezért választom - pusztán leíró jelleggel - a migrációs-menekültügyi krízis kifejezést. Ehhez lásd: Az Unió és a migrációs válság, https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/e9465e4f-b2e4-11e7-837e-01aa75ed71a1/language-hu
[4] Lásd ennek utólagos összefoglalóját és értékelését: Irregular Migration via the Central Mediterranean -From Emergency Response to Systematic Solution. European Political Strategy Centre. 2 Februar 2017., https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/irregular-migration-mediterranian-strategic_note_issue_22_0_en.pdf
- 79/80 -
[5] Magyarország nem kívánta, hogy "frontországgá" nyilvánítsa a határozat, mert attól tartott, hogy ezzel hatalmas "hotspotok" jönnek létre a területén. Lásd a következő cikket: Magyarország leszavazta a menekültkvótát, Index.hu, 2015. szeptember 22., http://index.hu/kulfold/eurologus/2015/09/22/magyarorszag_leszavazta_a_menekultkvotakat/
[6] Az Európai Parlament és a Tanács 604/2013/EU Rendelete (2013. június 26.) egy harmadik országbeli állampolgár vagy egy hontalan személy által a tagállamok egyikében benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételek és eljárási szabályok megállapításáról (átdolgozás).
[7] A főszabályt gyakran felülírják az egyes tagállamok hatóságainak vagy bíróságainak döntései, mivel erre a Rendelet kifejezetten lehetőséget ad. Ehhez lásd: AIDA. The Dublin system in 2016 Key figures from selected European countries, https://s3.amazonaws.com/ecre/wp-content/uploads/2017/03/27170638/AIDA_2016Update_Dublin.pdf
[8] Európai Parlament és a Tanács (6. vj.).
[9] Az eredeti mechanizmust angol nyelven ismerteti az azt kidolgozó Európai Bizottság, http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-15-5698_hu.htm
[10] Az ügyet Yves Bot főtanácsnok készítette elő. Az ő indítványa részletekbe menően veszi számba a jogalkotási aktus és az átmeneti intézkedés dogmatikáját. Ennek elemzése külön dolgozatot kívánna, így e helyütt csak utalnék a főtanácsnoki indítványra: Yves BOT Főtanácsnok Indítványa (Az ismertetés napja: 2017. július 26.) a C-643/15. és C-647/15. sz. ügyekben, 46-98., http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=193374&pageIndex=0&doclang=HU&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=378717
[11] Lásd ítélet (1. vj.) [78].
[12] Az ítélet legkonkrétabb megállapítása: "Márpedig a jelen ügyben meg kell állapítani, hogy a megtámadott határozatban előírt eltérések teljesítik a tárgyi és időbeli hatályuk behatárolásával kapcsolatos ezen követelményt, és azoknak nem célja, és nem is járnak azzal a hatással, hogy a jogalkotási aktusok rendelkezéseit állandó jelleggel felváltsák vagy módosítsák." Lásd ítélet (1. vj.) [79].
[13] A menedékjogról szól 2007. évi LXXX. törvény alapján Magyarországon a menekült és oltalmazott státuszt is három év elteltével kell felülvizsgálni. Eszerint egy 2017 szeptemberében áthelyezett (és így legkorábban 2017 októberében elismert) menekült vagy oltalmazott személy 2020 októberéig - visszavonási ok hiányában - részesül védelemben Magyarországon. Tehát a 2015-ös határozat 2020-ig fejt ki előre látható hatást. A védelmi státuszok időtartamához lásd: Szabó Attila: A menekültek és oltalmazottak integrációjára vonatkozó nyári jogszabályváltozásokról, Fundamentum 2016/2, 107-112, http://fundamentum.hu/sites/default/files/fundamentum-16-2-4-09.pdf
[14] A felfüggesztési mechanizmust a megtámadott határozat 4. cikkének (5) bekezdésében szabályozza.
[15] Lásd ehhez angol nyelven: AIDA. Asylum on the Clock? Duration and review of international protection status in Europe. 2016 June, https://www.ecre.org/wp-content/uploads/2016/07/AIDA-Briefing-Asylum-on-the-Clock-duration-and-review-of-international-protection-status-in-Europe_-June-2016.pdf Ez a dokumentum a magyarországi helyzetet még a 2016. június 1. előtt hatályos jogszabály szerint mutatja be. Ennek ellenére megéri áttekinteni, hogy mennyire változatos az Európai Unión belül is a megállapított védelmi státuszok időtartama.
[16] Lásd a 2015-ös folyamatokhoz részletesen: IOM. Global Migration Trends 2015. Factsheet., http://publications.iom.int/system/files/global_migration_trends_2015_factsheet.pdf
[17] Ehhez lásd angol nyelven: AIDA. Country Report: Greece. 2016, http://www.asylumineurope.org/sites/default/files/report-download/aida_gr_2016update.pdf
[18] Bot Főtanácsnok Indítványa (10. vj) [130].
[19] Az ülésen részt vevő személyek listája elérhető: http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/european-council/2015/06/photo-directory-european-council-june-2015_pdf/
[20] Az Európai Tanács 2015. június 25-26-i ülésén elhangzottak nyilvános összefoglalója elérhető: http://www.consilium.europa.eu/hu/meetings/european-council/2015/06/25-26/
[21] Lásd ítélet (1. vj.) [140].
[22] Az Európai Tanács nem egyezik meg a Tanáccsal. A Tanács a Miniszterek Tanácsát jelöli, míg az Európai Tanács az uniós tagállamok vezetőit (állam- és kormányfőit) tömöríti. Ehhez lásd: https://europa.eu/european-union/about-eu/institutions-bodies/european-council_hu
[23] A Tanács (eu) 2015/1523 határozata (2015. szeptember 14.) a nemzetközi védelem területén Olaszország és Görögország érdekében elfogadott átmeneti intézkedések megállapításáról.
[24] Bot főtanácsnok indítványa szerint (10. vj.): "ki kell emelni, hogy mivel az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése lehetővé teszi a Tanács számára intézkedések minősített többséggel való elfogadását, a Szerződés ezzel ellentétes rendelkezésének hiányában kizárt, hogy az Európai Tanács ezt a szavazási szabályt úgy módosítsa, hogy a Tanácsnak egyhangúságon alapuló szavazási szabályt írjon elő. A Bíróság ítélkezési gyakorlatából ugyanis kitűnik, hogy mivel az uniós intézmények akaratnyilvánítására vonatkozó szabályokat a Szerződések állapítják meg, és azokról sem a tag-
- 80/81 -
államok, sem maguk az intézmények nem rendelkezhetnek, kizárólag a Szerződések hatalmazhatják fel valamely intézményt arra, hogy különleges esetekben eltérjen a Szerződésekben megállapított valamely döntéshozatali eljárástól."[150]
[25] A Tanács eljárási szabályzatának 14. cikk (1) és (2) bekezdésére hivatkoznak a felek.
[26] Lásd ítélet (1. vj.) [200].
[27] Lásd ítélet (1. vj.) [206].
[28] A határozat 7. cikke rendelkezik az Olaszországnak és Görögországnak nyújtott operatív támogatás, míg a 8. cikke az általuk meghozandó, kiegészítő intézkedésekről.
[29] Ehhez lásd angol nyelven: European Commission: The Thirteenth Report on Relocation and Resettlement, https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/20170613_thirteenth_report_on_relocation_and_resettlement_en.pdf
[30] Az ideiglenes védelem lényege, hogy a nagy számban beáramló menedékkérők számára lehetővé tegye a nem egyedi (hanem kollektív) védelem megállapítását. Ezt a 2001/55/EK tanácsi irányelv szabályozza. Ez a típusú védelmet még soha nem alkalmazták az Európai Unióban.
[31] Az uniós polgári védelmi mechanizmusról összefoglaló olvasható itt: Humanitárius segítségnyújtás és polgári védelem. https://europa.eu/european-union/topics/humanitarian-aid-civil-protection_hu
[32] A Frontex ügynökség (ma már, a szervezet átalakulása után: Európai Határ- és Parti Őrség) feladatairól szóló összefoglaló angol nyelven: Mission and tasks, http://frontex.europa.eu/about-frontex/mission-and-tasks/
[33] Lásd ítélet (1. vj.) [246].
[34] "Továbbá az eredetileg Magyarországról áthelyezni kívánt 54 000 kérelmező elosztása feltételessé és bizonytalanná vált, mivel a megtámadott határozat azt írja elő, hogy erről az elosztásról a későbbi fejlemények tükrében véglegesen döntenek." Lásd ítélet (1. vj.) [264].
[35] Ennek alátámasztáshoz lásd: Boldizsár Nagy: Hungarian Asylum Law and Policy in 2015-2016: Securitization Instead of Loyal Cooperation, German Law Journal, 2016/6, 1060.
[36] A Bizottság eredeti javaslata a preambulumában rögzíti a következőt: "[...] A javasolt elosztási kulcsnak a következőkön kell alapulnia: a) a népesség létszáma (40% súlyozás), b) a teljes GDP (40% súlyozás), c) az 1 millió lakosra jutó menedékjog iránti kérelmek átlagos száma a 2010-2014 közötti időszakban (10% súlyozás, a kritérium összelosztást érintő aránytalanságainak elkerülése végett a népesség létszáma és a GDP kulcsra gyakorolt hatása összegének maximum 30%-áig), valamint d) a munkanélküliségi ráta (10% súlyozás, e kritérium összelosztást érintő aránytalanságainak elkerülése végett a népesség létszáma és a GDP kulcsra gyakorolt hatása összegének maximum 30%-áig). [...]"Idézi az ítélet (1. vj.) [300].
[37] Az áthelyezett személyeknek nincs jogosultsága a külföldre utazáshoz, ahhoz ugyanis útlevélre és vízumra lenne szükségük. Ez a helyzet a nemzetközi védelem deklarálása után változik.
[38] Az Egyezmény 26. cikke alapján.
[39] A nemzetközi védelem megadására és visszavonására vonatkozó közös eljárásokról szóló, 2013. június 26-i 2013/32/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv 9. cikkében.
[40] Lásd ítélet (1. vj.) [328].
[41] Dublin III rendelet 13. cikkének (1) bekezdése.
[42] Noha Magyarországgal kapcsolatban vannak aggályok - a kötelezettségszegési eljárásokon túl lásd ehhez: Cil-Bazo Dr., María-Teresa: The End of the Right to Asylum in Hungary?, http://www.asylumlawdatabase.eu/en/journal/end-right-asylum-hungary
[43] Lásd ehhez: Boldizsár Nagy: The EU member states and the refugee: who should (not) trust the other? A view from the shadow of the razor-fence, in Vertrauen in unsicheren Zeiten: Optionen für die Zukunft.. Tagungsband zum Symposion Dürnstein 2016 NÖ, eds. Ursula Baatz - Gudrun Biffi, Krems, Forschungs-und Bildungsges.m.b.H - Donau-Universität Krems, 2016, 105-118.
[44] "[Az Európai Unió e]lőmozdítja a gazdasági, a társadalmi és a területi kohéziót, valamint a tagállamok közötti szolidaritást."
[45] Reuters: Slovakia respects EU court ruling on refugees, position unchanged, Reuters.com, 2017. szeptember 6., https://www.reuters.com/article/uk-europe-migrants-easteurope-slovakia/slovakia-respects-eu-court-ruling-on-refugees-position-unchanged-pm-idUKKCN1BH16R Az eredeti szöveg: "'Our position on quotas does not change,' Fico said. 'We will continue to work on having solidarity expressed in different ways other than forcing (on us) migrants from other countries that don't want to be here anyway.'"
[46] Dull Szabolcs: Szijjártó a kvótaítéletről: A csata most kezdődik, Index.hu, 2017. szeptember 6., http://index.hu/belfold/2017/09/06/a_kormany_reakcioja_az_elbukott_kvotaperre/
[47] Európai Bizottság - Sajtóközlemény: Európai migrációs stratégia: az elért eredmények konszolidálása. Brüsszel, 2017. november 15., http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-4484_hu.htm
[48] Ehhez lásd Kis Kelemen Bence: Alkotmányos identitás Magyarországon, Arsboni, 2016. november 20., http://arsboni.hu/alkotmanyos-identitas-magyarorszagon/; Kőhalmi Barbara - Nagy-Nádasdi Anita Rozália: Kimentés helyett kibúvás: nemzeti identitás és szolidaritás a relokációs határozat tükrében Fundamentum, 2017/1-2, 45-51, http://fundamentum.hu/sites/default/files/fundamentum-17-1-2-05.pdf
- 81/82 -
[49] Mivel nem került be az Alaptörvénybe a 2016. október 2-i népszavazáson kérdésre feltett szöveg, így ennek megválaszolása külön tanulmányt igényelne. Kiindulópontnak lásd: Anita Rozália Nagy-Nádasdi - Barbara Kőhalmi: Hungarian Constitutional Identity and the ECJ Decision on Refugee Quota, Verfassungsblog on matters constitutional, 2017. szeptember 8., http://verfassungsblog.de/hungarian-constitutional-identity-and-the-ecj-decision-on-refugee-quota/
[50] Ehhez lásd: Pokol Béla: A jurisztokrácia és a demokrácia határvonalán, Jogelméleti Szemle, 2015/4, 4-18, http://jesz.ajk.elte.hu/2015_4.pdf
[51] A pro és kontra érvek bemutatásához lásd: Várnay Ernő: Az európai bíróság és a bírói aktivizmus délibábja, Állam- és Jogtudomány, 2017/2, 85-113, http://jog.tk.mta.hu/uploads/files/2017-02-Varnay.pdf
[52] Lásd ehhez angol nyelven: State of the Union 2017 - Commission presents next steps towards a stronger, more effective and fairer EU migration and asylum policy, 2017. szeptember 27., http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-3406_en.htm ; illetve ennek magyarázatául: Commission moves from mandatory refugee relocations to voluntary resettlement. 2017. szeptember, 28., http://www.euractiv.com/section/justice-home-affairs/news/commission-moves-from-mandatory-refugee-relocations-to-voluntary-resettlement/
[53] Ehhez lásd angol nyelven: AIDA. Country Report: Hungary. 2016, http://www.asylumineurope.org/sites/default/files/report-download/aida_hu_2016update.pdf
[54] A legutóbbi - erre vonatkozó - adatok itt elérhetőek: Magyar Helsinki Bizottság: Magyar menekültügy a számok tükrében 2017. szeptember 1., http://www.helsinki.hu/wp-content/uploads/Magyar-menekultugy-a-szamok-tukreben-2017-szeptember-1.pdf
[55] A szerző a kéziratot 2017 őszén zárta le.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző jogász, Menedék - Migránsokat Segítő Egyesület.
Visszaugrás
