Az Európai Unió kemény tárgyalások után korszakos jelentőségű "post-Brexit" megállapodást kötött Nagy-Britanniával 2020 decemberében. A Kereskedelmi és Együttműködési Szerződés (TCA) számos részletét azonban még ezután kell kidolgozni. A jogi nihilizmus mindvégig jelen volt a több mint négy évig tartó tárgyalási folyamatban, de a végső megállapodás a másfél ezer oldalas terjedelem ellenére sem oldotta meg a problémákat olyan érzékeny területeken, mint például a pénzügyi szolgáltatások, a szabadon átjárható ír határ kérdése vagy az élelmiszerbiztonság. Az "egyenlő versenyfeltételek" elvét mindkét fél elfogadta, ami azt jelenti, hogy a kereskedelmi vitákat a részletesen szabályozott választottbírósági eljárás keretében rendezik, és az Európai Unió Bírósága nem kap szerepet.
Tárgyszavak: Brexit-megállapodás, Európai Unió, belső piac, vitarendezési eljárás
Ismert tény, hogy Nagy-Britannia közös piaci csatlakozása - főleg Charles de Gaulle, francia elnök ellenállása miatt - csak a harmadik felvételi kérelem benyújtását követően, 1973-ban sikerült. Immár ötven év távlatából, a post-Brexit Szerződés (TCA)[1] 2020. decemberi aláírása után elmondható, hogy a britek mindig is kívülállónak érezték magukat. A közösségi jog alkalmazása körüli viták nem a 2016-os kilépéssel kezdődtek. Harold Wilson, egykori munkáspárti miniszterelnök például már az 1974-es választási kampányában is azt ígérte, hogy - győzelme esetén - újra fogja tárgyalni a csatlakozási feltételeket. Az 1975-ös népszavazáskor a választók kétharmada ugyan támogatta a csatlakozást, de a britek - ezúttal nem részletezett okokból - soha nem váltak az "egyesülő Európa" híveivé. Az ellentmondásos helyzet hangulatát egyes történeti munkák szerzői érzékletesen írják le: "A brit parlamentnek a csatlakozás jóváhagyását eldöntő ülésén az »euroszkeptikusok« olyan szenvedélyesen érveltek a brit szuverenitás küszöbön álló feladásáról, hogy a tapasztalatlan hallgatónak az lehetett a benyomása: Hitler hadosztályai partra szálltak Dovernél, s már úton vannak London felé."[2] Várható, hogy a TCA aláírásával és a szerződés ratifikálásával a kétoldalú tárgyalások korántsem érnek véget. A 2021 első hónapjaiban tapasztalt kereskedelmi konfliktusok jobb esetben egymást követő jogvitákhoz, rosszabb esetben a nehezen létrejött megállapodás egyoldalú felmondásához is vezethetnek.
David Cameron brit miniszterelnök már 2015-ben úgy nyilatkozott, hogy az Európai Uniónak Nagy-Britannia számára - a meglévők mellett - további jogi mentességeket (opting out) kell biztosítania.[3] A brit alsóház 2015 novemberében valóságos kampányt indított annak érdekében, hogy a Szerződésből töröljék az "egyre szorosabb Unióra" (ever closer Union) való hivatkozást, vagy a brit
- 153/154 -
kormány esetében ez az alapelv ne jelentsen jogi kötelezettséget.[4] David Cameron mindezt azzal a kijelentéssel tette még nyomatékosabbá, hogy a Brexit-népszavazáson miniszterelnökként csak további jogi engedmények birtokában fog az Egyesült Királyság Unióban való maradása mellett kampányolni.
A Brexit-folyamatot a kezdetekkor kizárólag politikai megfontolások vezérelték, és az esetleges kilépés jogi következményeiről nem sok szó esett. Ebben persze az is szerepet játszhatott, hogy az Európai Unióról szóló Szerződés (EUSZ) nevezetes 50. cikke a kilépés szabályairól meglehetősen szűkszavúan rendelkezik.[5] Ezzel a jogi háttérrel viszont az sem meglepő, hogy a brit zsarolásra válaszolva Donald Tusk, az Európai Tanács akkori elnöke sajátos "kompromisszumos" javaslattal állt elő. Egy 2016. február 2-án közzétett nyilatkozata szerint el kellene ismerni Nagy-Britannia különleges státuszát az Unió szerződési rendszerében. Eszerint a briteknek egyáltalán nem kellett volna elkötelezniük magukat a további politikai integráció mellett. Az elnök ennél is tovább ment, és ezt az elvet általános követelményként is megfogalmazta. Szerinte a tagállamoknak figyelembe sem kellene venniük azokat az uniós jogszabály-tervezeteket, amelyeket néhány nemzeti parlament a szubszidiaritás elvének - általuk vélt - sérelme miatt ellenez.
A fentiek szellemében született meg az Európai Tanács (EiT) 2016. február 19-én közzétett határozata, amely az Egyesült Királyság Európai Unión belüli helyzetének újraszabályozásával foglalkozott.[6] Az állam- és kormányfők által jegyzett dokumentumra a jogtörténészek idővel talán a hatáskörtúllépés klasszikus európai példájaként fognak hivatkozni. Az EiT - köztudottan - csak politikai döntéseket hozhat, miután az EUSZ 15. cikke szerint nem lát el jogalkotási feladatokat. Ehhez képest a testület számos jogi kötelezettséget vállalt annak érdekében, hogy eleget tegyen David Cameron politikai követeléseinek. Elfogadták például, hogy a britek bennmaradása esetén az euróövezet pénzügyi stabilitására irányuló ún. sürgősségi és válságkezelési intézkedések (emergency and crisis measures) ne rójanak költségvetési terheket azokra a tagállamokra, amelyeknek pénzneme nem az euró. Az Európai Tanács a formára sem ügyelt: nem "felkérte" a jogalkotókat, hogy alakítsák ki a szükséges visszatérítési mechanizmusokat. Egyszerűen kötelezte magát arra, hogy az ilyen intézkedésekkel kapcsolatos költségeket az Unió általános költségvetéséből fogják fedezni.[7]
Ismert, hogy a népszavazás elsősorban a vidék régóta tartó leszakadása és a 2008-as válság miatt keletkezett indulatokról és érzelmekről szólt. A Brexit-kampány jelszavainak nem sok köze volt a gazdasági vagy a jogi realitásokhoz. Az EU-val összefüggő költségvetési adatokat egyszerűen meghamisították, s az "átlagszavazóknak" fogalmuk sem volt arról, hogy a hangzatos jelszavak mögött nagysúlyú és gyakran megoldhatatlan jogi problémák (például az ír-észak-ír határ kérdése) is meghúzódnak. Köztudott, hogy a népszavazást a Brexit-pártiak nyerték meg, amit az Európai Unió történetében példa nélküli, többéves tárgyalási (alkudozási) folyamat követett.
Miután az 50. cikk a kilépési döntés bejelentését nem kötötte határidőhöz, így az új miniszterelnök, Theresa May kormánya csak a 2016. júniusi népszavazás után 9 hónappal tájékoztatta hivatalosan az Európai Tanácsot. Ez önmagában természetesen nem volt jogsértő, de a - gazdaság számára különösen káros és a mai napig tartó - jogbizonytalanság ekkor kezdődött.
Brit részről a "visszaszerzett szuverenitás" szempontjából 2020 decemberében kifejezett győzelemként értékelték azt a tényt, hogy az Egyesült Királyságra 2021-től már nem terjed ki az Európai Unió Bíróságának (EUB) joghatósága. Ez a cél már 2017-ben, a tárgyalási időszak kezdetekor megfogalmazódott, amikor a brit kormány közzétette a kilépési stratégiáról szóló ún. Fehér Könyvét.[8] Ebben határozott követelésként szerepelt az EUB joghatóságának kizárása a brit kilépés után, annak ellenére, hogy az ezzel kapcsolatos veszélyek már akkor is láthatóak voltak. Az Egyesült Királyság jogrendszere, mindenekelőtt gazdasági joga - lényegében az 1973-as brit csatlakozás óta - harmonizált az uniós joggal. A "közösségi vívmányok" meghatározó része olyan ágazati szabályokat tartalmaz, amelyek ismerete és alkalmazása nélkülözhetetlen mindenki számára, aki az EU egységes piacán kíván gazdasági tevékenységet folytatni. Amennyiben az EUB joghatósága és precedensjoga - úgymond - kikerül a rendszerből, az a gazdasági életben komoly zavarokhoz vezethet, ami veszteségek forrása is lehet. A TCA első elemzői szerint egyelőre nem is sikerült eloszlatni a vitarendezési eljárás hatékonyságával kapcsolatban korábban megfogalmazott kételyeket.
A többéves tárgyalási folyamat bővelkedett a jogot semmibe vevő politikai fordulatokban. Boris Johnson
- 154/155 -
például 2019-ben, amikor a Konzervatív Párt parlamenti többsége egyetlen főre olvadt, a királynőtől a parlament munkájának felfüggesztését kérte. Ez a lépés sokakat megdöbbentett, s a font zuhanó árfolyama az üzleti körök véleményéről is üzent. Az alsóház működésének időleges felfüggesztése ismert a brit közjogban. Ebben az esetben azonban a nyilvánvaló cél az volt, hogy az ellenzéki képviselőknek a kilépési ügyben ne legyen lehetőségük a miniszterelnök korlátozására. II. Erzsébet teljesítette a kérést, bár a királyi felségjog (royal prerogative) biztosít az uralkodó számára mérlegelési lehetőséget, s a kialakult alkotmányos válsághelyzetben talán jobb lett volna tartózkodnia.
A britek az ún. átmeneti időszakban sem tartották fontosnak a jog - konkrétan az Európai Unióval kötött nemzetközi szerződés - tiszteletben tartását. Mint tudjuk, az Egyesült Királyság nagy múltú, tekintélyes jogállam és alkotmányos monarchia. Ezért sokan botrányosnak tartották, hogy Boris Johnson kormánya a - 2020 januárjában mindkét fél által ratifikált - Kilépési Megállapodás (Withdrawal Agreement)[9] egyoldalú módosításáról döntött, ami csaknem a tárgyalások végleges megszakadásához vezetett.
A 2020 őszén előterjesztett ún. belső piaci törvényjavaslat[10] szabályozási célja az volt, hogy az áruk és a szolgáltatások szabad áramlását az Egyesült Királyság valamennyi országrészében, vagyis Angliában, Észak-Írországban, Skóciában és Walesben az egységes piacból való brit kiválás után is biztosítsa. Az elfogadott törvény nyilvánvaló megsértése volt a Kilépési Megállapodás ún. ír-észak-ír jegyzőkönyvének (Protocol on Ireland/Northern Ireland), amelyben - az ismert történeti-politikai okok miatt - Észak-Írország számára a majdani szabadkereskedelmi megállapodás (TCA) megkötéséig speciális jogállást biztosítottak. Miután Észak-Írország harmonizált kapcsolatban maradt a vámunióval, ilyen rendelkezés volt, hogy az észak-írországi vállalatoknak a Nagy-Britanniába irányuló export esetében kilépési vámárunyilatkozatot kell kitölteniük. További kötöttséget jelentett, hogy - a jegyzőkönyv szerint - Észak-Írországban csak az uniós jogszabályokkal összhangban lehetett volna elfogadni az állami támogatásokra vonatkozó brit jogszabályokat.
A törvény viszont felhatalmazta a brit kormányt arra, hogy a fenti kötelezettségek alól egyedi felmentéseket adjon. Emellett a kormány jogot kapott arra is, hogy "értelmezze" az állami támogatásokról szóló uniós jogszabályokat, ami a jövőbeli kereskedelmi kapcsolatok szempontjából nyilvánvalóan az egyik legfontosabb kérdés. A belső piaci törvény - egyebek mellett - azt is kimondta, hogy a brit jogszabályokat olyan esetekben is alkalmazni kell, amikor azok a Kilépési Megállapodás egyes rendelkezéseivel nincsenek összhangban.
A nevezetessé váló jogszabályt már a javaslat közzétételekor is botrányok kísérték. A kormány vezető jogi tanácsadója azonnal lemondott, és az Észak-Írországért felelős miniszter, Brandon Lewis a "nagyon speciális és korlátozott" jogsértés tényét a nyilvánosság előtt is elismerte. Az EU tárgyalói természetesen azonnal eljárást kezdeményeztek, és a felek közötti súlyos bizalomvesztést azzal sem lehetett elkerülni, hogy az inkriminált rendelkezéseket a britek végül - kétoldalú megállapodás alapján - hatályon kívül helyezték.
Ilyen előzmények után érthető, hogy a Nagy-Britannia és az EU között 2021. január 1-től hatályos új, közös intézményrendszer és vitarendezési eljárás a post-Brexit megállapodás egyik sarkalatos kérdésévé vált.
A TCA a lényeget tekintve keretmegállapodás, ami azonban már az általános rendelkezések között is tartalmaz potenciális konfliktusforrásokat. Ilyen például az a rendelkezés, amely szerint valamelyik fél bíróságának magáról a megállapodásról kiadott értelmezése a másik fél bírósága számára nem kötelező erejű.[11]
Miután Nagy-Britannia kilépett az Európai Unióból, így - harmadik országként - az a korábbi jogosultsága is megszűnt, hogy az uniós alapintézményekben (Európai Parlament, Európai Tanács, Miniszterek Tanácsa, Európai Bizottság stb.) képviselői legyenek. A két nemzetközi jogalanyt a megállapodás ratifikálása után önálló szervezetrendszer köti össze, amelynek csúcsán a Partnerségi Tanács (Partnership Council - PT) áll.[12] A testület évente legalább egyszer ülésezik, de tagjai - az adott ügytől függő különböző formációkban - ennél gyakrabban is találkozhatnak. A PT egyfajta "főhatóság", szerepét tölti be, amelynek feladata, hogy felügyelje a TCA végrehajtását. A politikai vezetés a társelnökök dolga: őket az Európai Bizottság, illetve a brit kormány saját tagjai közül delegálja. A PT hatásköre meglehetősen terjedelmes, például a megállapodás végrehajtásával kapcsolatban ajánlásokat tehet a felek számára, sőt - külön határozattal - a TCA módosítását is elfogadhatja. E módosítási jogot azonban maga a megállapodás korlátozza, miután az a Partnerségi Tanácsot csak a szerződés hatálybalépését követő negyedik év végéig illeti meg, és nem terjed ki az intézményi keretekre.[13] A módosítások a felek szándékai szerint első
- 155/156 -
sorban technikai jellegűek lehetnek, amelyek a hibák kijavításához vagy a joghézagok és egyéb hiányosságok kezeléséhez szükségesek.
Az egyes ágazatok szakmai munkáját, egyeztetéseit a szakbizottságok (összesen 19, közöttük a kiemelkedően fontos kereskedelmi partnerségi szakbizottság), illetve az általuk nagy számban létrehozott munkacsoportok (például az ökológiai termékekkel, a gépjárművekkel, a gyógyszerekkel vagy a szociális biztonsági rendszerekkel foglalkozó munkacsoportok) végzik.[14]
Az uniós intézményekhez hasonló párhuzamos szervezeti struktúra nyilvánvaló célja, hogy kövesse és összehangolja a folyamatosan változó uniós és brit jogszabályokat a különböző szakpolitikai területeken. A post-Brexit megállapodás terjedelme (1334 oldal) nagyon imponáló, de nem látszik elegendőnek ahhoz, hogy egy gazdasági nagyhatalom és az Unió egységes piacának a viszonyait - ráadásul a brit szuverenitás "visszaszerzése" jegyében - a részletekre is kiterjedően rendezze. Az EU teljes joganyagának, a közösségi vívmányoknak a terjedelmét nagyjából 100 000 oldalra becsülik. Régóta vitatott szakmai és politikai kérdés, hogy a világ legnagyobb egységes piacának vajon szüksége van-e ilyen tömegű jogszabályra a többé-kevésbé rendezett működéshez.
A kérdés már Margaret Thatcher idején is gyakran felmerült, miután a volt miniszterelnök állandóan panaszkodott a brüsszeli bürokratákra és az európai jogi "túlszabályozás" egyik legnagyobb ellenzője volt. Érveit a brexitisták a 2016-os népszavazási kampányban is visszhangozták, annak ellenére, hogy az "átlagszavazók" a probléma megítéléséhez nyilvánvalóan nem rendelkeznek elegendő ismerettel. A londoni székhelyű Allen and Overy egyike a legtekintélyesebb nemzetközi jogi irodáknak. A világcég szakértői egy 2016-ban készült tanulmányukban elemezték a Brexit várható gazdasági jogi következményeit.[15] Arra figyelmeztettek, hogy a kilépés elsősorban a briteknek okozhat károkat. Amennyiben a szabályozási autonómia "visszaszerzése" abban merül ki, hogy a vállalati költségeket növelő jogszabályokat egyszerűen "deregulálják" (például a környezetvédelemben vagy a fogyasztóvédelemben), akkor az így megszerzett "versenyelőny" az Unióval szemben komoly konfliktusokhoz vezethet.[16]
Az Allen and Overy szakértői szélesebb összefüggésben is vizsgálták a kérdést, és adatokkal bizonyították, hogy a jogi szabályozás terjedelme a legtöbb országban a gazdaság fejlettségétől függ. Kimutatható például a közvetlen kapcsolat a lakosságszám, a GDP nagysága, a szolgáltató szektor aránya, a városiasodás mértéke és a jogszabályok mennyisége között. Mindez azért sem meglepő, mert a globalizáció szempontjából legfontosabb ágazatok (pénzügyek, környezetvédelem, energia, telekommunikáció, versenyjog, fogyasztóvédelem) nemzetállami szinten technikai értelemben sem igazán szabályozhatók.
A briteknek a kilépésük után gyakorlatilag elölről kell kezdeniük azt a több évtizede tartó jogalkotó munkát, amelyet az EU tagállamai a jogharmonizáció keretében folyamatosan végeznek. Ráadásul a digitális gazdaság térhódítása a fejlett országokban olyan új problémákat is felvet (a platformcégek szabályozatlansága, a tömeges adóelkerülés stb.), amelyek nemzetek feletti koordinációval is nehezen oldhatók meg. Miután Nagy-Britannia külkereskedelmének nagyjából 50 százaléka bonyolódik le a brit és az uniós partnerek között, várható, hogy a kilépés nem az Egyesült Királyság szabályozási autonómiájának "visszaszerzését", hanem - éppen ellenkezőleg - annak korlátozását eredményezi. Az uniós és a brit gazdaság eltérő méreteiből az is levezethető, hogy az elkerülhetetlen kilépési veszteségek nem egyenlő mértékben sújtják a szerződő feleket. Az Európai Unió első hivatalos előrejelzése szerint az uniós GDP 0,5 százalékkal, a nagy-britanniai GDP viszont 2,25 százalékkal fog csökkenni 2022-ben ahhoz képest, mintha a népszavazáskor a bennmaradás mellett döntöttek volna.[17]
Mindezek miatt nagy kérdés, hogy az uniós jogot felváltó közös határozatok és ajánlások mire lesznek elegendőek. A post-Brexit megállapodás szerint a jövőben a Partnerségi Tanács és a szakbizottságok egyaránt elfogadhatnak ilyen normákat.[18] A határozatok kötelezőek lesznek a felekre, a - vitarendezésről szóló alpontban ismertetendő - választottbíróságokat is beleértve. Komoly feszültségek forrása lehet, hogy a határozatok és ajánlások csak "közös megegyezéssel" fogadhatók el. Két nemzetközi jogalany esetében értelemszerűen nem működhet a minősített többségi döntéshozatal (qualified majority voting, QMV), ami az 1986-ban elfogadott Egységes Európai Okmány nagy vívmánya.[19] A post-Brexit megállapodás gyakorlati alkalmazását tovább nehezíti, hogy - mint utaltunk rá - a rendszerből a jogértelmezési vitákat véglegesen eldöntő fórum (az Európai Unió Bírósága) is hiányzik.
- 156/157 -
Ismert, hogy a post-Brexit megállapodás 2021. január 1-én részlegesen hatályba lépett, annak ellenére, hogy a ratifikáció még nem történt meg. A tudósítások egy része azóta is a forgalom Brüsszel általi lassításáról, "bürokratikus" akadályozásáról szól, ami a vámunió lényegének teljes félreértése. Az Európai Unióba (korábban a Közös Piac országaiba) érkező árucikkekre 1968 óta vetnek ki egységes vámokat. Ennek nem is titkolt célja, hogy az uniós vállalkozások a belső piacon versenyelőnyhöz jussanak más országok cégeivel szemben. A post-Brexit megállapodás ezt próbálta - immár egy nem tagállam esetében - valamelyest ellensúlyozni, például az "egyenértékűség" (equivalence regime) elismerésével. A mostani megállapodás az "egyenlő versenyfeltételek" (level playing field) kölcsönös garantálására épül, amit az igen aprólékos szabályozástól remélnek. Ha csupán a szerződés szövegét nézzük, akkor egyértelmű a felek konstruktív szándéka, hogy a kereskedelmi kapcsolatokból az egyoldalú előnyszerzést minden esetben kizárják. Ez azonban a mindennapok gyakorlatában nehezen lesz megvalósítható. Az Uniónak a briteknél ötször nagyobb a gazdasági súlya, ami egyes kulcságazatokban (például a pénzügyekben) a szabályozási hatáskörök vitáját máris elindította.[20]
A post-Brexit megállapodás önálló címe foglalkozik a nyílt és tisztességes versenyt és a fenntartható fejlődést elősegítő egyenlő versenyfeltételekkel.[21] Az általános rendelkezésekben[22] rögzítik, hogy mindkét fél meghatározhatja a saját szakpolitikáit és prioritásait, illetve a szükséges védelem szintjét. Az egyik legfontosabb tartalmi probléma azonban már itt megfogalmazódik. A felek ugyanis az előírásaik egymással való harmonizálását nem tekintik céljuknak.[23] Köztudott, hogy az EUMSZ igen részletes versenyszabályokat tartalmaz.[24] Ismert az is, hogy az európai versenyjog a köz- és magánjogászok számára egyaránt kiemelt kutatási terület, emellett az Európai Unió Bíróságának terjedelmes esetjogi gyakorlatával is könyvtárnyi publikáció foglalkozik.[25] A hivatkozott 1.1 cikk 4. pontjából ezért csak az a következtetés vonható le, hogy - legalábbis a TCA szövegének értelmezése alapján - egyfajta post-Brexit, "sui generis" versenypolitikának kell biztosítania, hogy a verseny szabályai mindazokra "a gazdasági szereplőkre vonatkozzanak, akik áruk vagy szolgáltatások egy adott piacon való kínálásával gazdasági tevékenységet folytatnak".[26]
Miután a jogharmonizáció nem követelmény, a megállapodás tételesen meghatározza azt is, hogy a felek mit tekintenek versenyellenes gyakorlatnak. Az ilyen magatartásokat a versenyjog eszközeivel mindkét félnek "kezelnie" kell. A "tiltó listán" a versenyt akadályozó megállapodások, az erőfölénnyel való visszaélés, az egyesülések, a felvásárlások és az összefonódások szerepelnek.[27] Mindez még az EUMSZ 101. és 102. cikkeiben részletezett versenyellenes magatartások felsorolásához képest is szegényes.
A versenyszabályozás optimális mértékének megtalálása soha nem egyszerű feladat. A globális gazdaságban egy - az EU-hoz hasonló méretű - nagyrégió "tökéletes" versenypiaca hátrányt jelenthet minden külső, kevésbé szabályozott (netán állami eszközökkel is támogatott) gazdasági szereplővel szemben. Az integráció történetében azonban most fordul elő első alkalommal, hogy egy korábbi tagállam válik "külsővé". Az Európai Uniónak nem lehet érdeke, hogy a brit vállalatok a kilépés után a tagállamok cégeivel azonos (esetleg kedvezőbb) helyzetbe kerüljenek. Ezért a szabályozás célja - bár ennek hangsúlyozása a jövőbeli tárgyalások miatt nem célszerű - továbbra is csak az egységes belső piac védelme lehet.
A versenyjogi fellépésnek a TCA szerint függetlennek kell lennie az adott vállalkozás honosságától vagy tulajdonjogi helyzetétől. Az a rendelkezés viszont vélhetően további viták forrása lesz, hogy a felek saját versenyjoguk alól "jogszerű közpolitikai célok elérése érdekében" mentességet biztosíthatnak.[28] A jogérvényesítésről mindkét félnek a saját területén kell gondoskodnia, s ennek érdekében egy vagy több, egymástól függetlenül működő hatóságot is fenn kell tartaniuk. Elvileg csak helyeselni lehet, hogy ezek a hatóságok átláthatóan, "megkülönböztetésmentesen" működnek. A megállapodás a hatóságok közötti együttműködést is fontosnak tartja. Kevésbé biztató viszont a jövőre nézve, hogy a felek versenyhatóságai csak törekednek a jogértelmezésben az együttműködésre, "amennyiben az lehetséges és helyénvaló".[29]
- 157/158 -
Már utaltunk rá, hogy a két fél jövőbeli kereskedelmi kapcsolatában az állami támogatások problémaköre különösen nehezen kezelhetőnek látszik. Ezen a területen maga az uniós jog is bonyolult, miután főszabályként mindenfajta versenytorzító állami támogatás tilos,[30] de a jogszerű kivételekre vonatkozó szabályok igen terjedelmesek.[31]
Érthető, hogy a post-Brexit megállapodást előkészítő tárgyalások során kemény viták folytak a tiltott és feltételekhez kötött támogatásokról.[32] Szinte biztosra vehető, hogy a jövőbeli jogviták jórészt az egyes támogatások mibenlétéről, illetve azoknak az "egyenlő versenyfeltételeket" torzító hatásairól szólnak majd.
A tételes rendelkezések meglehetősen általánosak és viszonylag tág teret hagynak a hatóságok (bíróságok) jogelveken alapuló mérlegeléséhez. Kiragadott példaként: a bajbajutott vállalkozások megmentése és szerkezetátalakítása állami eszközökből csak csődelkerülés esetében lehetséges, és csak akkor, ha az ilyen intézkedések "közérdekű célt szolgálnak".[33] A bankok, hitelintézetek és biztosítótársaságok esetében a felszámolás elkerüléséhez szükséges szerkezetátalakítási célra adható támogatás. A tulajdonosoknak (például a részvényeseknek, illetve a hitelezőknek) azonban ellentételezést kell fizetniük.[34] Nagy-Britannia és az EU jövőbeli kapcsolatában különösen kritikusnak ígérkezik az exporttámogatások ügye.[35] Ezek - főszabályként - az áruk és szolgáltatások esetében egyaránt tilosak, de a kivételek itt is tág teret adnak az eltérő jogértelmezésnek. A 2021-től bevezetett vámellenőrzéssel kapcsolatban például különösen érzékennyé válhat minden olyan állami támogatás, ami a "hazai tartalom" megnövelésére irányul annak érdekében, hogy az adott terméknek az Unióba irányuló exportja jogosulttá váljon a 0 százalékos vámkezelésre. A TCA szerint tilos az olyan támogatás, amelynek feltétele az import helyett a belföldi áruk vagy szolgáltatások felhasználása.[36]
Számos rendelkezés foglalkozik a támogatások ellenőrzésével, miután a feleknek - Nagy-Britannia kilépése következtében - jórészt csak konzultációs eszközeik maradtak, például az információkérés (válaszadási kötelezettség mellett), illetve ösztönözhetik a társszervek együttműködését. A komolyabb intézkedések (például a jogosulatlan állami támogatások felfüggesztése, vagy annak visszafizettetése) meglehetősen bonyolulttá váltak. A feleknek azt kell biztosítaniuk, hogy a nemzeti bíróságok rendelkezzenek hatáskörrel a hatóságok támogatási határozatainak felülvizsgálatára a megállapodásban rögzített támogatásellenőrzési elveknek megfelelően.[37] Egy nagyobb értékű állami támogatással kapcsolatos jogvita felmerülése esetén nehéz elképzelni a rendszer hatékony működését, ha mondjuk valamely fél kérésére a Partnerségi Tanácsnak kell mérlegelnie a visszafizetési mechanizmus módosítását.[38]
Az állami támogatásokkal kapcsolatos korrekciós intézkedések[39] is jelzik, hogy a megállapodás előkészítői számoltak olyan esetekkel, amikor a konzultációs eszközök nem vezetnek eredményre. Ilyenkor a felek írásbeli tájékoztatást kérhetnek, ha egy támogatás "jelentős negatív hatást okoz". A másik félnek 30 nap alatt válaszolnia kell és a konzultációnak 60 nap alatt le kell zárulnia. A 60 nap elteltével viszont a megkereső fél "egyoldalúan megfelelő korrekciós intézkedést hozhat".
Az egyenlő versenyfeltételekkel foglalkozó XI. cím maga is megerősíti a megállapodás "sui generis" jogforrás jellegét. Eszerint egyik fél sem hivatkozhat a WTO-egyezményre vagy más nemzetközi megállapodásra, hogy megakadályozza a másik felet az e cikken alapuló intézkedések meghozatalában.[40] Nem kell nagy jóstehetség annak megállapításához, hogy a többéves tárgyalási folyamatot lezáró post-Brexit megállapodás jövőbeli sorsa jórészt a vitarendezési eljárás sikerén vagy annak működésképtelenségén múlik.
Tekintettel arra, hogy a post-Brexit megállapodás lényegében a kétoldalú kereskedelmi és egyéb jogi kapcsolatok egészére kiterjed, az uniós tárgyalók ragaszkodtak ahhoz, hogy 2021. január 1-től egyetlen és egységes irányítási keret működjön az Európai Unió és az Egyesült Királyság között.[41] Mint utaltunk rá, ennek egyik eleme a Partnerségi Tanács, ami (a szakbizottságok és munkacsoportok segítségével) felügyeli a TCA-megállapodás végrehajtását.
A vitarendezési eljárás keretrendszere maga is része az egységes irányítási struktúrának, amelynek középpontjában a független választottbíróságok állnak. Ha az EU és
- 158/159 -
Egyesült Királyság között olyan véleménykülönbségek merülnek fel, amelyeket a kölcsönös együttműködés (konzultációk) alapján nem sikerül megoldani, akkor - a megállapodás értelmében - választottbíróságot kell létrehozni. Ezek hatáskörét és eljárásrendjét a TCA részletesen szabályozza, és a meghozott döntések mindkét félre nézve kötelezőek.
A struktúra harmadik eleme a végrehajtási és biztosítéki mechanizmus. Ennek igénybevétele esetén még a piaci hozzáféréssel kapcsolatos kötelezettségvállalások is felfüggeszthetők. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy a vitatott ágazatban végső soron vámok és/vagy kvóták is bevezethetők. A megállapodás lehetőséget ad az ún. "keresztretorziók" alkalmazására is olyan esetekben, amikor valamelyik fél nem tesz eleget a választottbíróság ítéletének. Ez azt jelenti, hogy egy adott gazdasági ágazatot érintő jogsértés esetén a sérelmet elszenvedő fél arra is jogosult, hogy más gazdasági ágazatokban alkalmazzon megtorló intézkedéseket. A felek emellett - meghatározott esetekben - a post-Brexit megállapodás teljes vagy részleges felfüggesztése, illetve felmondása jogát is fenntartották maguknak.
A fentiekkel is összefügg, hogy a megállapodás a vitarendezéssel kapcsolatban igen részletes anyagi és eljárási szabályokat tartalmaz.[42] Az általános rendelkezésekben részletesen szabályozzák a kivételeket, vagyis amikor a vitarendezési szabályokat (például a gyógyszerek, a kis- és középvállalkozások, vagy a versenypolitika esetében) a megállapodás másik részében, címében leírtakkal összhangban kell alkalmazni.[43] A megállapodás a kizárólagosságot külön is nevesíti, miután a felek vállalják, hogy a TCA értelmezésével és alkalmazásával kapcsolatos vitáikban nem folyamodnak a TCA-n kívüli vitarendezési mechanizmushoz.[44]
A választottbíróság létrehozását, a bírákra vonatkozó követelményeket, magát az eljárást, a határozathozatal egyes formális elemeit a megállapodás részletesen előírja.[45] Tartalmi szempontból talán az egyik legfontosabb kérdés, hogy mi a teendő akkor, ha a feleknek a három főből álló testület összetételéről nem sikerül megállapodniuk. Ebben az esetben mindkét félnek az előre elkészített saját jegyzékéből kell egy választottbírát kineveznie. Ha valamelyik fél az erre előírt határidőn belül ezt elmulasztaná megtenni, akkor a Partnerségi Tanács felperes által delegált társelnöke sorsolás útján választ ki egy bírát annak a félnek a jegyzékéből, amelyik elmulasztotta a kinevezést. Ugyanezt az eljárást kell lefolytatni azokban az esetekben is, amikor a feleknek a választottbíróság elnöke személyéről nem sikerül megegyezésre jutniuk.
Az eljárás várhatóan leginkább kritikus mozzanata a választottbírósági határozat végrehajtása lesz, amelyről külön fejezet "Megfelelés" címmel rendelkezik.[46] Fontos szabály például, hogy az alperesnek - amennyiben a választottbíróság szerint megszegte a TCA-ból eredő kötelezettségeit - a megfelelés érdekében azonnal meg kell tennie a döntés által szükségesnek tartott intézkedéseket, és erről legkésőbb harminc napon belül értesítenie kell a felperest.[47] Ha az azonnali teljesítés nem lehetséges, akkor - lehetőség szerint - a teljesítés "észszerű" határidejében kell megállapodniuk a feleknek. Ha ez sikerül, akkor az alperesnek az észszerű időtartam lejártakor kell a felperest a megtett intézkedésekről értesítenie. Ha akár az észszerű időtartamról, akár a megtett intézkedések megfelelőségéről nem sikerül megállapodni, akkor az eredeti határozatot hozó választottbíróságnak kell a vitatott kérdésekről ismét döntenie.[48]
A vitarendezési eljárásban ideiglenes jogorvoslatnak[49] tekintik azokat az eseteket, amikor például az alperes a választottbírósági határozatnak nem tud megfelelni és ideiglenes ellentételezésre vonatkozó ajánlatot tesz a felperesnek. Az újabb tárgyalások sikertelensége esetén nyílik meg a lehetőség arra, hogy a felperes egyoldalúan felfüggessze a saját kötelezettségeit.[50] A már hivatkozott "keresztretorzióról" a TCA úgy rendelkezik, hogy amennyiben a választottbíróság megállapította a kereskedelmi jogsértést, akkor a kötelezettségek felfüggesztése a másik fél részéről ugyanazon tárgykör más címeire is kiterjedhet.[51]
E néhány vázlatos felvetés is érzékelteti talán, hogy a Brexit-folyamat továbbra is meglehetősen kaotikus, és ezen a helyzeten a 2020. december 30-án aláírt megállapodás sem változtatott. A kiragadott példák vélhetően igazolják, hogy a több éve tartó bonyolult eseménysort eddig elsősorban politikai szándékok vezérelték és gyakran kísérték jogi rögtönzések. Bár az Európai Unió tárgyalói mindvégig törekedtek a "hard Brexit" elkerülésére, nem állítható, hogy ez sikerült, miután a legújabb megállapodás a "no deal"-nél alig tartalmaz többet. Az Egyesült Királyság már nem része az európai egységes piacnak és a
- 159/160 -
vámuniónak, valamint nem vesz részt az uniós szakpolitikák végrehajtásában sem. 2021 januárjától nem vonatkozik rá az EU által megkötött nemzetközi szerződések hatálya, emellett a felek között megszűnik a személyek, az áruk, a szolgáltatások, valamint a tőke szabad mozgása. Az Egyesült Királyság kérésére a megállapodás nem terjed ki a külpolitika, a külső biztonság és a védelem kérdéseire, jóllehet e területek összehangolásának indokait senki nem vitatja. A pénzügyi szolgáltatások mellett az Egyesült Királyság adatvédelmi rendszerének megfelelőségéről is tovább kell tárgyalni. Az Európai Bizottság a már idézett összefoglalóban tényként közölte, hogy a brit egészségügyi és növényegészségügyi rendszer értékeléséről sem sikerült megállapodni, amelynek alapján az Egyesült Királyság harmadik országként élelmiszeripari terméket exportálhat az EU-ba. Amennyiben ezekben a nagy súlyú ügyekben nem lesz megállapodás a közeljövőben, akkor azokról az Uniónak magának kell döntenie.
Nagy-Britannia azonban már csak földrajzi helyzete miatt sem szakadhat el a kontinenstől, miután gazdasága a világ egyik legfejlettebb nagyrégiójának a szerves része. A 2019-es adatok szerint az Egyesült Királyság teljes áru- és szolgáltatásexportjának 43 százaléka az uniós tagállamokba irányult, mintegy 294 milliárd font értékben. Az importfüggőség még ennél is nagyobb. Ugyanebben az évben a teljes brit behozatal 52 százaléka (373 milliárd font) a kontinensről érkezett.[52] A makrogazdasági adatok mögött az üzleti és személyes kapcsolatok évtizedek alatt kiépült bonyolult hálózata él, amelynek a jogi szabályozottság is fontos eleme. Romano Prodi, az Európai Bizottság egykori elnöke szerint az integráció igazi erejét nem a magasztos eszmék harcából meríti, inkább a traktorülések szabványjogi harmonizációja által épülhet. Csak remélni lehet, hogy a kölcsönös gazdasági érdekek előbb-utóbb kikényszerítik a post-Brexit konszolidációt és a jogkövetés továbbra is az "európaiság" egyik meghatározó ismérve lesz. ■
JEGYZETEK
[1] Trade and Cooperation Agreement between the European Union and the European Atomic Energy Community, of the one part, and the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, of the other part. HL L 444., 2020.12.31., 14-1462. (A továbbiakban: TCA.)
[2] Mezei Géza: Helyreállított Európa. Budapest, Osiris, 2001. 139.
[3] A hatályos Szerződés több olyan - a joganyag részét képező - jegyzőkönyvet tartalmaz, ami kiemeli a briteket az európai jog rendszeréből. Ezek közül talán a legismertebb a 15. számú jegyzőkönyv, amely szerint az Egyesült Királyság csak akkor kötelezhető az euró bevezetésére, ha erre irányuló szándékát bejelenti a Tanácsnak. Nagy-Britanniának a 19. számú jegyzőkönyv felhatalmazása alapján a schengeni vívmányok alkalmazásában sem kellett részt vennie. A 21. számú jegyzőkönyv szerint a britek az Unió belső politikái és tevékenységei egyes kérdéseiről is maguk dönthettek. [Ld. az Európai Unió működéséről szóló Szerződés egységes szerkezetbe foglalt változata (a továbbiakban: EUMSZ) III. Rész V. cím: A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség.] A 36. számú jegyzőkönyv szerint a briteknek a rendőrségi és büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködésre vonatkozó uniós jogszabályok többségét sem kellett alkalmazniuk.
[4] Ever closer Union in the Treaties and Court of Justice case law. House of Commons (Library) Briefing Paper Number 07230, 16 November 2015.
[5] EUSZ 50. cikk (1) Saját alkotmányos követelményeivel összhangban a tagállamok bármelyike úgy határozhat, hogy kilép az Unióból. (2) A kilépést elhatározó tagállam ezt a szándékát bejelenti az Európai Tanácsnak. Az Európai Tanács által adott iránymutatások alapján az Unió tárgyalásokat folytat és megállapodást köt ezzel az állammal, amelyben az érintett államnak az Unióval való jövőbeli kapcsolataira tekintettel meghatározzák az illető állam kilépésének részletes szabályait.
[6] Az Európai Tanács ülése (2016. február 18-19.) - Következtetések, Brüsszel, 2016. február 19. (OR.En) EUCO 1/16 24.
[7] Az Európai Tanács határozatának részletes elemzését lásd Forgács Imre: Az Európai Tanács és a jogalkotás. (Néhány szkeptikus megjegyzés a Brexit ürügyén). Jogtudományi Közlöny. 2016/5. sz. 257-264.
[8] The United Kingdom's exit from and new partnership with the European Union. White Paper. 2017. https://www.gov.uk/government/publications/the-united-kingdoms-exit-from-and-new-partnership-with-the-european-union-white-paper (2021.02.08.)
[9] Megállapodás Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királyságának az Európai Unióból és az Európai Atomenergia-közösségből történő kilépéséről. HL L 29., 2020.1.31., 7-187.
[10] United Kingdom Internal Market Act 2020. https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2020/27/contents/enacted/data.htm (2021.02.09.)
[11] TCA Első Rész II. cím COMPROV 13. cikk 3. pont.
[12] TCA Első Rész III. cím INST. 1. cikk.
[13] TCA Első Rész III. cím INST. 4. cikk (d) pont.
[14] TCA Első Rész III. cím INST. 2-3. cikk.
[15] What are the potential legal consequences of Brexit? 25 November 2016. www.allenovery.com/en-gb/global/news-and-insights/news/brexit (2021.02.15.)
[16] A probléma részletesebb kifejtését lásd Forgács Imre: Titanic Európa? Válságok és remények. Budapest, Gondolat, 2019.
[17] Brexit cost will be four times greater for UK than EU, Brussels forecasts. The Guardian, 11 February 2021.
[18] TCA Első Rész III. cím INST. 4. cikk.
[19] Az Egységes Európai Okmány (EEO) keretében a szerződések által felölelt négy, már meglévő szakpolitikai területen (közös vámtarifa, a tőke szabad mozgása, a szolgáltatások szabad mozgása, a tengeri és légi közlekedés) a minősített többségi szavazás vált a fő normává. Az EEO új szakpolitikai területeket is bevezetett (belső piac, gazdasági és társadalmi kohézió stb.), ahol a döntéshozatal minősített többséggel történik.
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:11986U/TXT&from=HU (2021.02.11.)
[20] Andrew Bailey, a Bank of England kormányzója például egy sajtónyilatkozatában formálisan azzal vádolta meg az Európai Uniót, hogy a londoni Cityt el akarja vágni az európai pénzpiacoktól. Emellett a kétoldalú kapcsolatokban a saját szabályait és sztenderdjeit kívánja alkalmazni, amivel több millió háztartás számára jelentős mértékben drágulnának a pénzügyi szolgáltatások. Lásd EU poised to lock Britain out of its banking market, Adrew Bailey warns. The Telegraph, 10 February 2021.
[21] TCA Második Rész XI. cím
[22] TCA Második Rész XI. cím, Első fejezet 1.2. cikk 1. pont.
[23] TCA Második Rész XI. cím, Első fejezet 1.1 cikk 4. pont.
[24] EUMSZ VII. cím: A versenyre, az adózásra és a jogszabályok közelítésére vonatkozó közös szabályok.
[25] A magyar nyelvű szakirodalomból lásd például Tóth Tihamér átfogó munkáját. Tóth Tihamér: Az Európai Unió versenyjoga. Budapest, Wolters Kluwer CompLex Kiadó, 2014. Az Európai Unió versenyjogával kapcsolatban a Gazdasági Versenyhivatal részletes tájékoztatást ad a versenykorlátozó megállapodásokról és az erőfölénnyel való visszaélésről, a csoportmentességi rendeletekről, a fúziókontrollról és a versenyjogi rendelkezések megsértésén alapuló keresetekről.
www.gvh.hu/jogi_hatter/eu_piacra_iranyado_szabalyozas/europai_unio_versenyjoga (2021.02.12.)
[26] TCA Második Rész XI. cím Második fejezet 2.1 cikk 2. pont.
[27] TCA Második Rész XI. cím Második fejezet 2.2 cikk 1. pont.
[28] TCA Második Rész XI. cím Második fejezet 2.2 cikk 3. pont.
[29] TCA Második Rész XI. cím Második fejezet 2.4 cikk 2. pont.
[30] EUMSZ 107., 108., 109. cikkek.
[31] Ld. például Tóth Tihamér idézett munkájának Jelentősebb bírósági ítéletek című, mintegy 250 jogesetre hivatkozó felsorolását (Tóth: i.m. 677.), illetve European Commission: How competition policy is helping economic recovery? https://ec.europa.eu/competition/recovery/index.html (2021.02.13.)
[32] TCA Második Rész XI. cím Harmadik fejezet 3.5 cikk.
[33] TCA Második Rész XI. cím Harmadik fejezet 3.5 cikk 3. 4. pont.
[34] TCA Második Rész XI. cím Harmadik fejezet 3.5 cikk 6. 7. pont.
[35] TCA Második Rész XI. cím Harmadik fejezet 3.5 cikk 8. pont.
[36] TCA Második Rész XI. cím Harmadik fejezet 3.5 cikk 12. pont.
[37] TCA Második Rész XI. cím Harmadik fejezet 3.4 cikk.
[38] TCA Második Rész XI. cím Harmadik fejezet 3.11 cikk 7. pont.
[39] TCA Második Rész XI. cím Harmadik fejezet 3.12 cikk 1. 2. 3. pont.
[40] TCA Második Rész XI. cím Harmadik fejezet 3.12. cikk 13. pont.
[41] Az Európai Bizottság összefoglaló értékelését lásd: Az EU és az Egyesült Királyság közötti kereskedelmi és együttműködési megállapodás (Új kapcsolat, jelentős változásokkal). https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/file_import/eu-uk-tca-brochure_hu.pdf (2021.02.12.)
[42] TCA Hatodik Rész: Vitarendezés és horizontális rendelkezések.
[43] TCA Hatodik Rész I. cím 1. fejezet INST. 10. cikk.
[44] TCA Hatodik Rész I. cím 1. fejezet INST. 11. cikk.
[45] A választottbíróság például a létrehozása után 130 napon belül meghozza határozatát. (TCA Hatodik Rész I. cím 2. fejezet Inst. 20. cikk 4. pont)
[46] TCA Hatodik Rész II. cím 3. fejezet.
[47] TCA Hatodik Rész II. cím 3. fejezet INST. 21. cikk.
[48] TCA Hatodik Rész II. cím 3. fejezet 22-23. cikk.
[49] A TCA magyar fordítása ezt a fogalmat használja: TCA Hatodik Rész II. cím 3. fejezet 24. cikk.
[50] TCA Hatodik Rész II. cím. 3. fejezet INST. 24. cikk 4. pont.
[51] TCA Hatodik Rész II. cím 3. fejezet 24. cikk 6. pont.
[52] Az adatok forrása: Statistics on UK-EU Trade. https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-7851/ (2021.02.14.)
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi oktató, Eötvös Loránd Tudományegyetem (Budapest).
Visszaugrás
