A földforgalmi eljárás során a helyi földbizottság állást foglal abban a kérdésben, kivel támogatja az adásvételi szerződés jóváhagyását (vevő, elővásárlásra jogosult). A Kúria határozatai alapján rögzíthető, hogy nincs egységes gyakorlat a vegyes (támogatást és nem támogatást is tartalmazó) földbizottsági állásfoglalás mezőgazdasági igazgatási szervet kötő ereje kapcsán. A tanulmány áttekinti a kúriai határozatokat és saját álláspontot közöl az állásfoglalás kötőerejét illetően.
A helyi földbizottság állásfoglalásának kötőereje alapvetően határozza meg a mezőgazdasági igazgatási szervek döntéshozatali jogkörét a termőföld-adásvételi szerződések jóváhagyása tárgyában. Kiemelkedően fontos közérdek fűződik tehát ahhoz, hogy mind az alperesként eljáró mezőgazdasági igazgatási szervek, mind az elsőfokú bíróságok megfelelően értékeljék a földbizottsági állásfoglalásokat - azok kötőereje vonatkozásában. Ezzel szemben az látható, hogy a Kúrián belül is széttartó gyakorlat alakult ki az állásfoglalás kötőerejét és az alperesi hatóságok tényállástisztázási kötelezettségét illetően. E tanulmány arra tesz kísérletet, hogy áttekintse a földbizottsági állásfoglalással kapcsolatos jogszabályokat és azok változásait, a kapcsolódó alkotmánybírósági határozatokat és a bírói gyakorlatot, majd ezt követően állást foglaljon az állásfoglalás kötőereje és a tényállástisztázási kötelezettség kapcsolatát illetően.
A mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény (Földforgalmi törvény) 27. § (1) bekezdése tartalmazta azon esetköröket, amelyek szerint a mezőgazdasági igazgatási szervnek kötelező megtagadnia a szerződés jóváhagyását. Az a) pont aa) alpontja szerint kötelező megtagadási ok volt, ha a helyi földbizottság állásfoglalása alapján egyik elővásárlásra jogosulttal és az adásvételi szerződés szerinti vevővel sem támogatja az adásvételi szerződés jóváhagyását (kifejezett vétó). Az a) pont ab) alpontja azt az esetet tartalmazta, amikor a helyi földbizottság felhívás ellenére nem adta ki állásfoglalását (hallgatólagos vétó). A b) pont pedig a (2) bekezdésre utalt tovább: a helyi földbizottság állásfoglalása szempontjából releváns jogszabályi rendelkezés szerint a mezőgazdasági igazgatási szervnek támogató állásfoglalás esetén is meg kellett tagadnia a szerződés jóváhagyását, ha a helyi földbizottság által támogatott elővásárlásra jogosulttal vagy jogosultakkal, illetve az adásvételi szerződés szerinti vevővel szemben megállapítja, hogy a 24. § (2) bekezdésének a)-b) pontjában, valamint c) pont ca)-cb) alpontjában foglaltak alapján a helyi földbizottság értékelésével ellenkező következtetésre jut; a birtokában álló föld jogellenes más célú hasznosítása, vagy a hasznosítási kötelezettség megsértése miatt az ingatlanügyi hatóság - az adásvételi szerződés közlését megelőző 5 éven belül - jogerősen földvédelmi bírságot szabott ki; illetve jogerősen megállapított földhasználatidíj-tartozása áll fenn. A fentieken túlmenően a (3) bekezdés értelmében - szintén támogató állásfoglalás esetében - a mezőgazdasági igazgatási szerv megtagadhatja a szerződés jóváhagyását, kü-
- 637/638 -
lönösen, ha a helyi földbizottság által támogatott elővásárlásra jogosulttal vagy jogosultakkal, illetve az adásvételi szerződés szerinti vevővel szemben megállapítja, hogy a 24. § (2) bekezdésének c) pont cc) alpontjában, valamint a 24. § (2) bekezdésének d) pontjában foglaltak alapján a helyi földbizottság értékelésével ellenkező következtetésre jut, vagy az adásvétel észszerűtlen birtokszerkezetet eredményezne.
A Földforgalmi törvény 27. § (2) bekezdése tehát a támogató állásfoglalás esetén előírt kötelező megtagadási okokat, a (3) bekezdés pedig a szintén támogató állásfoglalás esetén előírt fakultatív megtagadási okokat tartalmazta.
A Földforgalmi törvény 27. §-ához fűzött miniszteri indokolás szerint "a mezőgazdasági igazgatási szerv kötve van a helyi földbizottság állásfoglalásához a következők szerint: ha a földbizottság nemleges állásfoglalást ad ki, akkor a szerződést nem hagyhatja jóvá a hatóság; ha a földbizottság pozitív állásfoglalást ad ki, akkor a szerződés jóváhagyását még megtagadhatja a törvényben foglalt esetek fennállásakor a hatóság; ha a földbizottság "hallgat", akkor a hatóság egy alkalommal - újabb 15 napos határidő kitűzésével - felhívja a földbizottságot az állásfoglalásának kiadására, ha ezt követően sem ad ki állásfoglalást, a hatóságnak meg kell tagadnia a jóváhagyást."[2]
A földbizottsági állásfoglalások kapcsán kiemelést érdemel még a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény (Fétv.) 103/A. § (1)-(2) bekezdése, miszerint az állásfoglalás ellen - a hirdetőtáblán való kifüggesztést követő 5 napon belül - az eladó, a vevő, illetve a határidőben elfogadó nyilatkozatot tevő elővásárlásra jogosult kifogást terjeszthet elő a települési önkormányzat képviselő-testületénél. A képviselő-testület megváltoztatja a kifogással érintett állásfoglalást, ha annak kiadására a Földforgalmi törvény 23-25. §-a megsértésével került sor, egyébként a kifogást elutasítja. Az elkésett kifogást a képviselő-testület érdemi vizsgálat nélkül elutasítja.
Az Alkotmánybíróság címben jelzett határozata az előző fejezetben ismertetett jogszabályi környezetben született. Ezt támasztja alá a határozat [61] margószáma, amely szerint "a jegyző eljárása, kifogás benyújtása esetén pedig a képviselő-testület döntése befolyásolja a Hatóság saját hatósági eljárásban hozandó döntését. Ugyanakkor a képviselő-testület nem a földbizottság mint közvetett magánjogi érdekelt jogkörét veszi át, nem jogosult a helyi gazdálkodói közösség érdekeit képviselve felülbírálni a földbizottság állásfoglalásának kiadását a Földforgalmi törvény 23-25. §-ai megsértésének észlelését meghaladó körben. A képviselő-testület kifogást elbíráló határozata tehát olyan közbenső érdemi döntés, amely a Földforgalmi törvény 27. §-a alapján meghatározza a Hatóság lehetséges döntését."[3] Az alkotmánybírósági határozatban nagy kezdőbetűvel írt Hatóság a mezőgazdasági igazgatási szervet jelenti. A taláros testület tehát a fentiek alapján azt rögzítette, hogy a képviselő-testület állásfoglalással szemben benyújtott kifogást elbíráló határozata meghatározza a mezőgazdasági igazgatási szerv lehetséges döntését.
Az Alkotmánybíróság a Földforgalmi törvény 27. § (1) bekezdés a) pont aa) alpontja kapcsán mondta ki, hogy "a földbizottságnak a törvény szerinti értékelést [24. § (2) bekezdés] olyan részletességgel kell elvégeznie, hogy az a Hatóság határozatának alapjául szolgálhasson, alkalmas legyen a tényállás tisztázása körében a tények valóságáról és az állásfoglalás okszerűségéről való meggyőződés kialakítására",[4] valamint azt, hogy "pusztán az a körülmény, hogy a földbizottság állásfoglalása köti a Hatóságot, nem mentesíti az utóbbit a tényállás tisztázásának kötelezettsége alól".[5] "A földbizottság állásfoglalása ténybeli alapjának, okszerűségének, az értékelés törvényességének ezért érdemben elbírálhatónak kell lennie a hatósági eljárásban. Csak ilyen állásfoglalás érvényesíthető a Hatóság döntése folytán állami akaratként".[6] A mezőgazdasági igazgatási szerv döntését pedig a bíróság jogszerűség szempontjából vizsgálhatja. A bíróságnak azt kell vizsgálnia, hogy az alperes tisztázta-e a tényállást, az adatok és értékelések rendelkezésére állnak-e. Az Alkotmánybíróság szerint "a Földforgalmi törvény 27. § (1) bekezdés a) pontja aa) alpontja azt fejezi ki, hogy az eljárási és anyagi jogi szempontból megalapozott, tényekkel, adatokkal, értékeléssel alátámasztott, a törvénynek megfelelő, nemleges állásfoglalás mellett a szerződés jóváhagyását meg kell tagadni. Ez a szabály a fenti értelmezés mellett nem sérti sem a jogorvoslathoz, sem a hatósági tisztességes eljáráshoz való jogot."[7] A fentieken túlmenően az AB-határozat megállapította, hogy a hallgatólagos vétó alaptörvény-ellenes, ezért az arra vonatkozó törvényi rendelkezést megsemmisítette.
Az Alkotmánybíróság 3128/2015. (VII. 9.) határozata is foglalkozott a földbizottság állásfoglalásával, s rögzítette, hogy "a helyi földbizottság vétójoggal rendelkezik, vagyis támogatásának hiányában a mezőgazdasági igazgatási szerv köteles elutasítani a jogügylet jóváhagyását".[8]
A 17/2015. (VI. 5.) AB határozat kapcsán Olajos István kifejtette, hogy "a helyi földbizottság kettős vétójoggal rendelkezik az elé beterjesztett szerződéssel és az elővásárlási jognyilatkozatokkal kapcsolatban. Kifejezett vétójoggal, ahol a szerződében szereplő érdekeltek (eladó,
- 638/639 -
vevő, elővásárlási jogosultak) mindegyikével szembeni elutasítás a mezőgazdasági igazgatási szerv kötelezően megtagadó határozatához vezet. A másik, talán az előzőnél is erősebb jogosítvány a hallgatólagos vétójog, ahol a helyi földbizottság puszta hallgatása a szerződés közigazgatási jóváhagyásának megtagadásához vezet. Kifejezett vétó esetén a földbizottság az állásfoglalásban köteles kitérni az értékelt szempontokra és értékelés eredményére, valamint az állásfoglalást részletesen indokolni kell."[9] Olajos érvelése szerint az Alkotmánybíróság a Földforgalmi törvény 27. § (1) bekezdés a) pont aa) alpontját kiterjesztette, "értelmezése szerint, akivel szemben a helyi földbizottság nem támogatja valamely elővásárlási jogosultat, akkor ő kizárt azon személyek közül, akivel szemben támogató közigazgatási döntés hozható. Az Alkotmánybíróság logikája szerint közvetlen vétó alkalmazása esetén tehát a mezőgazdasági igazgatási szervnek csak azon személyek esetében van joga alkalmazni a 24. § (2) bekezdés a)-d) pontjait, akiket a helyi földbizottság támogatott."[10] Ezzel szemben "a mezőgazdasági igazgatási szerv csak akkor köteles mindenkivel szemben elutasító határozatot hozni, ha a földbizottság minden érdekeltet értékel, de senkivel szemben sem hoz támogató állásfoglalást. Ha a földbizottság az egyik elővásárlási jogosultat támogatja, a többit pedig nem, akkor, értelmezésünk szerint az igazgatási szerv - az elővásárlási jog gyakorlására vonatkozó szabályok értelmezése szerint - szabadon dönthet, hogy támogatja-e a vagy sem az elővásárlási jogosultat vagy a vevőt jogának gyakorlásában."[11] Tanulmányának végén Olajos is elismeri, hogy "a harmadik, a földhivatali szervezet döntési kompetenciáját meghatározó kérdés, hogy az alkotmánybírósági határozatban részletesen elemzett közvetlen vétó intézményének melyik szakasz a tényleges jogszabályi alapja. Az idézett Fftv. 27. § (1) bekezdés a) pontjának aa) alpontjából ezek a következtetések nem vezethetőek le, és a 27. § (2)-(3) bekezdései sem utalnak arra, hogy azokkal szemben, akiket a helyi földbizottság nem támogatott, megfelelő indokok birtokában nem adható ki támogató állásfoglalás, csak arra, hogy a földbizottság támogató állásfoglalása ellenére mikor kötelező és mikor lehetséges megtagadni a hatósági jóváhagyást."[12]
A 17/2015. (VI. 5.) AB határozat többségi indokolása és Olajos álláspontja között az állásfoglalás kötőereje kapcsán abban tapasztalható lényeges különbség, hogy az alkotmánybírósági határozat a nem támogató állásfoglalást (akkor is ha minden érintettel szemben adták ki, és akkor is, ha nem minden érintett kapcsán született) - megfelelő indokolás mellett - mezőgazdasági igazgatási szervet kötő jogi instrumentumnak tekinti, míg Olajos a Földforgalmi törvény 27. § (1) bekezdés a) pont aa) alpontját szűken értelmezve, kizárólag a minden érintett esetében nem támogatást tartalmazó állásfoglalás alperesi hatóságot kötő erejét tételezi. Bár tanulmánya végén a szerző is elismeri, hogy a vegyes - támogatást és nem támogatást is tartalmazó - állásfoglalások esetében a nem támogató állásfoglalástól való eltérésre nincs jogszabályi felhatalmazás.
A földforgalmi ügyek egyes kérdéseiről szóló 2/2018. (IX. 17.) KMK vélemény is vizsgálta a mezőgazdasági szerv döntési lehetőségeit az állásfoglalás tükrében. Ennek keretében megállapította, hogy az alperesi szervet kizárólag a Földforgalmi törvény 27. § (1) bekezdés a) pontja szerinti esetben köti a helyi földbizottság állásfoglalása. "Ha egy támogatott és egy nem támogatott személy (vevő, elővásárlásra jogosult) van, a mezőgazdasági igazgatási szerv a támogatás ellenére megtagadja a jóváhagyást, ha a Földforgalmi tv. 24. § (2) bekezdés, vagy a Földforgalmi tv. 27. § (1) bekezdés a) pontja szerinti megtagadási okot észlel, illetve megtagadhatja a jóváhagyást a Földforgalmi tv. 27. § (3) bekezdés alapján."[13]
A Földforgalmi törvény 27. § korábbi (1) bekezdés a) pont aa) alpontja lényegében változatlan tartalommal maradt fenn, kiegészülve azzal, hogy a mezőgazdasági igazgatási szerv megtagadja a szerződés jóváhagyását, ha csereszerződés esetén a helyi földbizottság az állásfoglalása alapján bármelyik szerződő féllel nem támogatja a csereszerződés jóváhagyását [27. § (1) bekezdés a) pont]. A hallgatólagos vétó kikerülésével a korábbi 27. § (1) bekezdésében szereplő b) pont változatlan tartalommal maradt hatályban. A b) pontban hivatkozott (2) bekezdés tartalma - az állásfoglalás kötőereje szempontjából releváns része kapcsán - az alábbiak szerint változott: a mezőgazdasági igazgatási szervnek meg kell tagadnia az adásvételi szerződés vagy a csereszerződés jóváhagyását, a helyi földbizottság által támogatott elővásárlásra jogosulttal vagy jogosultakkal, illetve az adásvételi szerződés szerinti vevővel szemben megállapítja, hogy a birtokában álló föld jogellenes más célú hasznosítása, vagy a hasznosítási kötelezettség megsértése miatt az ingatlanügyi hatóság - az adásvételi szerződés közlését megelőző 5 éven belül - véglegesen földvédelmi bírságot szabott ki; jogerősen megállapított földhasználatidíj-tartozása áll fenn; a földszerzéshez vállalt kötelezettség megsértése miatt a mezőgazdasági igazgatási szerv - az adásvételi szerződés közlését megelőző 5 éven belül - véglegesen mulasztási bírságot szabott ki. A 27. § (3) bekezdése annyiban változott, miszerint a mezőgazdasági igazgatási szerv - támogató állásfoglalás ellenére - megtagadhatja az adásvételi szerződés jóváhagyását, ha álláspontja szerint fennállnak
- 639/640 -
a 24. § (2) bekezdésében meghatározottak szerinti körülmények.
A fenti időponttól kezdődően megszűnt az állásfoglalással szemben benyújtható kifogás jogintézménye, s ezzel a képviselő-testület hatósági eljárása.
A módosításhoz fűzött jogalkotói indokolás szerint "a hivatkozott bekezdés az adásvételi, valamint a csereszerződés megtagadásának eseteit tartalmazza. Ezzel kapcsolatban külön is ki kell emelni azokat a rendelkezéseket is, amikor a mezőgazdasági igazgatási szervnek a törvény biztosítja azt a jogot, hogy a helyi földbizottság támogató állásfoglalása ellenére is a szerződés jóváhagyását megtagadja. Ez a rendelkezés tartalmát tekintve megegyezik a korábbi szabályozással."[14]
A fenti alkotmánybírósági határozat alapját képező bírói kezdeményezés által vázolt tényállás szerint a helyi földbizottság a vevő vonatkozásában nem támogatta a szerződés jóváhagyását, elfogadó nyilatkozatot tevő elővásárlásra jogosultak pedig nem voltak érintettek a perben. Az alperesi mezőgazdasági igazgatási szerv a Földforgalmi törvény 27. § (1) bekezdés a) pont aa) alpontja alapján a szerződés jóváhagyását megtagadta.
A kezdeményezés hivatkozott arra, hogy 2019. január 11. napjával a helyi földbizottság állásfoglalása közvetlenül már nem sérelmezhető, a bíróság pedig nem változtathatja meg az alperes határozatát. A fentiek azt eredményezik, hogy "a mezőgazdasági igazgatási szervnek az ügy tényállását fel kell derítenie, az általa megállapított tényállást a határozatában rögzítenie kell, de a nem támogató állásfoglalás esetén mindenképpen meg kell tagadnia a szerződés jóváhagyását a Földforgalmi tv. 27. § (1) bekezdés a) pont aa) alpontjának kógens rendelkezése alapján".[15] A kezdeményezés szerint a bíróság részére biztosított kasszációs jogkör (reformatórius jogkör nélkül) a földbizottsági állásfoglalás érinthetetlenségét jelenti, a bíróság által elrendelt megismételt eljárásban az továbbra is köti az alperesi közigazgatási szervet. Az indítvány utal arra is, hogy a hatályos jogszabályi rendelkezések egy irányban teszik lehetővé a mezőgazdasági igazgatási szervnek az eltérést a földbizottsági állásfoglalástól: a támogató állásfoglalás esetében.
Az Alkotmánybíróság elöljáróban rögzítette, hogy a 17/2015. (VI. 5.) AB határozatban vizsgált törvényi rendelkezésekhez képest 2019. január 11-ével a szabályozási környezet jelentősen megváltozott, azonban a földbizottsági állásfoglalás lényeges jellemzői nem változtak. A határozat szerint "a törvény előírásainak mindenben megfelelően kiadott földbizottsági állásfoglalás, ha földbizottság egyik elővásárlásra jogosulttal sem, illetőleg a szerződés szerinti vevő vonatkozásában sem támogatja az adásvételi ügylet létrehozását, ahhoz vezet, hogy a hatóságnak meg kell tagadnia a szerződés jóváhagyását; az adásvételi szerződésekkel kapcsolatban kiadott állásfoglalások tekintetében a helyi földbizottságok kifejezett vétóval rendelkeznek. A kifejezett vétó nem minősült alaptörvény-ellenesnek, ettől függetlenül a földbizottságnak a döntése meghozatalakor az értékelését olyan részletességgel kell elvégeznie, hogy az a hatóság határozatának alapjául szolgálhasson, és tényállás tisztázási kötelezettségének is eleget tegyen."[16] "A nem a törvény szerinti tartalommal kiadott állásfoglalásra, mint ügyféli nyilatkozatra nem alapítható megtagadásról szóló döntést tartalmazó határozat a közigazgatási eljárásban."[17]
A jogorvoslathoz való jog kapcsán a taláros testület akként foglalt állást, hogy "a Fétv. biztosítja az adásvételi szerződések jóváhagyásával kapcsolatos hatósági döntés teljes körű bírósági felülvizsgálatát, ennek kezdeményezése lehetséges nemcsak a szerződés felei, hanem a földbizottság által is. Nincs jelentősége a jogorvoslathoz való jog érvényesülése szempontjából annak, hogy a bíróság az igazgatási szerv döntését nem változtathatja meg. A jogorvoslati jog az érdemi felülbírálhatóságot követeli meg."[18] A kasszációs jogkör gyakorlása esetében a megismételt eljárásban a bíróság határozatának rendelkező része és indokolása köti a közigazgatási szervet, annak megfelelően kell eljárnia és döntést hoznia.
Az Alkotmánybíróság a bírói kezdeményezés nyomán kifejezetten a Földforgalmi törvény 27. § (1) bekezdés a) pont aa) alpontjának alaptörvény-ellenességét vizsgálta, s ezen vizsgálat eredményeképpen azt állapította meg, hogy kizárólag a törvény előírásainak megfelelően kiadott nem támogató állásfoglalás köti a mezőgazdasági igazgatási szervet. A törvény szerinti tartalom az állásfoglalás Fétv. 103. §-a szerinti tartalmi követelményeknek való maradéktalan megfelelést, illetve az értékelés kellő részletezettségét jelenti.
A Kúria Kfv.II.37.044/2021/6. számú végzésének alapját képező tényállás szerint a helyi földbizottság a szerződés szerinti vevő vonatkozásában az adásvételi szerződések jóváhagyását nem támogatta, elfogadó nyilatkozatok nem érkeztek a szerződések kifüggesztési időtartama alatt.[19] A mezőgazdasági igazgatási szerv határozataiban a szerződések jóváhagyását megtagadta. A határozatok a ka-
- 640/641 -
marai állásfoglalások mellett utaltak a jegyzői megkeresésre is (miszerint a felperes személyazonossága ismeretlen, életvitelszerű tartózkodásának tényére vonatkozóan adat, információ nincs). A Kúria "a közigazgatási hatóság számára előírt tényállás tisztázási kötelezettségre utalva a Kfv.IV.37.834/2016/8., Kfv.IV.37.465/2017/5., Kfv.IV.37.784/2016., és Kfv.IV.37.835/2016. számú döntéseiben egyaránt rámutatott arra, hogy a Kamara állásfoglalása jogszerűségét illetően az alperesnek bizonyítási eljárást kell lefolytatnia. Addig, amíg a helyi földbizottság jogkörében eljáró Kamarának elegendő a döntését a köztudomású tények és legjobb ismerete alapján meghoznia, az alperest az állásfoglalásban szereplő tényelőadás valóságtartalmát illetően a tényállás megállapítására és bizonyításra vonatkozó eljárási kötelezettségek is terhelik."[20] A fentiek és a 17/2015. (VI. 5.) AB határozat alapján "megállapítható, hogy a Kamara részére előírt értékelés felülvizsgálatára az alperes, míg a bírósági felülvizsgálat során az alperes által értékelt bizonyítékok alapján elfoglalt álláspont jogszerűségi vizsgálatára és ez alapján annak felülmérlegelésére a bíróság a közigazgatási perben jogosult".[21] Az alperesi határozatok indokai, a felperesi érvelés és az elsőfokú bíróság megállapításai alapján a Kúria arra a következtetésre jutott, hogy "az elsőfokú bíróság elmulasztotta azonban a felperes által előadott tények és körülmények, valamint az alperes határozatában szereplő megállapítások összevetését, mert ez alapján levonhatta volna azt a következtetést, miszerint a rendelkezésre álló bizonyítékok ellentmondásossága folytán, a tényállás tisztázása és a megalapozott döntés érdekében az ügyben további bizonyítási eljárás lefolytatása szükséges".[22] A Kúria az elsőfokú bírósággal egyetértve rögzítette, hogy "a kifogás jogintézményének jogszabályi eltörlésére figyelemmel az alperesnek különösen kötelezettségévé vált a kamarai állásfoglalásban szereplő értékelés alapjául szolgáló tényállás tisztázása és annak jogszerűségi vizsgálata, amelynek során fő szabályként a kamarai állásfoglalásban foglaltak nem kötik".[23] A Kúria végül arra jutott, hogy az elsőfokú bíróság felülmérlegelése okszerűtlen, a megismételt elsőfokú eljárásban bizonyítást kell lefolytatnia a felperesi nyilatkozatok valóságtartalma kapcsán.
A Kúria Kfv.III.37.117/2021/5. számú ítéletének alapját képező tényállás szerint a helyi földbizottság a vevő esetében nem támogatta, az elővásárlásra jogosult vonatkozásában viszont támogatta az adásvételi szerződés jóváhagyását. A Kúria kiemelte, hogy "a helyi földbizottság - jelen esetben a Kamara - állásfoglalása egy esetben köti a mezőgazdasági igazgatási szervet, mégpedig amennyiben megvalósul a Földforgalmi törvény 27. § (1) bekezdés a) pontja szerinti tényállás, vagyis a helyi földbizottság egyik elővásárlásra jogosulttal és az adásvételi szerződés szerinti vevővel sem támogatja a szerződés jóváhagyását. Minden további esetben a helyi földbizottság állásfoglalásának nincs kötőereje, attól a mezőgazdasági igazgatási szerv - megfelelő indokolással - eltérhet. A fentieket alátámasztja a Kúria Kfv.III.340/2020/7. számú ítélete is."[24]
A Kúria Kfv.III.37.355/2021/7. számú ítéletének alapját képező tényállás szerint is támogató és nem támogató vélemény szerepelt a földbizottsági állásfoglalásban. A mezőgazdasági igazgatási szerv határozatában a nem támogató véleményt kapó felperes esetében a nem támogatás tényére és annak kötőerejére hivatkozott, a támogató véleménnyel bíró II. r. alperesi érdekelt esetében pedig a támogatás tényére hivatkozott, illetve az elővásárlási jogosultak rangsorára. A Kúria megismételve a Kfv.III.37.117/2021/5. számú ítéletben írtakat, rögzítette, hogy "az adásvételi szerződés hatósági jóváhagyására az illetékes mezőgazdasági igazgatási szerv, jelen esetben az alperes rendelkezik hatáskörrel. A helyi földbizottság állásfoglalása - a fent már megjelölt egy kivétellel - a mezőgazdasági igazgatási szervet nem köti, attól eltérő döntést is hozhat. A helyi földbizottság állásfoglalásának automatikus átvétele és ehhez kapcsolódóan a kizárólag azon alapuló, a tényállás-tisztázási és indokolási kötelezettséget megsértő döntés ellentétes a Földforgalmi törvény alapelveivel és felhívott konkrét rendelkezéseivel."[25]Az előző kúriai határozattal azonos indokolást tartalmaz a Kfv.III.37.183/2022/8. számú ítélet is.
A Kúria Kfv.IV.38.022/2021/6. számú ítéletének alapját képező tényállás szerint a helyi földbizottság állásfoglalása a vevő vonatkozásában nem támogatta az adásvételi szerződés jóváhagyását, elfogadó nyilatkozatot benyújtó személy nem volt érintett az ügyben. A mezőgazdasági igazgatási szerv a Földforgalmi törvény 27. § (1) bekezdés a) pont aa) alpontjára hivatkozással megtagadta az adásvételi szerződés jóváhagyását, határozatának indokolásában szó szerint átvette a földbizottsági állásfoglalást. Az elsőfokú bíróság ítéletével a felperesi keresetet elutasította arra tekintettel, hogy a felperes nem tudta bizonyítani az állásfoglalásban írtak valótlanságát, okszerűtlenségét. A Kúria - hivatkozva a Kfv.IV.37.784/ 2016/5. és a Kfv.IV.37.834/2016/8. számú határozatokra - rámutatott arra, hogy "a helyi földbizottság állásfoglalása jogszerűségét illetően az alperesnek bizonyítási eljárást kell lefolytatnia, az alperest az állásfoglalásban szereplő tényelőadás valóságtartalmát illetően a tényállás megállapítására és bizonyításra vonatkozó eljárási kötelezettségek terhelik".[26] A fentieket támasztják alá a 17/2015. (VI. 5.) AB határozat [75] margópontjában és a 3297/2019. (XI. 18.) AB határozat [26] margópontjában írtak is. A fentiek alapján a Kúria arra a következtetésre jutott, hogy "az alperes határozatai a fenti követelménynek nem felelnek meg, mert azon túl, hogy szó szerint tartalmazzák az alperesi érdekelt állásfoglalását, sem a jóváhagyás megtagadását alátámasztó bizonyítékokat, sem azok értéke-
- 641/642 -
lését nem tartalmazzák".[27] A Kúria megállapította azt is, hogy téves az elsőfokú bíróság arra vonatkozó érvelése, hogy az állásfoglalások adatokkal és tényekkel alátámasztottak. Az elsőfokú bíróság ugyan jogosult az alperesi határozat felülmérlegelésére, de csak akkor, ha egyáltalán van mit felülmérlegelni, "amennyiben a támadott határozat indokolásából világosan és félreérthetetlenül nem tűnik ki, hogy a hatóság a felperes esetében mely gazdasági társaságok használatában álló, mely földterületeket, továbbá mely korábbi elfogadó nyilatkozatokat vett figyelembe, és az így értékelt (tulajdonolt vagy használt) területekből hogyan következik a további tulajdonszerzés indokolatlansága, a felperesnek érdemben nem nyílik meg a lehetősége arra, hogy ezen okot/okokat a jogorvoslati eljárásban vitassa, a határozatban megjelölt ok/okok megalapozatlanságát bizonyíthassa".[28]
A Kfv.V.37.325/2022/11. számú kúriai végzés alapját képező tényállás szerint a helyi földbizottság a vevő tulajdonszerzését nem támogatta, az elővásárlásra jogosult tulajdonszerzését viszont támogatta. Az állásfoglalás részletes indokolást tartalmazott, s az alperesi mezőgazdasági igazgatási szerv annak megfelelően döntött az adásvételi szerződés jóváhagyása tárgyában. Az elsőfokú bíróság a lefolytatott bizonyítási eljárás alapján arra a következtetésre jutott, hogy a felperesnek nem sikerült az állásfoglalásban foglaltakat megdöntenie, nem tudta igazolni az értékelési szempontok valótlanságát, s nem tudott olyan bizonyítékkal szolgálni, amely az ő esetében a hatósági jóváhagyáshoz vezetne. A Kúria hangsúlyozta, hogy "a helyi földbizottsági állásfoglalásnak azt az álláspontját, hogy a felperes tulajdonszerzése nem felel meg a Földforgalmi tv.-ben foglalt általános agrárpolitikai és földbirtok-politikai érdekeknek, hangsúlyosan a birtokméretek eltéréséből fakadó művelési sajátosságokra, illetve az ezzel összefüggő birtokelaprózódás megakadályozására alapította. Az elsőfokú bíróság feladata lett volna, hogy az alperesi határozatban foglaltaktól eltérő, a felperes által a közigazgatási perben előadott tulajdoni és földhasználati viszonyokra tekintettel a rendelkezésre álló bizonyítékokat egyenként és összességében a megelőző eljárásban megállapított tényállással összevetve értékelje és a Kp. 84. § (2) bekezdése alapján alkalmazandó, a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Pp.) 346. § (5) bekezdésében foglaltak szerint az ítélet indokolásában számot adjon arról, hogy mely tényeket, milyen bizonyítékok alapján fogadott el, tehát mely tények alapján jutott arra a következtetésre, hogy a II. rendű alperesi érdekelt 24 ha területű egységes és egységesen művelhető birtokkal rendelkezne a jogügylet révén, és mely bizonyítékok alapján vetette el a felperes által az érintett ingatlanok tulajdoni és használati viszonyai körében és a szomszédos területnek minősítés akadályaként előadottakat. Ezen jogszabályi kötelezettségének az elsőfokú bíróság nem tett eleget ítéletében, holott az ügy érdemi eldöntése szempontjából alapvető jelentőséggel bír e kérdés."[29] A Kúria szerint az elsőfokú bíróság a fentieken túlmenően iratellenes megállapításokat tett, a helyi földbizottság által nem értékelt szempontot értékelt, illetve nem tett eleget indokolási kötelezettségének. "Az új eljárás során az elsőfokú bíróságnak a Földforgalmi tv. 23/A. § (1) bekezdésében foglalt, a 24. § (3) bekezdésében részletezett szempontokat mérlegelve, értékelve arról kell döntenie, hogy jogszerűen járt-e el az alperes, amikor a helyi földbizottság állásfoglalása alapján arra a következtetésre jutott, hogy a szerződést a II. rendű alperesi érdekelttel hagyja jóvá és a felperessel szemben megtagadja. E tekintetben ki kell térnie a birtokméret körében a tulajdoni és használati viszonyokra, a birtoktesthez tartozás során felhozott kifogásokra (szomszédos területek kérdése) és a birtokelaprózódás kapcsán felhozott, az állásfoglalás szerinti szempontokra a kereseti kérelem keretei között, kitérve arra is, hogy kinek az ingatlana ékelődik be a másik egységes birtoktestébe. Továbbá vizsgálnia kell a Földforgalmi tv. 24. § (3) bekezdés e) pontját, mint egyik értékelendő szempontot (gazdaságátadás, generációváltás, fiatal földműves státusz figyelembe vehetősége) és e tekintetében is ki kell fejtenie az ügyben rendelkezésre álló tények alapján a jogi álláspontját. A precíziós gazdálkodás körében tisztáznia kell, hogy figyelembe vehető-e szempontként, ha igen, az mennyiben hat, hathat ki az értékelésre, továbbá út hiányára nem hivatkozhat a jóváhagyás megtagadása okaként. Ítéletét pedig megfelelő indokolással kell ellátnia."[30]
A Kfv.III.37.558/2022/6. számú kúriai ítélet alapját képező tényállás szerint a helyi földbizottság a vevővel támogatta, az elfogadó jognyilatkozatot benyújtókkal viszont nem támogatta az adásvételi szerződés jóváhagyását, a mezőgazdasági igazgatási szerv pedig - mivel nincs mérlegelési jogköre a nem támogató állásfoglalás esetén - a vevővel hagyta jóvá a szerződést. A Kúria - hivatkozva a 17/2015. (VI. 5.) AB határozatra és a 2/2018. (IX. 17.) KMK véleményre, valamint a kizárólagosan nem támogatást tartalmazó állásfoglalás kötőerejével kapcsolatos "kiforrott" kúriai gyakorlatra - megállapította, hogy "tény, hogy a helyi földbizottság állásfoglalásának automatikus átvétele és ehhez kapcsolódóan a kizárólag azon alapuló, a tényállás-tisztázási és indokolási kötelezettséget megsértő döntés ellentétes a Földforgalmi törvény alapelveivel és felhívott konkrét rendelkezéseivel. Ettől a jogértelmezéstől a Kúria jelen tanácsa nem kíván eltérni. Ez azonban eljárási szabályszegés, amely körében a bíróságnak azt is vizsgálnia kell a Kp. 88. § c) pontja értelmében, hogy annak lényegi kihatása volt-e az ügy érdemére."[31] Ezt követően rögzítette, hogy a felperes által állított jogsérelmet az elsőfokú bíróság mélyrehatóan vizsgálta, illetve a helyi földbizottság állásfoglalása kellően részletesen tartalmazta az értékelési szempontokat és az állásfoglalás alapjául szolgá-
- 642/643 -
ló ténymegállapításokat. A Kúria hivatkozott arra is, hogy a helyi földbizottság jogszerűen gyakorolhatja mérlegelési jogát és az egymással konkuráló szempontok között prioritásokat alakíthat ki, a Földforgalmi törvény ugyanis nem írja elő, hogy az egyes szempontokat milyen súllyal kell értékelni. A Kúria végül akként foglalt állást, hogy "a kamara állásfoglalása felett azonban erős kontroll érvényesül mind a hatósági, mind a bírósági eljárásban. A kamara az állásfoglalását köteles oly módon megindokolni, hogy az állásfoglalás a hatósági eljárásban és a bírósági felülvizsgálat során érdemben felülbírálható legyen, a mezőgazdasági igazgatási szerv pedig köteles a helyi földbizottság állásfoglalásának vizsgálatára, értékelésére és ehhez kapcsolódóan döntése indokairól határozata indokolásában neki is számot kell adnia."[32] Az ítélet végső konklúziója pedig az volt, hogy a felperes nem tárt fel olyan indokot a perben, amely miatt az alperesnek el kellett volna térnie az állásfoglalásban foglaltaktól.
A Kúria a Kfv.III.37.758/2022/6. számú ítéletében az előző bekezdésben ismertetett ítélet szerint kiindulópontot (az ügy érdemére kihatott-e az alperesi szabálysértés) követően, egy támogatást és egy nem támogatást tartalmazó állásfoglalást érintő eljárásban megállapította, hogy a helyi földbizottság állásfoglalása "a felperes vonatkozásában nem felel meg a Földforgalmi tv. 23/A § (1) bekezdésében, 24. § (3) bekezdésében és 25. § (1) bekezdésében foglaltaknak, mert azt jogalkotói indokolással és az irányadó kúriai gyakorlattal ellentétben az állásfoglalás kialakítása során az I. rendű érdekelt kizárólag egy másik ingatlanra kötött csereszerződés során tanúsított felperesi magatartásra és ezt értékelő kamarai állásfoglalásra, hatósági határozatra és ítéletre alapította. Elmaradt az eset további körülményeinek értékelése és mérlegelése."[33] A felperes korábbi szerződés során tanúsított magatartása nem alapozza meg a vele szembeni nem támogató állásfoglalást. A Kúria ezért az elsőfokú ítéletet megváltoztatva az alperesi határozatot megsemmisítette és az alperest új eljárás lefolytatására kötelezte.
A Kfv.II.37.480/2022/8. számú kúriai végzés kizárólag támogató véleményeket tartalmazó földbizottsági állásfoglalást érintett. A Kúria rögzítette, hogy az elsőfokú bíróság tévesen állapította meg, hogy a kizárólag támogatást tartalmazó állásfoglalás kötötte a mezőgazdasági igazgatási szervet, így nem vizsgálta, hogy "az alperes a földbizottsági állásfoglalás megalapozottságát ellenőrizte-e, azzal kapcsolatosan az alperesi döntés megfelelő indokolást tartalmaz-e".[34] A Kúria szerint mivel az előzményi per alapját képező tényállás szerint a helyi földbizottság nem minden érintettet támogatott, így különösen indokolt lett volna, hogy a közigazgatási szerv vizsgálja, hogy a támogató állásfoglalást mennyiben megalapozott. A Kúria megállapította, hogy sem a helyi földbizottság, sem a mezőgazdasági igazgatási szerv nem részletezte az érintett személyek által csatolt iratok tartalmát, s az azokból levonható következtetéseket. Az alperes kizárólag arra utalt határozatában, hogy megtagadási ok nem áll fenn, így a határozatból nem voltak ellenőrizhetőek a mérlegelés szempontjai. A Kúria végül arra a következtetésre jutott, hogy "az elsőfokú bíróság e körben a Kp. 78. § (2) bekezdésbe foglalt kötelezettsége ellenére a bizonyítékok értékelését elmulasztotta és jogsértően nem észlelte, hogy földbizottság hiányos tartalmú állásfoglalása és az állásfoglalás kialakításánál figyelembe vett gazdálkodásra vonatkozó iratok hiányában az alperes mérlegelése körében megalapozott álláspontot nem alakíthatott ki, ezért tévesen foglalt állást az alperes határozatának jogszerűségéről".[35]
A Kfv.II.37.502/2022/7. számú végzés alapját képező tényállás szerint a helyi földbizottság - részletesen indokolva - nem támogatta a szerződés szerinti vevő tulajdonszerzését, elővásárlásra jogosult pedig nem nyújtott be elfogadó jognyilatkozatot. A mezőgazdasági igazgatási szerv határozatában szó szerint idézte a kamarai állásfoglalást és utalt a Földforgalmi törvény 27. § (1) bekezdés a) pontjára. Az elsőfokú bíróság utalva a Kúria Kfv.II.37.044/2021/6. számú végzésre, akként határozott, hogy az alperes nem vizsgálta felül a földbizottsági állásfoglalást, így a bíróság sem volt abban a helyzetben, hogy érdemben állást foglaljon a nem támogatás kapcsán. A Kúria szerint a per központi kérdése az volt, hogy "hol gyakorolhatja a felperes - de általánosságban is egy ilyen mezőgazdasági földszerzésben érintett - a jogorvoslati jogát, amikor a Kamara előtti eljárási szakaszban az eljárás valamennyi érintettjével szemben kizárólag nem támogató döntés születik".[36] Az eldöntendő kérdés felvetését követően rögzítette, hogy "a Földforgalmi tv. 2019. január 11-étől hatályos 27. § (1) bekezdés a) pontja rendelkezéséből az a jogalkotói szándék olvasható ki, hogy nem támogatás esetén olyan erős jogosultságot adott a Kamarának, hogy az állásfoglalást az alperes, azaz a mezőgazdasági igazgatási szerv nem bírálhatja felül. Más értelmet a Kúria jelen tanácsa álláspontja szerint a Földforgalmi tv. 27. § (1) bekezdés a) pontjának nem lehet adni."[37] A Kúria tanácsa "sem kíván eltérni azoktól a kúriai határozatoktól, amelyek - jelen ügy tényállásához képest eltérő tényállás mellett - azt állapították meg, kifejezetten a támogató, vagy a nemtámogató és támogató (vegyes jellegű) állásfoglalás esetén, hogy a kamarai állásfoglalással szemben az érintett »kifogásait« a mezőgazdasági igazgatási szervnek kell vizsgálnia az előtte folyamatban lévő hatósági eljárás szabályai szerint (ld. pl. Kfv.37.480/2022., Kfv.37.044/2021/6., BH 2022.279)".[38] Utalva a 3297/2019. (XI. 18.) AB határozat megállapításaira, kifejtette, hogy az állásfoglalás lényeges jellemzői változatlanok maradtak 2019. január 11-e után is. A Kúria álláspontja szerint a "Földforgalmi tv. 27. § (1) bekezdés a) pontja kó-
- 643/644 -
gens szabálya azt kizárja, hogy a kizárólag nem támogató kamarai állásfoglalással szembeni jogorvoslati jogát az érintett a mezőgazdasági igazgatási szerv előtti eljárásban gyakorolja, ebből következően az egyetlen fórum, ahol a kizárólagos nem támogató kamarai állásfoglalással szembeni jogorvoslati jog gyakorolható lesz, az a közigazgatási per."[39]
A Kúria Kfv.I.37.701/2022/12. számú végzésnek alapját képező tényállás szerint a helyi földbizottság a szerződés szerinti vevő tulajdonszerzését nem támogatta, az elővásárlásra jogosult tulajdonszerzését viszont támogatta. A mezőgazdasági igazgatási szerv az adásvételi szerződést az elfogadó nyilatkozatot benyújtóval hagyta jóvá, tekintettel arra, hogy a nem támogató állásfoglalás minden esetben köti az alperesi szervet, attól nem térhet el, döntését arra kell alapoznia. A Kúria hivatkozva a Kfv.II.37.044/2021/6. számú végzésére kifejtette, hogy "az alperest az I. rendű alperesi érdekelt megyei elnökségének nem támogató állásfoglalása köti, attól nem térhet el. Ugyanakkor a közigazgatási perben eljáró bíróságnak fennáll a lehetősége az esetlegesen jogsértő állapot orvoslására. Jelen perbeli esetben az elsőfokú bíróság az alperes határozatának az állásfoglaláson alapuló nem megfelelő következtetéseit a jogerős ítélet indokolásában részben orvosolta, azonban a megalapozott döntéshez szükséges tényállás tisztázása érdekében megkezdett bizonyítási eljárás során releváns tényeket - különösen azt, hogy megvalósult-e értéknövelő beruházás - nem tárt fel, illetve fennálló tényekből iratellenes következtetést vont le, mivel nem értékelte, hogy ténylegesen nem állt fenn harmadik személy földtulajdon szerzéstől való visszatartása."[40] A jelen tanulmány tárgyához közvetlenül ugyan nem kapcsolódik, érdemes azonban közelebbről is megvizsgálni a kúriai végzés következetlenségét az állásfoglalás tartalmához igazodó tényállástisztázás és bizonyítás kapcsán. A Kúria első körben kiemelte, hogy a helyi földbizottság állásfoglalásában foglaltakat szükséges vizsgálni a közigazgatási perben és nem a perbeli nyilatkozattal kiegészített, pontosított állásfoglalási tartalmat. Az elsőfokú bíróság az állásfoglalásban szereplő tényeket további indokolással és nem bizonyított valószínűsítéssel egészítette ki - a végzés indokolása szerint. Ezt követően a Kúria azt rótta az elsőfokú bíróság terhére, hogy a tényállás nem kellően tisztázott elemeinek feltárása érdekében bizonyítási eljárást folytatott le, azonban azt nem vitte végig. A helyi földbizottság állásfoglalásában a felperes által említett értéknövelő beruházásokra nem hivatkozott, kizárólag a vételi jog és a jelzálogjog felperesi közeli hozzátartozó részére történő bejegyzését hozta fel állásfoglalása indokaként - a jelzálogjog alapját képező kölcsönszerződés célja nem volt releváns körülmény a földbizottsági állásfoglalásban. Amennyiben tehát valóban az állásfoglalás tartalma az irányadó a közigazgatási perben, úgy az abban nem szereplő tények, indokok vonatkozásában indokolatlan bizonyítási eljárást lefolytatni - e körben tehát jelentős ellentmondás feszül a kúriai végzésben.
Az előző címben ismertetett kúriai határozatok alapján előzetesen egy következtetés biztosan leszűrhető: a Kúriának nincs "kiforrott" gyakorlata a helyi földbizottsági állásfoglalás kötőerejét illetően, legfeljebb a különböző tanácsok eltérő gyakorlatáról lehet beszélni.
A Kúria Kfv.II.37.044/2021/6. számú végzését vizsgálva első körben megállapítható, hogy a határozatban hivatkozott Kfv.IV.37.834/2016/8., Kfv.IV.37.465/2017/5., Kfv.IV.37.784/2016. és Kfv.IV.37.835/2016. számú kúriai határozatok alapját képező valamennyi közigazgatási per a felperesi, állásfoglalással szemben benyújtott kifogásokat elutasító alperesi, azaz képviselő-testületi határozatok felülvizsgálatával voltak kapcsolatosak. A fentiek alapján tehát álláspontom szerint a megváltozott jogszabályi környezetre nem alkalmazhatóak, figyelemmel arra is, hogy a hivatkozott perekben az alperes a képviselő-testületet, a Kúria előtt folyamatban lévő perben viszont a mezőgazdasági igazgatási szervet takarta. A kizárólag nem támogató véleményt tartalmazó állásfoglalás kapcsán a Kúria kijelentette, hogy a mezőgazdasági igazgatási szervet a tényállás tisztázása kapcsán a kamarai állásfoglalásban írtak fő szabályként nem kötik. A legfőbb bírói szerv az elsőfokú bíróságot kötelezte új eljárás lefolytatására tekintettel arra, hogy nem vetette össze az alperesi határozatban foglaltakat és a felperes által előadott tényeket, körülményeket. Az előző két megállapítás között annyiban észlelhető ellentmondás, amennyiben a Kúria szerint az alperest fő szabályként nem kötik a nem támogató állásfoglalásban írtak, miért az elsőfokú bíróságnak kell tisztáznia a tényállást.
Maradva a kizárólag nem támogató véleményeket tartalmazó állásfoglalások körében, a Kfv.IV.38.022/2021/6. számú ítélet azt rögzítette, hogy az alperesi szervet a kizárólag nem támogatást tartalmazó állásfoglalás esetében is tényállástisztázási kötelezettség terheli az állásfoglalásban szereplő tényelőadás valóságtartalmát illetően.
A fentiekhez képest - szintén kizárólag nem támogatást tartalmazó állásfoglalást érintően - a Kfv.II.37.502/2022/7. számú végzés rögzítette, hogy a helyi földbizottságnak a nem támogatás kapcsán a jogalkotó olyan erős jogosultságot biztosított, hogy az állásfoglalást a mezőgazdasági igazgatási szerv nem bírálhatja felül. Ebből következően az a fórum, ahol a felperes a nem támogató állásfoglalással szemben a jogorvoslathoz fűződő jogát gyakorolhatja, a közigazgatási per.
A Kúria egy esetben (Kfv.II.37.480/2022/8. számú végzés) állást foglalt a kizárólag támogató véleményeket tartalmazó kamarai állásfoglalás kapcsán is, megállapítva, hogy a támogató vélemények nem kötik a mezőgazdasági igazgatási szervet, és az alperes határozatából nem voltak megállapíthatóak a mérlegelés szempontjai, kizárólag azt rögzítette, hogy megtagadási ok nem áll fenn.
- 644/645 -
A vegyes - támogató és nem támogató véleményeket is tartalmazó - állásfoglalások kapcsán először a Kúria azt rögzítette (Kfv.III.37.117/2021/5., Kfv.III.37.355/2021/7. és Kfv.III.37.183/2022/8. számú határozatok), hogy a helyi földbizottság állásfoglalása csak egy esetben köti a mezőgazdasági igazgatási szervet: kizárólag nem támogató véleményt, véleményeket tartalmazó állásfoglalás esetében. Minden más esetben a mezőgazdasági igazgatási szerv - megfelelő indokolással - eltérhet az állásfoglalástól. Az állásfoglalás automatikus átvétele az alperesi közigazgatási szerv részéről - a Kúria álláspontja szerint - sérti a tényállástisztázási és indokolási kötelezettséget.
A fenti határozatokat hozó kúriai tanács később azzal egészítette ki a fenti érvelését (Kfv.III.37.558/2022/6. és Kfv.III.37.758/2022/6. számú ítéletek), hogy az alperes fenti kötelezettségszegése eljárási szabálysértés, s az elsőfokú bíróságnak vizsgálnia kell, hogy annak lényeges kihatása volt-e az ügy érdemére. A Kúria a fenti két felülvizsgálati eljárásban lefolytatta e vizsgálatot, s az első esetben arra jutott, hogy a felperes nem tárt fel olyan indokot a perben, amely miatt az alperesnek el kellett volna térnie az állásfoglalásban írtaktól, a második esetben pedig arra, hogy a felperesi magatartás nem alapozza meg a vele szembeni nem támogató állásfoglalást.
A fenti határozatokhoz képest a Kfv.V.37.325/2022/11. számú kúriai végzés előzményeként az elsőfokú bíróság a bizonyítási eljárás lefolytatása után arra a következtetésre jutott, hogy a felperesnek nem sikerült az állásfoglalásban foglaltakat megdöntenie. A Kúria azonban a bizonyítékok egyenkénti és összességükben történő értékelésével kapcsolatos rendelkezések megsértése miatt az elsőfokú bíróságot új eljárás lefolytatására kötelezte, amelynek kapcsán részletesen előírta, hogy a bíróságnak milyen szempontok és tények értékelését kell elvégeznie.
Végezetül a Kfv.I.37.701/2022/12. számú végzés rögzíti, hogy a helyi földbizottság (támogató és nem támogató véleményeket is tartalmazó) állásfoglalása köti ugyan az alperesi közigazgatási szervet a nem támogató álláspont kapcsán, a közigazgatási ügyekben eljáró bíróságnak azonban fennáll a lehetősége az esetlegesen jogsértő állapot orvoslására. Az elsőfokú ítélet részben orvosolta az állásfoglaláson alapuló határozat nem megfelelő következtetéseit, azonban a bizonyítási eljárás során releváns tényeket nem tárt fel, illetve a fennálló tényekből iratellenes következtetést vont le.
Az utóbbi két kúriai határozat tehát a vegyes állásfoglalások nem támogató részével kapcsolatos felperesi előadások kapcsán nem hivatkozott a III-as tanács ismertetett határozataira, sőt az állásfoglalás nem támogató részével kapcsolatos tényállástisztázási kötelezettség terepeként a közigazgatási pert tekintette magától értetődőnek.
A fenti kúriai gyakorlat értékelése és saját álláspontom közlése előtt rögzíteni szükséges, hogy - a Kúria Kfv.II.37.502/2022/7. számú végzésével összhangban - a földbizottsági állásfoglalás jellemzői 2019. január 11-ét követően alapvetően változatlanok maradtak[41] - a "hallgatólagos vétó" jogintézményének megsemmisítésén kívül.
A Földforgalmi törvény témánk szempontjából releváns 27. § (1) bekezdés a) pontja [2019. január 11. előtt a) pont aa) alpontja] és a 27. § (2)-(3) bekezdés szabályozási logikája tehát lényegében azonos volt 2019. január 11-ét megelőzően és azt követően is: a mezőgazdasági igazgatási szervnek meg kell tagadnia az adásvételi szerződés (2019. január 11-ét követen a csereszerződés is) jóváhagyását, ha a helyi földbizottság egyik érintettel sem támogatta annak jóváhagyását; a (2) bekezdés a támogató állásfoglalástól való kötelező eltérés, a (3) bekezdés pedig a támogató állásfoglalástól való fakultatív (mérlegelési jogkörben történő) eltérés esetköreit rögzíti.
A Földforgalmi törvény eredeti törvényalkotói indokolása az állásfoglalás mezőgazdasági igazgatási szervet kötőereje kapcsán a nemleges és a pozitív állásfoglalásról szólt (a hallgatólagos vétó mellett). A jogalkotói indokolás a "vegyes" állásfoglalás esetköréről nem ír. A fentiekből az következik, hogy a jogalkotó a nemleges állásfoglaláshoz egyértelműen szerződés jóváhagyását megakasztó jogkövetkezményt fűz, tekintet nélkül arra, hogy a nemleges állásfoglalás mellett van pozitív állásfoglalás, vagy sem. A pozitív állásfoglalás esetében rögzíti kizárólag azt, hogy a törvényben foglalt esetek fennállásakor a közigazgatási szerv megtagadhatja a jóváhagyást. A jogalkotó tehát az állásfoglalás kifejezést minden érintett személyre külön-külön alkalmazza és nem tekinti egységnek, egy állásfoglalásnak a több véleményt tartalmazó földbizottsági iratot.
A jogalkotói indokolással összhangban a törvényi megfogalmazás sem véletlen. A 27. § (1) bekezdés a) pontja szerinti esetben nincs olyan személy a szerződésjóváhagyási eljárásban, akit a helyi földbizottság támogatna. Mivel kizárólag nem támogató véleményt, véleményeket tartalmaz az állásfoglalás (illetve az előző bekezdés logikáját követve: csak nem támogató állásfoglalások születtek), ezért értelemszerűen a 27. § (2)-(3) bekezdései nem alkalmazhatóak. A jogalkotó ebben az esetben tehát egyértelmű kötőerőt fogalmaz meg az állásfoglalás kapcsán. Minden további esetkörben azonban az állásfoglalás szükségszerűen tartalmaz támogató álláspontot, álláspontokat is (vegyes, illetve kizárólag támogatást tartalmazó állásfoglalások). A támogatási rész tekintetében azonban a jogalkotó lehetőséget biztosít a mezőgazdasági igazgatási szervnek az állásfoglalástól való eltérésre: ennek vannak kötelező és fakultatív esetei. Mivel az ilyen állásfoglalásoknak a fentiek szerint vannak olyan részei, amelyek tekintetében a mezőgazdasági igazgatási szerv eltérhet az abban foglaltaktól, ezért értelemszerűen az állásfoglalás nem köti teljes egészében a közigazgatási szervet. A jogalkotó azonban kizárólag a támogató vélemény kapcsán biztosította a lehetőséget a mezőgazdasági igazgatási szerv részére az állásfoglalástól eltérésre, a nem támogató vé-
- 645/646 -
lemény esetében ilyen törvényi felhatalmazás nincs. Röviden megfogalmazva: a kizárólag, illetve részlegesen támogató véleményt tartalmazó állásfoglalások valóban nem kötik a mezőgazdasági igazgatási szervet - a támogatási rész vonatkozásában. A jelen állás szerint a fenti álláspont felel meg mind a jogalkotói célkitűzésnek, mind az irányadó jogszabályi rendelkezés(ek) nyelvtani és rendszertani értelmezésének. A 2/2018. (IX. 17.) KMK vélemény is még a fenti okfejtést tartalmazta, amikor a vegyes állásfoglalások esetében kizárólag a támogató véleménytől való eltérés lehetőségét tételezte.
A nem támogató helyi földbizottsági állásfoglalás - amennyiben érdemi indokolást tartalmaz - egyértelműen köti a mezőgazdasági igazgatási szervet, attól nem térhet el, ebben a körben tényállástisztázási kötelezettség nem terheli. Amennyiben az állásfoglalással érintett vitatja az abban foglaltakat, erre vonatkozó érvelését, bizonyítékait, bizonyítási indítványait a közigazgatási perben terjesztheti elő, és a bíróság dönt az állásfoglaláson alapuló alperesi határozat megalapozottságáról. A Kúria Kfv.II.37.502/2022/7. számú végzésének jogi okfejtése tehát álláspontom szerint minden nem támogató állásfoglalás esetében irányadó: kizárólag nem támogatás és részben nem támogatás esetén is. A Kúria Kfv.V.37.325/2022/11. számú és Kfv.I.37.701/2022/12. számú határozatai helytállóan ismerték fel, hogy a nem támogató állásfoglalás esetében - minden esetben - a jogsértő állapot orvoslásának terepe a közigazgatási per.
Tombor Csaba a Kúria Kfv.II.37.044/2021/6. számú végzését elemezve arra a következtetésre jutott, hogy a legfőbb bírói szerv a helyi földbizottság vétójogát kvázi korlátozta, az "kizárólag abban az esetben alkalmazható, amennyiben az állásfoglalás a Fétv. 103. §-ában rögzített elemekkel megfelelően rendelkezik. Ezáltal az állásfoglalás Fétv.-ben nevesített formai és tartalmi kritériumainak való megfelelés előfeltételét képezi a hivatkozott Földforgalmi tv.-ben meghatározott jóváhagyás-megtagadási esetnek".[42] Bár a szerző is megjegyzi, hogy a Kúria jogértelmezése contra legemnek tűnhet a Földforgalmi törvény 27. § (1) bekezdés a) pontja összefüggésében, azonban az Fétv. 103. §-ával együttesen értelmezve a fenti törvényi rendelkezést, a "Kúria helytállóan állapította meg az állásfoglalások széles körű hatósági, bírósági felülvizsgálatának lehetőségét".[43] A kúriai határozattal kapcsolatban korábban már rögzítést nyert, hogy az abban hivatkozott kúriai döntések a képviselő-testületi határozatok felülvizsgálatával kapcsolatos perekben születtek, így azok álláspontom szerint nem hivatkozhatóak, másrészt a Kúria azonos tanácsa a Kfv.II.37.502/2022/7. számú végzésben már eltért a korábbi álláspontjától, kimondva, hogy a kizárólag nem támogatást tartalmazó állásfoglalás köti a mezőgazdasági igazgatási szervet, attól nem térhet el. Amennyiben az állásfoglalás nem tartalmazza az Fétv. 103. §-ában foglaltakat (különösen az állásfoglalást alátámasztó szempontokat és ezek mérlegelésének eredményét), akkor az nem törvény szerinti tartalommal kiadott állásfoglalásnak[44] tekinthető, így nem is köti a mezőgazdasági igazgatási szervet. Ilyen esetekben álláspontom szerint a közigazgatási szervnek meg kell kísérelnie az Fétv. 103. §-ának megfelelően kiállított állásfoglalás beszerzését. Az Fétv. 103. §-ának megfelelően kiadott állásfoglalás esetében az alperesnek azonban további tényállástisztázási kötelezettsége nincs, az állásfoglalásban foglaltak vitatásának terepe a közigazgatási per. A 17/2015. (VI. 5.) AB határozatra hivatkozás sem túl szerencsés egyébként a nem támogató állásfoglalással kapcsolatos alperesi tényállástisztázási kötelezettség kapcsán tekintettel arra, hogy a bírói kezdeményezések alapját képező perek tényállásai szerint a földbizottsági állásfoglalások a nem támogatás indokaként kizárólag egy számot tartalmaztak (esetleg a törvényi szempont idézését). Az ilyen tartalmú állásfoglalások a jelenlegi szerződés-jóváhagyási gyakorlatban már egyáltalán nem, vagy kifejezetten ritkán fordulnak elő.
A vegyes tartalmú állásfoglalások kapcsán egyetértek Kriston-Puskás Ágnessel, aki szerint "ha a Kamara megvétóz egy szerződés szerinti vevőt, vagy elővásárlásra jogosultat, akkor az tulajdonképpen köti a mezőgazdasági igazgatási szervet, hiszen a törvény sehol sem rögzíti, hogy nem támogató döntés ellenére a mezőgazdasági igazgatási szerv hozhatna jóváhagyó döntést azzal szemben, akit a Kamara köznapias szóhasználattal élve kiejtett a versenyből[45]".
Olajos István már idézett tanulmányában szintén nem talált jogszabályi alapot a támogatást és nem támogatást tartalmazó állásfoglalás esetében a nem támogató véleménytől történő eltérésre, a jogalkotó kizárólag a támogató véleménytől való eltérés esetköreit rögzítette.
Összességében tehát a fentiek alapján megállapítható, hogy a jelenlegi jogszabályi környezet nem biztosít lehetőséget a mezőgazdasági igazgatási szervnek a nem támogató földbizottsági véleménytől való eltérésre, a Fétv. 103. §-ának megfelelően kiadott nem támogatást tartalmazó vélemény köti a mezőgazdasági igazgatási szervet, ezzel kapcsolatban nincs tényállástisztázási kötelezettsége. Az állásfoglalásban foglaltak vitatásának terepe a közigazgatási per, ahol a bíróság a szerződés-jóváhagyási eljárás teljes körű - az állásfoglalás meghozatalára is kiterjedő - vizsgálata alapján dönt a mezőgazdasági igazgatási szerv határozatának, s így a földbizottság állásfoglalásának megalapozottságáról. ■
JEGYZETEK
[1] Bíró, Győri Törvényszék Közigazgatási Kollégium.
[2] A Földforgalmi törvény 27. §-ához fűzött jogalkotói indokolás.
[3] 17/2015. (VI. 5.) ABH [61].
[4] 17/2015. (VI. 5.) ABH [75].
[5] 17/2015. (VI. 5.) ABH [75].
[6] 17/2015. (VI. 5.) ABH [75].
[7] 17/2015. (VI. 5.) ABH [77].
[8] 3128/2015. (VII. 9.) ABH [17].
[9] Olajos István: Az Alkotmánybíróság döntése a helyi földbizottságok szerepéről, döntéseiről és az állásfoglalásuk indokainak megalapozottságáról In.: Jogesetek Magyarázata 2015/3. 2.1.2.2. pont.
[10] Olajos: i. m. 4.4.1. pont.
[11] Olajos: i. m. 4.4.1. pont.
[12] Olajos: i. m. 5.3. pont.
[13] 2/2018. (IX. 17.) KMK vélemény indokolás [2].
[14] Az egyes törvényeknek a mező- és erdőgazdasági földek forgalmával összefüggő módosításáról szóló 2018. évi CXXXVI. törvény 9. §-ához fűzött jogalkotói indokolás.
[15] 3297/2019. (XI. 18.) ABH [8].
[16] 3297/2019. (XI. 18.) ABH [25].
[17] 3297/2019. (XI. 18.) ABH [26].
[18] 3297/2019. (XI. 18.) ABH [27].
[19] A hatósági eljárás érdekessége volt, hogy a kamarai szerv állásfoglalását az alperes nyilatkozattétel érdekében megküldte a felperes részére, amely lehetőséggel a felperes élt is.
[20] Kfv.II.37.044/2021/6. [43].
[21] Kfv.II.37.044/2021/6. [45].
[22] Kfv.II.37.044/2021/6. [49].
[23] Kfv.II.37.044/2021/6. [50].
[24] Kfv.III.37.117/2021/5. [54].
[25] Kfv.III.37.355/2021/7. [39].
[26] Kfv.IV.38.022/2021/6. [23].
[27] Kfv.IV.38.022/2021/6. [25].
[28] Kfv.IV.38.022/2021/6. [31].
[29] Kfv.V.37.325/2022/11. [44].
[30] Kfv.V.37.325/2022/11. [51].
[31] Kfv.III.37.558/2022/6. [41].
[32] Kfv.III.37.558/2022/6. [49].
[33] Kfv.III.37.758/2022/6. [59].
[34] Kfv.II.37.480/2022/8. [42].
[35] Kfv.II.37.480/2022/8. [50].
[36] Kfv.II.37.502/2022/7. [53].
[37] Kfv.II.37.502/2022/7. [56].
[38] Kfv.II.37.502/2022/7. [57].
[39] Kfv.II.37.502/2022/7. [61].
[40] Kfv.I.37.701/2022/12. [29].
[41] E megállapítást egyébként a 3297/2019. (XI. 18.) AB határozat is rögzítette az indokolásában.
[42] Tombor Csaba: A helyi földbizottság állásfoglalása vitathatóságának kérdése a földforgalmi ügyekben In.: Ingatlanjog 2022/1. [25].
[43] Tombor: i. m. [26].
[44] Figyelemmel a 3297/2019. (XI. 18.) AB határozat megállapítására.
[45] Kriston-Puskás Ágnes: Időszerűség és jogorvoslat a földforgalmi eljárásban In.: Magyar Jog 2020/3. 153. o.
Visszaugrás
