Az Országgyűlés 2011 novemberében, az alkotmányozási folyamatokat követően elfogadta az Alkotmánybíróságról szóló T/4424. számú törvényjavaslatot[1] (a továbbiakban: Javaslat) is, amely az évek során jelentősen kevesebb publicitást kapott, mint az azt megalapozó Alaptörvény. E tanulmány egyrészről az ideális, a jogszerű, valamint a valóság hármas koordináta-rendszerében kívánja értékelni az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvényt (a továbbiakban: Abtv.) életre hívó jogalkotási eljárást, immáron több mint tíz év távlatában. Másrészről az írás nem titkolt célja az elmaradt előzetes hatásvizsgálat egyes elemeinek pótlása, valamint - csatlakozva másokhoz[2] - az utólagos hatásvizsgálat mihamarabbi lefolytatásának szorgalmazása.
Az Abtv. elfogadásának pontos jogi kontextusa nehezen értékelhető a 2011-es alkotmányozás és annak előzményei nélkül. Elsősorban a 2010-es országgyűlési választásokat megelőző gazdasági válság, továbbá kormányválság hathatósan közrejátszott abban, hogy a kormánypártok alkotmányozó többséget szereztek az Országgyűlésben.[3] Másodsorban, a rendszerváltás óta többször visszaköszönő gondolat volt egy új alkotmány elfogadásának szükségessége, az alkotmányrevíziós, 1989. évi XXXI. törvény átmeneti jellegére hivatkozva.[4]
Jelen tanulmány nem rendeltetett az alkotmányozási folyamatok sikerességének megítélésére, azonban, lévén, hogy az ambivalens megítélésű Alaptörvény telepített jogalkotási kötelezettséget az Országgyűlésre egy új Alkotmánybíróságról szóló törvény elfogadására, néhány gondolatot elengedhetetlennek tartok az Alaptörvény elfogadásával kapcsolatban.
A 2022. évi országgyűlési képviselő-választásokat megelőzően kibontakozó társadalmi, illetve szakmai jellegű vita plasztikusan mutatja be, hogy az Alaptörvény előkészítéséről és elfogadásáról a mai napig nincs széles körű társadalmi és akadémiai konszenzus.[5]
Az Alaptörvény formális legitimitását kevesen vonják kétségbe, annál többen hiányolják a politikai pártok, frakciók közötti széles körű konszenzust, a szakma és a társadalom bevonását, valamint a társadalmi értékpluralizmus visszatükröződését az új alkotmányban.[6]
Mindezen megállapítások mellett pedig nem elhanyagolhatóak az Alaptörvényt ért nemzetközi kritikák, például a Velencei Bizottság[7] részéről. Az Alaptörvénnyel szembeni ilyen típusú társadalmi bizalmatlanság véleményem szerint kihatással van az államszervezet egyes szereplőinek részletszabályait meghatározó törvényekre, így az Abtv.-re is.
Ennél kézzelfoghatóbban érintik az Alkotmánybíróságot a kezdeti működésével, túlzott aktivizmusával szemben megfogalmazott kritikák.[8] E megközelítésekkel korrelálnak azok, az egyébként már a 2010-es alkotmánymódosítások indokolásában megjelenő érvek, miszerint a sikeres demokratikus átállást követően, közel húsz év távlatában szükséges az alkotmánybírósági hatáskörök átalakítása.[9]
Az Alkotmánybíróság tehermentesítése igényként jelentkezett a testület részéről, konkrétabb megfogalmazásban az actio popularis indítványozásának korlátozására, teljes megszüntetésére tekintettel.[10] Emellett, az alkotmányozó hatalom oldaláról, a korábbi alkotmánymódosításoknál megfigyelhetők voltak az AB-t szankcionáló típusú hatáskör-korlátozások. Ennek egyik ékes példája az egyes gazdasági és pénzügyi tárgyú törvények megalkotásáról, illetve módosításáról szóló 2010. évi XC. törvény 98%-os különadóra vonatkozó rendelkezéseinek megsemmisítése miatt vélelmezett korlátozása a közpénzügyi tárgyú törvények felülvizsgálatának és megsemmisíthetőségének.[11]
A "jogalkotási kötelezettség" (egyben meghatározva a szabályozás szintjét is) az elfogadott Alaptörvény 24. cikk (5) bekezdéséből következett, amely szerint az Alkotmánybíróság hatáskörének, szervezetének, működésének részletes szabályait sarkalatos törvény határozza meg.
Ami a szabályozási tartalmat illeti, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiak-
- 58/59 -
ban: régi Abtv.) preambulumához képest némiképp hasonló elvek jelennek meg az új Abtv.-ben is. Ilyen koncepciónak tekinthető az a megfogalmazásbeli, valamint felfogásbeli különbség, ami érvként jelent meg a jogalkotói indokolásban is, nevezetesen, hogy azért van szükség az alkotmánybírósági hatáskörök átalakítására, mert a rendszerváltás óta kiépültek és megszilárdultak a demokratikus intézmények Magyarországon, így immáron már "csak" a demokratikus jogállam védelmére van szükség, nem pedig annak kiépítésére. Emellett ugyanúgy szerepel az alkotmányos rend, valamint az Alaptörvényben biztosított jogok védelme. A régi Abtv. kiemelte a hatalmi ágak elválasztását és kölcsönös egyensúlyát, az új Abtv. ehhez képest kizárólag a hatalommegosztás elvére alapoz. Nóvumként hat az új Abtv. preambulumában a jogrendszer belső összhangjának megőrzése, mint az Alkotmánybíróság egyik feladata, amellett, hogy a bíróságok jogalkalmazásának egységességét a Kúria hivatott biztosítani.[12]
A Javaslat római számokkal jelölt négy fejezetből és huszonhárom arab számmal jelölt alcímből áll. Az I. fejezetben szerepelnek az olyan általános rendelkezések, mint az értelmező rendelkezések, valamint az Alkotmánybíróság és tagjainak jogállása (eltérő szabályok az elnökre és az elnökhelyettesre), továbbá az AB hivatali szervezetét meghatározó passzusok.
A II. fejezetben kerülnek meghatározásra az Alkotmánybíróság feladat- és hatáskörébe tartozó eljárások, illetve jogkövetkezmények. Itt kiemelendő, hogy az Alaptörvény által is meghatározott hét hatáskörre[13] a Javaslat utaló szabályt alkalmaz. A Javaslat ezenfelül három másik, Alaptörvényben nem nevesített hatáskört utal az Alkotmánybírósághoz, nevezetesen (i) az Országgyűlés népszavazás elrendelésével összefüggő határozatának vizsgálatát, illetve (ii) a hatásköri összeütközés vizsgálatát, valamint (iii) az Alaptörvény absztrakt értelmezését.
A III. fejezet az Alkotmánybíróság döntéshozatali szerveit és a közöttük fennálló munkamegosztást, az eljárási szabályokat, valamint az AB különböző döntési formáit határozza meg. A IV. fejezetbe foglalt Záró rendelkezések meghatározzák a Javaslat elfogadása esetén annak 2012. január 1-jei hatálybalépését és ennek következtében - többek között - más törvények hatályon kívül helyezését. Emellett kiemelendő, hogy a Javaslat 71. §-a hatályon kívül kívánja helyezni az actio popularis,[14] valamint a mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megszüntetése iránt kezdeményezett eljárásokat.[15]
A Javaslatot 2011. október 3-án nyújtották be az Országgyűlés elé, amelyet 2011. november 14-én, mintegy hat héttel később már el is fogadott a legfőbb képviseleti szerv. A Javaslat általános vitája 2011. október 11. és október 17. között zajlott, a részletes,[16] illetve záróvita[17] egy-egy napos volt. Egy ideális törvényalkotási eljárás része a (jellemzően ellenzéki) módosító javaslatok megvitatása és azok adekvát elemeinek beemelése az eredeti előterjesztésbe. A Javaslathoz összesen százötven módosító javaslat (és kapcsolódó módosító javaslat) érkezett, amelyek közül üdvözlendő - a teljesség igénye nélkül - a következők elfogadása:
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
