A magyar hatásvizsgálati rendszer létrejötte óta hiányosságoktól szenved. Ennek eredménye gyakran rosszul kigondolt, nem hatékony vagy egyenesen végre nem hajtott jogszabályokban jelentkezik, melyeket aztán a jogalkotó sokszor és gyors ütemben módosít. Ez természetszerűleg felvet a jogbiztonsággal és ezen keresztül a jogállamisággal kapcsolatos problémákat. Mindezek ellenére az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint a hatásvizsgálat elmaradása nem vezet közvetlen alkotmányellenességhez, hiszen az legfeljebb a jogszabály társadalmi hatékonyságát csökkenti.
Bár az alkotmányellenesség kimondása a hatásvizsgálat elmaradása miatt talán nem indokolt, az Alkotmánybíróság gyakorlata egy olyan gondolkodásmódnak ágyaz meg, melyben a hatásvizsgálat egy jelentéktelen, felesleges és elhagyható elemmé, egyfajta "obskúrus társadalomtudományi eszközzé" minősül a jogalkotási folyamatban. Ez a gondolkodásmód napjainkban is visszatükröződik a hatásvizsgálatokkal kapcsolatos gyakorlatban.
Tanulmányomban áttekintem a hazai hatásvizsgálati rendszerben régóta fennálló problémákat, valamint az Államreform Operatív Program (ÁROP) keretében felvázolt reformtörekvéseket. Ezt követően végigkövetem a reformfolyamat lassú kudarcát, és bemutatom hogyan merültek utolsó elemei is feledésbe. A múlt áttekintése után a rendelkezésre álló adatok segítségével képet adok a hatásvizsgálati rendszer jelenlegi működéséről. Ezt követően egy esettanulmányon keresztül felhívom a figyelmet a hatásvizsgálat egy olyan területére, mely régóta komoly problémákkal küzd és amelyre a 2011-es reformfolyamat sem tudott semmilyen hatást gyakorolni: a társadalmi hatások vizsgálatára.
A problémák felvázolását követően rövid és hosszú távú megoldási javaslatokat fogalmazok meg. A rövid távú javaslatot az ÁROP megoldásaira alapozom, így olyan reformtervet kínálva, melynek egyes elemei már ki lettek dolgozva és bizonyos mértékig ki is lettek próbálva, továbbá a központi kormányzat számára sem idegenek és gyorsan implementálhatók. A hosszú távú javaslat ezzel szemben nagyobb erőforrás-ráfordítást igényel, ugyanakkor segítségével a hatásvizsgálatok köre kibővíthető és az egyes elemzések minősége jelentős mértékben javítható.
A hatásvizsgálat egy jelenleg kihasználatlan eleme a magyar jogalkotásnak, holott hatalmas potenciált rejt magában. Segítségével mind a jogalkotás minősége, mind a jogbiztonság minősége is javítható lenne. Az ezen potenciál kiaknázásához szükséges eszközök egy része már megalkotásra került, használatukhoz csak döntéshozói akarat és elhivatottság szükséges.
- 83/84 -
Az előzetes hatásvizsgálat kiemelt fontosságú eleme a jogszabály-előkészítésnek. A megfelelő módszertannal és minőséggel elvégzett elemzések lehetővé teszik a jogalkotással elérni kívánt cél pontosabb meghatározását, az eléréséhez alkalmazható egyes eszközök feltérképezését és az azokhoz tartozó előnyök és hátrányok bemutatását. A jogrendszerbe való illeszkedés vizsgálatán keresztül pedig elősegítik az alkotmányellenességhez vezető jogalkotói hibák elkerülését. Ahhoz azonban, hogy ezen funkciók betöltésére alkalmas hatásvizsgálatok szülessenek, szükséges a megfelelően felépített szervezetrendszer, a stabil szakmai háttér és a jogintézmény fontosságának felismerése. A következőkben a magyar hatásvizsgálati rendszerről, annak problémáiról nyújtok rövid áttekintést a rendelkezésre álló adatok alapján.
A hazai hatásvizsgálati rendszer vizsgálata problémáinak sokrétűsége és egymással összefonódó jellege miatt komplex elemzést igényel. Ebből kifolyólag a rendszerrel kapcsolatos kutatási projektem során mind kvalitatív, mind kvantitatív elemzést kívánok végezni.
A hazai hatásvizsgálati rendszer felépítéséről, működéséről rendkívül kevés információ áll rendelkezésünkre. A hatásvizsgálati lapok az esetek túlnyomó többségében nem nyilvánosan hozzáférhetők, míg a hatásvizsgálati beszámolóknak a közérdekű adat jellege is vitatott.[1] Az elemzésekhez szükséges adatok összegyűjtése érdekében közérdekű adatigénylést nyújtottam be az egyes minisztériumokhoz, valamennyi, 2016 és 2018 között, a Kormány által benyújtott törvényjavaslat hatásvizsgálata és a 2014 és 2019 között elkészült hatásvizsgálati beszámolók iránt.[2]
Az igényelt adatok köre lefedi azon dokumentumokat melyeket, az egyes minisztériumok hatásvizsgálati tevékenységük körében jogszabályi rendelkezések alapján előállítani kötelesek. A beszámolók tekintetében a vizsgált időszak meghatározásának alapját az jelenti, hogy 2014 jelölte az utolsó olyan évet, melynek legalább egy részében létezett a 2011-es Államreform Operatív Program (továbbiakban: ÁROP) keretében kialakított hatásvizsgálati rendszer.[3] 2014 novemberével megszűnt az Igazságügyi Minisztérium Hatáselemzési Osztálya, 2016 áprilisával hatályát vesztette a reformokat megalapozó, az előzetes és utólagos
- 84/85 -
hatásvizsgálatról szóló 24/2011. (VIII. 9.) KIM rendelet (továbbiakban: KIM rendelet), és végül 2016 szeptemberében a Közigazgatási és Igazságügyi Hivatal is bezárta kapuit. Ezáltal 2016 után sok szempontból új, helyesebben szólva régi-új időszak kezdődött a magyar hatásvizsgálati rendszerben.
A kutatás jelenlegi szakasza a központi hatásvizsgálatra, azon belül is a törvényjavaslatok hatásvizsgálatára fókuszál, tekintettel azok kiemelt jelentőségére az életviszonyok alakításában, továbbá arra, hogy funkciójuk szerint ezekben jelennek meg leggyakrabban átfogó szabályozási, szakpolitikai koncepciók, így ezek esetében a hatásvizsgálat kiemelkedő fontossággal bír. A törvényjavaslatok tekintetében a fókuszt a Kormány előterjesztéseire helyezem, tekintve, hogy a vizsgált időszakban a köztársasági elnök nem élt törvénykezdeményezési jogával, míg a bizottságok a törvényjavaslatok kevesebb, mint 2%-áért voltak felelősek.[4] Az egyéni képviselői indítványok kizárásának indoka pedig az, hogy azokra az Alkotmánybíróság értelmezése alapján nem terjed ki a Jat. 17. §-a által előírt hatásvizsgálati kötelezettség.[5]
Jelen cikk célja a kutatási projekt részeredményeinek bemutatása, különös tekintettel a ÁROP újításainak sorsára és a reformjainak fokozatos elhalását követő jelenségekre, trendekre. Ezen trendeket a hatásvizsgálati beszámolók adatai alapján rajzolom fel, tekintve, hogy azok célja az egyes évek hatásvizsgálati tevékenységére vonatkozó adatok számszerűsített, évek közötti összehasonlítást lehetővé tevő bemutatása. A kvalitatív vizsgálat tekintetében pedig egy esettanulmányon keresztül mutatok rá egy jellemző jelenségre, a társadalmi hatások vizsgálatának nagymértékű elhanyagolására.
A tény, hogy a magyar hatásvizsgálati rendszer problémákkal küzd, nem újdonság. Sőt maguk a hiányosságok sem új keletűek. Ezek a problémák részben a jogintézmény megítéléséből, presztízsének hiányából fakadnak. Ezen presztízshiány megalapozásához járult hozzá 54/1996. (XI. 30.) határozatával az Alkotmánybíróság, melyben kimondta, hogy az előzetes hatásvizsgálat elkészítésének elmulasztása nem vezet közvetlen alkotmányellenességhez, az legfeljebb a jogszabály társadalmi hatékonyságának kárát eredményezi. Míg az alkotmányellenesség kimondásától való tartózkodás kevéssé helyteleníthető, a hatásvizsgálat jogintézményének ilyetén kezelése alacsony helyre helyezte azt a jogszabály-előkészí-
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
