"A Trabant útfekvése kitűnő, és gyorsulása kifogástalan.
Ez azonban nem szabad, hogy könnyelműségre csábítson.
(Használati utasítás - Trabant)"1
A magyar parlamentarizmusról indított vitákhoz kívánok hozzászólni, hangsúlyozva, hogy a parlamentarizmust nem csak mint parlamenti gyakorlatot tartom értelmezendőnek, hanem mint kormányformát is. Az Országgyűlést a hatalmi ágak "pókhálójában" szeretném elhelyezni, és érzékeltetni, hogy ebben a rendszerben minden rezdülés az egész hálóra kiterjedő rengéssé erősödhet. Helyzeti előnyömet - a vitaindító cikk keletkezési idejéhez képest már ismert a 2010-ben alakult kormánytöbbség közjogi jogalkotásának jó része - szintén ki szeretném használni.
1. A rendszerváltó alkotmányozást "túlélte" a parlament helyét az államszervezetben kijelölő alkotmányos szabály [19. § (1) bek.], miszerint az Országgyűlés a legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerv. Ezzel szemben az 1989-90. évi alkotmányozás nyomán kiteljesedett a hatalommegosztásos rendszer, a parlamentáris kormányzat kancellári típusú változata nyert megalapozást. A törvényhozó testület közjogi korlátai ezt követően alapvetően finomhangoláson estek át - újabb, markáns fejlődési szakaszt csak az uniós csatlakozás nyitott. A mindenkori parlamenti többség mozgásterének határait az Országgyűlés hatáskörének közjogi korlátaival jelöljük ki, ezek a tankönyvi lista2 szerint: a köztársasági elnök, a Kormány, az Alkotmánybíróság, a közvetlen demokrácia, a nemzetközi (és az uniós) jog, az önkormányzati rendszer, a politikai pártok, a második kamara és az alkotmányozó hatalom. Amennyiben áttekintjük a parlament helyét ezen viszonyrendszerben, világosabban láthatunk a kis magyar parlamentáris valóság válságtüneteit illetően is.
2. Az államfői hatalom ellensúlyi pozícióinak alapvető alkotmányos kérdései hamar tisztázódtak (igaz, az Alkotmánybíróság segítségével), ám a politikai erőviszonyok, a kohabitáció és az államfők szerepfelfogása egyaránt fontos szempontként szerepelhet a törvényhozáshoz való viszony megértéséhez.
Nem véletlen, hogy a rendszerváltás során az új politikai rendszer körvonalainak kialakításakor a köztársasági elnök jogállása - kommunista hatalomátmentés, félelnöki veszélyek - körül dúltak a leghevesebb viták. A magyar államfő az alkotmányos szabályok szerint elsősorban reprezentatív funkciókat lát el, azonban az ellenjegyzés intézményének általánossá tétele elmaradt 1990-ben is. Ebből következően az államfő sok-sok politikai csatározásban részt vehetett, Göncz Árpád a kormánnyal konfrontálódott, míg a későbbi elnökök inkább a parlamenttel. A vétójog alkalmas volt némi piszkálódásra, sokszor azonban az államfő a gyenge minőségű jogalkotással szemben járt el (a visszaküldő levelek visszatérő eleme az érintettek véleményének mellőzésére, koherenciazavarokra, az utolsó pillanatban beépülő módosítókra hivatkozás). Mádl Ferenc 19 esetben vétózott, Sólyom László 16 alkalommal fordult az Alkotmánybírósághoz, és 31-szer küldött vissza törvényt a parlamentnek. Az elnök továbbá több esetben megkerülhetetlen jelöltállítási joggal rendelkezik a parlamenti személyi döntések esetében. A Sólyom László által a különböző tisztségre jelölt személyeket a parlament 13 alkalommal nem szavazta meg. A szakmaiságra és a pártalkuk megszüntetésére hivatkozva szakított ugyanis a korábbi gyakorlattal, a pártokkal előzetesen nem egyeztetett jelöltjeiről, hanem csak "bemutatta" őket. A frakciók ebből fakadó dacreakciójának tudhatjuk be több esetben is a sikertelen szavazásokat.
Az elnökválasztással mindazonáltal az Országgyűlés biztosíthatja a számára kedvező szerepfelfogású államfőt. Annak következményeit, hogy mit gondol a saját szerepköréről az államfő, kiválóan példázza az 1990-94-es és az 1994-98-as ciklusban való szerepvállalás eltérése. A 2010-ben választott államfő "gyakorlatáról" még keveset tudunk mondani, mindenesetre október végéig kormány- és parlamentbarátként mutatkozott be.
3. A miniszterelnöki típusú kormány természetesen uralja a törvényhozást, megannyi kezdeményezési és fegyelmezési jogosítványával. A szakirodalom közhelyként kezeli a végrehajtó hatalom törvényhozás fölé kerekedését, ezt azonban árnyalnám. A kormányfő a fegyelmezett kormánypártok révén uralhatja a parlamentet, a stabil kormánytöbbség fonja össze a két hatalmi ágat [38/1993. (VI. 11.) AB hat.], így itt a pártok parlamentet korlátozó hatalmára is utalhatunk. A következő tényezőkre hívnám fel azonban a figyelmet.
Az Alkotmányban továbbra is a parlament megbízatásához kötött a kormány megbízatása [Alk. 33/A. § a) pont], minden új parlament invesztitúraszavazást tart, míg ismertek olyan modellek is, amikor csak a megváltozott kormánytöbbségnek van "teendője" a kormánnyal, bizalmi szavazás formájában.
A magyar kormánytöbbségek mind kitartottak négy évig. Akkor is, ha nem tűntek már többségnek, hiszen exkormánypárti "függetlenek" biztosították a támogatást. A kormányzó erők ennek révén voltak képesek a hatalmukat megőrizni, a ciklus közbeni kormányfőváltások rendre különösebb gond nélkül zajlottak le (1993, 2004, 2009), a parlamenti képviselők jól felfogott önérdeküknek megfelelően nem kockáztatták az előrehozott választásokat. Inkább pártok és frakciók szakadtak (vagy szakítottak), mint a ciklusok. Az, hogy utoljára 1990-ben tartottak előrehozott országgyűlési választásokat, a magyar parlamentarizmus stabilitásának bizonyítéka.
A kormány erősödése alapvetően a központi közigazgatásban - tehát házon belül - nyomon követhető szerkezeti átalakítások mentén hangsúlyos. Ennek látványos jele volt a Miniszterelnöki Hivatal szerepének változása, de a politikai zsákmányelv kiterjedése is. Nem csak a közigazgatási pozíciók megszerzése egyszerű - a kormánytisztviselői jogállás révén egyre egyszerűbb -, az Országgyűlés személyi döntései révén ez az elv kiterjedt más állami tisztségek irányába is.
A kormányok rendre a törvénygyár működtetésében érdekeltek. A törvényalkotási hatáskör a rendeletalkotás irányában nyitott, és kevés törekvést regisztrálhattunk az elmúlt 20 évben, hogy ezt visszafogják. A rendeletalkotás helyett túlterhelt Országgyűlést kapunk - ám ez jelzi a kormányok parlament iránti tiszteletét is.
A kormányok számára igazi mozgásteret a parlamenti funkciók rendellenességei adtak. Az ellenőrzési eszközöket a politikai erők sikerrel amortizálták le 1998-2006 között. Előbb a háromhetes ülésezés és a vizsgálóbizottságok megakadályozásának gyakorlata, majd a vizsgálóbizottságok párban kezdeményezett3 túlpörgetése vezetett oda, hogy ezek az eszközök kiégtek. Felhívnám a figyelmet, hogy 2008-2009-2010-ben az ellenzék nem érezte szükségét, hogy politikai vitanapot kezdeményezzen, illetve hazánkban az utolsó vizsgálóbizottság 2008 februárjában fejezte be működését.4 Ezek a viták kivonultak a T. Házból.
4. A végrehajtó hatalom erősödését hozta továbbá az euroatlanti integráció is. A nemzetközi és uniós jog irányából az integráció a szuverenitás átértelmezésével járó alkotmányozási és jogalkotási penzumokkal szolgált a parlament számára. Különösen az uniós csatlakozás jogharmonizációs menetrendje, valamint a parlament és kormány viszonyának NATO- és EU-tagállammá válás utáni változása emelhető ki. A Honvédség feletti rendelkezéssel és a brüsszeli döntéshozatalban való részvétellel a kormány komoly pozíciókat szerzett a parlamenttel szemben.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
