A demokrácia elve mind az Európai Unió, mind a tagállamok alkotmányjogában központi helyet foglal el, ugyanakkor legalább annyi kihívás éri, és legalább annyira összetett módon, mint a szintén alapvetőnek tekintett jogállam-elvet. A tanulmányunk a komplex problémakör egyetlen szűk szeletét vizsgálja meg: azt, hogy az uniós ügyekről szóló tagállami népszavazások funkcionálisan az integrációs szervezet demokratikus legitimációját szolgálhatják-e, vagy azzal ellentétes hatású, kétélű fegyvernek minősülnek-e.
Az alkotmányokban kifejezett demokrácia-elv számos jogi garanciája közé tartozhat a közvetlen hatalomgyakorlás - a népszavazás és a népi kezdeményezés - intézményeinek elismerése és szabályozása, azzal azonban, hogy ezek tagállamonként rendkívül változatos alkotmányjogi konstrukcióban léteznek.
Ebben a tanulmányban átfogó összehasonlításra nem vállalkozunk, csupán azt tekintjük át röviden, hogy az egyes tagállamokban uniós kérdésekben tartott népszavazások miként rendszerezhetők. Ezt követően néhány hazai népszavazás és népszavazási kezdeményezés alkotmányjogi konzekvenciáit foglaljuk össze, amelyből kirajzolódik, hogy miként is működik jogilag a közvetlen demokrácia uniós ügyekben Magyarországon.
Mielőtt az uniós ügyekről szóló tagállami népszavazások rendszerezését elvégeznénk, érdemes röviden utalni arra, hogy a közvetlen hatalomgyakorlási formák közül az uniós jogban csak a legenyhébb eszköz, az európai polgári kezdeményezés intézményesült,[2] az uniós szintű népszavazás - mint a képviseleti szervek döntését kiváltó (ügydöntő) vagy befolyásoló (véleménynyilvánító) közvetlen néprészvételi forma - nem ismert.[3] Uniós szinten az is kérdéses lenne, hogy melyik döntéshozóra gyakorolhatna a "nép" befolyást: az unió jogalkotó szerveire? Vagy a tagállamokra? Még a 2000-es évek hajnalán Jürgen Habermas, német filozófus felsorakoztatott érveket amellett, hogy a szerződéses alapok gyökeres reformja esetén, így például egy európai alkotmányszerződésről érdemes lenne páneurópai referendumot tartani, mivel ez Európa-szerte vitát generálna, és pozitív hatást gyakorolhatna az európai közvéleményre.[4] Mindazonáltal, az ilyen referendumnak, amely a tagállamok ratifikációs döntéseit determinálná vagy befolyásolná, nincsenek meg az uniós alkotmányjogi alapjai,[5] mert az európai polgárok választójoga csak a helyhatósági, valamint az európai parlamenti választásra vonatkozik, és természetesen eljárási szabályai sincsenek. Minthogy még az európai parlamenti választások esetében sem sikerült egységes választási
- 17/18 -
rendszert kialakítani, rendkívül kétséges, hogy ha komolyan fel is merülne az uniós népszavazáshoz való jog elismerése, akkor - a tagállamoknak a jogintézményhez való sokszínű hozzáállására tekintettel - miként lehetne olyan eljárási szabályokat elfogadni, amelyek mellett működőképes maradna a jogintézmény.
Az európai ügyekről szóló népszavazásokkal szemben felvethetők mindazok az érvek, amelyek általában megfogalmazódnak a direkt népi döntéshozatallal szemben nemzeti dimenzióban is:[6] a komplex kérdések igen-nem típusú megválaszolása túlságosan leegyszerűsítő, ezért kockázatos vagy lehetetlen, a polgárok - felkészültség vagy érdeklődés hiányában - nem rendelkeznek kellő információval az adott ügyről, vagy nem ösztönzi őket semmi arra, hogy összeegyeztessék az egyéni érdekeiket és a politikai választási lehetőségeiket;[7] a népszavazási kampány manipulatív, adott esetben érdekében állhat a népszavazási kampányban részt vevő szervezeteknek a dezinformáció, alkalmas eszköz arra, hogy hosszas politikai alkuk eredményeként létrejövő kompromisszumos döntéseket megvétózzanak olyan politikai erők, amelyeknek ez érdekében áll, például mert az alkufolyamatban nem tudták érvényesíteni érdekeiket, viszont nem kell döntési alternatívát kínálniuk.
Ez nem jelenti azt, hogy a tagállamokban ne tartanának rendszeresen népszavazásokat az Unióról, 1972 óta már több mint ötven alkalommal került erre sor.[8] Ezeket a népszavazásokat azonban a tagállamok alkotmányjoga határozza meg, így feltételeik, anyagi alkotmányjogi alapjaik, eljárásuk és következményeik rendkívül változatosak.
Ha tárgyuk szerint csoportosítani akarjuk az uniós ügyekben tartott tagállami népszavazásokat, akkor alapvetően három kategóriát különíthetünk el.[9]
Az első csoportba az uniós tagság tényével összefüggő népszavazások tartoznak. Ezek irányulhatnak a saját csatlakozás demokratikus legitimációjára - erre számos alkalommal volt példa (így Írország, Dánia és Norvégia 1972-ben; Ausztria, Finnország, Svédország és Norvégia ismét 1994-ben; Csehország, Magyarország, Lengyelország, Málta, Szlovákia, Szlovénia, Litvánia, Észtország, Lettország és Románia - utóbbi a csatlakozást lehetővé tevő alkotmánymódosításról - 2003-ban; Horvátország 2012-ben). Előfordult, hogy egyes tagállamokban más államok belépéséről tartottak népszavazást (pl. Franciaországban a bővítésről, 1972-ben). Végül sor került már a kilépés legitimációjára is (az elhíresült Brexit-referendum alkalmával, 2016-ban, de a britek szavaztak már a kilépésről 1975-ben is, akkor a maradást választva; illetve tagállam területi egysége is döntött már a távozás mellett, Grönland 1982-ben).
A második típust az alapító szerződésekkel, azok módosításával, jellemzően a szerződés vagy a módosító szerződés tagállami ratifikációjával összefüggő népszavazások jelentik (pl. a dán népszavazások az egységes európai okmányról 1986-ban, két alkalommal a maastrichti szerződésről 1992-ben és 1993-ban; a spanyol, a luxemburgi, a francia és a holland népszavazás az Unió alkotmányát létrehozó szerződésről 2005-ben, az ír népszavazások a lisszaboni szerződésről 2008-ban és 2009-ben). Az ilyen referendumot néhány - kevés - tagállamban maga az alkotmány teszi lehetővé (lásd például a dán alkotmány 20. cikkét, vagy az ír alkotmány alkotmánymódosításra vonatkozó 46. cikkét).
A harmadik esetkört pedig az uniós politikákhoz köthető népszavazások jelentik (például a politikai unióról Olaszországban 1989-ben, az euró bevezetéséről Dániában 2000-ben és Svédországban 2003-ban, a görög adósságrendezésről 2015-ben, az EU-Ukrajna társulási megállapodásról Hollandiában 2016-ban, és ebbe a sorba illeszkedett a magyar "kvótareferendum" is 2016-ban).[10] Ezekkel kapcsolatban fontos szempont, hogy nem közvetlenül uniós aktusra vonatkoznak, mivel az összeegyeztethetetlen az uniós jog elsőbbségének elvével, hanem az uniós politikai kérdést belső politikai döntési javaslattá transzformálják, de - eléggé vitatható módon - így is lehet hatása egy érvényes és eredményes népszavazásnak az uniós jog tagállami végrehajtására.
A szerteágazó tagállami szabályok miatt itt most nem térhetünk ki részletesen az előző pontban említett példákra, megelégszünk azzal, hogy az uniós ügyekben megtartott vagy kezdeményezett magyarországi népszavazási kérdések alkotmányjogi hátterét elemezzük.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
