A jogállami átmenet folyamatában a kormány viszonyainak új rendje 1989-90-ben több lépcsőben, véglegesre a Magyar Demokrata Fórum és a Szabad Demokraták Szövetségének megállapodását realizáló 1990. májusi (1990. évi XXIX. törvény) és júniusi (1990. évi XL. törvény) alkotmánymódosításokkal formálódott meg, amelyek az 1989. októberi alkotmányreform (1989. évi XXXI. törvény) szabályait elvetették, és ezek alapján kormány nem alakult. A 1989-es kormánymodell fő vonásaiban - még az elnevezésekkel is (minisztertanács és minisztertanács elnöke) - a Németh- és a Grósz-kormány gyakorlatához igazítva továbbvitte a szocialista államszervezeti megoldást: a kiemelt jogállású államminiszterrel a kormány belső viszonyainak elveként megmaradt a felépítés többszintűsége, a kormányfő pedig továbbra is inkább csak első az egyenlők között, habár a kormányalakítási jogával és a bizalmatlansági szabályokkal megkezdődött a kiemelkedése. A kormány struktúráját, belső viszonyait és a kormányfő helyzetét a politikai megállapodás után az 1990. tavaszi (a választásokat követően az új parlament által az Antall-kormány felállása előtt elfogadott), majd kora nyári alkotmánymódosítások - az 1989-ben még továbbvitt korábbi berendezkedésből szinte nem tartva meg semmit - gyökeresen megváltoztatták, amellyel megszületett a demokratikus fordulat utáni új kormánymodell. Ezek után a kormányzati viszonyok egyik alapvonása a többszintű kormány elvetésével a miniszterelnök alatt a miniszterek egyenjogúságának az elve, a másik pedig a kormányon belül a miniszterelnök meghatározó pozíciója, akinek helyzetét a parlamenttel, pontosabban az ellenzékkel szemben a konstruktív bizalmatlanság erősítette meg.
Az Antall-kormány felállásakor kialakított viszonyok - a Horn-kormány alatt némi szövegfinomítással - alkotmányi szinten 2010-ig változatlanul maradtak. Akkor, a második Orbán-kormány megalakulása előtt is csak annyi történt, hogy az alkotmánymódosítás elismerte az addig tulajdonképpen hiányzó miniszterelnök-helyettesi tisztséget, amellyel a kormány felépítésének eredeti elve mérsékelten módosult. 2011-ben pedig az Alaptörvény a kormányra vonatkozó szabályokat a régi alkotmányszövegből hol átvette, pontosította, újrafogalmazta, kiegészítette vagy törölte, de az 1990-es berendezkedést - ha alatta továbbra is a kormány struktúráját, belső viszonyait és a kormányfő helyzetét értjük - megtartotta. A kormány alkotmányos környezetét, viszonyrendszerét a korábbi állapothoz képest azonban jelentősen megváltoztatta.
1. Az 1989-es alkotmányszöveg a kormány részletezően, de mégsem mindenre kiterjedően összeállított tevékenységi körét, amely a lényeget illetően később sem változott, az új politikai és államszervezeti viszonyokhoz igazította (Alkotmány 35. §), jellegének vagy a funkcióinak az általánosabb megfogalmazására azonban nem tért ki.[1] Ugyanakkor elavult szöveggel és még inkább tartalommal benne maradtak a szocialista berendezkedésben az alig korlátozott hatalmához illő, de az új viszonyoknak egyáltalán nem megfelelő, már a rendszerváltás előtt és utána sem kihasznált kormányzati funkciók is. 1997-ig a kormányra nem vonatkozott a hatáskörök elvonásának tilalma, mivel jogosult volt arra, hogy az államigazgatás körébe tartozó bármely ügyben közvetlenül vagy valamely tagja által intézkedjék. Nem esett ki az 1997. évi alkotmánymódosítással sem a kormány látszólag rendkívül széles, de a közigazgatási bíráskodással a '90-es években teljesen kiüresített aktus-felülvizsgálati joga.[2] (Eszerint a kormány az alárendelt szervek törvénybe - 1989-ig közérdekbe is - ütköző egyedi határozatát vagy intézkedését megsemmisítheti, illetőleg megváltoztathatja.) Az 1989-90. évi, majd a későbbi alkotmánymódosítások érintetlenül hagyták, illetve nem szövegezték újra a társadalmi szervekkel történő együttműködés 1972-ből származó deklaratív jellegű, akkor a szakszervezetekre szabott előírását sem.[3] 1949-től változatlan és avítt szöveggel - az új viszonyokra nem is könnyen értelmezhetően - fogalmazódott meg a kormány szervezetalakítási jogköre is.[4] (A kormány jogosult az államigazgatás bármely ágát közvetlenül felügyelete alá vonni, és erre külön szerveket létesíteni.)
2. A korábbi megoldással szemben és a régi rendelkezések elhagyásával az Alaptörvény nem törekszik a kormány tevékenységi körének pontosan és kimerítően nem is lehetséges részletezésére, hanem helyette más országok alkotmányához hasonlóan csak a jellegét határozza meg (15. cikk).[5] Egyrészt a többi hatalmi ágtól megkülönböztetve a végrehajtó hatalom általános, másrészt a közigazgatás legfőbb szerveként, amelyhez korszerűsített szöveggel - törvényben meghatározottak szerint államigazgatási szerveket hozhat létre - kapcsolódik a kormány szervezetalakítási jogkörének az elismerése is. (Előzményként 2006-ban és 2010-ben az Alkotmány alatt a kormányszervezeti törvények - ahogy a közigazgatási jogi tankönyvek is - a kormányt a különös hatáskörű minisztériumokhoz viszonyítva a közigazgatás általános hatáskörű központi szerveként jelölték meg, és az Alaptörvényhez hasonlóan kimondták, hogy hatásköre kiterjed mindarra, amit jogszabály nem utal kifejezetten más szervek hatáskörébe.[6])
1. 1990-től a felépítését meghatározó rendelkezés (Alkotmány 33. §) magában foglalta a kormányon belüli viszonyok elvét is, mégpedig azt, hogy a miniszterek alkotmányjogi értelemben egyenrangúak, amellyel kizárta - irányítási szerepkörű miniszterelnök-helyettes, kiemelt jogállású állam- vagy csúcsminiszter beállításával - a kormányfő alatt a további hierarchikus kapcsolatokat. Az Alaptörvény nem változtatott a kormány felépítésén, szóhasználatával szervezetén: a kormány tagjai a miniszterelnök és - továbbra is minisztérium élén vagy tárca nélkül - a miniszterek [16. cikk (1) és 17. cikk (2) bekezdése]. Ezzel az alkotmányszöveg, ahogy eddig is, rögzíti a kormány testületi jellegét, nem engedi meg miniszteri kinevezés nélkül a kormánytagságot és a magyar berendezkedésben a kabinetkormányzást sem abban az értelmében, hogy a kormányfőből és általa kiválasztott miniszterekből álló szűkebb összetételű testület formálisan gyakorolja a kormány jogait. A felépítésre vonatkozó szabály érintése nélkül 2010-ben a második Orbán-kormány megalakulása előtti alkotmánymódosítás lehetővé tette, hogy a kormányfő a miniszterek közül most már nem miniszterelnököt helyettesítő minisztert, hanem egy vagy több miniszterelnök-helyettest jelöljön ki.[7] Ilyen szövegezési technikával tartotta meg a tisztséget 2011-ben az Alaptörvény is [16. cikk (2) bekezdése], amelyből következően, és mert a miniszterelnök-helyettes jogköréről, funkciójáról semmit nem mond, a kormányon belül a miniszterelnök és a miniszterek között - visszatérve az 1990 előtti állapothoz - elvileg nem keletkezett közvetítőirányítási szint.
2. Az Alaptörvény fenntartotta az addigi rendet, amellyel a kormányzati szerkezet kialakításában - minisztériumok és minisztériumi szint alatti főhatóságok szervezésével, tárca nélküli miniszterek és kormánybiztosok vagy más személyes megbízottak beállításával, a kormányzati központ ügyköreinek megállapításával - három szereplő vesz részt; a parlament, a kormány és a miniszterelnök. Habár az inkább szokásos megoldásban ez a kormány, kormányfő vagy államfő jogköre, a magyar berendezkedésben a kormány szervezeti viszonyainak lényegéről, felépítéséről a minisztériumok felsorolásáról szóló törvénnyel alapvetően a parlament dönthet, amelyen a miniszterelnök esetleg tárca nélküli miniszterekkel még igazíthat. Ráadásul az Alkotmány mintegy elvként azt is kimondta (19. §), hogy az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva a kormányzás iránya és feltételei mellett a szervezetét is meghatározza, ami - az Alkotmánybíróság által nem elfogadott - alapot adott általánosságban a kormány szervezetalakítási jogkörének a megkérdőjelezéséhez.[8]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
