"A köztársasági elnök [...] a megküldött törvényt öt napon belül aláírja és elrendeli annak
kihirdetését. [...] őrködik az államszervezet demokratikus működése felett."
Magyarország a rendszerváltozás óta parlamentáris köztársaság, a hagyományos közhatalmi szereplők közül a végrehajtó hatalom kezében van a hatalmi súlypont, de erős közhatalmi jogosítvánnyal rendelkezik a törvényhozó hatalom is. Ezek mellett a harmadik közhatalmi szereplő, a köztársasági elnök hatalmi helyzete lényegesen csekélyebb, a rendszerváltozás utáni történelemben kevés alkalommal élt hatalmi jogköreivel. Ezért merülhet föl a kérdés, hogy a köztársasági elnök rendelkezik-e valódi hatalmi jogkörrel, képes-e betölteni a mai magyar alkotmányos rendszerben a valós és létező fék és ellensúly szerepét. Ezt a kérdést a köztársasági elnöknek a törvények kihirdetésére vonatkozó jogkörét körüljárva vizsgálom.
A törvények kihirdetése, a promulgáció a legkorábbi időktől kezdve[1] az adott állam államfőjének kizárólagos jogkörébe tartozik. Ezt az emberemlékezetet meghaladó szokást (consuetudo immemoriabilis) vették át a modern demokratikus államok is, függetlenül attól, hogy alkotmányos rendszerükben az államfő milyen erős hatalmi tényező.
A fékek és ellensúlyok rendszerében a köztársasági elnök akkor tud a törvényhozó hatalomnak az ország demokratikus berendezkedését veszélyeztető, de formálisan jogszerű lépéseivel szemben fellépni, ha az objektív lehetősége az alkotmányos jogszabályok keretei között megvan az ezen törvényhozói aktusokkal szembeni ellenlépésre.
A jogszabályok a legkorábbi időktől kezdve - a történelem során egyes korokban és helyeken alkalmazott titkos jogszabályok kivételével - azok nyilvános közzétételével, promulgálásával léptek hatályba, amikor a jogalanyoknak megteremtődött annak az elvi lehetősége, hogy megismerjék a rájuk vonatkozó jogszabályt. A hatályos magyar jogszabályok ezen elv alapján szabályozzák a promulgálást. Eszerint az elfogadott törvényt az Országgyűlés elnöke aláírja és megküldi a köztársasági elnöknek, aki azt - amennyiben nem él az alkotmányos és a politikai vétó lehetőségével[2] - öt napon belül aláírja, és elrendeli annak kihirdetését, amire a Magyar Közlönyben, Magyarország hivatalos lapjában kerül sor.[3] Ez tehát a normál ügymenet az új jogszabály hatálybalépésére. A leírásból kétséget kizáróan látható, hogy az új törvény hatálybalépésének sine qua non feltétele annak a köztársasági elnök általi aláírása és kihirdetése.
Felmerül a kérdés, hogy a hatályos magyar jogrendszer keretei között maradva mi történik, milyen következménye van annak, ha a köztársasági elnök a promulgációt vagy az azzal szervesen összefüggő lépést, a törvény aláírását elmulasztja; illetőleg a jogrendszer keretei között maradva ezt egyáltalán megteheti-e.[4] Jogi szakmai evidencia az ókor óta, hogy a ki nem hirdetett jogszabály még nem jogszabály, és a törvényes eljárás alapján elfogadott jogszabályt ki kell hirdetni.[5] Ezért vizsgálatomban elsődlegesen az Alaptörvényben rejlő válaszokat kutatom, segítségül híva a korábban hatályos Alkotmány rendelkezéseit és a hozzá kapcsolódó, a köztársasági elnök jogkörével kapcsolatos alkotmánybírósági határozatokat, komparatív módszerrel elemezve más államok alkotmányának a promulgációra vonatkozó rendelkezéseit.
Amikor Magyarország köztársasági elnöke hivatalba lép, az első köztársasági elnök óta töretlen, bár nem kötelező szokás, hogy "beiktatási beszédében" vázolja, milyen szerepfelfogása van a tisztségről. Ez a "passzív szemlélőtől" az "aktivista" felfogásig terjedhet az alkotmányos szabályok kereteinek tökéletes tiszteletben tartása mellett.
A köztársasági elnöki tisztség alapvetően politikai tisztség, függetlenül attól, hogy "munkaköri leírása" szerint feladatainak jelentős része jogi jellegű, hivatali munkatársainak jelentős aránya jogász és több köztársasági elnökünk is jogász végzettségű volt. Az nem jogi, hanem politikai döntés kérdése, hogy a jogi-szakmai érvek alapján egy adott törvényt kihirdet, vagy a parlamentnek, esetleg az Alkotmánybíróságnak küld meg.
- 53/54 -
Ez a lehetősége minden törvény esetében megvan, amivel ha nagyon gyakran alkalmazza, akár az Országgyűlés jelentőségét is megrendítheti, ha minden törvényt az Alkotmánybíróságnak küld tovább, ezek hatálybalépése még az Alkotmánybíróság egyetértő döntése esetében is bizonytalan idővel eltolódik.[6]
Az itt tárgyalt kérdés arra az esetre vonatkozik, ha a köztársasági elnök egy frissen elfogadott törvénnyel nem ért egyet, de valamilyen politikai vagy taktikai oknál fogva sem az Országgyűlésnek, sem az Alkotmánybíróságnak nem küldi vissza, esetleg ezek már újra megküldték kihirdetésre. Mi történik ilyen esetben alkotmányos keretek között, ha a kihirdetést elmulasztja vagy megtagadja.
Az alapkérdés megválaszolásához vezető első kérdés, hogy a köztársasági elnöknek van-e valódi közjogi hatalmi jogosultsága működése során,[7] vagy szerepe alapvetően a "nemzet egységének kifejezése" feladatban merül ki és a többi alkotmányos jogosítványa csak ehhez kapcsolódó protokolláris jogkör. Az Alaptörvény a köztársasági elnök fogalmát az államfői tisztség meghatározása, a nemzet egységének kifejezése mellett az államszervezet demokratikus működése feletti őrködésében definiálja.[8] A köztársasági elnök feladata tehát nem merül ki a nemzet egységének kifejezésében, hanem joga és kötelezettsége az államszervezet demokratikus működése felett őrködni. Az őrködési feladatból pedig szükségszerűen következik, hogy jogosult és köteles fellépni a demokratikus működést veszélyeztető eseményekkel szemben, illetőleg haladéktalanul értesíteni a fellépésre jogosult és köteles szervet.
Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnök jogkörét több határozatában tárgyalta. Ezen határozatokból - figyelembe véve, hogy a közjogi szerep az Alaptörvényben is az Alkotmányban foglaltakkal megegyező - vezethetjük le a köztársasági elnök jogkörének korlátait és a korlátok áthágásának következményeit. Az Alkotmánybíróság egy 1991-es határozatában kifejtette, hogy a köztársasági elnöknek az Alkotmány négyféle döntési jogkört adott: (a) a döntés érvényességi kelléke valamely másik szerv egyetértő döntése; (b) a köztársasági elnök más szerv döntését kezdeményezi, amely másik szerv az elnökre is kötelező döntést meghozza; (c) a köztársasági elnök döntése ügydöntő, végleges, más szerv által nem felülbírálható és (d) olyan döntés, amelyre az Alkotmány csak végső határidőt állapít meg.[9] A határozat indokolása a (d) pontba sorolt döntések példájaként hozza a törvény kihirdetését, megjegyzi, hogy mérlegelési lehetősége az elnöknek nincs, azt legkésőbb a határidő lejártakor köteles kihirdetni. A kérdésben az Alkotmány és az Alaptörvény vonatkozó szabályai között mindössze az a különbség, hogy míg az Alkotmány szerint "a törvényt a hivatalos lapban ki kell hirdetni"[10] "köteles a törvényt aláírni",[11] az Alaptörvény a "köteles" és "kell" megfogalmazást mellőzi, mindössze annyit mond, hogy "aláírja és elrendeli annak kihirdetését".[12] Mind az Alkotmány, mind a jelenleg hatályos Alaptörvény a követendő eljárást írja le - ti. a köztársasági elnök aláírja és kihirdeti a törvényt -, azonban nem rendelkezik arra az esetre, ha az aláírás és kihirdetés elmarad, így a szabály lex imperfecta marad.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
