A tanulmány témája olyan szabályozási terület, amely a környező európai országokhoz képest hazánkban indokolatlanul elhanyagolt. Ez év nyarán viszont a közigazgatási bíráskodás reformjára vonatkozó kormányzati elképzelések a szakmai és a közéleti érdeklődés előterébe kerültek. Célunk, hogy a közigazgatási bírák kiválasztásáról szóló vita elméleti és történeti hátterét megismertessük, és a magyar szabályozás kronologikus áttekintésén, valamint a külföldi minták rendszerezésén keresztül rámutassunk a kiválasztás problematikájának kritikus elemeire. Mindezzel elsősorban a tervezett átalakítások jelenleg folyó tudományos diskurzusának előzményeibe kívánunk betekintést adni.
Számos külföldi államban már régóta külön eljárásrend és feltételek vonatkoznak a közigazgatási bírák kinevezésére. Itthon ezt még nem valósította meg a jogalkotó. Ennek egyik oka, hogy a közigazgatási bíráskodás elkülönítése terén elmaradunk a környező országoktól. A közigazgatási és munkaügyi bíróságok mindössze három éve kezdték meg működésüket, az önálló közigazgatási perrendtartás kodifikációja pedig jelenleg zajlik. Ehhez a folyamathoz kapcsolódva szükséges lenne a közigazgatási bírák kinevezését is külön szabályozni. Az alábbiakban arra szeretnék rámutatni, hogy miért lenne indokolt az elkülönült szabályozás és miként lehetne ezt ideálisan megvalósítani.
Kiindulópontként érdemes röviden kitérni a közigazgatási bíráskodás speciális funkcióira, jellemzőire. Kiemelten fontos szerepe van a közigazgatási bíráskodásnak a hatalommegosztás alkotmányos elvének érvényesülésében.[1] Ennek az absztrakt elvnek a gyakorlatban való megvalósulását biztosítja, ugyanis a kizárólag a jogszabályoknak alárendelt bíróság kontrollálja a közigazgatás tevékenységét. Ezáltal pedig szerepe van a fékek és ellensúlyok rendszerében; abban, hogy a végrehajtó hatalom ne éljen vissza a hatásköreivel, azok határain belül maradjon.[2] Mivel tehát ilyen jelentős szerepről beszélünk, nagyon lényeges, hogy megfelelően lássa el azt a bíróság. Ebben pedig meghatározó tényező, hogy kik látják el e funkciót, kik ülnek a bírói székben. A kiválasztás eljárása biztosítja, hogy kizárólag arra alkalmas egyének lehessenek közigazgatási bírák, és megfeleljenek az irántuk támasztott magas követelményeknek.
A bírák kiválasztásának kérdését vizsgálva a fő szempont, hogyan tudjuk biztosítani a minőségi ítélkezést. Az ítélkezés minősége rendkívül fontos tényező, amely alapvetően két összetevőn múlik: a bírói függetlenségen és a szakértelmen. Ez a két elem szorosan összefügg, eleve egymás előfeltételeit jelentik. Megvalósulásuk alapvetően a bírák kiválasztásának módján múlik. Michael Quaas az ideális (közigazgatási) bíró két alapvető tulajdonságát emelte ki: a személyben és a jogi szaktudásban rejlő alkalmasságot.[3] Míg az előbbi követelmény magja alapvetően a függetlenségben rejlik, az utóbbi a magas jogi képzettséget, tudást foglalja magában. A következőkben ezek tartalmát, lényeges ismérveit foglalom össze.
A bírói függetlenség elve alkotmányos garancia, legegyszerűbb megfogalmazásában azt jelenti, hogy a bíró tevékenységében csak a jognak van alárendelve.[4] A hatalmi ágak elválasztásának alkotmányos elve értelmében[5] azt biztosítja, hogy a bírói hatalom nem áll semmilyen kívülről származó kontroll alatt, kizárólag a bírák ellenőrizhetik egymás ítélkező tevékenységének tartalmát, azon belül is elsősorban a felsőbíróságok, különösen a Kúria jogosultsága ez.[6]
Berthold Kastner három aspektusát írja le a bírói függetlenségnek:[7] az első a tárgyi függetlenség (sachliche Unabhängigkeit), amely az összes, az igazságszolgáltatásban tevékenykedő személyre vonatkozik. Ennek az elvnek a középpontjában a bírói tevékenység áll, a bíró döntéseiben nyilvánul meg, amelyet nem szabad külső behatásnak befolyásolnia.[8] Szoros összefüggésben áll az ítélkezés joghoz kötöttségével.[9] Szűkebb értelemben vizsgálható a személyi függetlenség (persönliche Unabhängigkeit), amely a bírák jogállását érinti, és intézményesen biztosítja a tágabb értelemben vett (tárgyi) függetlenséget. Két összetevője van, az elmozdíthatatlanság (Unabsetzbarkeit), valamint az áthelyezhetetlenség (Unversetzbarkeit).[10] Végül legszűkebb értelemben a személy belső függetlenségét (innere Unabhängigkeit) tárgyalja, amely kiegészíti az első két összetevőt. Míg az előbbiek a külső behatásoktól óvják a bíró tevékenységét, ez utóbbi a bíró személyiségéből eredő befolyásoktól való mentességet takarja. Idetartozik többek között a származás, a társadalmi környezet, az egyén személyes véleménye, vagy az előítélet. A bírónak tudnia kell ezeken felülemelkedni az ítélkezés során, figyelmen kívül hagyni őket, és úgy kell ellátnia hivatalát, hogy ne ingassa meg az abba helyezett bizalmat.[11]
- 37/38 -
Fleck Zoltán szerint a bírói függetlenség ugyan rendelkezik egyfajta retorikai értékkel, mégsem öncélú előírás,[12] teljes érvényesülést kíván, mivel a jogállami igazságszolgáltatás garanciájaként működik.[13] Kifejtette, hogy e garancia rögzítése önmagában nem elegendő, megvalósulása sok összetevőtől függ.[14] Ilyen például az is, hogy a bíráskodás, a bírósági szervezet része a politikai rendszernek,[15] ezért nem lehet sterilen kezelni, megakadályozhatatlanul hatnak egymásra. Hangsúlyozza, hogy bár a politikai rendszer különböző elemeinek szoros összefüggése miatt nincs lehetőség arra, hogy teljesen elválasszák a többi hatalmi ágtól, de törekedni kell arra, hogy a végrehajtó hatalom beavatkozása nélkül valósítsák meg a bíráskodás megfelelő működését.[16] Meghatározása szerint akkor független a jogalkalmazó, ha döntését kizárólag a saját meggyőződésére és a jogszabály szövegére alapozza, még akkor is, ha ezáltal valamely hatalom érdekeit sérti.[17]
Habár a függetlenség mércéje ugyanúgy irányadó a közigazgatási, mint a más ügyszakban tevékenykedő bírákra nézve, adott néhány speciális szempont, amelyekre tekintettel kell lenni. Első és legfontosabb szempont a közigazgatási szervek (és így közvetetten az állam) részvétele az eljárásban.[18] Ez természetszerűleg magával vonja, hogy az eljárás jobban kitett a befolyásolásra irányuló kísérletnek, akár az eljárás résztvevőinek oldaláról, akár kívülről érkezzen az. Az ez ellen való védekezés egyik legmegfelelőbb eszköze magának az embernek a személyében rejlik, a bírónak kell alkalmasnak lennie arra, hogy ellenálljon a kívülről érkező nyomásnak.[19] A fent ismertetett kategóriákra vetítve tehát a bíró belső függetlensége (innere Unabhängigkeit) különösen fontos ebből a szempontból.
A bírói függetlenség elve annak biztosítéka, hogy az igazságszolgáltatás működése megfelel a jogállamiság követelményének.[20] A szakmai felkészültség pedig az egyik leglényegesebb előfeltétele a bíró függetlenségének.[21] Ez viszont már átvezet a következő témakörre.
A közigazgatási bíráskodásnak fontos minőségi ismérve az ítélkezés szakszerűsége. Ha ez nem valósul meg, a jogorvoslathoz való jog megvalósulása is megkérdőjeleződik. Kiemelt szempont tehát, hogy a közigazgatási bíró rendelkezzen a döntés elbírálásához szükséges szakértelemmel. Mint fent írtam, sok szerző a szakértelmet a függetlenség egyik garanciájaként írja le. Fleck Zoltán például kiemeli, hogy minél nagyobb fokú a képzettség, hozzáértés, a bíró annál kevésbé befolyásolható a döntésében, annál jobban ellenáll a befolyásolási kísérleteknek.[22] A szakértelem tehát a bírói autonómia egyik záloga. De miben is nyilvánul meg ez a szakértelem? Mivel indokolja a közigazgatási és a polgári ügyszakos bírák közti eltérő szabályozást?
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
