A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény[2] pénzügyi csodafegyvere, a feladatfinanszírozás 2013 óta szolgálja az alulfinanszírozottság és az adósság elleni küzdelmet, a helyi közfeladatok folyamatos, biztonságos ellátását. A helyi önkormányzatokat érintő számos közpénzügyi jellegű szabály bevezetése mellett az új finanszírozási megoldás a korábbiakhoz képest más logikát ígért. A rendszerváltástól működő forrásszabályozási megoldást elavultnak ítélték, s annak korrigálása helyett egy egészen új típusú forma bevezetésére került sor a reformfolyamatban. A hatálybalépés óta eltelt időszak számos tapasztalattal szolgált mind az önkormányzatoknak, mind a közpénzügyekkel foglalkozó irodalom számára, így érdemesnek tartom kicsit közelebbről is szemügyre venni mindezt. Már csak azért is, mert a kormányzati szintek közötti pénzügyi kapcsolatok és az azt meghatározó finanszírozási technikák örökzöld kérdés. Így jelen tanulmány a hazai tapasztalatokat kívánja feltárni elsődlegesen a feladatfinanszírozás normatív elemzésével, majd annak költségvetési tapasztalatainak vizsgálatával. Arra a kérdésre keresem a választ, hogy a nemzetközi irodalomban megtalálható feladatfinanszírozási technikával megegyező-e a hazai megoldás, tehát feladatfinanszírozás-e a feladatfinanszírozás?
Mielőtt részletes tárgyalás alapját képezné a megváltozott finanszírozási rendszer, érdemes néhány gondolatot szólni magáról a finanszírozás elnevezéséről és hazai kialakulásáról. A feladatfinanszírozás vagy feladat alapú finanszírozás nem új keletű fogalom, a nemzetközi szakirodalom számos műve foglalkozik a számított kiadási szükséglettel mint a kormányzati szintek közötti transzferek meghatározásának egyik alapjával. Ez az angolszász irodalomban az expenditure needs vagy a spending needs fogalomköre.[3] Bev Dalbhy például úgy definiálja a fogalom tartalmát, hogy azt az összeget érthetjük alatta, amennyiből az egyes helyi közjavakat és közszolgáltatásokat a szubnacionális kormányzati szinteknek tudni kell biztosítani optimálisan, valamint hasonló önkormányzati jellemzők mellett.[4] A hazai szakirodalomban ugyanakkor hiányzik e fogalom pontos magyar terminológiájú leírása. Mivel alapvetően a kiadás, azaz a közfeladat átlagos költségei szolgálják az ilyen támogatási formák alapját, így a magyar terminológiában a kiadásszabályozás körében említhetjük meg a feladat alapú finanszírozás fogalmát. E fordítás viszont nem egészen helyes, a mintaként szolgáló nemzetközi gyakorlatra tekintettel érdemesebb volna áttérni a kiadási szint vagy szükséglet alapú támogatás elnevezés használatára, elkerülve az olyan félreértéseket, amelyek a hazai rendszerben is tapasztalhatók.[5] A feladatfinanszírozás fogalma ugyanis azt sugallhatja, hogy a feladatokat teljes egészében fedező központi költségvetési támogatási rendszerről beszélünk, miközben e rendszer, mint látni fogjuk, nem teljesen erről szól. Bár a feladatfinanszírozás technikájára való utalással találkozhattunk egyes feladatok esetében 2010 előtt is,[6] szélesebb szakmai körökben való elterjedésére hazánkban 2011-től került sor, méghozzá az új önkormányzati törvény előkészítése, parlamenti vitája során. Az Mötv. előkészítéséhez kapcsolódó nyilvános dokumentumok között nem találtam az elnevezés magyarázatára való hivatkozást. Az egyes törvény- és módosító javaslatok vizsgálata során ugyanakkor választ kapunk arra a kérdésre, hogy mi is volt a normaszöveg készítőjének eredeti célja és mit lett az elfogadott és hatályba lépett verzióé.
A 2011-ben benyújtott önkormányzati törvényjavaslat finanszírozási rendelkezéseihez fűzött indokolás a következő formában határozta meg az indokokat, célokat.[7] Rögzítette, hogy a feladatfinanszírozásnak a jogszabályokban meghatározott szakmai színvonal eléréséhez szükséges működési kiadások fedezetét kell megvalósítani, kifejezetten nevesítve egy, a kiadási szükséglet kalkulációján alapuló rendszert. Tehát mint kiolvashatjuk, alapvetően a kiadási szükséglet terminológiáját használja az indokolás is, helyesen a nemzetközi gyakorlatnak megfelelő tartalommal. Egyértelmű a cél, a feladatellátáshoz szükséges kiadás rendelkezésre álljon minden önkormányzat számára.
A számításra vonatkozóan pedig az indokolás szerint először meghatározásra kerül az egyes feladatok kiadási szükséglete, majd ehhez igazítják az önkormányzatok támogatását, annak egyedi jellemzői alapján, pél-
- 56/57 -
dául a bevételi kapacitások figyelembevételével. Az önkormányzati törvényjavaslatban, majd a 2011-ben elfogadott és kihirdetett törvény (Mötv.) 117. §-a szerint mindezt a feladatfinanszírozás rendszerén keresztül feladatalapú támogatással biztosítja az Országgyűlés. A törvény 118. §-a pedig kibontotta a kiadási szükséglet alapú tervezés szereplőire, valamint mértékének meghatározására vonatkozó szabályokat, amelyek szerint a számítás első fázisa, hogy az önkormányzat adatot szolgáltat az ágazati miniszter útmutatója alapján.
Ezáltal kiszámítható, a költségeket figyelembe vevő, hiteles adatszolgáltatáson alapuló támogatási mechanizmus képe vázolódott fel a szakemberek és az önkormányzatok szeme előtt. Egészen új megközelítés szemtanúi lehettünk (volna), amikor is a korábbi forrásszabályozási rendszert jogszabályi szinten felváltotta a kiadásorientált tervezési rendszer. Vagyis felváltotta, illetve nem is - mert, ha az azóta eltelt évek gyakorlatát is mellé vesszük, akkor nem.
A szabályozás érdekessége, hogy végül az előbb leírt formájában soha nem érvényesült, bár 2011 decemberében elfogadták a normaszöveget, a Magyar Közlönyben meg is jelent, viszont az egyes rendelkezései csak fokozatosan léptek hatályba. Az említett finanszírozásra vonatkozó rész 2013. január 1-jén lépett volna hatályba. Vagyis hatályba is lépett, de nem az eredeti szövegezéssel, mivel az előző hónapban, 2012. december 3-án az Országgyűlés elfogadta a 2012. évi CXCVI. törvényt,[8] amelynek 19. §-a lecserélte a korábbi változatot. E salátatörvény indokolása azt a magyarázatot fűzte a változtatási körülményekhez, hogy differenciálni kell az állami támogatások körét a jogszabályok által előírt feladatok jellege miatt, s a feladat alapú támogatás mellett alkalmazható a korábbi gyakorlatban is meglévő általános normatív támogatási forma.[9] Valószínűleg tehát minisztériumi szinten közeledve a valós alkalmazáshoz, ráébredtek arra, hogy milyen bonyolult és mekkora pluszterhet jelent a költségek kalkulálásán alapuló rendszer felállítása - erre utal az indokolás nem paraméterezhető utalása is. A normaszöveg változásával más irányba lépett el a korábban realizálni szándékozott kalkulált költség alapú szabályozási megoldás. A legfontosabb pontja, hogy a Mötv. 117. § kiegészítésre került azzal a kitétellel, hogy a kötelező feladatok feladat alapú támogatása mellett, azok ellátását - a korábbi gyakorlatnak megfelelően - mutatószámok, illetve lakosságszám alapján megállapított normatív módon is biztosíthatja az Országgyűlés. A szövegezés "vagy" kapcsolata révén szabad kezet kapott a mindenkori központi kormányzat a finanszírozási módszer alkalmazásához, eldöntéséhez. Egyúttal a 117. §-ban szereplő feladatfinanszírozás szó kikerült a feladat alapú szóösszetétel mellől, míg bekerült a kötött felhasználású támogatásokra történő utalás. Továbbá új elemként a 117. § (2) bekezdésében három szempontot nevesített a jogalkotó, amely a támogatás megállapítása során figyelembevételre kerül, így a takarékos gazdálkodás, a helyi önkormányzat jogszabályon alapuló, elvárható saját bevétele és a helyi önkormányzat tényleges saját bevétele. A 118. § korábbi (1)-(3) bekezdései, amelyek a feladatalapú támogatás számításához adtak támpontot, teljes egészében kikerültek a jogszabályból, amelyek ugyanakkor fontos elemét képezték volna az új finanszírozási megoldásnak.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
