Az állampénzügyek szerepe, jelentősége a 2007-2008-as válságot[1] követően világszerte felértékelődött az állam válságelhárítási intézkedéseiben, aktív szerepvállalásából eredően. A makrogazdaságra, vállalatokra, háztartásokra hatást gyakorló fiskális és monetáris mechanizmusokban a célzott befolyásolás, leszabályozottság és egy a korábbiakhoz képest erősebb kontrollrendszer érvényesül. Az állam szerepének felértékelődése a jog és a gazdaságtudomány interdiszciplináris mezsgyéjén magát pozícionáló, az állam működésével foglalkozó államtudományi diszciplínát (újra) önálló tudományterületté tette, melyben integráns területet foglal az állampénzügy, mint az állam működésére, anyagi viszonyaira közvetlenül hatást gyakorló aggregátum. Az állampénzügyek (pénzügypolitika), mint elvi, ideológiai, politikai tartalommal töltött szakterület a végrehajtás szintjét, az államháztartást, benne a központi- és az önkormányzati államháztartási alrendszert felügyeli, irányítja a törvényi szabályozás és a törvényeken nyugvó ellenőrzés útján. Az államháztartás tartalmában megjelenő költségvetési pénzügyi és nemzeti vagyongazdálkodási folyamatokon keresztül az állam intézményeinek működését, közfeladatok ellátását és szubvenciókat biztosító szerepe érvényesül. A közpénzügyi jogszabályokban meghúzódó politikai, ideológiai tartalom, amely tudományos tartalommal alapozott, Magyarországon a 2010-es politikai fordulat után jelentős változásokon ment át. A neoliberális állammodell magyarországi változatának válsága már 2006-ra (a 2006 őszi konvergencia pálya kiigazító csomag kényszerű bevezetésének idejére) illetve 2008-ra, az angolszáz jelzálogpiacokról begyűrűző krízis (2008-ra) idejére bekövetkezett. Együttes negatív hatásaik oldására egy ésszerű célzatú állami szabályozási és befolyásolási eszköztár, illetve a nemzeti vagyon kataszterének bővítése kínálkozott logikus alternatívaként.
A 2006-2013-as időszakban Magyarországon a csődhelyzet, amely a nemzetgazdaság működési funkcióinak ellehetetlenülését okozhatta volna, alapvetően 5 oldalról, 5 gazdasági vetületben volt tipizálható:
- a központi költségvetés működésképtelenné válása, az adósságszolgálat- és állami közszolgáltatások teljesítetlenek maradnak,
- a társadalombiztosítási, főleg a nyugdíjbiztosítási rendszer krónikus deficitje, a nyugellátások kifizetése elmarad,
- bankok, vállalatok tömeges csődje, bizonytalanná váló működési környezet, termelési alapfunkciók lecsökkennek, sőt egy idő után felszámolódnak,
- az államháztartás lokális rendszerében lévő önkormányzatok tömeges csődje, társadalmi konfliktusok és közszolgáltatási anarchiák generálódnak,
- devizahiteles családok társadalmi léptékű fizetésképtelenné válása, a társadalmi nyugalom felbomlása.
A teljes (de facto, de jure) államcsődöt a problémagócok bármelyikének hosszabb távon kezelhetetlenné válása kiválthatta volna, amelyet - átmeneti hatásokat elérve - 2006-tól egy restriktív fiskális politikával, 2008 őszétől pedig egy 25 milliárd dolláros IMF-Világbank és Európai Központi bank által nyújtott készenléti hitellel próbáltak áthidalni. Majd 2010 után a problémákon úrrá lenni képes fiskális és monetáris eszközök együttes alkalmazásával sikerült a válságból kitörni, pénzügyi stabilitást, majd gazdasági növekedést elérni. A közteherviselés intézményének erősebb érvényesítése, a közkiadások célcsoportjainak és a kiadások mértékének felülvizsgálata, a közüzemi szolgáltatások díjainak szabályozása, a foglalkoztatottsági ráta emelése, a fizetőképes kereslet és beruházási hajlandóság szintjének fiskális szabályozással történő emelése voltak az első intézkedések. 2013-tól az alacsonyabb jegybanki alapkamaton túlmenően a vállalkozások részére forint alapú beruházási hitelek biztosítása, az államadósság finanszírozás kamatmérséklése (alapkamaton keresztül), illetve az államadósság belső rezidensek által történő finanszírozásának előmozdítása következtek. A jobbára közteherviselés szélesítéssel és fizetőképes kereslet bővítéssel járó fiskális politika 2013-ra már az államháztartás konszolidációját eredményezte, amely bázison az önkormányzati adósságállomány leépítése elkezdődhetett, majd a
- 109/110 -
Nemzeti Bank aktív közreműködésével a deviza elszámolású lakossági és vállalati devizahitelek forintosításra kerültek, mely a túlzott, kiszámíthatatlan tőke- és kamatfüggőség helyébe kiszámítható gazdálkodást és teljesíthetőséget hozott. A devizahiteles vállalatok és háztartások konszolidációjával a bankrendszer stabilitása is megerősödött, így a kereskedelmi bankok hitelezési és állampapír vásárlási hajlandósága pozitív irányba mozdult. A magyar válságkezelésben egyidejűség figyelhető meg a konszolidációs-stabilizációs- és növekedési intézkedések vonatkozásában, azon logikus folyamatban, hogy az önkormányzati[2] és devizahiteles[3] konszolidációs konkrét intézkedések a központi költségvetés stabilizációját és a jegybanki monetáris rendszerváltozást követően valósultak meg.
A kiszámíthatóság jellemezte állampénzügyi viszonyaink között hangsúlyozni kell a 2010-2015 között végrehajtott konszolidációs folyamatokat, mint az új állampénzügyi rendszer meghatározó elvi és gyakorlati rendszereit, melyek első lépése a költségvetés- és társadalombiztosítás nyugdíjbiztosítás ágának rendbetétele volt. E stabilizálódó központi állampénzügyi bázis, és a hozzá célkitűzésiben kapcsolódó jegybanki politika a konszolidációs lépések sorozatát hajtotta végre az önkormányzatok, devizahiteles vállalatok és családok körében, amely a puha költségvetési korlát[4] alkalmazásának ékes példája, noha a rendszerváltó magyar gazdaságpolitika, és annak előtte a tervgazdasági rendszer kritikusai a hazai gazdaságpolitika fő hibájának a puha költségvetési korlát alkalmazását tartották. E puha költségvetési korlát egyik legfőbb képviselője - a 2010-es politikai fordulat után is - Kornai János[5], akinek álláspontja, hogy (lényegre törően fogalmazva) a veszteséges vállalatokat (önkormányzatokat, háztartásokat) ne mentse meg az állam (jegybank)[6], majd a piac az önszabályozó mechanizmusain keresztül rendet rak, és a veszteséges vállalatok - mivel nem piacképesek - kikerülnek a piacról. A Kornai-féle megközelítés a kemény költségvetési korlátot, mint piacszabályozó eszközt favorizálja. Ezzel ellentétben lényeges azonban, hogy teljes ágazatokat (önkormányzati szektort, devizahiteles önkormányzatokat és háztartásokat, veszteséges állami vállalatokat) nem lehet a piac tisztító hatására bízni, ugyanis a tömeges ellehetlenülésük - akár csak egy-egy szegmens oldaláról is - a nemzetgazdaság csődjét válthatja ki, így tehát a puha költségvetési korlátnak, a csődhelyzetben lévő nemzetgazdasági aktorok kimentésének létjogosultsága van. A működésképtelenné váló önkormányzatok, devizahiteles vállalatok és családok, állami tulajdonban lévő cégek státuszát elemezve nyilvánvaló, hogy az elhanyagoló gazdaságpolitika, az állami szerepvállalás (ellenőrzés, szabályozás, gazdaságbefolyásolás hiánya) elmaradása következtében alakultak ki tömegesedő csődhelyezetek. Tehát a puha költségvetési korlát alkalmazása már csak következmény, a neoliberális állam működéséből adódó negatív hozadék, amely a piac önszabályozó mechanizmusaira hagyatkozva a gazdálkodásukat ellenőrizetlenné és koordinálatlanná tette. Információs aszimmetriákkal terhelve, versenytársaik piac le- és kiszorító hatásaitól tartva, alulfinanszírozottsági, alacsony tőke- és jövedelemképződési folyamatokkal gyengítve a működésük beszűkülése szinte sorsszerűen következett be, amelynek konszolidálásában a közteherviselést, állami szabályozást és ellenőrzést erősítő, nemzeti vagyont felkaroló aktív állammodell megkerülhetetlen "kimentővé" vált.
Kétségtelen azonban, hogy a konszolidált hazai viszonyok, és a világgazdaság jelentősebb pontjain bekövetkezett "helyrehozatalt" követően sem közömbös a nemzetgazdaságok működésének és tervezhetőségének biztosítása. A jövőre vonatkozó gazdasági folyamatok előrejelzése azonban igen nagymértékben megnehezül, a körülöttünk zajló sztochasztikus jellegű, nem várt, előre nem jelezhető módon bekövetkező, jobbára külföldi eredetű politikai, társadalmi és gazdasági események sokasodásának hatására.[7] Ebből adódóan a nemzetgazdasági tervezési idősíkokban elgyengül annak jelentősége, hogy egy éves nemzetgazdasági költségvetési időszakra, tíz évre vagy 2050-ig, azaz egy középtávú vagy egy hosszabb terminusra tekintünk előre, mert a befolyásoló eseményeknek mind a rövid távú, mind a hosszú távú "bemérhetősége" egyre csökken, így egyre bonyolultabb a már kialakult bázison a jövőt előre jelezni.[8]
A konszolidált állapot létrejöttében és fenntartásának folyamatában is kiemelt jelentőségű az állampénzügyi stabilitás biztosítására vonatkozó maastrichti kritérium rendszernek és a magyar közpénzügyi tárgyú törvényeknek való megfelelés.
A Maastrichti Szerződés megszabta az euró bevezetésének gazdasági feltételeit, melyek betartását már az EU tagjelölt országoknak vállalni kell. Ezek az úgynevezett maastrichti konvergencia-kritériumok:
- Az inflációs ráta egy éves referencia-időszakban nem haladhatja meg 1,5%-nál na-
- 110/111 -
gyobb mértékben a három legalacsonyabb mutatóval rendelkező tagállam inflációs rátájának átlagát, s ezt az alacsony inflációt fenntartható módon kell teljesíteni.
- Az éves költségvetési hiány nem haladhatja meg a GDP 3%-át; a bruttó államadósság nem lépheti túl a GDP 60%-át (illetve 60% feletti adósságráta esetén az adósságrátában folyamatos és jelentős csökkenést kell felmutatni).
- A tagállam nemzeti valutájának árfolyama a Gazdasági és Monetáris Unió harmadik szakaszába lépést megelőző két évben nem lépheti át a második szakaszban megállapított árfolyamsávot. A gyakorlatban ez azzal is jár, hogy az adott országnak be kell lépnie az Európai Árfolyam-mechanizmusba (ERM II).
- A hosszú távú hitelek kamatlába az egyéves referencia-időszakban legfeljebb 2%-kal lehet több mint a három legalacsonyabb inflációs mutatóval rendelkező tagállam államkölcsöneinek átlagos kamatlába.
A konvergencia kritériumok az Európai Uniót létrehozó Maastrichti Szerződés 121. paragrafusában felsorolt feltételek, amelyeket az EU tagállamoknak teljesíteniük kell az Európai Gazdasági és Monetáris Unió harmadik szakaszába való belépéshez, az euró bevezetéséhez[9]. A kritériumok célja, hogy az uniós országok gazdaságának, hatékonyságának egymás felé történő konvergálása és stabilitása létrejöjjön, amely egy monetáris unióhoz elengedhetetlen. A gyakorlatban az EU-ba belépni szándékozó országok már hamarabb találkoznak a maastrichti rendszerrel, mint az eurót bevezetni szeretnék[10]. Az előcsatlakozási folyamatban tagjelöltségük érettségét részben a maastrichti kritériumok, másrészt a Koppenhágai kritériumoknak való megfelelőséggel tesztelik. Az Európai Unió egy homogén, egymással hasonló fejlettségi szinten lévő országok halmaza lett volna a tervek szerint. Legalábbis az 1990-es évek elején, amikor Magyarországi is bejelentette tagfelvételi kérelmét (1991-ben), illetve amikor a magyar országgyűlés ezt 1994-ben ratifikálta. Ettől kezdve a magyar gazdaságpolitika céliránya a maastrichti kritériumoknak való megfelelés lett. A Washingtoni Konszenzus elveiből eredő négy "európai uniós" szabadságelv alkalmazása, vagyis az áruk-szolgáltatások, a személyek, és a tőke szabad mozgása mellett fókuszált pénzügyi stabilitási kritériumok azonban a feltörekedni szándékozó országoknak[11], különösen Magyarországnak, nem jelentették, nem eredményezték a fejlett nyugati országokhoz mért fejlettség leszakadási index számottevő mérséklődését. Az Európai Unió által megfogalmazott kritériumok teljesítése, teljesítési szándéka Magyarország esetében nem mindig járt sikerrel, nem minden esetben hozta az elvárt eredményt, egészen 2013-ig, vagyis a fiskális konszolidáció bekövetkeztéig, amikor Magyarország az EU túlzott deficit eljárásából (EDP) is kikerült, ráadásul úgy, hogy az ország akkor már három éve egy - az Európai Uniónak sok esetben nem tetsző - nem konvencionális gazdaságpolitikát alkalmazott.
A maastrichti konvergencia kritériumokkal teljesítésével megcélzott stabil állampénzügyi működés mindegyik nemzetgazdaságnak alapvető érdeke, függetlenül attól, hogy az Európai Unió meg is követeli a pénzügyi fegyelmet. A fő probléma a poszt szovjet térség országaiban azonban a tervgazdasági rendszer által évtizedeken át kiiktatott, jobb esetben lefékezett piacgazdasági működésből adódott. Tetézte a problémát, hogy az összeomlott tervgazdaságokra ráerőltetett, átmenet nélkül bevezetett szabadságelvek gazdasági-költségvetési zavarokat váltottak ki. A rendszerváltozást követő tömeges munkanélküliséget, az állami tulajdonban lévő termelőeszközök piaci ár alatti kényszer magánosítását, az állami vállalatok működésének válságát még fokozta is a nyugati integrációval együtt járó belső piacok megnyitásának kötelezettsége, az állami vagyon és szerepvállalás leépítése, a nemzeti protekcionista intézkedések (védővámok, támogatások) alkalmazásának teljes felszámolása, a nemzeti jegybank refinanszírozási (reálszektor és államadósság finanszírozó) szerepének "karcsúsítása". A posztszovjet térség országaiban a politikai összeomlással egyidejű anarchia társadalmat is felkaroló kezelése az ésszerű állami szerepvállalás kiteljesítésével, nem pedig az állami szerepek - ellenőrzés, szabályozás, gazdasági befolyásolás -fokozatos kiiktatásával lett volna eredményes, vagyis egy szociális piacgazdasági ihletésű termelési-társadalmi modell alkalmazásával. A végbement folyamatok következménye így sors-szerűen a belső vállalkozások likviditási és jövedelmezőségi problémáinak tömegesedése, alacsony adóerőképessége és romló foglalkoztatási kapacitása, illetve, a másik oldalon, a térségbe beáramló nemzetközi vállalatok korlátlan akaraterő érvényesítő képességének útján elért adókedvezmények, letelepedési támogatások kiharcolása, amelyek a nemzeti költségvetésekben, különösen a magyar központi költségvetésben évtizedeken át jelentős, sőt növekvő államháztartási deficitet eredményeztek. Így a maastrichti kritériumok teljesítése Magyaror-
- 111/112 -
szágon a neoliberális elvek mentén megvalósuló gazdaságpolitikai közegben nem volt lehetséges.
A belső piacvédelem feladását megvalósító gazdaságpolitika negatív hatásait tovább fokozta a jegybanki politika reálszektor (hazai vállalkozások, mezőgazdasági termelők) hitelezéséből történő teljes kivonulása az 1990-es évek közepére, majd -fokozatosan - az államadósság refinanszírozási terepének elhagyása 2000-re. Az Európai Központi Bank normatíváiban megfogalmazódó refinanszírozási műveletek tiltása hatására a Magyar Nemzeti Bank átmenet nélkül, a nyugat-európai versenytársakkal "küzdő" belső vállalkozásokat és mezőgazdasági termelőket hosszabb futamidejű, kedvező kamatozású beruházási és tőkepótló hitelek nélkül hagyta, amely a piaci versenyben történő helytállásukat igen nagy mértékben ellehetetlenítette. A költségvetési hiány és az államadósság refinanszírozásának fokozatos, majd teljes körű letiltása pedig a magyar államadósság szabad piacokra, jobbára külföldi befektetőkre történő ráutaltságát váltotta ki, melynek következtében a külső kitettség aránytalanul megemelkedett, a következtében pedig kamatfelárak, többlet kamat kifizetések a központi költségvetésben a hazai humánfejlesztések (egészségügy, oktatás) lehetőségeit csökkentették.
2010 és 2017 között a magyar gazdaság a maastrichti kritériumok szerinti monetáris zóna éretté válás terén jelentősen előrelépett, ám a zóna térség elhúzódó válsága miatt, és okulva a mediterrán térség problémáiból, amely országok hatékonysága a nyugat-európai magországok átlaga alatt maradt a zónába történő belépéskor, így a 2008-as válság időszakában jelentős instabilitási vákuumba kerültek, amelyből máig nem törtek ki. A magyar állampénzügyek viszont egy nem konvencionális pénzügypolitika mentén araszolva a gazdaság stabilizációját, majd növekedési potenciáljának kibontakozását eredményezték. A monetáris zónához való viszonyulás tekintetében azonban elmondható, hogy annak ellenére, hogy a maastrichti kritériumok majdnem mindegyikét (deficit, kamat, infláció) teljesíteni tudjuk, sőt, az államadósság területén is csökkenő pályára állt az ország, jelenleg nem érdekünk, hogy a Monetáris Unióhoz csatlakozzunk. A magyar eurózóna érettség megítéléséhez a jelenlegi maastrichti kritériumok teljesítése nem elégséges. A gazdasági fejlettség és versenyképesség követelmények teljesítése a költségvetési fegyelem betartásában és a stabil közgazdasági környezet biztosításában még nem merül ki, további - jobbára empirikus közelítésű kritériumok teljesítésére is szükség van. Így a bérek felzárkóztatására, vagyis a magyar bérszínvonal és az egy főre eső GDP vásárlóerő paritáson történő emelésére, az eurózóna átlag megközelítésére, legalább 80-90 százalékos szinten. Szükség van a munkanélküliségi ráta jelenlegi 4 százalékos szinten történő megtartására, párhuzamosan a foglalkoztatottsági (aktivitási) ráta 65 százalékos, vagy afölötti mértéken történő állandósítására, továbbá a magyar cégek és kereskedelmi bankok versenyképességének javulására, eurózóna átlaghoz történő erősebb konvergálására. Vagyis, a magyar gazdaság a fiskális és monetáris konszolidációt követően a teljes értékű versenyképességi fordulatra és annak fenntartására is képes kell, hogy legyen. Az elmúlt évek konszolidációs, szubvencionálási, és az állam gazdaságbefolyásolási mértékének enyhítésével, a piaci attitűdök felerősítésével a gazdasági ágazatoknak és az államháztartásnak is, a "saját lábára" kell állni, amely fejlődési pályához jó alapot a magyar állampénzügyek szabályalapúsága, az Alaptörvény által meghatározott keretek tartása.
A deregulációra, az állami ellenőrzés háttérbe szorítására, továbbá a nemzeti tulajdon leépítésére fókuszáló gazdaságpolitika Magyarországon a 2006 szeptemberében - kényszerűségből - meghirdetett konvergencia pálya kiigazító csomag idejére igen nagy mértékben "elnehezült", 2008-ra pedig működésképtelenné vált. Ennek következtében - a 2010-es politikai fordulatot követően - az állami gazdasági befolyásolás, a közpénzekkel történő takarékos gazdálkodás, a költségvetési egyensúly megteremtése és hosszú távú fenntartása, valamint az államadósság csökkentése olyan kiemelt gazdaságpolitikai célokká exponálódtak, hogy a megvalósításukat szolgáló legalapvetőbb elvek és szabályok Magyarország Alaptörvényében kerültek megfogalmazásra. A stabil állami pénzügyek a gazdasági növekedés tartós alapjainak megteremtéséhez és fenntartásához jó alapot adnak.
Az Alaptörvény[12] közpénzekkel és önkormányzatokkal foglalkozó részeinek sarkalatos pontja, hogy az Országgyűlés nem fogadhat el olyan központi költségvetésről szóló törvényt, amelynek eredményeképpen az államadósság meghaladná a teljes hazai össztermék felét. Ismerve a 2010 előtti túlköltekező költségvetési gyakorlatot, a szabályozás úgy szól, hogy mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, az
- 112/113 -
Országgyűlés csak olyan központi költségvetésről szóló törvényt fogadhat el, amely az államadósság teljes hazai össztermékhez viszonyított arányának csökkentését tartalmazza. Ezektől a szabályoktól csak különleges jogrend idején, az azt kiváltó körülmények okozta következmények enyhítéséhez szükséges mértékben, vagy a nemzetgazdaság tartós és jelentős visszaesése esetén a nemzetgazdasági egyensúly helyreállításához szükséges mértékben lehet eltérni.
Lényeges elem, hogy a Kormány a központi költségvetést törvényesen, a közpénzek eredményes kezelésével és az átláthatóság biztosításával köteles végrehajtani, mely során a különleges jogrend esetére meghatározott kivételekkel - nem vehető fel olyan kölcsön és nem vállalható olyan pénzügyi kötelezettség, amely azt eredményezné, hogy az államadósság meghaladja a teljes hazai össztermék felét. Átmeneti szabály, hogy amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja - a különleges jogrend esetére meghatározott kivételekkel -, a központi költségvetés végrehajtása során nem vehető fel olyan kölcsön és nem vállalható olyan pénzügyi kötelezettség, amelynek következtében az államadósságnak a teljes hazai össztermékhez viszonyított aránya a megelőző évben fennállóhoz képest növekedne. Mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, alkotmánybírósági vizsgálódást bekorlátozó szabályok érvényesülnek. A központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, az illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvényeknél állnak speciális szabályok. Az Alkotmánybíróság e közpénzügyi tárgyú törvények esetében az Alaptörvénnyel való összhangjukat kizárólag az élethez és az emberi méltósághoz való joggal, a személyes adatok védelméhez való joggal, a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságához való joggal vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó jogokkal összefüggésben vizsgálhatja csak felül, és ezek sérelme miatt semmisítheti meg. Az Alkotmánybíróság az e tárgykörbe tartozó törvényeket is korlátozás nélkül jogosult megsemmisíteni, ha a törvény megalkotására, kihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmények nem teljesültek.
Az államháztartás részének minősülő helyi önkormányzati alrendszer irányába szabályozott tartalom, hogy a költségvetési egyensúly megőrzése érdekében a helyi önkormányzat törvényben meghatározott mértékű kölcsönfelvételét vagy más kötelezettségvállalását feltételhez, illetve a Kormány hozzájárulásához kötheti. Zéman hangsúlyozza, hogy az önkormányzatok által működtetett közüzemi vállalkozások meghatározó részei az önkormányzati szektornak, éppen ezért a lakosság magas színvonalú ellátása szempontjából fontos a kiegyensúlyozott működésük, amihez feltétlenül szükség van a stabil forrásszerkezetre és kontrollra.[13]
Az Alaptörvény közpénzek fejezete és a közpénzügyi tárgyú törvények, különösen a sarkalatos törvények zárt egységet alkotnak. Biztosítják Magyarország pénzügyi stabilitását, és annak hátterében a felelős közpénz és közvagyon gazdálkodást. Az Országgyűlés az ország pénzügyi stabilitása és költségvetési fenntarthatóságának biztosítása érdekében a központi költségvetésről szóló törvény megalapozottságának független vizsgálata, valamint az államadósság csökkentésének elősegítése céljából az Alaptörvény rendelkezéseinek végrehajtására megalkotta a Stabilitási törvényt[14]. E sarkalatos törvény az államadósság számítására és növekedésére korlátozó szabályokat tartalmaz, továbbá a közteherviselés, nyugdíjrendszer és a Költségvetési Tanács működésének alapvető szabályait részletezi. A Költségvetési Tanács testületként eljárva részt vesz a központi költségvetésről szóló törvény előkészítésében és az államadósság mértékére vonatkozó előírások betartásának ellenőrzésében. A Tanács kizárólag az Alaptörvénynek és a törvényeknek alárendelve végzi tevékenységét. A Tanács tagjai önállóan alakítják ki véleményüket, álláspontjuk képviseletében függetlenek egymástól.[15] Az államháztartás egyensúlyának és a közpénzekkel történő áttekinthető, hatékony, ellenőrizhető gazdálkodás garanciáit pedig az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény szabályozza. A Magyar Országgyűlés, költségvetési jogával élve,[16] évente költségvetési tervet hagy jóvá a kormány előterjesztésére, amely a Magyarország központi költségvetéséről szóló törvény nevet viseli. A költségvetési év végén a kormány összeállítja a zárszámadási törvényjavaslatot, amelyet az Állami Számvevőszék ellenőriz, majd az Országgyűlés megtárgyalja, zárszámadási törvényt alkot.
A nemzeti vagyonra vonatkozó alapvető szabályokat az Alaptörvény és a rendelkezéseinek végrehajtására alkotott, a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény tartalmazza. Az államháztartás bevételei biztosítják azokat a pénzeszközöket, amelyekből az állami feladatok ellátásával, illetve finanszírozásával kapcsolatos kiadások teljesíthetők. A közfeladatok megvalósításához azonban nemcsak pénzeszközök, hanem más vagyonelemek is szükségesek, mint különösen épületek, építmé-
- 113/114 -
nyek, járművek, gépek, berendezések, szellemi termékek, vagyoni értékű jogok, készletek. A szabályalapúvá[17] tett államháztartás folyamatos működését további jogszabályok biztosítják. Az adózás rendjérőől szóló törvény célja az eljárás törvényessége és eredményessége érdekében az adózók és az adóhatóságok jogainak és kötelezettségeinek egységes szabályozása. Az állami vagyon és a közpénzek feletti ellenőrzés az Alaptörvényből eredeztetve az Állami Számvevőszékről[18] alkotott törvényben jelenik meg. Az Áht. VIII. fejezete az állami ellenőrzés három szintjét jelöli meg: számvevőszéki ellenőrzés, kormányzati ellenőrzés és az államháztartás belső ellenőrzése. A költségvetési rend szerint gazdálkodók pénzellátása, az állami pénzek kezelése, és pénzügyi szemléletű ellenőrzése az Államkincstáron keresztül történik, az államadósság kezelés pedig az Magyar Államkincstár szervezeti rendjébe tartozó Államadósság Kezelő Központon keresztül valósul meg.
Az Alaptörvény 41. cikkelye kimondja, hogy a Magyar Nemzeti Bank Magyarország központi bankja, amely külön sarkalatos törvényben (2011-es, majd a 2013-as jegybanktörvény) meghatározott módon felelős a monetáris politikáért. Ennek keretében az MNB elsődleges célja az árstabilitás elérése és fenntartása. Továbbá, elsődleges céljának veszélyeztetése nélkül, a rendelkezésére álló monetáris politikai eszközökkel támogatja a Kormány gazdaságpolitikáját, amely a jegybankot az állampénzügyi rendszer intézményi részévé teszi, miáltal a nemzetgazdaság egészének sorsáért viselt felelősség alaptörvényi fundamentumra helyeződött. A Magyar Nemzeti Bankra vonatkozó legfontosabb rendelkezések Alaptörvény közpénzek fejezetben szerepeltetése, továbbá a jegybankra vonatkozó alaptörvényi előírások a Nemzeti Bank állampénzügyi rendszer részévé történő beemelését mutatják.
Az Alaptörvény és a közpénzügyi tárgyú törvények zárt, koherens egységet alkotnak, a költségvetési gazdálkodás szabályalapú rendszerét adják, általuk pedig a kontrollálható, egyidejűleg normakövető és teljesítményorientált közpénzfelhasználás a gazdálkodási alanyoktól "kikényszeríthető", a folyamatok nyomon követhetőek. A költségvetési felelősség érvényesítése, alaptörvényi szintre emelése a magyar állampénzügyek stabilitásának létrejöttében kulcsfontosságú. Az Alaptörvény szellemiségéből fakad a fiskális és monetáris konszenzus, azaz a monetáris politika fiskális intézkedéseket támogató cél- és eszközrendszerének érvényesülése, melyben a jegybank, amely ugyan nem közpénzkeletkeztető és elosztó, ám intézménye a magyar állampénzügyi rendszer szerves része.[19] Stabil államháztartási környezetet (infláció, kamat), reálgazdaság fejlesztést (hitelprogramok), csökkenő államadósság pályát (önfinanszírozási program, alacsony kamatok) elérni a Nemzeti Bank közreműködésével lehetséges csak, amelyet a 2010-2017-es időszak eredményei, összevetve a korábbi időszakéval, egyértelműen igazolnak, tehát egy erős korreláció érvényesül a közpénzügyi törvények és az elért eredmények között.
2012 óta a költségvetés hiánya minden EU-kompatibilis mutatószám szerint a 3%-os GDP-arányos érték alatt marad. A magyar államadósság 2002-ben a GDP 55%-a volt, 2007-re 65% fölé emelkedett a ráta, 2010-ben pedig elérte a GDP 80%-át. Fontos, hogy 2004-ben az államadósságnak még alig több mint 25%-a volt devizában denominált, addig 2008-ban ez az arány már 40%-ot tett ki, 2010-re pedig 50% fölé emelkedett. Az Alaptörvény elfogadásának éve ebből a szempontból is fontos mérföldkő volt. 2011-ig jelentősen nőtt az államadósság, majd innen csökkenésnek indult az adósságállomány: a 80% feletti értékről elmozdulva, 2016-ra alulról közelítette meg a 75%-ot a GDP arányában mért államadósság, ami az adósság "tehetetlensége" miatt jelentős előrelépésnek tekinthető. Mindeközben a devizaadósság teljes államadósságon belüli aránya 50% feletti szintről 25%-ra csökkent, ami azt jelenti, hogy 5 év alatt arányaiban megfeleződött a devizaadósság, jelentősen csökkentve ezzel a devizakitettséget és az egész magyar gazdaság külső sérülékenységét (ezeket a lépéseket egészíttette ki a lakossági devizahitelek kivezetése is[20]).
2010-ben az inflációs ráta 4-5% körül alakult havi szinten. Az Alaptörvény elfogadásának évét (2011) követően egy kisebb átmeneti emelkedés után, nagymértékben a nemzetközi folyamatoknak, illetve a rezsicsökkentésnek köszönhetően az infláció jelentősen csökkent, majd az áremelkedés gyakorlatilag megszűnt.
Az Alaptörvény elfogadása előtt a magyar növekedési adatok is visszafogottak voltak: míg 2002 és 2005 között a magyar GDP gyorsabban nőtt, mint az egyéb visegrádi országok átlaga (4% szemben a régiós 2-3%-os átlaggal), 2006 és 2010 között azonban jellemzően 2-4 százalékponttal elmaradt a régiós versenytársak értékeitől.
A 2017. áprilisi Konvergencia program előrejelzése szerint a magyar gazdaság növekedési üteme 2017 és 2021 között átlagosan 4 százalékos lesz, ami érdemi szintbeli emelkedést jelent középtávú összevetésben is[21]. Mindezen főbb kedvező makrogazdasági adatok igazolják a közpénzügyi tár-
- 114/115 -
gyú törvények pozitív felhúzó (terelő, keretben tartó) hatását a gazdasági folyamatokra, azok hatékony, szabálykövető és ellenőrizhető voltára.
Az állami vagyon és a közpénzek feletti ellenőrzés az Alaptörvényből eredeztetve az Állami Számvevőszékről[23] alkotott törvényben jelenik meg. Az Áht. VIII. fejezete az állami ellenőrzés három szintjét jelöli meg: számvevőszéki ellenőrzés, kormányzati ellenőrzés és az államháztartás belső ellenőrzése. A költségvetési rend szerint gazdálkodók pénzellátása, az állami pénzek kezelése az Államkincstáron keresztül történik, az államadósság kezelés pedig az Magyar Államkincstár szervezeti rendjébe tartozó Államadósság Kezelő Központon keresztül valósul meg.
Az államháztartási törvény (2011. évi CXCV. tv.) az államháztartás egyensúlyának és a közpénzekkel való áttekinthető, hatékony, ellenőrizhető gazdálkodás garanciáit teremti meg, szervesen illeszkedve az Alaptörvény Közpénzek fejezetének szellemiségéhez. A költségvetési folyamatok ellenőrzésének főbb szabályai az államháztartási törvény VIII. fejezetében jelennek meg. A törvény értelmében az államháztartási kontrollok alapvető célja az államháztartási pénzeszközökkel, vagyonnal történő szabályszerű, szabályozott, gazdaságos, hatékony és eredményes gazdálkodás kialakítása. Az államháztartási kontroll kiterjed az államháztartás valamennyi alrendszerére.
Az államháztartási kontroll az államháztartás egészét átfogja, valamennyi költségvetési szervre vonatkozik. Az ellenőrzési tevékenység komplexitása azt jelenti, hogy érinti az államháztartási rendszer egészének, valamennyi költségvetési szervnek a folyó költségvetési évhez tartozó pénzgazdálkodását és vagyongazdálkodását. Az államháztartási rendszer működésével kapcsolatos ellenőrzési tevékenység felöleli az állami ellenőrzések mindkét alaptípusát, azaz mind a törvényességi-jogszerűségi-szabályszerűségi ellenőrzést, mind pedig a célszerűségi-gazdaságossági-hatékonysági ellenőrzést. Az államháztartási kontroll három pillérre épül. A külső (számvevőszéki, könyvvizsgálói) ellenőrzésre, a kormányzati szintű ellenőrzésre és a minden költségvetési rend szerinti gazdálkodónál kötelező belső kontrollrendszerre.
A három ellenőrzési szegmens együtt egy egészet alkot, ugyanakkor létezik közöttük egyfajta ellenőrzési hierarchia. Nincs szó alá- és fölérendeltségről, de tudni kell, hogy milyen ügyet, ügytípust, kontroll feladatot melyik ellenőrzési szintnek kell kezelni. A piacgazdaság és társadalom demokratikus állapotai igénylik, hogy a közpénzek hasznosítása, annak átláthatósága, elszámoltathatósága a rendszer középpontjában álljon, teljes körű legyen. Ennek szellemében az ellenőrzési kultúra folyamatosan fejlődik. Az államháztartás kiegyensúlyozott működése, a közpénzek felhasználásának szabályszerűsége és a hatékonysága emelkedik. Követelmény, hogy az ellenőrző szervezetek tevékenysége egymással harmonizált legyen, amiben kulcsszerepet töltenek be az egységes ellenőrzési elvek, módszerek és technikák. Annak biztosításához, hogy a költségvetési politika reális prognózisokra támaszkodjon, döntő fontosságú elem az átláthatóság, aminek megvalósulásához nemcsak a költségvetési tervezéshez összeállított hivatalos makrogazdasági és költségvetési előrejelzések, hanem az azok alapjául szolgáló módszereknek, feltevéseknek és releváns paramétereknek is nyilvánosan elérhetőek kell legyenek.
Az Állami Számvevőszék Ellenőrzési Kézikönyve szerint a számvevőszéki kontrollrendszer alapvető feladata a törvények, szabályok betartásának biztosítása, gondoskodás a közpénzek célszerű és hatékony felhasználásáról, a parlament tájékoztatása a költségvetési források jogszerű felhasználásáról és az államháztartás gazdálkodásáról, továbbá a közpénzekre vonatkozó szabályok alkalmazásának figyelemmel kísérése, a szabályozás korszerűsítésének előmozdítása. A szakmai szemlélet fejlődésének fontos állomása, hogy a régi gyakorlattól eltérően az ellenőrzések ne csupán leíró, szemlélő jellegű kontrollt jelentsenek, hanem legyenek a gazdálkodást javító, segítő szándékúak. Gyakoroljanak hatást az állam gazdálkodására, és a hibák feltárásán túlmenően azok kiküszöbölésére is tegyenek javaslatokat[24]. Ezzel a követelménnyel kiegészülve a szabályszerűségi vizsgálatok mellett növekvő figyelmet kap a teljesítmény-ellenőrzés. Az államháztartási ellenőrzés újraszabályozott módja, működése az államháztartás konszolidációjában kulcsfontosságú volt, majd a Jó Kormányzás, a pénzügyi stabilitás és a felelős gazdálkodás fenntartásának stabil hátterét adja.
A magyar állampénzügyi rendszer stabilizálódott, a szabályozási és ellenőrzési környezet a közpénzek centralizációjának és felhasználásának kötöttségét és hatékonyságát garantáló célzatú. Az eredmények egy erős állami befolyás övezte fiskális és
- 115/116 -
monetáris politika révén valósultak meg, amelyet az Európai Unió közös költségvetéséből beérkező források célirányos felhasználása is segít. Ám az aktív, etatista ihletésű pénzügypolitika és az EU-ból érkező források időbeli limitáltsága új szabályok, új módszerek megtalálása felé tereli a magyar gazdasági irányítást. A magyar jegybank expanzív refinanszírozási politikája, igazodva a nemzetközi trendekhez, a nemzetgazdaság érdekeit szolgálta, ám a vezető jegybankoknál formálódó új irányok (új nemzetközi trendek) már a klasszikus szerepvállalás irányába "visszatolják", "orientálják" a Magyar Nemzeti Bankot is. A piaci és az államháztartási szektorban így az elkövetkezendő években egy "restriktív", kevesebb költségvetési és jegybanki pénz "bepumpálásával" formálódó forráspályára kell felkészülni. A fegyelmezett költségvetési gazdálkodás fenntartására, a gazdaság kifehérítésének állami eszközökkel történő eltökéltségére nagy hangsúly helyeződik, mint ahogy új finanszírozási módozatok megtalálására is. Így például nemzetközi színtéren nagy jelentőségű szuverén alapok működésére, magyar gazdasági vérkeringésbe történő bevonására. Ezek az alapok az adott ország fellendülési időszakában keletkezett többletbevételeket kezelik hasznos nemzet és társadalompolitikai célok érdekében,[25] nem eltekintve a kereskedelmi bankok hitelkihelyezéseinek növelésétől. A magyar pénzügyi szabályozásnak (adók, támogatások, kedvezmények) még erősebben kell fókuszálni a népesség szám csökkenés megállítását, sőt, a munkaerő piacon a munkaképes (egészséges és szakképzett) munkaerő megtartását, miáltal a munkaerő mennyisége, de főleg minősége a gazdasági teljesítmények (hozzáadott érték) növelésének alapvető tényezője. ■
JEGYZETEK
[1] A gazdasági válság okairól lásd Kecskés András, Halász Vendel: Stock corporations: a guide to initial public offerings, corporate governance and hostile takeovers. HVG-ORAC; LexisNexis, Budapest-Bécs 2013. pp. 214-217.
[2] Lentner Csaba: A magyar önkormányzatok adósságkonszolidációja. Pénzügyi Szemle 2014. 3. sz. 330-344. o.
[3] Lentner Csaba: A lakossági devizahitelezés kialakulásának és konszolidációjának rendszertani vázlata. Pénzügyi Szemle 2015. 3. sz. 305-318. o.
[4] Puha költségvetési korlát, amikor a gazdálkodó (közpénzből gazdálkodó is) működőképessége veszélybe kerül, tevékenysége a csőd felé konvergál, ám az állam (központi költségvetés) kimenti a veszteségesen gazdálkodót.
[5] Kornai János: A puha költségvetési korlát. Kalligram, 2014. Részletes kritikája: Lentner Csaba: Közpénzügyek és Államháztartástan, Nemzeti Közszolgálati és Tankönyvkiadó, Budapest 2013 (12. fejezet, különösen: 318-322 oldalak)
[6] A mondatbeli zárójeles megjegyzések e tanulmány szerzőjétől származnak.
[7] Migráció, az olajárak változása, szabadkereskedelmi egyezmény létrejötte az USA és az EU között, háborús konfliktusok - a teljesség igénye nélkül.
[8] Részletesen a költségvetés tervezés bizonytalansági faktorairól: Lentner Csaba: Nem konvencionális gazdaságpolitika tervezése nem konvencionális térben. Gazdaság és Jog 2017 (megjelenés alatt).
[9] Magyarországon jelenleg nincs napirenden, illetve a pénzügypolitika horizontjában, hogy csatlakozna a monetáris zónához. Ehhez igen nagy mértékben hozzájárul a valutaövezet súlyos válsága is, másrészt Magyarország még nincs felkészülve a monetáris zónában történő "versenyképességi próbatételre". Egyidejűleg, az EU-val szövetségi kötelezettségeink, és költségvetési fegyelmünk fenntartására törekszünk.
[10] Bár az EU-ba belépő ország egyidejűleg vállalja, hogy a közös valutarendszerbe is belép a későbbiekben.
[11] Lényegében a mediterrán térség elhúzódó, mély válsága is az euró-zóna taggá válás elhamarkodott, nem alapos voltát igazolja.
[12] Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.)
[13] Hegedűs Szilárd - Zéman Zoltán: Tőkeszerkezeti elméletek érvényesülésének vizsgálata a hazai önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok körében. Statisztikai Szemle 2016. 10. sz. 1032-1049. o., továbbá: Zéman Zoltán - Tóth Antal: Az önkormányzatok és közüzemi vállalatok teljesítményértékelése. In: Lentner Csaba (szerk.): Adózási pénzügytan és államháztartási gazdálkodás. NKE, Budapest 2015. 829-853. o.
[15] A Költségvetési Tanács működéséről bővebben: Kovács Árpád: A Költségvetési Tanács a Magyar Alaptörvényben. Vázlat az intézményfejlődésről és az európai uniós gyakorlatról. Pénzügyi Szemle 2016. 3. sz. 320-337. o.
[16] Kecskés András: John Austin gondolatai a jogról, a jogon kívüli tényezőkről és a szankciókról. In: Gál István László -Hornyák Szabolcs (szerk.): Tanulmányok dr. Földvári József professzor 80. születésnapja tiszteletére. 383 p. Pécs: Pécsi Tudományegyetem, Állam- és Jogtudományi Kar, 2006. pp. 113127. valamint Kecskés András: Inside and Outside the Province of Jurisprudence. Rechtstheorie, 2015, 46. évfolyam, 4. szám, pp 465-479.
[17] Kovács Árpád: Rule-Based Budgeting: The Road to Budget Stability. The Hunarian Solution. In. Polgári Szemle -Civic Review, 2017. Special, pp. 39-63.
[18] 2011. évi LXVI. törvény. Az Állami Számvevőszék működését övező jogi környezetről részletesen: Domokos László: Az Állami Számvevőszék jogosítványainak kiteljesedése az új közpénzügyi szabályozás tükrében. In. Pénzügyi Szemle 2016. 2. sz. 299-319. o.
[19] A Magyar Nemzeti Bank állampénzügyi szervezeti aggregátummá (lényegében a gazdaság-pénzügy-politika részévé) válásának bővebb igazolását lásd: Lentner Csaba: Az új magyar állampénzügyi rendszertan - az Alaptörvénnyel összefüggésben. Új Magyar Közigazgatás 2017. Közpénzügyi Különszám, megjelenés alatt.
[20] Lentner Csaba: A lakossági devizahitelezés kialakulásának és konszolidációjának rendszertani vázlata. In. Pénzügyi Szemle 2015. 3. sz. 305-318. o.
[21] Magyarország Kormánya: Magyarország Konvergencia Programja 2017-2021. Megjelent: 2017. április
[22] A tanulmány terjedelmi okok végett csak a közpénzközvagyon gazdálkodás (ÁHT VIII. fejezetében tagolt) kontrolljával foglalkozik, ám nem terjed ki az adóbevételek realizálási és redisztribúciós folyamatának ellenőrzésére. Ezen utóbbi témában az NKE Közpénzügyi Kutatóintézete kiemelt kutatásokat folytat, melynek első eredményei 2018 elejétől kerülnek publikálásra.
- 116/117 -
[23] 2011. évi LXVI. törvény. Az Állami Számvevőszék működését övező jogi környezetről részletesen: Domokos László: Az Állami Számvevőszék jogosítványainak kiteljesedése az új közpénzügyi szabályozás tükrében. Pénzügyi Szemle 2016. 2. sz. 299-319. o.
[24] Erről lásd: Domokos László - Pulay Gyula - Pályi Katalin - Németh Erzsébet - Mészáros Leila: A legfőbb ellenőrző intézmények hozzájárulása a jó kormányzáshoz. Állami Számvevőszék. Tanulmány, 2016, illetve Domokos László - Mészáros Leila - Szakács Gyula: A jó kormányzás támogatásának fundamentumai - Az Állami Számvevőszék alkotmányos helyzete, jogosítványai, függetlensége. Állami Számvevőszék, tanulmány, 2016
[25] Kecskés András (2016): A szuverén alapok jogi háttere és nemzetgazdasági szerepvállalása. Pro Futuro - A Jövő Nemzedékek Joga 6:(2) pp. 151-169. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanár, intézetvezető, NKE Államtudományi és Közigazgatási Kar, Közpénzügyi Kutatóintézet.
Visszaugrás
