Dr. Horváth István a közelmúltban megjelent dolgozatában pontosan mutatja be azt az elsősorban a jogalkotó által generált folyamatot, amely a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.) személyi hatályának zsugorodásával járt.[1] Számokban is kifejezve: a 2018-ban még több mint 455 000 közalkalmazott[2] száma mára lényegében megfeleződött. (A csökkenés pontos arányát nehéz meghatározni, mert a folyamat 2020-ban és 2021-ben gyorsult fel, s ezekre az évekre nem állnak rendelkezésre pontos statisztikai adatok.) Önmagában ez a jelenség is elgondolkodtató, sőt fontos kérdéseket vet fel a Kjt. további "sorsát" illetően, de az is nyilvánvaló, hogy egyetlen jogszabály funkcióját, szabályozó jelentőségét sem az szabja meg, hogy hányan tartoznak a hatálya alá. Az alábbiakban ezért némileg tágabb környezetben vizsgálom a közalkalmazotti jogállást (is) érintő változásokat, de különösen azt, hogy ezek mennyiben érintik a közalkalmazotti jogállás szabályozását.
1. A Kjt. megalkotásának körülményei és lényeges tartalma
2. A Kjt. környezetének változása
3. A köztulajdonban álló munkáltató - de lege ferenda
3.1. A köztulajdonban álló munkáltatók köre
3.2. Az általánostól eltérő szabályozás lényeges tartalmi elemei
3.2.1. A közpénz felhasználásának ésszerű korlátozása
3.2.2. A munkáltató ellátási kötelezettségének biztosítása
3.2.3. A pártpolitikai befolyás korlátozása
3.3. Átmeneti rendelkezések
4. Rövid összegezés
a) A Kjt. a rendszerváltozást követő és a foglalkoztatási viszonyokat is szükségképpen érintő jogalkotási folyamat egyfajta "mellékterméke". Mivel a törvény keletkezésének ez a sajátossága befolyásolta eddigi történetét, és kihatással van a jövőjére is, indokolt az előző állítást részletesebben kifejteni.
A piacgazdaságra való áttérés megkívánta a (magánjogi) munkaviszony gyökeres átalakítását. Az erre irányuló kodifikáció a munkáltatói minőség (a Kjt. megalkotásakor még inkább csak várható) átalakulásából indult ki. Ennek a változásnak a leglényegesebb eleme abból a nyilván tendenciájában, de előbb-utóbb megvalósuló/megvalósult folyamatból következett, amelyben az állam (mint tulajdonos) kivonul/kivonult a versenyszférából, és a helyébe a magántulajdonos munkáltatók lépnek/léptek. A munkajogi szabályozás ennek eredményeként a felek közötti érdekegyeztetés jogintézményeire, elsősorban a munkaszerződésre és a kollektív szerződésre, tehát a szerződéses elvre épült, természetesen fenntartva a munkajog hagyományos védelmi funkciójából eredő szabályokat.[3] Ezzel szemben az is egyértelmű volt, hogy a közhatalmi szféra[4] (már a korábbi munkajogi szabályozásban is meglehetősen elkülönült "államigazgatás") foglalkoztatási viszonyai a versenyszférától markánsan eltérő, önálló törvényi szabályozást igényelnek, amelynek koncepciója a Belügyminisztériumban már 1990-ben elkészült.[5] Mivel ez az Antall-kormány közjogi felfogásához is közel állt, megszületett a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.).
E két szabályozási terület (a versenyszféra és a közigazgatás foglalkoztatási viszonyai) között ilyenképpen egy űr keletkezett, amelybe azok a költségvetési szervek munkaviszonyai voltak sorolhatók, amelyek (értelemszerűen) valamilyen közfeladat ellátására irányultak, de nem tartoztak a közigazgatás szervezetrendszerébe. Fel sem merült, hogy ezek a munkaviszonyok is az 1992. évi Mt. hatálya alá kerüljenek, mert az állam "rossz tulajdonos", ezért az érdekegyeztetésen alapuló szabályozás, tehát a szerződéses elv nem működhet hatásosan a költségvetési szférában.[6] A magán és
- 12/13 -
a köz munkajogából egyaránt kihagyott jogviszonyok külön törvényi szabályozásának elvi, jogpolitikai indokai is könnyedén kimondhatók voltak: mind a munkáltató személyében (költségvetési szerv), mind a munkavégzés tárgyában (közfeladat ellátása, illetve az abban való közreműködés) meglévő különbségek a munkaviszonyhoz képest eltérő jogállású alkalmazotti státusz kialakítását igényelték. Ezek a tézisek hangzatosak, de önmagukban aligha indokolták a sajátos jogállás kialakítását, mert például az 1992. évi Mt. hatálya alá tartozó munkáltatók egy része is közfeladatot látott el, továbbá állami vagy önkormányzati (a továbbiakban együtt: állami) tulajdonban voltak. Inkább volt elfogadható önálló jogviszony típusképző körülménynek az, hogy az 1990-es évek elején (még) szinte kizárólag állami feladatot képzett a szóban lévő közfeladatok (elsősorban az oktatás, az egészségügy és a szociális terület) ellátása, így a szervezeti és a tevékenységbeli elkülönülés (még) együttesen érvényesült, a többi foglalkoztatási formától eltérő szabályozási tartalmat sejtetve. A közszolgáltatások állami monopóliumából persze az következett (volna), hogy a közalkalmazotti jogállás meghatározó módon a köztisztviselői jogviszonyhoz igazodjon. Ez jórészt meg is valósult, mert a Kjt. több fontos, a köztisztviselői jogviszonyra jellemző jogintézményt vett át. Ezek a teljesség igénye nélkül: a közalkalmazotti jogviszony kinevezéssel jön létre, közjogi elem továbbá a közalkalmazottakkal szemben érvényesülő erősebb kontroll (lásd fegyelmi felelősség), ezzel szemben, mintegy ellentételezésként kiszámítható előmeneteli rendszert és állásbiztonságot kínált. Ezáltal egyfajta normatív, a munkáltató egyoldalú beavatkozását korlátozó jogállást is biztosított a közalkalmazottak számára, ami szükségképpen következett a szerződéses elv mellőzéséből, pontosabban háttérbe szorításából. A közalkalmazotti jogviszony fentebb említett tartalma a közszolgálati munkaviszonyok legdominánsabb elemeit tükrözi, azért indokolt a kérdés, hogy miért nem született a közszféra (tehát a közszolgáltatások és a közigazgatás) munkaviszonyait egységesen szabályozó törvény. Igen pragmatikus ok játszott ebben releváns szerepet, konkrétan az, hogy a Belügyminisztérium jogszabály-előkészítő kompetenciájába csak a közigazgatás területe tartozott. A Munkaügyi Minisztériumban pedig - mint erre az előzőekben már utaltam - prioritást élvezett a piacgazdasági viszonyokhoz igazodó munka törvénykönyvének előkészítése, amelyben rendszeridegennek minősültek a közszolgáltatás munkaviszonyai.
Ilyen helyzetben szükségszerű volt a világon talán sehol nem fellelhető trichotóm-rendszer, az 1992. évi Mt., a Kjt. és a Ktv. megalkotása és egyidőben történő hatályba léptetése.
b) A közalkalmazotti jogállás tehát hasonlított, de nem volt azonosítható a köztisztviselőivel, mondhatni egyfajta hibrid jelleget öltött, amelyben megjelentek hagyományos munkajogi elemek is.[7] Ez a megoldás kétségkívül támadható,[8] de a fentiekben vázolt okok miatt egyfajta szükséghelyzetbe került a jogalkotó, mivel a Kjt. hatálya alá tartozó jogviszony tartalmát nem elsősorban egy pozitíve meghatározható szempontrendszer, hanem inkább az határozta meg, hogy mely jogintézményekbe nem illeszthető, tehát mely jogintézményektől kell megfelelően elhatárolni. A gondot tehát az okozta, hogy a sajátos szervezeti jogálláson (tehát azon, hogy a közalkalmazotti jogviszony szükségképpen költségvetési szervezettel jön létre) túlmenően nem igazán volt olyan kapaszkodó, elméletileg kiérlelt nézetrendszer, amelyből biztonsággal ki lehetett volna jelölni a köz-, illetve a magánmunkajognak a közalkalmazottakra átveendő és alkalmazandó jogintézményeit.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
