A konzultáció az objektív és tényeken alapuló jogalkotás egyik eszközeként növeli a jogszabály elfogadottságát és elősegíti a megfelelő végrehajtását. Rendszerszinten beleszólást, participációt enged az egyénnek abba az állami feladatba, amely során az őt érintő döntések megszületnek. A konzultáció tehát az alkotmányos jogállam olyan eszköze, amely elősegíti a minőségi jogalkotás célkitűzéseinek elérését, és végső soron több-demokráciát biztosít. A több-demokrácia lehetőségének felkínálása különösen az olyan államok esetében tűnik fontosnak, amelyeket a demokrácia-kutatások és új elméleti konstrukciók töredezett, formális vagy éppen posztdemokráciának neveznek, ahol az intézményi bizalom kisebb, a demokratikus politikai kultúra nem annyira fejlett, emiatt a részvétel is csekélyebb, és a konzultáció inkább teherként mintsem előnyként kezelt. Ezeknek az összefüggéseknek a bemutatása után a konzultációnak a nyugati alkotmányos demokráciákban és az Unióban való megvalósulásából következő trendjei felvázolása következik, majd ehhez képest vizsgálatra kerül a magyarországi szabályozása és gyakorlata.
A jogalkotás során végzett konzultáció erősíti a jogalkotás legitimációját, szakmaiságát, illetve nagyobb esélyt ad a jogkövető magatartásra, azaz erősíti a jogállam formai vagy eljárási, illetve materiális, azaz tartalmi feltételeit. Mindazonáltal, bár a jogállam elve ez utóbbi értelmében minden demokratikus társadalom inherens eleme, és a posztszocialista államok új alkotmányainak része,[1] a Velencei Bizottság értékelése szerint a jog uralma helyett a "jog általi kormányzás" tűnik erősebbnek a térségben, ami megakadályozza a jogállam elvének átfogó kialakítását és érvényesülését, és a jog a hatalom eszközeként és nem olyan értékként jelenik meg, amelyet tiszteletben kell tartani.[2] Ez kapcsolatban lehet ezeknek az államoknak a demokrácia-felfogásával, ami miatt kialakulhatott az a vélemény, hogy a demokrácia - különösen a kelet-európai régióban - hanyatlik.[3] Több térségbeli államban megfigyelhető a különbség a formális és a materiális demokrácia között. Az új EU tagállamok a térségből a politikai és polgári szabadságjogok olyan szintjét alakították ki, mint nyugat európai társaik, de a politikai részvétel és politikai kultúra terén hátrébb maradtak, amely az elterjedt anómia és a demokratikus fejlődés gyengeségének eredménye.[4] Más államokkal együtt Magyarország a Democracy Index 2011 alapján a "töredezett demokráciák" kategóriájába tartozik. Ezek olyan államok, ahol szabad és fair választás van, és még ha van is néhány probléma (pl. a média szabadságának a megsértése), az alapvető szabadságjogokat tiszteletben tartják. Van azonban néhány jelentősnek minősülő gyenge vonása a demokrácia más aspektusainak. Itt a kormányzás problémáira, az alulfejlett politikai kultúrára, illetve az alacsony szintű politikai részvételre lehet gondolni. [5] A Democracy Index felmérése szerint a demokrácia helyzetében 2011-ben a legnagyobb visszaesés a közép és kelet európai államokban történt;[6] 2010-ben Magyarország a 43. helyen állt a 165 vizsgált állam között, míg 2011-ben visszaesett a 49. helyre.[7]
A demokrácia és a politikai kultúra erőssége, fejlődése, fejlettsége vagy éppen hanyatlása, gyengesége kapcsolatban állhat az intézményi bizalommal, azaz az abban való hittel, hogy az intézmények nagy valószínűséggel a társadalmilag elvárt módon fognak cselekedni. Az intézményi bizalom legitimitást ad, ami a demokratikus politika feltétele.[8] Boda Zsolt és Medve-Bálint Gergő több politikatudományi munkára alapozva összegzi, hogy "[a] magasabb szintű intézményi bizalom és legitimitás növeli a kormányzattal vagy az állammal való állampolgári együttműködés esélyét és ez hatással lehet a politikai intézmények működésének eredményességére".[9] Korábbi megállapításokra és újabb kutatásokra hivatkozva alátámasztottnak vélik azt a vélekedést, miszerint "az újabb demokráciákban a közvélemény szemében az intézmények erősebben átpolitizáltak, mint nyugaton",[10] és hozzáteszik: "az adatok tükrében elmondható, hogy [...] az intézményi [...] bizalom országos szinten időben stabilabb képet mutat nyugaton, mint Közép- és Kelet Európában."[11] Ezt jelzi a Transparency International 2011. évi felmérése is, ami a korrupció nagyfokú elterjedését mutatja a közép és kelet európai régióban (54. Magyarország, 57. Cseh Köztársaság, 66. Szlovákia). Ugyanezek az országok a politikai bizalom tekintetében a World Economic Forum 2011. évi jelentése szerint a 139 vizsgált ország közül a 111., 121. és a 132. helyre kerültek.[12]
- 7/8 -
Ágh Attila - némiképpen összecsengve a Velencei Bizottság idézett véleményével - rámutat arra, hogy a közép és kelet európai új demokráciákban egyre inkább előtérbe került az eljárási és a működő (materiális, tényleges) demokrácia közti különbség, illetve hogy az új EU tagállamok úgy igénylenek uniós támogatást, hogy nem haladnak közben megfelelően a demokrácia minőségének javításában.[13] A válság időszaka új kihívás elé állította az alkotmányos demokráciákat, kiderült ugyanis, hogy "az EU tagállamoknak nem egyszerűen a gazdaságuk, hanem sokkal inkább a demokratikus intézményrendszerük nem versenyképes, azaz nem működőképes a válságkezelésben, mert nem tud alkalmazkodni a gyors globális változásokra"; és hogy a közép és kelet európai államokban, különösen nálunk, "a demokratikus berendezkedés hanyatlásával a kormányzati teljesítmény is gyenge volt a válságkezelés idején".[14]
Ádám Antal posztdemokráciáról vallott felfogása más nézőpontból vizsgálja napjaink demokráciáját, és olybá tűnik, mintha olyan alkotmánytani értelmezését adná a demokrácia tekintetében kialakult helyzetnek, amely a közjogi lépéseket, irányultságot, tendenciát is figyelembe veszi. Ennek megfelelően a posztdemokrácia a posztmodernitás alkotmányos jogállami demokráciájának "variánsa, mutánsa, változata",[15] amely szinonimájaként alkalmazhatóak a hatékony demokrácia, a nemzeti egyetértés, egység és együttműködés demokráciája, az irányított demokrácia kifejezések. Az ilyen demokrácia jellemzői közül a következők emelhetőek ki:[16] i) alkotmányozás: az alkotmányozási eljárás egyszerűsítése, a választópolgárok és a társadalom jelentős (tudományos, gazdasági, vallási, kulturális, művészeti stb.) intézményeinek kirekesztése az alkotmányozó eljárásból; ii) törvényhozás: a túlnyomó parlamenti többséggel rendelkező politikai erők alkotmányozó és törvényhozói hatalmának kihasználása más hatalmi ágazatok és önálló központok politikai arculatának, illetve függőségének formálására; iii) törvényhozási/jogalkotási eljárás: a törvényalkotás és a törvények inflációja a kormányzati erők politikai érdekeinek szolgálatában, illetve a Kormány és az érdekképviseleti szervezetek bizonyos tárgykörökben érdemi együttműködésének megszüntetése vagy véleményük kikérésének formálissá vagy nem létezővé alakítása;[17] iv) közvetítő rendszer: a pártosodás gyakori belterjessé és öncélúvá torzulása, és talán emiatt, illetve a iii) pontban említettek miatt a civil szervezetek, a társadalmi mozgalmak tiltakozásainak, követeléseinek, igényeket, elvárásokat, probléma-megoldásokat, fejlesztési koncepciókat kimunkáló fellépéseinek élénkülése; v) alkotmányvédelem: az alkotmánybíráskodás szerepének módosítása, korábbi hatásköri jogainak szűkítése.
Az alkotmányos demokrácia közvetítő rendszerének, a vélemények cseréje fontosságának, a demokrácia konszenzuális jellegének, a minőségi jogalkotás materiális feltételeinek jelentősége tehát bizonyos államokban csökken, ami maga után vonja azoknak az értékeknek a változását, alakulását is, amelyeket eddig az alkotmányos demokrácia sajátjának véltünk. A hatalom az esetleges demokrácia-deficitet nem a demokrácia mélyítésével, ténylegesen több-demokráciával,[18] hanem a demokrácia újjáértelmezésével ellensúlyozza, illetve az alapvető alkotóelemei fontosságát áthangolja, amellyel a demokráciát magát - ebben a fázisban - nem szünteti meg, de jelentősen átértelmezi, és bizonyos tekintetben formálissá teszi. Indokolja mindezt a hatékonyság iránti szükséggel és a jelentős parlamenti többségével. Mivel a szükséges többség birtokában hatalma van alkotmányt is alkotni vagy azt tetszése szerint módosítani, az az által megengedett mozgástérben a törvényhozás, a jogalkotási eljárás, a közvetítő rendszer jogszerűen, sőt legitimen is működik/működhet, de mindez nem feltétlenül jelenti azt, hogy a demokrácia nem csak formális értelemben létezik. A demokráciaérzet, intézményi bizalom egyik fokmérője lehet a participációs mechanizmusok, a konzultációs mechanizmusok kialakításának és működtetésének jellege.
A párbeszéd alapjául szolgáló kommunikáció a jog területén általános értelemben azt jelenti, hogy az üzenet küldőjének véleményét - amelynek megjelenési formája irreleváns - figyelembe veszi az üzenet fogadója, és ez a figyelembevétel olyan válaszban testesül meg, amely befolyásolja a küldő döntését, és így tovább.[20] Ebben az összefüggésben a párbeszéd eredménye - a jogi háttértől függően - a puszta tudomásulvételtől a valódi figyelembevételig terjedhet a normatív döntéshozatali folyamatban, amely eredménye a törvényhozási és a bíráskodási tevékenyégben nyilvánul meg. Az ilyen értelmű alkotmányos párbeszéd célja az alkotmány értelmének feltárása az adott többszintű alkotmányos berendezkedés keretében a lehető legtöbb szereplő bevonásával, azaz - e tanulmány tárgykörét tekintve - célként fogható fel a minőségi nemzeti jogalkotás elősegítése a konzultációban megnyilvánuló párbeszéddel. Ennek oka, hogy a jogalkotás - a formális megfelelőségen túl - akkor lesz minőségi,
- 8/9 -
ha az alkotmányos jogállam által megkövetelt materiális vagy tartalmi elveknek - ilyen például az alapvető jogok elismerése, a hatalommegosztás és az államhatalmi ágak elválasztásának elve, a törvények meghatározó szerepe, a joghoz kötöttség elve, a jogbiztonság és a jogvédelem elve[21] - maradéktalanul megfelel. Az alapvető jogok elismerése területén a konzultációval kapcsolatban eljárási (formális) jellegű elvárások fogalmazhatók meg. Ilyen az, hogy biztosítani kell a megfelelő információáramlást, illetve a konzultáció lehetőségét és a különböző participációs formákat, amelyek az alkotmányos párbeszéd eljárási feltételei.[22] Mindezzel függ össze a konzultáció szükségessége, létjogosultsága az alkotmányos demokráciában.
A megalapozott döntéshozatal, a minőségi kormányzás és jogalkotás megköveteli az érdekelt felekkel való párbeszédet, a konzultációt is.[23] A konzultáció az érdekelteknek a döntéshozatal folyamatában való bevonása abból a célból, hogy tényleges társadalmi, szakmai, szakértői egyeztetés jöjjön létre az érintettek (nép, stakeholderek) és szakértők bevonásával. A fogalom tehát nem pusztán az előkészítési eljárásban történő egyeztetésre utal, hanem a politikai akaratképzés sajátos megnyilvánulására is, amelyben a kompromisszumos jogszabályi tartalom kialakítására történik a döntéshozatali eljárás kezdetétől a döntés végrehajtásáig és értékeléséig, és ennyiben a tényeken alapuló döntéshozatal, evaluáció és hatásvizsgálat hatékony eszköze lehet. Az ENSZ által végzett felmérés rámutat arra az egyre növekvő igényre, hogy a kormányzatok meghallgassák a polgáraik véleményeit, és ennek érdekében - IKT eszközöket is alkalmazó - intézkedéseket is tesznek. A felmérés e trend folyamatos növekedését prognosztizálja akkor is, ha (f)elismeri: a fejlődés nagyban függ az adott állam gazdasági, kulturális, politikai és technológiai fejlettségétől.[24] A kompromisszumos jogszabályi tartalom igénylésének indoka a következő: az állami döntéshozókat (politikusokat) nem illeti meg az a privilégium, hogy úgy döntsenek, ahogyan akarnak, hanem annak a velük szemben támasztott jogi követelménynek kell megfelelniük, hogy kellően indokolt és alátámasztott döntéseket hozzanak. Ezzel erősítik a részvételi demokrácia elvét,[25] és a participáció - jelen tanulmány összefüggésében a speciális (kötelező, egyeztetési típusú) és a célzott, nyilvános konzultáció - erőteljesebb alkalmazását.
A konzultáció kiépítésekor és alkalmazásakor tehát a képviseleti demokrácia közvetlen demokrácia útján történő erősítéséről van szó. Ez azonban nem azt jelenti, hogy a végső döntést a "nép" hozná meg, és az azért való felelősséget is átvenné, hanem sokkal inkább arról, hogy a politikai döntéshozó a lehető legtöbb, legpontosabb információval rendelkezzék a döntése meghozatala előtt azoktól, akiket bármilyen szempontból érint a szabályozás. Emiatt a civil szférát érintő konzultációs mechanizmusok kialakításakor és jogi szabályozásakor - figyelemmel a reprezentatív jellegükre és befolyásolási képességükre - különbséget lehet tenni a bevonandó személyek, csoportok lehetőségei és jogai között. A konzultáció által érintett szervezetett csoportok - tehát az egyének bevonásán túlmutatóan - a költekezőek lehetnek: i) az érdekszervezetek, az érintett társadalmi szerveződési alakzatok, illetőleg közhatalmi jellegű szervezetek általi véleményadás,[26] ii) a szakértők, akiknek szerepe a törvények előkészítésében a szakmai szempontok erősítését garantálhatják, természetesen attól függően, hogy milyen szakértőkről, és az előkészítő eljárás mely szakaszáról van szó. Ezek jeleníthetik meg a célzott konzultáció személyi körét, amelynek a szakmai tartalma egyrészt a szabályozási tárgytól, másrészt a hatásvizsgálat alkalmazásának a jellegétől függ.
A konzultáció előfeltételei a megfelelő jogi szabályozáson túl a következők lehetnek. Bármilyen típusú konzultáció folytatásának előfeltételeiként említendő a megfelelő tervezés és a megfelelő kommunikációs eszköz megválasztása. A konzultációt (és a hatásvizsgálatot) a sikeres és hatékony kivitelezés érdekében meg kell tervezni, és ennek a folyamatnak egy nagyobb összefüggésrendszerbe, a jogalkotás tervezésébe kell illeszkednie.[27] Csak ekkor lehet ugyanis az intelligens jogalkotás egyik eszközeként megjelenő konzultációt az egész politikai cikluson[28] végigívelően értelmezni. Kommunikációs eszközként minden olyan eszköz szóba jöhet, ami alkalmas közlés transzportálására és közlési karaktere van. Mivel a kommunikációs folyamatban az alkalmas eszközök megválasztása a hatékonyságot növeli,[29] így a jogalkotásban is érdemes ezt figyelembe venni.[30] Ennek megfelelően eszköz lehet az IKT, aminek olyan hosszú távú hatása lehet, amely azt eredményezheti, hogy a politikában érdekeltek és a politika iránt elkötelezettek is egyre inkább felhasználják az információs technológia által adott lehetőségeket annak érdekében, hogy részt tudjanak venni a döntéshozatali folyamatokban. A polgárok, szakértők, érdekeltek bevonása a felgyorsult jogalkotási folyamatba elengedhetetlen, de az e-részvételnek az e-jogalkotásban korlátai is lehetnek;[31] a részvételt például most még nem lehet felfogni a közvetlen demokrácia kiterjesztésének, hanem arra kell törekedni, hogy "[ú]j eszközökkel kell fenntartani a képviseleti demokráciát. Az új technológia alkalmazása a két tradicionális mód-
- 9/10 -
szer (képviseleti és közvetlen demokrácia) legjobb vonásainak szintéziséhez vezethet, és így az online részvételen keresztül újra bevonhatja az egyéneket a folyamatokba és a hivatásos törvényhozók is megmaradhatnak. Ez lehetne az együttműködő közvetlen demokrácia."[32] Ez a folyamat vagy struktúra azonban a több probléma generálása mind megoldása okán, még nem mehet el a hálózati-tanácskozó demokrácia követeléséig.[33] Az IKT ugyanis önmagában nem képes legyőzni a közvetlen demokrácia jellemzőiben megnyilvánuló nehézségeket, viszont megfelelő eszköz arra, hogy minél több érdek és vélemény kerüljön meghallgatásra a döntéshozatali folyamatokban. Mindazonáltal függetlenül az IKT eszközöktől, egyes államokban megjelenik a tanácskozó demokrácia intézményei iránti igény is.[34]
A szabályozás és a működtetés kialakítására nézve nincsen általános "recept"; minden államnak magának kell kialakítania azt a konzultációs rendszert, amely az adott körülmények között a minőségi jogalkotás stratégiáját a legjobban szolgálja. Ehhez azonban segítséget nyújthat a szakirodalom, amelyben a konzultáció funkciója kidolgozott, és amelyből a hatékony gyakorlatok megismerhetők.
A konzultációnak a fentiekből következően számos funkciója van.[35] A tájékoztatási funkciót valósítja meg a konzultáció, amikor információt közvetít vagy arról, hogy a döntéshozatali folyamat megindult, vagy annak menetéről, vagy pedig a bekapcsolódás lehetőségéről, illetőleg az elért eredményről. A jogi funkciója abban áll, hogy a véleménykérést (a konzultáció tág értelemben történő felfogása esetében a hatásvizsgálatot is), továbbá az adott vélemény figyelembe vételét, illetőleg elutasításának indokolását jogi eszközökkel szabályozza, és adott esetben kikényszeríthetővé teszi. A demokratikus funkció a demokratikus kormányzás erősítésében, a szélesebb körű részvételben, illetve a reprezentatív demokrácia támogatásában összegezhető. A politikákat elemző funkció, amely lehetővé tesz a "csőlátás" elkerülését, és a szélesebb perspektívában látást. Az empirikus funkció azt segíti elő, hogy olyan információt közöljenek, amelyre alapozva a jogalkotó felismerheti a problémákat és a tervezett jogalkotás arra vonatkozó hatását. Ez visz előre a tényekre alapozott jogalkotás megvalósításáig. A kontroll funkció, amelyet független küldő szakértőnek kellene ellátni, a különböző technikai, költségvetési vagy jogi természetű hiányosságok felderítését segíti elő. Annak érdekében, hogy ezeket a funkciókat a konzultáció valóban megvalósítsa a konzultációnak kötelezőnek kell lennie.[36]
4.1 Particia Popelier felsorakoztatja[37] a konzultációra vonatkozó legjobb gyakorlatokat európai[38] példákra alapozva:
- nyitott, kiegyensúlyozott és jól definiált véleményeztetés, ahol minden szereplő azonosított és bevonásra került;
- az eljárás többrétű, ahol a konzultáció a döntéshozatal korai szakaszában kezdődik, és amit egyre konkretizáltabb véleménykérés követ;
- az arányossági elv feleljen meg a konzultációs technikának, azaz figyelembe kell venni a konzultáció célját, tárgyát, illetve a véleményezett csoport méretét és természetét;
- elegendő időt kell biztosítani a konzultációra;
- a konzultációs eljárásban való részvételi küszöbnek alacsonynak kell lennie;
- a konzultáció tárgyát, a problémát, a javasolt megoldásokat, az eljárást, illetve az ütemtervet, rendelkezésre álló időt stb. tekintve informatívnak, világosnak kell lenni;
- biztosítani kell a bevont személyek, a konzultáció módszere, eredménye átláthatóságát, pl. annak interneten való közzétételével;
- a véleményezőknek indokolt visszacsatolást kell kapniuk a véleményük figyelembevételéről, illetve figyelmen kívül hagyásáról.
Ugyanő megnevezi e gyakorlatoktól való eltérés indokait is,[39] amik jobbára politikai okokban keresendők, és amelyek a jó gyakorlatok figyelembe vételével elkerülhetőek. Ilyen az idődeficittel és a konzultációra fordítandó idő okozta késlekedéssel való érvelés. Az időben elkezdett konzultáció (ld. a jó gyakorlatok között) azonban egyrészt olyan problémákat, hiányosságokat is feltárhat, amelyeknek a késői detektálása arra kényszerítheti a kormányt, hogy az egész eljárást elölről kezdje. Másrészt, olyan támogatást vagy belátást eredményezhet, amely segíti a későbbi implementációt. Ennek figyelembe vétele történt meg az Európai Bizottságban, amikor megnövelték a konzultációra rendelkezésre álló időt. Végül, a konzultációt az egységes szabályozási politika részévé kell tenni, ami előfeltételezi a szabályozási tervezést. Az ugyanis, hogy a döntéshozó időigényesnek találja a konzultációt a hiányos vagy nem megfelelő tervezés miatt is előfordulhat. A politika elsőbbségének szükségességével és egyoldalú befolyásoltsággal is érvelnek azok, akik nem szeretnének politikailag kellemetlen helyzetbe kerülni a konzultáció eredménye miatt. Ennek elkerülését is szolgálja az időben elkezdett konzultáció, mivel ez elősegítheti a politikai
- 10/11 -
álláspont kialakítását, amit a közösség vagy a stakeholderek is támogatnak. Ha azonban már a politikai keret eldöntött vagy a politikai kompromisszum megszületett, ezt világosan kifejezésre kell juttatni (ld. a jó gyakorlatok között) annak érdekében, hogy a véleményt nyilvánító tisztában legyen azzal, hogy milyen keretek között van mozgástere. A nem megfelelően tervezett vagy véghezvitt konzultáció olyan eredményt is hozhat, amelyben egy erős lobbicsoport, érdekképviseleti szerv stb. akarata jelenik meg. Ennek elkerülése érdekében annyi stakeholdert kell bevonni a konzultációba, amennyit csak lehetséges (ld. a jó gyakorlatok között), és a tanácsadó testületek (ha léteznek[40]) véleményét a megfelelő gondossággal kell kezelni. A döntéshozatali eljárás végén természetesen a kormány és/vagy a parlament hozza meg a végső döntést, vagyis nincsenek kötve a konzultáció végeredményéhez. A (flamand) tapasztalatok azt mutatják, hogy a tanácsadó szervek, stakeholderek elfogadják a javaslataiktól való eltérést amennyiben azt a döntéshozó megfelelően megindokolja (ld. a jó gyakorlatok között).
4.2 A kombinált, nyílt és célzott konzultációra példa a Swiss Centre for Technology Assessment (TA-Swiss) működése. A TA-Swiss technológiát érintő vizsgálatokat végez a svájci parlament és a szövetségi tanács részére. Az új technológiák következményei azonosítására és elemzésére vonatkozó vizsgálatokat a lehető legkorábbi időpontban végzik el az érintettek és szakértők bevonásával. A javaslataikat a parlament és a kormány a döntéshozatal támogatására használja, főleg akkor, ha vitatott technológiai megoldásokról van szó.[41]
4.3 Újabb példát jelent a British Columbia Citizens' Assembly on Electoral Reform,[42] amely a mini-public jelenségét is bemutatja.[43] Ez ugyan túlmutat e tanulmány keretein, de érdekességként megemlíthető, mivel egyrészt az intézményi bizalmat, illetve azt példázza, hogy a polgárok akarnak és képesek is aktívan részt venni a demokratikus döntéshozatalban. British Columbia miniszterelnöke 2001-ben megígérte, hogy ha megnyerik a választást létrehozzák a választási reformmal foglalkozó választópolgárok gyűlését. 2002-ben a kormány lépéseket tett a gyűlés összehívásának előkészítésére, majd 2003-ban gyűlés megalakult véletlenszerűen kiválasztott,politikától teljesen független polgárokból.[44] 2004-ben tanulmányozták a választási rendszereket, majd meghallgatásokat tartottak, végül kidolgozták azt a választási rendszert, amelyet a legmegfelelőbbnek véltek; a javaslatot az év végén a parlament elé terjesztették, amely azt 2005-ben referendumra bocsátotta.[45]
4.4 Az Európai Bizottság "Az intelligens szabályozás az Európai Unióban" (Smart regulation in the EU; COM(2010)543) elnevezésű Közleményben "áttér" a minőségi/better szabályozási igényről az intelligens/smart szabályozás megvalósítására, amelyet még inkább a Bizottság munkakultúrájának szerves részévé kíván tenni. E Közlemény kifejezésre juttatja: "a helyes jogi szabályozás elengedhetetlen ahhoz, hogy megvalósíthassuk az Európa 2020 stratégia intelligens, fenntartható és inkluzív növekedésre vonatkozó markáns célkitűzéseit[46]", aminek egyik eszköze a szabályozás javítása folyamatának fel-gyorsítása.[47]
Az intelligens szabályozás a jogalkotás minőségének javítása területén[48] valójában a better regulation célkitűzés[49] tapasztalatokon alapuló továbbfejlesztett változatának minősíthető.[50] Az EU better regulation és a smart regulation célkitűzései azonos pilléreken nyugszanak; a smart regulation azt a többletet adja, hogy a szabályozás minősége biztosításának az egész politikai ciklust át kell fognia (tervezés fontossága). A másik irányadó célkitűzés a közös felelősség, vagyis az, hogy az európai intézményeknek és a tagállamoknak továbbra is közös felelősséget kell vállalniuk és viselniük a jogalkotás minőségéért (konzultáció erősítése tagállami feladat is), ami ekként - hasonlóképpen a konzultációhoz - tovább erősítendő feladatot jelent.[51] A Bizottság további, konzultáció vonatkoztatott tervei között szerepel i) a konzultációinak időtartamának meghosszabbítása és a konzultációs eljárás felülvizsgálata annak kiderítése érdekében, hogy miként kaphat még nagyobb teret a polgárok és az érdekeltek véleménye;[52] ii) a konzultációs weboldal tökéletesítése, lehetővé téve az érdekeltek számára,[53] hogy könnyebben kifejezésre jutassák az adminisztratív terhekkel és az egyszerűsítési kérdésekkel kapcsolatos aggodalmaikat (kommunikáció erősítése).[54]
Az intelligens jogalkotás uniós célkitűzéséből világossá válik, hogy a tagállamoknak is van feladatuk: a konzultáció erősítése, amihez elengedhetetlennek tűnik a tervezés és a kommunikáció minőségi javítása.
A Bizottság az EU Regulatory Fitness elnevezésű közleményében (COM(2012)746)[55] értékelte az intelligens szabályozás célkitűzéseit, és azok megerősítését, továbbfejlesztését szorgalmazta.[56] A közlemény[57] sikerként értékelte, hogy a Bizottság 2012-től megnövelte a konzultáció időtartamát 8-ról 12 hétre, illetve megállapította, hogy a mikro-, kis- és a közepes vállalkozások közvetlenül hangot adtak a problémáiknak a tagállamok által ilyen céllal rendezett konferenciákon, illetve értékelte, hogy az Európai Parlament felállította a saját belső hatásvizsgálati egységét,[58] és szorgalmazta, hogy a Tanács is állítson fel ilyen szervezeti egységet. Megállapításra került, hogy a konzultáció során nem mindig a tesznek fel
- 11/12 -
megfelelő kérdést a megfelelő időben, illetve néha a folyamat során nem sikerül az anyanyelvükön elérni azokat, akiket a szabályozás a leginkább érinteni fog. A Bizottság törekszik ezen változtatni a rendelkezésre álló pénzügyi keretek között -, illetve a Your Voice in Europe weboldalon a konzultáció elérhetőségét úgy kívánja elérhetőbbé tenni, hogy a konzultációk tervezett időpontjait közzéteszi, javítani szándékozik a visszaigazolások minőségén, felülvizsgálja a minimumstandardokat.[59]
4.5 Az OECD 2012. évi ajánlásának[60] tizenkét pontja - amelyet az Európai Bizottság is felhasznált a közleményének kialakításában - többek között tartalmazza annak szükségességét, hogy a legmagasabb politikai szinten összkormányzati politikába ágyazva legyen elkötelezettség a szabályozás minőségére vonatkozóan: Ez amiatt szükséges, hogyhogy a biztosított legyen: a szabályozás gazdasági, szociális és környezeti haszna igazolja a költségeket és a nettó haszon maximalizálása. Hangsúlyozza, hogy továbbra is ragaszkodni kell a nyitott kormányzáshoz és az átláthatósághoz és a szabályozási eljárásban a részvételhez, illetve a kormányzati célok időben történő és világos, érthető kommunikációjához, valamint a hatásvizsgálati eljárásoknak a döntéshozatali eljárás lehető legkorábbi fázisába való alkalmazásához, illetve az utólagos hatásvizsgálathoz. Javasolja, hogy rendszeresen vizsgálni kell a szabályozási politika és a reformprogramokat, ezek eszközeit, illetve ezek eredményének közzétételét. Annak érdekében, hogy a szabályozás célzott és hatásos legyen, alkalmazni érdemes a kockázatelemzést, a kockázatmenedzsment és kommunikáció stratégiákat a szabályozás tervezésében és megvalósításában.
A fentiekből több tanulság is leszűrhető. Az egyik az, hogy a részvétel és a konzultáció erősítésével a többségi demokrácia "több-részvételi" vagy közvetlen demokrácia felé hajló értelmezése alakulhat ki. Az, hogy egyes államok mennyire terjesztik ki ezt az értelmezést, több tényezőtől is függ: az állam demokrácia felfogásától és a polgárok demokrácia és részvétel iránti elkötelezettségétől,[61] a kulturális beágyazottságtól, a rendelkezésre álló IKT eszközöktől stb. A vizsgált téma vonatkozásában az a további lényeges, és eddig is ismert következtetés, hogy konzultáció a párbeszéd és a részvétel olyan formája, ami a minőségi szabályozás/jogalkotás fontos eleme; egységes kormányzati politikának a részét kell képeznie annak érdekében, hogy valóban hatékony legyen; folyamatos értékelés tárgyát kell képeznie azért, hogy a tapasztalatok, a beérkező vélemények és a máshol kialakult jó gyakorlatok alapján folyamatosan fejleszteni lehessen; politikai elkötelezettség nélkül nem valósítható meg.
Magyarországon a 2010. évi országgyűlési választást követően megkezdődött az alkotmányos berendezkedés és a jogintézmények átalakítása. Ez kiváló lehetőséget biztosít(hat)ott (volna) arra, hogy a kormányzat kifejezze a minőségi jogalkotás iránti nagyobb elkötelezettségét.
A magyar Alaptörvény a jogalkotást érintően a klasszikusnak tekintendő területeket érinti,[62] de nem tartalmaz utalást a minőségi jogalkotás területeire, ellentétben más alkotmányokkal.[63] Talán egyetlen kivételként a VIII. cikk (5) bekezdése tekinthető, amely szerint "Szakszervezetek és más érdek-képviseleti szervezetek az egyesülési jog alapján szabadon alakulhatnak és tevékenykedhetnek." E rendelkezés jelenti az érdekképviseleti szervezetek működésének alkotmányi szintű alapját, és implicite magában rejti a döntéshozatal befolyásolásának lehetőségét és szükségességét (ld. a II. 3. pontban). Megjegyzést érdemel, hogy a korábbi Alkotmány részletesebb rendelkezéseket tartalmazott az érdekszervezetek és a Kormány együttműködése tekintetében, mivel ezt kifejezetten a Kormány feladataként jelölte meg. Ilyen szabályt az Alaptörvény nem ismer. A minőségi jogalkotás területeit tekintve formai szempontból előrelépésként értékelhető a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (Jatv.[64]) és a konzultáció területén a társadalmi részvételről szóló 2010. CXXXI. törvény (Ttv.) megalkotása. Mindazonáltal nem szabad elfeledkezni arról, hogy a jogalkotás minőségét nem pusztán a formai szabályok megléte jelenti, hanem azok tartalmi megfelelősége, és gyakorlati megvalósulása is. Etekintetben a Ttv. szabályairól - és a szabályozási környezetről - nem feltétlenül mondható el, hogy valódi és érdemi konzultációra adnának lehetőséget az érintetteknek, illetve erre vonatkozóan valamifajta kikényszeríthető kötelezettséget fogalmazna meg a jogszabály-előkészítője (és a politikai aktor) számára.[65] Hasonlóképpen nem állítható, hogy a politika-alkotási/jogalkotási tervezés és annak folyamatban történő szemlélete hazánkban gyakorlati megvalósulásra lelt volna.[66]
- 12/13 -
Az érdemi konzultáció "kikényszeríthetőségét" nem segíti az eddigi alkotmánybírósági gyakorlat sem,[67] figyelemmel arra, hogy az évek során - igaz a régi Jatv.-ra és a hozzá kapcsolódó jogi rendelkezésekre alapozva - a konzultációs lehetőségekből - azokat gyengítve - fokozatosan visszavett, ami a másik oldalon a véleményeztetési kötelezettség egyre gyengülő jellegét eredményezte. A tényekre alapozott jogalkotás hazánkban egyrészt amiatt nem tud kibontakozni, mivel nincsen meg a megfelelő alkotmányos alapja,[68] illetve az nem került az alkotmánybírósági gyakorlatban kimunkálásra, másrészt talán azért, mert a politikai döntéshozó nem szentel neki elegendő figyelmet és a szakapparátus - egyébként ezzel összefüggésben - kellő időt. E gyakorlat azonban odáig vezethet, hogy a politikai döntéshozó nem rendelkezik megfelelő, és valamilyen mértékben ki is kényszeríthető, a megalapozott döntés meghozatalához a szükséges információval, vagy esetleg ezt az információt nem (kellő mértékben) veszi figyelembe, ami a demokratikus jogállamban nem biztos, hogy megengedhető.[69] A "szükséges információkhoz" hozzátartoznának az előzetes hatásvizsgálat következetes alkalmazása során megszerezhető adatok, a közvélemény, a stakeholderek és a szakértők véleménye is.
A hatásvizsgálat fontosságát a jogalkotó deklaratív szinten felismerte, ami megjelent mind a régi, mind az új Jatv. rendelkezéseiben. A régi Jatv. és az egyéb jogi normák alapján azonban nem volt jellemző a hatásvizsgálat megfelelő elvégzése. A Jatv. az elődjénél kétségtelenül részletesebb szabályokat tartalmaz, és a Kormány Ügyrendje - a korábbi ügyrendhez képest - kifejezetten és részletesebben rendelkezik arról, hogy az előterjesztésben röviden be kell mutatni a szabályozás és hatásai következményeit.[70] Ehhez járul hozzá az is, hogy több, alacsonyabb szintű jogi norma rendelkezik a hatásvizsgálati központ felállításáról, a konzultációra és a hatásvizsgálatra vonatkozó részletesebb, bár nagyon technikainak nem nevezhető szabályokról.[71] Az hatásvizsgálat fejlesztése illeszkedik az állam által meghatározott célkitűzésekbe: Magyary program (hatásvizsgálat kiemelt szerepe a stratégiai jogalkotásban), Jó állam (szabályozás gyakori módosításainak megszüntetése, adminisztratív terhek csökkenése), Új Széchenyi terv (versenyképesség javítása), Nemzeti Reform Program (foglalkoztatás növekedése, fenntartható fejlődés), Széll Kálmán Terv, Konvergencia Program (költségvetési stabilitás),[72] és az implementációt különböző programok is elősegítik.[73]
A Jatv. a jogszabályok előkészítésével kapcsolatban a következő eljárási szabályokat határozza meg:[75] a jogszabály szakmai tartalmának és jogrendszerbe illeszkedésének biztosítása, előzetes hatásvizsgálat, indokolási kötelezettség, a jogszabálytervezetek véleményezése, a jogszabálytervezetek egyeztetése az Európai Unió intézményeivel és tagállamaival.[76] Az "intézményi párbeszéd" tekintetében az állami, helyi önkormányzati vagy más szervezet a Jatv. szerint kötelezően kizárólag akkor véleményezhet jogszabályt, ha arra törvény kifejezetten jogot biztosít számára, és ekkor is csak a jogállását vagy a feladatkörét érintő jogszabályok tervezeteire vonatkozóan teheti ezt meg.[77] A "társadalmi párbeszédre" vonatkozó részletszabályokat a Ttv. tartalmazza meghatározva az általános szabályokat (mit kell,[78] mit nem lehet[79] véleményezésre közzétenni), illetve általános egyeztetésre és a közvetlen egyeztetésre vonatkozó speciális szabályokat. Az egyeztetésre bocsátás alól általános kivételként kezeli azokat a tervezeteket, amelyek sürgős elfogadásához kiemelkedő közérdek fűződik, de ezeket is kötelezőként közzé kell tenni a honlapon.[80]
A társadalmi egyeztetés alapelvei a Ttv. szerint[81] a következők: lehető legszélesebb kör bevonása, különös tekintettel a hátrányos helyzetű, társadalmi-gazdasági szempontból marginalizált csoportok véleményére; átláthatóság, teljes körű nyilvánosság; kölcsönös együttműködési kötelezettség.
1.3.1 Az ún. általános egyeztetési eljárás keretében a honlapon megadott elektronikus levélcímen keresztül bárki véleményt nyilváníthat a társadalmi egyeztetésre bocsátás céljából közzétett tervezetről, koncepcióról.[82] Közzé kell tenni a Jatv. szerinti előzetes hatásvizsgálat összefoglalóját is.[83]
Megfelelő idő követelménye. A jogszabályok tervezetét a kormányzati szervekkel való egyeztetésre bocsátással egyidejűleg úgy kell közzétenni,[84] hogy a tervezet céljához és hatálybalépéséhez igazodóan megfelelő idő álljon rendelkezésre a tervezet érdemi megítéléséhez és a vélemények kifejtéséhez, továbbá a jogszabály előkészítőjének arra, hogy a beérkezett véleményeket, javaslatokat érdemben mérlegelhesse. A véleményezési határidő megegyezik a kormányzati szervekkel való egyeztetésre bocsátás során megállapított határidővel, kivételes esetben a jogszabály előkészítéséért felelős miniszter ettől eltérő időtartamot is meghatározhat.[85]
Visszacsatolás. A vélemények beérkezéséről visszaigazolást kell küldeni.[86] A jogszabály előkészítéséért felelős miniszter mérlegeli a beérkezett véleményeket
- 13/14 -
és azokról, valamint az elutasított vélemények esetében az elutasítás indokairól tipizált összefoglalót készít, amelyet a honlapon a véleményezők listájával együtt közzétesz. Az összefoglalót törvény esetén az Országgyűléshez történő benyújtást, kormányrendelet és miniszteri rendelet esetén a kihirdetést követően kell közzétenni. A minisztert egyedi válaszadási kötelezettség nem terheli.[87]
Az általános egyeztetési eljárás egyik fajtája az ugyancsak a honlapon közzétett jogszabályok utólagos véleményezése,[88] amely a jogszabály hatályosulásával van kapcsolatban. Ezzel összefüggésben észrevételeket, problémákat, valamint a jogszabály módosítására vonatkozó javaslatokat - hatvan napon keresztül - bárki jelezheti a jogszabály előkészítőjének.
A jogszabályok hatályosulásával kapcsolatos vélemények megtételének lehetőségéről - kivéve az utólagos hatásvizsgálattal egyidejűleg történő véleményezést - elektronikus úton értesíteni kell mindazokat, akik a jogszabálytervezet előzetes egyeztetése során véleményt nyilvánítottak. A visszacsatolásra vonatkozó szabály ebben az eljárásban is alkalmazandó.
1.3.2 Az ún. közvetlen egyeztetési eljárás során a jogszabály előkészítéséért felelős miniszter stratégiai partnerségi megállapodásokat alakít ki. Stratégiai partnerség alakítható ki különösen[89] a civil szervezetekkel, egyházakkal, szakmai, tudományos szervezetettel, országos nemzetiségi önkormányzatokkal, érdekképviseleti szervezetekkel, köztestületekkel, valamint a felsőoktatási intézmények képviselőivel.
Az együttműködés feltételeit és kereteit a stratégiai partner és a miniszter között határozott idejű, de legkésőbb a miniszterelnök megbízatásának megszűnéséig tartó megállapodásban kell rögzíteni.[90] A jogszabály előkészítéséért felelős miniszter e megállapodások révén szoros együttműködést alakíthat ki azon szervezetekkel, amelyek készek a kölcsönös együttműködésre, és amelyek az adott jogterületek szabályozásának előkészítésében széles társadalmi érdeket jelenítenek meg vagy az adott jogterületen tudományos tevékenységet végeznek.[91] Rögzíti természetszerűleg a Ttv., hogy a jogszabály előkészítéséért felelős miniszter a stratégiai partnereken kívül mást is bevonhat az érintett tervezet közvetlen egyeztetésébe, illetve kérelemre lehetőséget biztosíthat meghatározott jogszabály véleményezésében való részvételre.[92]
A stratégiai partnerekkel és más, az adott jogszabály egyeztetésében résztvevő szervezettel történő konzultációs eljárásra vonatkozóan a Ttv. rögzíti, hogy a személyes részvétellel történő egyeztetésről összefoglalót kell készíteni, amelyet az érintett minisztérium honlapján közzé kell tenni. Az összefoglalónak tartalmaznia kell a stratégiai partner által képviselt indokolt álláspontokat.[93] Ugyancsak lényeges szabály, hogy a közvetlen egyeztetés során a stratégiai partner által írásban megtett véleményeket a törvényjavaslatot tárgyaló országgyűlési bizottság kérésére a bizottság részére hozzáférhetővé kell tenni.[94]
A közzététel fogalma. A Korm. rend. szerint[95] - összhangban a Ttv. alapelveivel - e rendelet alkalmazásában közzététel a Ttv-ben és e rendeletben meghatározott adatoknak internetes honlapon, digitális formában, bárki számára, személyazonosítás nélkül, korlátozástól mentesen, kinyomtatható és részleteiben is kimásolható módon, a betekintés, a letöltés, a nyomtatás és a kimásolás szempontjából is díjmentesen történő hozzáférhetővé tétele.
Közzététel helye: a Korm. rendelet meghatározza, hogy a honlapon közzéteendő miniszteri jogalkotási tájékoztatót, jogszabálytervezeteket, koncepciókat, utólagos egyeztetésre bocsátott jogszabályokat, stratégiai partneri megállapodásokat, valamint személyes részvétellel történő egyeztetésről készült összefoglalókat tartalmazó oldalra mutató hivatkozást "Társadalmi egyeztetés" címmel[96] külön is el kell helyezni a honlap nyitólapján.[97]
A megfelelő idő követelménye. A véleményezési határidő meghatározása során a tervezet érdemi megítéléséhez és a vélemények kifejtéséhez szükséges idő tekintetében a jogszabály előkészítéséért felelős miniszter mérlegeli a jogszabálytervezet terjedelmét, szakmai és társadalmi jelentőségét, módosítás esetén a módosított jogszabály szerkezetét érintő változás mértékét, és minden olyan körülményt, ami a Ttv. lehető legszélesebb kör bevonása alapelve szempontjából jelentős lehet.
A visszacsatolás a jogszabályok előzetes és utólagos véleményezésére, illetve a stratégiai partnerekkel történő személyes részvétellel történő egyeztetésről vonatkozóan: az összefoglaló tartalmi elemei[98] a következők:[99] a véleményezett jogszabálytervezet vagy jogszabály megjelölése, a társadalmi egyeztetés alkalmazott formájának megnevezése, a véleményezési határidő, a jogszabálytervezethez vagy a jogszabályhoz érkezett leggyakrabban előforduló, tartalmilag összefüggő, valamint a szakmailag jelentősebb észrevételek összefoglaló ismertetését, az összefoglalóban ismertetett, de elutasított vélemények esetében az elutasítás rövid szakmai és jogi indokolását, valamint a véleményezők listáját.[100]
- 14/15 -
Az előzetes és az utólagos hatásvizsgálatról szóló 24/2011. (VIII. 9.) KIM rendelet[101] a tárgyként megjelölteken túl a hatásvizsgálat szervezését is szabályozza. A rendelet az előzetes hatásvizsgálattal kapcsolatban meghatározza annak tárgyát,[102] és elveit, amelyek értelemszerűen irányadóak az utólagos hatásvizsgálatra is,[103] rögzíti továbbá az előzetes hatásvizsgálat előkészítőjének[104] a kötelezettségeit, előírja, hogy a szabályozás közvetett és közvetlen hatásait[105] a hatásvizsgálati lapra[106] - szüksége esetén többre is - kell rávezetni.[107] Nem megfelelő hatásvizsgálati lap esetén a közigazgatási államtitkár nem bocsátja közigazgatási egyeztetésre az előterjesztést. A hatásvizsgálat szervezésével összefüggésben a rendelet rögzíti a szabályozás előkészítőjének és az általa kijelölt hatásvizsgálati kapcsolattartó személynek a feladatait. A kormányzati tevékenység összehangolásáért felelős miniszter - a hatásvizsgálati beszámolók figyelembevételével - minden év március 31-ig tájékoztatja a Kormányt a hatásvizsgálati tevékenységgel összefüggő gyakorlati tapasztalatokról, és a Kormány számára a hatásvizsgálatok során feltárt eredményekről eseti jelleggel jelentést készít.[108] A hatásvizsgálatokat elvégzéséhez a KIM és az ECOSTAT Kormányzati Hatásvizsgáló Központ[109] nyújt támogatást, és zajlik a hatásvizsgálattal foglalkozók alapképzése is.[110]
A minőségi jogalkotás iránti elkötelezettség 2007 és 2011 közötti csökkenése után az 2011-től prioritásként jelenik meg, ami érdemben talán a legmarkánsabban a hatásvizsgálattal[111] összefüggésben, formálisabban pedig a konzultációnál jelenik meg. A konzultációra vonatkozó szabályozás többé-kevésbé tartalmazza azokat az elemeket, amelyek a jó gyakorlatok és a már meglévő szabályozások alapján szükségesnek minősülnek. Ilyennek tekinthető a beérkezett vélemények Országgyűlés rendelkezésére bocsátása, illetve az utólagos hatásvizsgálati kötelezettség. Hasznos lenne azonban a konzultációs eljárás fejlesztése is, és a döntés-előkészítő (hatásvizsgálati) folyamatokba való többszöri (politika alakítása, majd a konkrét döntés előtti) tényleges és hatékony integrálása. A társadalmi egyeztetés alapelvei meglehetősen szűkkörűen kerültek megfogalmazásra, ezek tehát esetlegesen a jó gyakorlatok figyelembe vételével is fejleszthetők. A többszintű szabályozás ellenére sincsen érdemi előírás a döntés-előkészítésre vonatkozó szabályok be nem tartásakor alkalmazandó jogkövetkezményekre,[112] a tervezés fontosságára.
A Ttv. nem a miniszter, hanem a stratégiai partner kötelességévé teszi, hogy a közvetlen egyeztetés során az adott jogterülettel foglalkozó, stratégiai partnerséggel nem rendelkező szervezetek véleményét is megjelenítse.[113] Ez kétségessé teszi, hogy az érdekek valóban artikulálódni tudjanak a politikai döntéshozatal szintjén. A stratégiai partnerség esetében nincs garancia arra, hogy olyan partnerekkel kötnek megállapodást, amelyek a véleményezendő jogterületnek valóban szakértői. A társadalmi egyeztetés Ttv-ben foglalt elveinek megvalósulása formai szempontból valószínűsíthető, mivel mindenkinek valóban lehetősége van véleményének kifejtésre, a honlapon kialakított rendszer átlátható. Ténylegesen azonban nem biztos, hogy a transzparencia biztosított, ld. a stratégiai partnerségnél írtakat, illetve azt, hogy az összefoglalók nem találhatók meg.
A tervezetek közzétételének szabályozása széttöredezettnek tűnik, ilyen tartalommal nem feltétlenül indokolt a kétszintű (Ttv. és Korm. rend.) szabályozás. A konzultációra vonatkozó jó gyakorlatokból keveset használ fel, és nem törekszik a rossz példák elleni fellépésre sem. A jogszabálytervezetek elektronikus közzétételi kötelezettsége - amely a konzultáció egyik alapvető feltétele - korábban is kötelezettsége volt minden minisztériumnak, amelynek azonban a minisztériumok jellemzően nem feleltek meg. A vonatkozó gyakorlat folytatódni látszik,[114] azaz a javaslatokat még a véleményezési határidő lejárta előtt beterjesztik az Országgyűlés elé, sőt el is fogadják,[115] illetve a beérkezett észrevételekről és az elutasított észrevételek esetében az elutasítás indokairól készített tájékoztatás nem lelhető fel a honlapon.
Az előkészítési eljárásban a minisztériumok eddig is magas arányban gyorsított eljárást alkalmaznak, és a mostani szabályok szerint a konzultációtól és a hatásvizsgálattól is el lehet tekinteni kiemelkedő közérdek esetében; erről miniszter dönt. A véleményezésre nincsen egzaktul meghatározott határidő, jogszabály csak annyit rögzít, hogy a határidő megegyezik a kormányzati szervekkel való egyeztetésre bocsátás során megállapított határidővel, kivételes esetben a jogszabály előkészítéséért felelős miniszter ettől eltérő időtartamot is meghatározhat.[116] A szabályozásból úgy tűnik, hogy párhuzamosan folyik az egyeztetési és a véleményezési eljárás, így egyrészt kétségesség válik a politika-alkotási folyamatba való koherens és érdemi integrálása, illetve kérdésessé válhat az, hogy a politikai döntéshozónak a véleményeket mennyire van lehetősége, igénye, szándéka figyelembe venni.
A hatásvizsgálatnak a jogalkotási eljárásban való elhelyezése vizsgálatakor nem egyértelmű az, hogy a konzultáció ebbe a folyamatba illeszkedik-e és ha igen, milyen módon. Erre nem ad világos el-
- 15/16 -
igazodást sem a jogi szabályozás, sem a kormány által a kormányzati portálon nyújtott információ[117] vagy akár a hatásvizsgálatról szóló konferencia[118] előadásainak anyaga. A hatásvizsgálati rendszer fejlesztésére és gyakorlati megvalósításra, a nehézségek leküzdésére történtek kormányzati lépések. A kérdés ezzel kapcsolatban, hogy a hatásvizsgálatot ténylegesen minden jelentősebb szabályozás előtt elvégzik-e, az egyes hatásvizsgálati eredményeket mennyire veszi komolyan a politikai döntéshozó, az mennyiben befolyásolja a konkrét döntés meghozatalát, az alternatívák közötti választást. A konzultáció gyakorlati alkalmazásának és eredményeinek felhasználásának milyenségét empirikus vizsgálat hiányában nem igazán lehet feltárni, emiatt a konzultáció magyarországi gyakorlatát ténylegesen - e tanulmány keretei között[119] - nem lehet értékelni. Jó megoldások, veszélyek, irányvonalak azonban talán vázolhatók úgy is, hogy két terület szabályozására koncentrálunk (III. 2. és 3. pont), illetve estei jelleggel vizsgáljuk a Ttv. egyes rendelkezései gyakorlati megvalósítását (ld. e pontot[120]).
A konzultációs eljárásoknak valamennyi társadalmi alrendszerben, illetőleg az azokat érintő jogszabályok megszületésekor kiemelkedő jelentőségük van. Különösen igaz ez a civil szektorra, amely - amennyiben az őt érintő szabályozási kérdések vannak napirenden - egyidejűleg alanya és tárgya is a konzultációnak. E szektor vonatkozásában az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló 2011. évi CLXXV. törvénynek (a továbbiakban: Civiltv.) van kiemelkedő jelentősége, amelynek hatálya a Polgári Törvénykönyv alapján létrehozott alapítványokra, egyesületekre, valamint a közhasznú szervezetekre, illetve az egyesülési jog alapján létrejött egyéb szervezetekre terjed ki. A civil önszerveződések működését, a nemzeti összetartozást, valamint a közjó kiteljesedését, illetve a civil szervezetek szakmai tevékenységét az ún. Nemzeti Együttműködési Alap (a továbbiakban: Alap) teljesíti ki.[122] E szervezet működésében különösen fontos szerepet kapnak az érintett miniszterrel stratégiai partnerségi megállapodást kötő civil szervezetek. Az Alap elvi irányító testületének (Tanács)[123] egyharmada, a forráselosztásért felelős kollégiumoknak[124] pedig kétharmada a stratégiai partnerekkel való együttműködés keretei között nyeri el megbízatását. Ennek a ténynek különösen azért van kiemelkedő jelentősége, mert az Alap Tanácsa szerepet kap a Nemzeti Gazdasági és Társadalmi Tanács (a továbbiakban: NGTT) létrejöttében is,[125] amely konzultációs, valamint véleményezési és javaslattevő feladatkörben jár el.[126] Az NGTT jelentőségét garantálja, hogy az Országgyűlés elnöke, az országgyűlési bizottságok elnökei, a Kormány vagy a Kormány tagjai az NGTT-t állásfoglalás vagy vélemény kialakítására kérheti(k) fel, amelynek az NGTT köteles 30 napon belül eleget tenni, és erre irányuló felkérés esetén azt az illetékes országgyűlési bizottság előtt szóban is ismertetni. A NGTT által tett javaslatokat, véleményt annak címzettje mérlegelni, mérlegelése eredményéről a NGTT-t tájékoztatni köteles. Az NGTT a munkaadói és munkavállalói érdek-képviseleti szervezetek, illetve érdek-képviseleti szövetségek, az országos gazdasági kamarák, a nemzetpolitika területén tevékenykedő civil szervezetek, a külön törvényben meghatározott történelmi egyházak, valamint a tudomány hazai és határon túli magyar képviselőinek részvételével működik. E tagok a fenti felsorolásnak megfelelően ún. "oldalakat" alkotnak; a civil szervezetek képviselőit - a Civiltv. 63. §-ának megfelelően - az Alap Tanácsa kétharmados többséggel delegálja. E jogosultság tehát - de jure - meghatározó lehetőséget biztosít a stratégiai partnerek részvételével működő Alapnak arra, hogy érdemi befolyással legyen az állami szervek és a társadalom képviselői által alkotott konzultatív fórum összetételére nézve.
3.1 A fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati jogviszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvénynek (a továbbiakban: Hszt.) a szakszervezetekről szóló IV/A. fejezete meghatározza a döntéshozatali folyamatba bekapcsolódó szakszervezetre vonatkozó alapvető szabályokat. Ezek értelmében a szakszervezeti tevékenységet főállásban végző dolgozók a jogszabályi feltételek megváltozása miatt a munkáltató által meghatározott beosztásban kötelesek munkát végezni, ellehetetlenítve, illetve jelentősen megnehezítve ezzel a szakszervezetek jogszabályban is megjelölt célja szerinti érdekképviseleti, érdekvédelmi szerepének tényleges betöltését. A valamennyi tisztségviselő által igénybe vehető, összevonható, a fel nem használt részben pénzben megváltható munkaidő-kedvezmény helyett olyan rendszer került bevezetésre, amelyben munkaidő-kedvezményre munkáltatónként kizárólag egy fő tisztségviselő jogosult. A kedvezmény mértéke a havi szolgálatteljesítési idő 10%-ára redukálódott. Munkajogi védelemre munkáltatóként csak egy fő jelölhető meg. Az eddig munkajogi védettséget élvező többi szakszervezeti tisztségviselő elveszítette az érdekvédelmi, érdekképviseleti tevékenység
- 16/17 -
szempontjából kiemelkedő jelentőséggel bíró védett státuszt. Mindezek miatt a szakszervezetek vezető testületei sem tudnak megfelelően működni. A szakszervezetek érdemi működésének ellehetetlenítését eredményezheti a helyiséghasználat és az infrastruktúra munkáltató általi kötelező biztosítását rögzítő rendelkezés hatályon kívül helyezése is. A fegyveres szerv szintje felett működő szakszervezet vagy szakszervezeti szövetség nem rendelkezik azokkal a jogokkal, amelyeket a törvény a továbbiakban a szakszervezetek számára biztosít. Csak azok a szervezetek tartoznak ide, amelyek a szerven belül (a munkáltatón belül) képviseletükre jogosult szerveket működtetnek, illetve tisztségviselővel rendelkeznek. A szakszervezet tehát csak a munkáltatóval kerülhet kapcsolatba, munkáltatói szint felett nincsenek jogai [Hszt. 33. § (1) bek.], kivéve az OKÉT-et, amelyben változatlanul részt vehet (Hszt. 35. §). A munkáltatói szintre való korlátozást továbbá alátámasztja a Hszt. 34/A. § is. Ez a szabályozás mindannak ellenére alakult így, hogy az alkotmánybírósági gyakorlatból ismert a szakszervezetek demokráciában betöltött szerepe,[127] amelyet a nemzetközi szerződések[128] és az Alaptörvény még erősíteni is látszanak.
3.2 Az autonóm társadalmi szerveződések csoportjába tartozó szakszervezetek lényeges szerepet játszanak a demokratikus közélet alakításában.[129] A demokratikus jogállamisággal, a demokrácia alkotmányi alapelvének [B) cikk (1) bek.] érvényesülésével szoros kapcsolatban áll a közhatalmi döntésekkel érintettek bekapcsolása a döntéshozatali folyamatba. A demokratikus jogállam annak normális működtetése is hozzátartozik.[130] Ennek feltétele az is, hogy az állami döntéshozatal mechanizmusában jelentőséget kell tulajdonítani az érdekképviseletek, szakszervezetek véleményformálásának, különös tekintettel arra, hogy "az egyéni szabadság csak másokkal együttműködve bontakozhat ki" (Nemzeti hitvallás), illetve hogy "képességei és lehetőségei szerint köteles az állami és közösségi feladatok ellátásához hozzájárulni" (O) cikk). Az érdekvédelmi célú szervezkedés szabadsága alapján létrehozott szervezeteknek a közhatalmat gyakorló szervek döntései meghozatalába való bevonása a széleskörű egyeztetésen alapuló döntéshozatali mechanizmus megteremtésének alapja.[131] A közvetítő rendszer részeként működő szakszervezetek érdemi működése nélkül az Országgyűlés nem lenne képes eleget tenni népképviseleti funkcióját [1. cikk (1) bek.], és nem lehetne megvalósítani az érdekképviseletet sem [XVII. cikk (2) bek.]. A szakszervezetek érdemi működését különböző jogosítványok adásával a törvényhozónak kell biztosítania a szakszervezetek sajátosságait - a szükséges érdekérvényesítés általános feltételei, az érdekérvényesítő potenciál - figyelembe véve.
Az Alkotmánybíróság korábban nem foglalkozott általában a szakszervezeti működés alkotmányos védelmének kérdésével;[132] azt állapította meg, hogy az érdekképviseleti tevékenység tartalma nem következik az Alkotmányból. Ez viszont következhet az Alaptörvényből, mivel a XVII. cikk (1)-(2) bekezdései alapján a szakszervezeti érdekképviseleti tevékenység alkotmányossági keretei megváltoztak, azok meghatározhatóak, azaz az alkotmányértelmezési keretek is mások lettek. A szervezkedési jog az egyesülési jog olyan speciális megnyilvánulása [VIII. cikk (5) bek.], amelynek célja az érdekvédelem, érdekképviselet és érdekérvényesítés. Az alapjog tartalmi eleme a szabad, önkéntességen nyugvó megalakulás, az ahhoz való önkéntes csatlakozás, kilépés vagy távolmaradás és a célorientált, szabad tevékenység. A tevékenység (működés) szabadságának Alaptörvényben meghatározott, tehát alkotmányi tartalmi elemei a következőek: a munkáltatókkal való együttműködés, tárgyalások folytatása, kollektív szerződés kötése, érdekeik védelmében együttes fellépés, illetve a munkabeszüntetés [XVII. cikk (1)-(2) bek.]. Mindezek tipikus érdekképviseleti, szakszervezeti jogosítványoknak tekintendők. A munkáltatókkal való együttműködés alaptörvényi célja - amely azonban nem taxatív felsorolás - többes: munkahelyek biztosítása, a nemzetgazdaság fenntarthatóságára és más közösségi célok. E példálózó felsorolás azt juttatja kifejezésre, hogy a szakszervezeti jogokat e célokat szem előtt tartva kell gyakorolni; a közérdek megjelenése ebben a vonatkozásban legfeljebb közvetetten figyelhető meg (atekintetben, hogy a munkavállalói érdekképviselet funkcióját látja el, ez azonban - a lentiek szerint - önmagában nem indokolja az adott szervezeti formát). A kollektív szerződés kötése, az együttes fellépés és a munkabeszüntetés a törvény keretei között biztosított, de a törvényi szabályozásnak az Alaptörvény keretei között kell maradnia, azaz az egyesülési jogot [VIII. cikk (2) bek.] tiszteletben kell tartani, és az alapjogok szabályozására vonatkozó elveknek (I. cikk) maradéktalanul érvényesülniük kell. Az egészséget, biztonságot és méltóságot tiszteletben tartó munkafeltételekhez való jog érvényesítésének [XVII. cikk (3) bek.] garanciális feltétele az érdemi szakszervezeti működés, különösen a "érdekeik védelmében" történő "együttes fellépés". Az "együttes fellépés" - mint szakszervezeti részjogosítvány alaptörvényi intézménye - alkotmányos alapjogként is felfogható feltételét és garanciáit a törvényhozó határozza meg, amelyben nagy szabadsággal rendelkezik[133] mindaddig, amíg nem sérti az Alaptörvény egyéb szabályait. Az "együttes fellépés" funkciója az, hogy az érdekek megjeleníthetőek legyenek, amely előfeltételezi az érdekek kifejezésre juttatását, összegyűjtését, majd szelekcióját és a döntéshozatalba való becsatornázásának, vagyis a döntéshozatal kedvező
- 17/18 -
befolyásolásának a lehetőségét. Az érdekérvényesítés oldaláról ezek jelentik a szakszervezeti munka főbb mozzanatait. Ahhoz azonban, hogy mindezeket eredményesen el lehessen látni, a jogalkotónak megfelelő jogosítványokat és garanciákat kell biztosítania a szakszervezetek számára a munkáltatóval szemben. Ilyen garanciális szabály lehet többek között a vonatkozó nemzetközi dokumentumokban[134] is biztosított megfelelő munkaidő kedvezmény, a munkaidő kedvezmény összevonásának lehetősége, a szakszervezeti tagság időtartamán túlnyúló munkajogi védelem a szakszervezeti tisztségviselők számára, helyiség és infrastruktúra használat munkáltató általi kötelező biztosítása, stb.
Az említett jogi szabályozásokból az alábbi megállapítások tehetők. Formális szempontból kifejezetten előnyösnek minősíthető az a tény, hogy a konzultáció talán legfontosabb intézményesített testületébe, az NGTT-be a civil oldal tagjait delegáló Alap jelentős részben számít a minisztériumokkal stratégiai partnerségi megállapodást kötő szervezetekre. Materiális szempontból ugyanakkor már nem ilyen egyértelműen pozitív a helyzet; abból a tényből fakadóan ugyanis, hogy az Alap különböző testületeibe a stratégiai partnerek személyi javaslatára a társadalmi és civil kapcsolatok fejlesztéséért felelős miniszter saját hatáskörében kéri fel a tagokat, maga után vonja annak a lehetőségét, hogy a megtett személyi javaslatok közül válogatva a miniszter a hozzá politikai vagy más szempontból kötődő személyekre nézve tesz javaslatot. Nincs tehát intézményesített garancia arra nézve, hogy a társadalom esetlegesen szélesebb rétegeit is képviselő szervezeteket a miniszter diszkrecionális döntése ne zárja ki a konzultáció intézményesített lehetőségéből.[135] A Hszt. hatályos szabályai az említett garanciákat nem, vagy nem megfelelő mértékben tartalmazzák, amivel a szakszervezeti működés egyik alaptörvényi intézményének, az "együttes fellépésnek" a tartalmát üresítik ki, és így nem teszik lehetővé a konzultációban való valódi és érdemi részvételt. A szabályozás minden bizonnyal ellentétes az Alaptörvénnyel, de ha ezt az Alkotmánybíróság nem is állapítja meg,[136] az minden esetre világos, hogy az érdemi (itt: szervezett) konzultációban ezeknek a szakszervezeteknek a tagjai a szervezetükön keresztül részt venni nem tudnak.
A szabályozási környezetnek illeszkednie kell a célhoz, és akkor is ilyennek kell maradnia, ha problémák adódnak, újmegoldások születnek vagy változnak a politikai prioritások.[137] Ennek a kormányzat/ jogalkotó akkor tud megfelelni, ha ténylegesen és hatékonyan alkalmazza a minőségi jogalkotás eszközeit, azokat a politikaalkotás elemként fogja fel, és ennek koherens rendszerébe illeszti bele, majd időről-időre felülvizsgálja az alkalmasságot, és ha kell, a tapasztalatok figyelembe vételével módosításokat eszközöl. Egyik ilyen eszköz a részvétel, illetve azon belül a konzultáció, amelyekkel kapcsolatban a nyugati alkotmányos demokráciákban az a tendencia látszik, hogy mindkét eljárást erősíteni törekednek.
A konzultációs mechanizmusok új magyar szabályozását és az annak alapján kialakulófélben lévő gyakorlatot vizsgálva azt állapíthatjuk meg, hogy a magyar jogalkotó - részben az európai tendenciákra is figyelemmel - törekszik a better regulation elvének megfelelő jogalkotási eljárásrend kialakítására, annak valódi tartalommal való megtöltése és helyes alkalmazása azonban számos hiányossággal, és ennek következtében érvényesülési fogyatékossággal terhelt. Úgy tűnik, hogy a magyar jogalkotó még nem ért a Bizottság magával szemben támasztott "smart regulation" uniós elképzelésében írtak nemzeti megvalósításához. A jelenlegi szabályozásból viszont az látszik, hogy a hatékonyság növelése érdekében kiújult a kormányzati elkötelezettség a hatásvizsgálatok iránt, a részvétel, a konzultáció azonban mintha nem került volna be ennek az elkötelezettségnek a látóterébe. Ez nemcsak amiatt hátrányos, mert a konzultáció eszköze lehet a hatékony, informatív és objektív hatásvizsgálatnak, hanem amiatt is, mert növelni tudná a jogszabályok elfogadottságát és meg tudná könnyíteni a megvalósítást. Nem utolsó sorban az érdemi konzultáció pedig növelhetné a társadalmi bizalmat, a részvétel iránti igényt, a vélemény kifejtésének fontosságát, ami pedig visszahathatna a politikai szintre is, és növelhetné a politikai döntéshozó demokrácia és minőségi jogalkotás iránti elkötelezettségét. ■
JEGYZETEK
* Készült a Bolyai ösztöndíj támogatásával.
[1] A jogállam elvének megjelenése a régebben elfogadott államok alkotmányaiban ritka. Report on the rule of law. Adopted by the Venice Commission at its 86[th] plenary session (Venice, 25-26 March 2011) CDL-AD(2011)003rev. 8. o.
[2] Report on the rule of law 5., 8. o.
[3] Ld. Economist Intelligence Unit, Democracy index 2011: Democracy under stress (The Economist Intelligence Unit ltd. 2011; http://tinyurl.com/bu8djnw), Economist Intelligence Unit, Democracy index 2010: Democracy in retreat - A report (The Economist Intelligence Unit Ltd. 2010,
http://graphics.eiu.com/PDF/Democracy_Index_2010_web.pdf) A demokratikus elvek magyarországi érvényesülése tekintetében ld. Velencei Bizottság véleményeit,
http://www.venice.coe.int/site/dynamics/N_Opinion_ef.asp?L=E&CID=17.
[4] Democracy index 2010. 9. o.
[5] Democracy index 2010, op. cit. n. 34.at p. 32.
- 18/19 -
[6] Ágh Attila: Demokráciakutatás a politikai és a közpolitikai elemzés keresztútján: a demokráciák minősége és teljesítőképessége. Politikatudományi Szemle XXI/2. 65. o.
[7] Ld. Sanja Baric: Principles of Good governance and the Republic of Croatia. In Tímea Drinóczi - Mirela ®upan -Zsombor Ercsey- Mario Vinković (eds.): Contemporary legal challanges: EU - Hungary - Croatia. Pécs - Osijek 2012.
[8] Boda Zsolt - Medve-Bálint Gergő: Az intézményi bizalom a régi és az új demokráciákban. Politikatudományi Szemle XXI/2. 44., 27., 28. o.
[9] Boda - Medve-Bálint: i.m. 28. o. Kiemelik ugyanakkor azt is, hogy a bizalomnak egészségesnek kell lennie, nem szerencsés annak hiánya, de a túlzott bizalom is lehet veszélyes. Uo. Kutatásokra alapozva Bartha Attila megállapítja: "demokrácia és a kormányzati hatékonyság - legalábbis az európai társadalmakban - hosszabb időszakot tekintve a legkevésbé sem válik el egymástól". Bartha Attila: Kormányzás, kultúra vagy a demokrácia minősége? Politikatudományi Szemle XXI/2. 111. o.
[10] Az átpolitizáltság jellemző együtt jár azzal a vélekedéssel, hogy az intézmények korruptak is, és mindebből fakadóan rosszul teljesítenek. Boda - Medve-Bálint: i.m.38. o.
[11] Boda - Medve-Bálint: i.m. 39. o.
[12] Ágh: Demokráciakutatás a politikai és a közpolitikai elemzés keresztútján: a demokráciák minősége és teljesítőképessége. 65. o.
[13] Ágh: i.m. 57. o.
[14] Ágh: i.m. 60., 61. o.
[15] Cesare Pinelli: The Populist Challenge to Constitutional Democracy. European Constitutional Law 2011. I. 5-16. o. alapján ld. Ádám Antal: A posztmodernitás és a posztdemokrácia alkotmányosságáról. In Drinóczi Tímea - Jakab András: Alkotmányozás Magyarországon 2010-2011. I. PPKE JÁK - PTE ÁJK, 2013. 31-46. o.
[16] Ádám: i.m. 43-45. o.
[17] Megjegyzendő, hogy ez a folyamat az Alkotmánybíróság "asszisztálásával" zajlott és zajlik. Ld. erről bővebben Drinóczi Tímea - Kocsis Miklós: A jogalkotási eljárás materiális feltételeiről. Új Magyar Közigazgatás 2011. 8. sz. 16-24. o. Ld. továbbá a III. 3. pontban.
[18] Ellentétben pl. az EU-val, ahol legalábbis folyamatos lépések történnek a demokrácia-deficit leküzdésére, egyfelől az Európai Parlament hatásköreinek megerősítése által, másfelől a nemzeti parlamentek uniós szerepkörének kibővítése útján, még ha - főként az utóbbi dimenziót illetően - nem is tekinthető ez a demokratizálási folyamat befejezettnek. A nemzeti parlamentek kapcsán ld. Mohay Ágoston: Az EU-Szerződés 12. cikkének magyarázata. In Osztovits András (szerk.): Az Európai Unióról és az Európai Unió működéséről szóló szerződések magyarázata 1., CompLex Wolters Kluwer, Budapest 2011. pp. 111-125. Az EU részvételi/konzultációs mechanizmusáról ld. bővebben a II. 4.4. pontban.
[19] Ld. bővebben Drinóczi Tímea: Alkotmányos párbeszéd-elméletek. JURA 2012. 2. sz. Mások a jelenséget társalgásnak, beszélgetésnek nevezik utalva ezzel arra, hogy a kommunikáció nem csak két szereplő között zajlik. Monica Claes, Maartje de Visser, Patricia Popelier, Catherine Van de Heyning (eds.): Constitutional Conversations in Europe: Actors, Topics and Procedures. Intersentia 2012
[20] E megközelítés kizárja azt, hogy a párbeszéd alapját jelentő kommunikációként értelmezzük a felhatalmazáson alapuló jogalkotást.
[21] Ld. Petrétei József: Az alkotmányos demokrácia alapintézményei. Dialóg Campus Kiadó, Budapest - Pécs 2009. 147. oldaltól.
[22] A többi alapelv tekintetében ld. Drinóczi: Minőségi jogalkotás és adminisztratív terhek csökkentése Európában. 18-19. o.
[23] A konzultációról lásd bővebben Petrétei József: A minőségi jogalkotásról. In Piacgazdaság - jogállam - jogalkotás. Acta Humana Studiosorum. Emberi Jogok Magyar Központja Közalapítvány, Budapest, 2006. 18. o., Petrétei József: A nyitott jogalkotásról. In: Jogállam - emberi jogok: program és minőség. Acta Humana Studiosorum. Emberi Jogok Magyar Központja Közalapítvány, Budapest 2006. 11-27. o. Drinóczi Tímea - Petrétei József: Jogalkotástan. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs 2004. 213-217. o.
[24] United Nations E-Government Survey 2010. Leveraging e-government at a time of financial and economic crisis. United Nations, New York 2010. http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un-dpadm/unpan038851.pdf (a továbbiakban UN Survey) 84. o.
[25] Vö. az Az intelligens szabályozás az Európai Unióban c. közleménnyel. "Mindez elősegíti majd a Lisszaboni Szerződés részvételi demokráciára vonatkozó rendelkezéseinek a gyakorlatba való átültetését" Az Európai Unióról szóló szerződés 11. cikke, COM(2010)543, 3. o.
[26] E konzultációs forma alapvetően attól függ, hogy milyen az érdekegyeztetés intézményrendszerének kiépítettsége és közjogi szabályozottsága, illetve milyen mértékben tűnik indokoltnak a különböző szakmai-intézményi érdekek figyelembe vétele.
[27] A tervezésről és a koordinációról ld. Drinóczi: Minőségi jogalkotás és adminisztratív terhek csökkentése Európában. 44-56. o.
[28] Vö. COM(2010)543, p. 3.
[29] Petrétei József: Nyilvánosság - a helyi közügy, közérdek kialakítása. In Csefkó Ferenc (szerk.): Önkormányzati iránytű. Új Historica Kiadó, Villány 2000. 287. o.
[30] Ld. bővebben Drinóczi: Minőségi jogalkotás és adminisztratív terhek csökkentése Európában. 113-121. o.
[31] Objektív korlátként jelentkezik például a konzultációra vonatkozó nem megfelelő jogi szabályozás, a digitális szakadék, míg szubjektív korlátként az ismeretek hiánya említhető meg.
[32] J Millards - E Horlings: Research Report on Value for Citizens. A vision of public governance in 2020. ICT for Government and Public Services. August 2008
http://ec.europa.eu/information_society/activities/egovernment/studies/docs/research_report_on_value_for_citizens.pdf 68. o. Az "együttműködő közvetlen demokrácia" (hálózati-tanácskozó demokrácia, amely az online szolgáltatások olyan területét jelöli, amely csatornákat nyit a közügyekben való online részvételhez; UN Survey 2010. 83. o., Millards - Horlings: i.m. 69. o.) az e-részvételre (konzultációra) támaszkodik, újonnan formálódó közösségeken (projekt teameken) és horizontális, illetve vertikális vitaszínterekre kiterjedő tanácskozáson alapul. Ebben a modellben az elsődleges haszonélvezők a résztvevő közösségek, akik a haszonból akkor részesednek tágabb körben, ha a kapcsolat az enklávék között alakul ki. Ld. bővebben Drinóczi: Minőségi jogalkotás és adminisztratív terhek csökkentése Európában. 122. o.
[33] A törvényhozás szempontjából ugyanis a hálózati-tanácskozó demokrácia - mint a közvetlen demokrácia egyik továbbfejlesztett változata - néhány más problémát is felvet, amelyek alapvetően a közvetlen típusú demokráciák sajátjai. Az első az eredmény becsatornázása. Úgy tűnik, nincs összhang a hálózati-tanácskozó demokrácia és a jogalkotás között, vagyis még nem alakult ki, hogyan kellene az effajta döntéshozatal eredményét a törvényhozási folyamatba becsatornázni. A második a problémák összetettsége. Nem jelenthet megoldást az, ha az összetett problémákat úgy próbálják megértetni a polgárokkal, hogy olyan eldöntendő kérdéssé egyszerűsítik, melyre csak igennel vagy nemmel kell felelni. Ez azzal a veszéllyel is fenyegethet, hogy - a problémát a kontextusból kiszakítva - hozzák meg a döntéseket, és így azok nem szolgáltatnak megoldást az összetett problémára, sőt az egyének részvétele teljesen fölöslegessé válik. További probléma, hogy azok, akik számára nem adottak ezek az eszközök, és akik nem vesznek részt az enklávék véleménykialakító tevékeny-
- 19/20 -
ségében, könnyen kimaradhatnak ezekből a folyamatokból. Bővebben ld. Drinóczi: Minőségi jogalkotás és adminisztratív terhek csökkentése Európában. 122-123. o.
[34] Ld. bővebben a II. 4. pontban.
[35] Az állami döntéshozókkal szemben felállított követelményt, illetve mindezen funkciókat Patricia Popelier sorolta fel. Patricia Popelier: Consultation on Draft Regulation: Best Practices and Political Objections. In Marta Tavares Almeida - Luzius Mader (eds): Proceedings of the 9th IAL Congress Quality of Legislation - Principles and Instruments. Lisbon, 24-25 June 2010. Nomos Verlag, Baden-Baden 2011.
[36] Belgiumban kötelező kikérni az Államtanács, a jogalkotási osztály és más tanácsadó szervek véleményét a delegált jogalkotás során; ennek elmaradása érvénytelenségi okként értelmezendő, és a jogi aktus megsemmisítéséhez vezet. Popelier: i.m. 138. o.
[37] Popelier: i.m. 140. o.
[38] Az Európai Bizottság vonatkozó alapelveit és minimumstandardjait ld. Towards a reinforced culture of consultation and dialogue - General principles and minimum standards for consultation of interested parties by the Commission, Communication from the Commission, COM(2002) 704 final.
http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/consultation_en.htm, http://ec.europa.eu/enterprise/regulation/better_regulation/consultations_en.htm, Zöld Könyv - Európai átláthatósági kezdeményezés COM(2006) 194 végleges. Ld. még Drinóczi: Minőségi jogalkotás és adminisztratív terhek csökkentése Európában. 91-94. o. A minimumstandardok nem változtak, kivéve a konzultációs időtartam 2012-től alkalmazott meghosszabbítását (12 hét a 8 hét helyett).
[39] Popelier: i.m.143-146. o.
[40] Ha a szociális partnerek erős pozíciót foglalnak el a tanácsadó testületekbe (mint pl. Flandriában), a konzultáció és a tárgyalás határvonala elmosódhat; emiatt ilyen esetekben helyesebb a stakeholderekkel külön konzultálni. Popelier: i.m. 145. o.
[41] Ld. Accountability, Transparency, Participation: Key Elements of Good Governance. International Regulatory Reform Conference, January 31-February 1, 2013, Berlin.
[42] http://www.citizensassembly.bc.ca/public/inaction. Ld még Ontarió hasonló jellegű gyűlését. Több információ található: http://www.parl.gc.ca/content/LOP/Research-Publications/prb0417-e.htm
[43] A mini-public résztvevői véletlenszerűen kiválasztott politikától független polgárok, akik meghatározott ideig üléseznek, szakértőket hallgathatnak meg, és önállóan alakíthatják ki a véleményüket. Ld. bővebben Graham Smith: Deliberative democracy and mini-publics. Paper prepared for PSA Annual Conference 2008 http://www.psa.ac.uk/journals/pdf/5/2008/Smith.pdf
[44] Minden választókerületből egy férfi és egy női tagot választottak, akik közül a gyűlés mandátuma alatt csak egy fő mondott le. Ld. Accountability, Transparency, Participation: Key Elements of Good Governance. International Regulatory Reform Conference, January 31-February 1, 2013, Berlin.
[45] A javaslat végül kis a választókerületek nagy többségében támogatást kapott, de a választópolgárok nem támogatták a szükséges arányban (60% helyett 57,7%). Így a referendum sikertelen lett.
[46] COM(2010)543, 2. o., amely hivatkozza: COM(2010) "2020 Európa 2020 - Az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedés stratégiája."
[47] COM(2010)543, p. 2.
[48] Az intelligens szabályozás gazdasági szempontból pedig az adminisztratív terhek további csökkentésére koncentrál.
[49] Ld. Drinóczi Tímea: Minőségi jogalkotás és adminisztratív terhek csökkentése Európában. HVG-ORAC Kiadó, Budapest 2010. 61-123. o.
[50] A közlemény ugyanis kifejezésre juttatja, hogy "a szabályozás javításának programja már eddig is jelentős változást eredményezett a bizottsági politikaalakítás és szabályozási javaslattétel módjában. Mára a politikai döntéshozatali folyamat elengedhetetlen részévé vált az érdekeltekkel való konzultáció és a hatásvizsgálat. Ezek erősítették az átláthatóságot és az elszámoltathatóságot, és előmozdították az igazolt tényeken alapuló politikai döntéshozatalt. E rendszert helyes gyakorlatnak tekintik az Unión belül, továbbá hozzájárulást jelent az uniós intézményeken belüli döntéshozatalhoz." Az Európai Számvevőszék 3/2010. sz. különjelentése "Hatásvizsgálatok az uniós intézményekben: segítik-e a döntéshozatalt?"
[51] COM(2010)543, p. 3.
[52] A Bizottság sokféle konzultációt folyat a 2002-ben megállapított minimumkövetelmények alapján. Az e közlemény céljából folytatott nyilvános konzultációra érkezett válaszokból az derült ki, hogy az érdekeltek nagyra értékelik a Bizottság e téren tett erőfeszítéseit, azonban úgy gondolják, hogy további javításokra van szükség. COM(2010)543, p. 11.
[53] Sokan hosszabb konzultációs időszakot és könnyebben hozzáférhető konzultációkat igényeltek, mivel a polgárok és egyéb érdekeltek hozzájárulási képessége nem ugyanolyan, és nem mind rendelkeznek internetkapcsolattal. COM(2010)543, p. 11.
[54] http://ec.europa.eu/enterprise/policies/better-regulation/administrative-burdens/online-consultation/index_hu.htm, COM(2010)543, 6. o.
[55] Commission communication - COM(2012)746 (12 December 2012)
[56] Ennek egyik eszköze a REFIT program (a Regulatory Fitness and Performance Programme) elindítása, amellyel a terheket, inkonzisztens szabályokat, joghézagokat és nem hatékony szabályokat kívánnak azonosítani, illetve ellenőrizni szeretnék a tagállami erőfeszítéseket, amelyeket az adminisztratív terhek csökkentése érdekében hoztak. Ezért a tagállamoknak 2013 végéig jelentést kell tenniük arról, hogy hogyan hajtották végre az adminisztratív terhek csökkentésének programját. COM(2012)746, 3., 5. o.
[57] A konzultációra és az adminisztratív terhek csökkentésére vonatkozó politikák értékelése a közleményt kísérő két különálló dokumentumban található. Staff Working Document "Review of the Commission Consultation Policy" - SWD(2012) 422 (12 December 2012), Staff Working Document "Action Programme for Reducing Administrative Burdens in the EU" - SWD(2012) 423
[58] E szerv küldetése, hogy a parlamenti bizottságokkal szoros együttműködésben segítse a hatásvizsgálat egységesebb és integráltabb megközelítésének kialakítását és megvalósítását annak érdekében, hogy a politika alakítása minőségibb és koherensebb legyen. A European Parliament's IA Unit a bizottságok kérésére értékeli a Bizottság hatásvizsgálati eredményeinek minőségét és pártatlanságát, azokhoz kiegészítő vagy alternatív hatásvizsgálatokat készít, illetve megvizsgálja a jelentősebb módosítások hatásait is.
[59] COM(2012)746, 8., 10. o.
[60] Recommendation of the Council on regulatory policy and governance. OECD 2012, http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/49990817.pdf
[61] A british columbiai példa, ahol "csak" a választási rendszer átalakításáról volt szó a magyar alkotmányozás fényében különösen érdekes. Ld. pl. Drinóczi Tímea: Az alkotmány és az Alaptörvény legitimitásáról. In: Fülöp Péter - Bencsik András (szerk.): Jogász Doktoranduszok I. Pécsi Találkozója. Tanulmánykötet. Pécs 2011. http://www.law.pte.hu/files/tiny_mce/File/Hirek/20111017/tanulmanykotet.pdf, http://kozjogpecs.hu/images/ujcikk/tanulmanyktet.pdf, a Fundamentum 2011-es lapszámait.
[62] Jogforrási hierarchia, jogalkotói hatáskörök rögzítése, nemzeti, nemzetközi és uniós jogra vonatkozó rendelkezések.
[63] A hatékonyság elvének svájci alkotmányba emeléséről ld. Alexandre Flückiger: Effectiveness: A new Constitutional principle. Legislacão N. 50 Outubro - Dezembro 2009. p. 187.
- 20/21 -
[64] Ld. bővebben: Csink Lóránt: Mérföldkő a jogalkotásban. Új Magyar Közigazgatás 2011. 8. sz.
[65] Ennek indokairól bővebben ld. Drinóczi Tímea - Kocsis Miklós: A jogalkotási eljárás materiális feltételeiről. Új Magyar Közigazgatás 2011. 8. sz.
[66] A jogalkotás tekintetében ld. Rixer Ádám: Az újabb jogalkotás jellegzetességei. Kodifikáció 2012. 2. sz. 37.
[67] Bővebben ld. Drinóczi - Kocsis: A jogalkotási eljárás materiális feltételeiről.
[68] Ellentétben pl. az EU arányossági elvével. Ld. továbbá a hatékonyság elvének alkotmányosodását: Alexandre Flückiger: Effectiveness: A new Constitutional principle. Legislacão N. 50 Outubro - Dezembro 2009. p. 187.
[69] Ennek megítélése természetesen nagyban függ attól, hogy az állam miként határozza meg a materiális értelemben vett demokratikus jogállamhoz való viszonyát.
[70] Az előterjesztésben röviden be kell mutatni javasolt intézkedésnek a költségkihatását, valamint várható gazdasági, költségvetési, társadalmi, igazgatási, államháztartási, nemzetközi és egyéb hatásait - szükség szerint példákkal és számításokkal alátámasztva -, illetve következményeit (hatásvizsgálati lap). Ügyrendről szóló 1144/2010. (VII. 7.) Korm. határozat.
[71] Ld. 24/2011. (VIII. 9.) KIM rendeletet az előzetes és az utólagos hatásvizsgálatról, 301/2010. (XII. 23.) Korm. rendelet a jogszabálytervezetek és szabályozási koncepciók közzétételéről és véleményezéséről
[72] Farkas Krisztina: A hatásvizsgálati rendszer koncepcionális megközelítése.
[73] Ld. a "Jogszabály-előkészítési folyamat racionalizálása" elnevezésű programot (projektkód: ÁROP 1.1.10-2011-2011-0001), ami jellemzően a hatásvizsgálati rendszerre és az adminisztratív terhek csökkentésének folyamatba történő beillesztésére koncentrál, valamint a Ttv. utólagos felülvizsgálatát is célul kitűző "Hatásvizsgálatok és stratégiák elkészítése a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumban" elnevezés programot (Projektkód: ÁROP-1.1.19-2012-2012-003).
Mindegyik elérhető innen:
http://magyaryprogram.kormany.hu/arop-projektek.
[74] Ld. Tímea Drinóczi - Miklós Kocsis: Public consultation - theory and Hungarian practise. Előadás: 10th Congress of the International Association of Legislation (IAL), 28/29 June 2012, Veliky Novgorod, Russia. Regulatory Reforms - Implementation and Compliance. Megjelenés alatt, Nomos Verlag.
[75] Új Jatv. 16-20. §
[76] Utóbbival kapcsolatban ld. az új Jatv. 20. §-át.
[77] Az új Jatv. a részletszabályok tekintetében megkülönbözteti a kormányzati jogszabály-előkészítő tevékenységet, amely során készített jogszabálytervezetek véleményezésére a Kormány ügyrendje további rendelkezéseket állapíthat meg.
[78] Törvény, kormányrendelet miniszteri rendeletet tervezete és indokolása; a koncepció véleményezésre bocsátható. Ttv. 5. § (1)-(2) bek.
[79] (3) Nem kell társadalmi egyeztetésre bocsátani a) a fizetési kötelezettségekről, b) az állami támogatásokról, c) a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, d) az európai uniós, illetve nemzetközi forrásokból nyújtott támogatásokról, e) a nemzetközi szerződés kihirdetéséről, valamint f) a szervezet és intézmény alapításáról, szóló jogszabályok tervezeteit. (4) Nem bocsátható társadalmi egyeztetésre a tervezet, koncepció, ha az egyeztetés Magyarország különösen fontos honvédelmi, nemzetbiztonsági, pénzügyi, külügyi, természetvédelmi, környezetvédelmi vagy örökségvédelmi érdekeinek védelmét veszélyeztetné. Ttv. 5. § (3)-(4) bek.
[80] Ttv. 5. § (5) bek., 8. § (4) bek.
[81] Ttv. 2. §
[82] Ttv. 9. § (1) bek.
[83] Ttv. 8. § (3) bek.
[84] A közzétett tervezeteket a közzétételtől számított egy évig nem lehet a honlapról eltávolítani. Ttv. 9. § (5) bek.
[85] Ttv. 10. §
[86] Ttv. 9. § (2) bek.
[87] A közzétett törvénytervezethez beérkezett véleményeket a törvényjavaslatot tárgyaló országgyűlési bizottság kérésére a bizottság részére hozzáférhetővé kell tenni. Ttv. 11. §
[88] Ttv. 12. § Az utólagos véleményezés megnyilvánulhat a a jogszabály előkészítéséért felelős miniszter döntése alapján a Jatv-ban meghatározott utólagos hatásvizsgálattal egyidejűleg, a hatálybalépést követően törvény esetében szükség szerint, de legalább egy év elteltével, a hatálybalépést követően kormányrendelet és miniszteri rendelet esetében a jogszabály előkészítéséért felelős miniszter döntése alapján.
[89] Ttv. 13. § (2) bek. A Ttv. 13. § (6) bekezdése egyebekben külön kiemeli az egyházakat: a jogszabály előkészítéséért felelős miniszter stratégiai partneri megállapodást alakít ki azokkal az egyházakkal, amelyekkel korábban az együttműködés kereteit a Kormány jogszabályban vagy közjogi szervezetszabályozó aktusban meghatározta.
[90] E megállapodásban rögzíteni kell különösen az együttműködés célját, azokat a tárgyköröket, amelyekkel kapcsolatos jogszabályok előkészítésében együttműködnek, a kapcsolattartás módját, a véleményalkotáshoz szükséges információkhoz való hozzáférés szabályait, valamint a megállapodás időtartamát. Ttv. 13. § (4) bek.
[91] Ttv. 13. § (1) bek.
[92] Ttv. 14. § (2) bek.
[93] Ttv. 15. § (1)-(2)
[94] Ttv. 14. § (3) bek.
[95] Korm. rend. 1. § a) pont.
[96] Ezt ld pl. http://www.kormany.hu/hu/emberi-eroforrasok-miniszteriuma, http://www.kormany.hu/hu/belugyminiszterium. A kormány.hu-ról is elérhető honlapok felépítése azonos, a "Társadalmi egyeztetés" cím mindegyiken jobb oldalt, alul található.
[97] A közzétett jogszabálytervezettel, koncepcióval, valamint az utólagos véleményezés keretében közzétett jogszabállyal együtt meg kell jelölni az észrevételek fogadására szánt elektronikus címet is. Korm. rend. 2. § (3)-(4) bek.
[98] Korm. rend. 4. § (1) és (2) bek.
[99] Az összefoglalót törvényjavaslat esetén az Országgyűléshez történő benyújtást követően tizenöt napon belül, kormányrendelet és miniszteri rendelet esetén a kihirdetést követően nyolc napon belül, utólagos véleményezés esetén pedig a véleményezés lezárását követő harminc napon belül kell közzétenni a honlapon, ahonnan harminc napig nem távolítható el. Korm. rend. 4. § (4) bek.
[100] Az adatvédelemre vonatkozó és egyéb szabályokat ld. Ttv. 9. § (2)-(4) bek., Korm. rend. 4. § (3) bek.
[101] Kibocsátásának a háttere a Jatv., amely az előzetes hatásvizsgálatról tartalmaz rendelkezéseket a 17. §-ában.
[102] A legnagyobb hasznossággal járó hatásvizsgálatokat, az adott szabályozás függvényében a döntési helyzet megalapozásában legnagyobb szerepet játszó közvetett és közvetlen hatások elemzését kell elvégezni; illetve a szabályozás pozitív és negatív hatásait kell vizsgálni.
[103] KIM rend. 6. § (1) bek.
[104] KIM rend. 2. § (2) bek. 6. pont: a szabályozás előkészítője: a szabályozás előkészítéséért felelős, feladat- és hatáskörrel rendelkező miniszter. Ld. még 4. §
[105] KIM rend. 4. § (4) bek. [...] a) az érintett csoportokra gyakorolt társadalmi, gazdasági, versenyképességi és foglalkoztatási, b) költségvetési, c) a piaci, közigazgatási, lakossági és egyéb nem piaci szereplőket érintő adminisztratív terhekre
- 21/22 -
gyakorolt és igazgatási, d) környezeti és természeti, e) egészség-, valamint f) egyéb, kifejezetten az adott szabályozás szempontjából releváns hatásait. A rendelet felsorolja azokat az eseteket is, amikor nem kell a lapot kitölteni (5. §).
[106] Maga a hatásvizsgálati lap is egyeztetés eredménye volt, ld. Kaposi Judit: Hatásvizsgálati rendelet és az új lap. http://hatasvizsgalat.kormany.hu/download/2/ea/20000/Hat%C3%A1svizsg%C3%A1lati%20rendelet%20%C3%A9s%20%C3%BAj%20lap.pdf
[107] KIM rend. 5. § (1)-(2) bek., 7. § (1), (3) bek.
[108] KIM rend. 8. § (1), (2), (4)-(5) bek.
[109] A 20/2011. (III.3.) KIM utasítással megalkotta az ECOSTAT Kormányzati Hatásvizsgáló Központ SzMsz-ét. Ebben a miniszter az ECOSTAT küldetését a következőképpen határozza meg: gazdaság- és társadalompolitikai valamint környezetpolitikai elemzések, előrejelzések és hatásvizsgálatok készítésével, valamint a közigazgatási szervek döntés-előkészítési munkájának módszertani támogatásával hozzájárul a szakpolitikai döntések, valamint a jogalkotás minőségének javításához, egyben a közpénzek hatékony és eredményes felhasználásához.
[110] Ld. http://hatasvizsgalat.kormany.hu/hatasvizsgalati-alapkepzes, erről az oldalról elérhetőek a képzési segédanyagok is.
[111] Ld. Orbán Krisztián: A minőségi jogalkotási rendszer fejlesztése.
[112] Ez lehetőséget ad a konzultációra és a hatásvizsgálatra vonatkozó szabályok megkerülésére (egyéni képviselői törvényjavaslatok). Ezen egyrészt a koherensebb szabályozás és a parlamenti hatásvizsgálati szerv létrehozatala segíthetne (Ld. EP Impact Assessment Unit).
[113] Ttv. 14. § (1) bek. Megállapítható, hogy a hatályos rendelkezések betartása - a korábbiakhoz hasonlóan - jogilag nehezen számonkérhető, a konzultáció és a hatásvizsgálati (illetve az indokolási) kötelezettség inkább deklaratív rendelkezésnek minősíthető.
[114] A 2008-ban és 2009-ben végzett felmérések eredményeit összefoglalóan ld. Drinóczi: Minőségi jogalkotás és adminisztratív terhek csökkentése Európában. 243-246. o.
[115] Ld. a kisajátításról szóló törvénymódosító javaslatot, amellyel kapcsolatban a honlap arról tájékoztat, hogy 2012. június 28-ig lehet véleményezni, de a javaslatot 2012. június 18-án a parlament már elfogadta (a javaslat 2011. október 19-én kerül benyújtásra).
[116] Ttv. 5. § (5) bek., KIM rend. 5. § (3) bek., Korm. rend. 3. §
[117] http://hatasvizsgalat.kormany.hu/tarsadalmi-egyeztetes
[118] http://hatasvizsgalat.kormany.hu/hatasvizsgalati-konferencia-2011
[119] Ld. ezzel kapcsolatban Rixer Ádám kiváló elemzéseit. Rixer: i.m. 37-54. o.
[120] Továbbá Rixer: i.m., illetve egyes a jogvédő szervek álláspontjait.
[121] Ld. Drinóczi - Kocsis: Public consultation - theory and Hungarian practise.
[122] Civiltv. 55. § Az Alap az államháztartási törvény szerinti "támogató központi költségvetési előirányzat". Az Alap feletti rendelkezési jogot - ágazati stratégiai döntéseivel összhangban - a társadalmi és civil kapcsolatok fejlesztéséért felelős miniszter gyakorolja, és felel annak felhasználásáért.
[123] Civiltv. 60. § (1) bek. Az Alap céljainak megvalósítására vonatkozó elvi, irányító és koordináló döntéseket a kilenc főből álló Tanács hozza meg. A Tanács három tagját a civil jelöltállítási rendszeren keresztül bejelentkezett szervezetek képviseletére jogosult elektorok közvetlenül választják meg, három tagját az Országgyűlés az illetékes szakbizottsága útján jelöli ki, három tagját a civil szervezetekkel megkötött stratégiai partnerségi megállapodás alapján, a szervezetek személyi javaslatára a társadalmi és civil kapcsolatok fejlesztéséért felelős miniszter saját hatáskörében kéri fel.
[124] Civiltv. 61. § (1) bek. A miniszter az Alap forrásainak felhasználása, a pályázati kiírások elkészítése, a beérkező pályázatok elbírálása, valamint a támogatott célok megvalósulásának szakmai ellenőrzése érdekében rendelet útján kilenc tagú kollégiumokat hoz létre. A kollégium három tagja a civil jelöltállítási rendszeren keresztül kerül megválasztásra, három tagot a kormányzati ágazati szakpolitikai feladatot ellátó miniszter az általa vezetett minisztériummal stratégiai partnerségi megállapodást kötött civil szervezetekkel történt egyeztetést követően delegál, három tagot pedig a társadalmi és civil kapcsolatok fejlesztéséért felelős miniszter a minisztériumával stratégiai partnerségi megállapodást kötött civil szervezetekkel történt egyeztetést követően saját hatáskörében jelöli ki.
[125] Az NGTT a gazdaság és a társadalom fejlődését érintő átfogó ügyek, a kormányzati ciklusokon átívelő nemzeti stratégiák megvitatására, valamint a harmonikus és kiegyensúlyozott gazdasági fejlődés, illetve az ehhez illeszkedő szociális modellek kidolgozásának és megvalósításának előmozdítására létrejött, az Országgyűléstől és a Kormánytól független, konzultációs, javaslattevő és tanácsadó testület, a munkaadói és munkavállaló érdek-képviseleti szervezetek, a gazdasági kamarák, a nemzetpolitika területén tevékenykedő civil szervezetek, a tudomány hazai és határon túli képviselői, valamint a külön törvény szerinti egyházak közötti társadalmi párbeszéd legátfogóbb, sokoldalú konzultatív fóruma. A Nemzeti Gazdasági és Társadalmi Tanácsról szóló 2011. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: NGTTtv.) 2. § (1) bek.
[126] NGTTtv. 3. §. Ekként nyomon követi és elemzi az ország társadalmi-gazdasági fejlődését; javaslatokat dolgoz ki az Országgyűlés és a Kormány részére az átfogó makrogazdasági és társadalmi problémák megoldására; megvitatja a foglalkoztatáspolitikai, munkaerő-piaci, a jövedelemelosztást és a társadalom széles körét érintő kormányzati stratégiákat, koncepciókat, illetve a gazdasággal, a foglalkoztatással, a jövedelmek alakulásával, a társadalompolitikával összefüggő alapvető kérdéseket; véleményt nyilvánít a vállalkozásokat, a foglalkoztatást, illetve a társadalom széles körét közvetlenül érintő tervezett kormányzati intézkedésekről; részt vesz a jogszabályok és egyéb kormányzati döntések hatásainak feltárásában, amelyről tájékoztatja a Kormányt; konzultációt folytat az Európai Unióval kapcsolatos stratégiai kérdésekről; megtárgyal minden olyan nemzetgazdasági vagy társadalompolitikai kérdést, amelyet az NGTT tagjainak kétharmada javaslata alapján az NGTT napirendjére tűz.
[127] Ezek a továbbiakban is felhasználhatóak. Vö. A 22/2012. (V. 11.) AB határozattal.
[128] Főként az ILO Egyezmények.
[129] Vö. 6/2001. (III. 14.) AB határozat
[130] 28/1995. (V. 19.) AB határozat
[131] Vö. 40/2005. (X. 19.) AB határozat
[132] A témával kapcsolatban ld. 8/1990. (IV. 23.) AB határozatot a 24/1990. (XI. 8.) AB határozatot, a 61/B/2004. AB határozatot, a 40/2005. (X. 19.) AB határozatot, a 1136/2005. AB határozatot.
[133] Vö. a 61/B/2004. AB határozattal.
[134] Ld. pl. a vonatkozó ILO egyezményeket.
[135] A problémákat hasonlóképpen látja Antal Attila. "A deklarált széleskörű társadalmi részvétel helyett a kormányzat által kiválasztott "véleményvezérek" dominálhatják a jogalkotás folyamatát." Antal Attila: Az Alaptörvény környezetvédelmi filozófiájának vakfoltjai. In Drinóczi Tímea - Jakab András (szerk.): Alkotmányozás Magyarországon 2010-2011. PPKE JÁK - PTE ÁJK, Budapest - Pécs 2013 (megjelenés alatt).
[136] Ld. a 3333/2012. (XI. 12.) AB végzést.
[137] COM(2012)746, 11. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi docens.
Visszaugrás
