Az önkormányzati normakontroll-eljárások hazai szabályozása igencsak "kalandos" múltra tekint vissza. A rendszerváltozást követően először az Alkotmánybíróság mint "normakontroll-monopóliummal" bíró szerv[1] kapott hatáskört az önkormányzati rendeletek Alkotmányba, valamint más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló eljárások lefolytatására. A törvényességi szempontú önkormányzati normakontroll a taláros testület egyik legvitatottabb hatásköre[2] maradt egészen 2012-ig, amikor is az Alaptörvény koncepcionális változást hozott. Az alkotmányozó ugyanis áthelyezte azt a közigazgatási bíráskodás terrénumára, a Kúria hatáskörébe, míg a tisztán alkotmányossági szempontú önkormányzati normakontrollt az Alkotmánybíróság hatáskörében hagyta.[3] A szervezeti változás azonban nem eredményezett koncepcionális változást: a törvényességi szempontú önkormányzati normakontroll továbbra is egy alkotmánybírósági jellegű, kizárólag meghatározott személyek által indítványozható, nemperes eljárástípus maradt. E szabályozási modell legszembetűnőbb hiátusa a szubjektív jogvédelem elégtelensége volt, az önkormányzati rendelet nyomán alanyi jogsérelmet szenvedett személyek ugyanis nem kezdeményezhették a Kúria eljárását, ez pedig hézagossá tette a jogvédelmet.[4]
A törvényességi szempontú önkormányzati normakontroll-eljárások végül mai formájukat a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) hatálybalépésével nyerték el, a Kp. ugyanis - azzal a céllal, hogy a közigazgatás tevékenységével szemben minél szélesebb körben legyen elérhető a bírói jogvédelem[5] - kiterjesztette tárgyi hatályát az önkormányzati rendeletekre is. Az eljárási szabályok újrakodifikálása pedig egyúttal lehetőséget adott a szubjektív jogvédelem vonatkozásában fennálló hiátusok rendezésére is. Jelen tanulmányban azt vizsgálom, hogy a jogalkotó élt-e ezzel a lehetőséggel, és az önkormányzati normakontroll közigazgatási perjogi emancipációja együtt járt-e a szubjektív jogvédelem szintjének megerősödésével is. Szubjektív jogvédelem alatt a közigazgatás tevékenysége folytán jogaikban vagy jogos érdekeikben sérelmet szenvedett jogalanyok számára biztosított jogvédelmet értem. Emellett pedig használom az objektív jogvédelem fogalmát is, amelynek célja a közigazgatás tárgyi joghoz kötöttségének biztosítása.[6] Vizsgálatom tárgyát kizárólag a Kp. hatálya alá tartozó, törvényességi szempontú normakontroll képzi, az Alkotmánybíróság hatáskörében maradt tisztán alkotmányossági szempontú normakontroll nem, így a továbbiakban ebben az értelemben használom az önkormányzati normakontroll kifejezést is.
A Kp. 139. §-a leszögezi, hogy az önkormányzati normakontroll-eljárásokban a kódex általános szabályait a XXV. Fejezetben található eltérésekkel kell alkalmazni, azonban figyelemmel kell lenni a "normakontroll sajátosságaiból fakadó eltérésekre" is. A törvény tehát már ezzel is hangsúlyozza, hogy itt egy speciális eljárástípusról van szó. Az alábbiakban összefoglalom az eljárás fontosabb, témánk szempontjából releváns perjogi sajátosságait.
Egyrészt, bár a Kp. főszabályként a közigazgatási jogvita generálklauzulájával határozza meg azon közigazgatási tevékenységfajtákat, amelyekkel szemben biztosított a közigazgatási bírói jogvédelem,[7] az önkormányzati rendeletek tekintetében a bírói utat mégis a generálklauzulán kívül, egy "kiegészítő szabállyal" nyitja meg.[8] Teszi ezt annak ellenére, hogy az önkormányzati rendeletek dogmatikailag közigazgatási aktusnak minősülnek, így minden további nélkül beilleszthetőek lennének a közigazgatási jogvita fogalmába.[9] A jogalkotó e szabályozási koncepciót többek között az önkormányzati rendeletek jogszabályi minőségével indokolja.[10] Ennek kapcsán fontos hangsúlyozni, hogy a magyar közjogi gondolkodás hagyományosan egységesen kezeli a jogszabályok feletti normakontrollt, tekintet nélkül arra, hogy az adott jogszabály a közigazgatási jogalkotás terméke-e.[11] E felfogás a jogszabályok, így az önkormányzati rendeletek feletti normakontrollra is inkább alkotmányjogi jogvitaként tekint,[12] nem pedig a közigazgatás törvényessége megőrzésének és az egyének jogainak közigazgatással szembeni védelmének
- 49/50 -
eszközeként. A generálklauzulán kívüli szabályozás ezen alkotmányjogias felfogás egyik megnyilvánulása: a jogalkotó ragaszkodott ahhoz, hogy a jogszabályok és a generálklauzula körébe tartozó közigazgatási aktusok közötti határvonal fennmaradjon. Önmagában ugyanakkor az önkormányzati rendeletek jogszabályi minősége nem indokolná a generálklauzulán kívüli szabályozást. Sőt a jogalkotó más normatív aktusoknál, például a köztestületi szabályzatoknál élt is azzal a szabályozási technikával, hogy a generálklauzulán keresztül nyitja meg a bírói utat, majd külön fejezetben rendezi az aktus normatív jellegével összefüggő eljárási kérdéseket. Álláspontom szerint nincs olyan különbség a jogszabályok és az egyéb normatív közigazgatási aktusok között, amely kizárná e szabályozási modell alkalmazását az önkormányzati rendeleteknél is. Ezen nem változtat az sem, hogy az önkormányzati normakontrollt az Alaptörvény kifejezetten nevesíti, a 25. cikk (2) bekezdésében található szabály ugyanis nem konkretizálja, hogy a bíróság pontosan hogyan, milyen eljárásban dönt az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről, a jogalkotónak tehát e körben széles mérlegelési lehetősége van.
Másfelől, jól mutatja önkormányzati normakontroll-eljárás speciális jellegét az is, hogy az nem sorolható be egyértelműen a Kp. által szabályozott két nagy eljárástípus, azaz a peres és a nemperes eljárások csoportjának egyikébe sem. Már a Kp. felépítése is erre utal, ezen eljárás ugyanis a kódex különös részének tekinthető Ötödik Részben, de a közigazgatási nemperes eljárásoktól eltérő fejezetben helyezkedik el. Ezt támasztja alá a miniszteri indokolás is, amely speciális eljárásként aposztrofálja az önkormányzati normakontrollt.[13] A Kp. 139. § (1) bekezdése a normakontroll kifejezést használja, ami arra enged következtetni, hogy a törvény az eljárás tárgyát ("norma") és annak tárgyi jogszerűségét ("kontroll") tartja hangsúlyosnak, nem pedig az eljárás alanyait, a köztük fennálló kontradikciót, az alanyi jogsérelmet,[14] ami a nemperes jellegre enged következtetni. Sőt az Önkormányzati Tanács egy határozatában utalt is arra, hogy az önkormányzati normakontroll Kp.-beli szabályozása nagyfokú hasonlóságot mutat az alkotmánybírósági normakontroll-eljárásokkal.[15] Árulkodó az is, hogy az Önkormányzati Tanács egyes eseti döntéseiben kifejezetten nemperesként hivatkozott az eljárására.[16] A jogirodalom ezzel összhangban úgy jellemzi ezen eljárást, mint "a peres szabályok garanciáival rendelkező, sajátos, nemperes jellegű rezsim",[17] vagy "olyan speciális eljárás, amely a nemperes eljárás és a különös közigazgatási per között helyezkedik el".[18] Az önkormányzati normakontroll-eljárások tehát nem tekinthetőek hagyományos közigazgatási nemperes eljárásnak, de nem sorolhatóak be a közigazgatási perek kategóriájába sem, hiszen - mint majd látjuk - nem minden esetben áll fenn a felek közötti kontradikció.[19] A legjobban talán a "nem peres" kifejezéssel jellemezhetjük ezen eljárásokat, a különírással utalván arra, hogy bár a Kúria valóban nem perben dönt az indítványokról, de nem is egy egyszerű közigazgatási nemperes eljárásról, hanem egy speciális eljárástípusról van szó.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
