A helyi népszavazás a közvetlen helyi önkormányzáshoz való jog alapvető jogintézménye; a képviseleti demokrácia mellett "kivételes" jelleggel működő, önkormányzati döntés meghozatalára alkalmas participációs forma. A helyi népszavazás a működése és a szabályozása során számos problémát eredményezett az elmúlt években, amelyekkel a jövőben foglalkozni kell. A helyi népszavazás törvényi szabályozásával - konkrét normaszöveg ajánlásával - már egy korábbi tanulmányomban is foglalkoztam,[1] amelyben a tárgykör anyagi jogi szabályait: a helyi népszavazás eredményét, az eredmény moratóriumát és az ebből fakadó, a képviselő-testület döntéshozatalát meghatározó térfoglaló hatást vizsgáltam, ezért ezeknek a kérdéscsoportoknak az elemzését és bemutatását itt most mellőzöm. Ehelyütt a helyi népi kezdeményezéssel és a helyi népszavazás eljárásjogi szabályaival foglalkozom, rávilágítva a jogintézmények egyes területeire, javaslatok megfogalmazásával segítve a jövőbeli fejlesztésüket és azok lehetőségeit.
A helyi népszavazás korábbi szabályozása hármas jogforrási szintre tagolódott: alkotmányi, törvényi - a jogintézmények anyagi jogi vetületét szabályozó, a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban Ötv.) és az eljárásjogi szabályokat tartalmazó, a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban Ve.) - és önkormányzati rendeleti szintre. Jelenleg is hármas szintű jogforrások szabályozzák a helyi népszavazást. A helyi népi kezdeményezés az Alkotmányban nem fogalmazódott meg, jelenleg az Alaptörvény sem rendelkezik róla. Közvetlen szabályozását az Ötv., a Ve. és az önkormányzati rendeletek végzik el. Az önkormányzati rendeletek úgy a helyi népszavazás, mint a helyi népi kezdeményezés eljárásjogi és anyagi jogi szabályait is tartalmazzák; amelyek alkalmazásáról, alkalmazhatóságáról igen gazdag, a rendeleti joganyag tartalmát tekintve azonban összességében véve negatív alkotmánybírósági gyakorlat alakult ki.
A 2010-2011-ben folyó alkotmányozás során nem volt kétséges, hogy a helyi népszavazást az Alaptörvényben is szabályozni kell. A szabályozás tartalma, részletessége azonban hosszú ideig kérdéses volt. Az Alkotmány-előkészítő Eseti Bizottság által 2010. december 20-án az Országgyűlésnek benyújtott, Magyarország készülő új Alkotmányának szabályozási elveiről szóló - H/2057. számú - önálló indítványában (a továbbiakban: Koncepció) részletesen meghatározásra kerültek a helyi népszavazásnak azok a szegmensei, amelyeket az Alaptörvényben és a sarkalatos törvényben kell szabályozni. A helyi népszavazást szabályozó törvény sarkalatos minősége azonban vitatottá vált, mivel az Alaptörvény végül nem a határozati javaslat alapján szabályozta a jogintézményt.[2] Az Alaptörvény értelmében a helyi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozó ügyről törvényben meghatározottak szerint helyi népszavazást lehet tartani.[3] Ez a szabály nem utal a helyi népszavazást szabályozó törvény sarkalatosságára. Az Alaptörvény azonban abban a tekintetben mégis figyelemmel volt a Koncepcióra, hogy leszögezi: helyi népszavazást csak a képviselő-testület - helyi önkormányzat - feladat- és hatáskörébe tartozó ügyben lehet tartani. A Koncepcióban fogalmazódott meg annak a kívánalma, hogy a helyi népszavazást az önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozó ügy explicit kimondásával kell szabályozni. A korábbi alkotmányi szabályozás ezt nem mondta ki, azonban az Ötv.-ből közvetve, a Ve.-ből pedig közvetlenül is levezethető ez a követelmény, mégis számos probléma forrásává vált, ahogyan ezt a későbbiekben kifejtem.
A népszavazás kezdeményezéséről szóló T/3479. számú - 2011. júniusi - törvényjavaslat (a továbbiakban: Törvényjavaslat) átfogóan, a jelenlegi normaanyaghoz képest változások bevezetésével kísérelte meg szabályozni a jogintézményt. Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) előkészítésének - 2011. évi májusi - munkaanyag tekintetében azonban megállapítható, hogy nem foglalkozott részleteiben a helyi népszavazás jogintézményével.[4] A Mötv.-t előkészítő munkaanyag VIII. pontja tartalmazta a helyi népszavazással kapcsolatos fejlesztési elképzeléseket, meglehetősen röviden. Az elképzelés semmiféle konkrétumot nem fogalmazott meg, pusz-
- 225/226 -
tán annyit rögzített, hogy a közvetlen demokrácia jogintézményét fejleszteni kell, és erre - különösen az adóügyekkel kapcsolatos esetekben - modellértékű példaként a svájci minta szolgálhat.[5] A Törvényjavaslat indokolása ezzel ellentétben szigorúan elvetette még annak a lehetőségét is, hogy a helyi adóügyek kérdése bármilyen tekintetben helyi népszavazásra bocsátható legyen. A helyi népi kezdeményezés a helyi népszavazáshoz képest kedvezőtlenebb megítélés alá esett, mert az indokolás szerint ez a jogintézmény a jövőben megszűnik.
A helyi népszavazás eljárásjogi szabályait a Ve. XV. fejezetének 132. § - 146. §-ai tartalmazzák. Ez a fejezet felöleli a népszavazás kezdeményezését, a népszavazás elrendelését és kitűzését, a választási szerveket, a választási bizottságok hatáskörét, a szavazatok összesítését és a jogorvoslati rendet. A fejezet szabályai speciális szabályoknak tekintendők, ezért a törvény I-X. fejezeti rendelkezéseit - a külképviseleti névjegyzékkel és a külképviseleti szavazással kapcsolatos rendelkezések kivételével -, valamint a 118. § (2)-(5) bekezdése, a 119. §, a 121. §, a 122. § (1) bekezdése, a 123. §, a 126. és a 127. § rendelkezéseit az e fejezetben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.[6]
A helyi népszavazás kérdésének megfogalmazása problémakörét a kezdeményezők csoportjain belül érdemes megvizsgálni. Az Ötv. értelmében a helyi népszavazás kezdeményezői csoportja négy részre osztható: a települési képviselők egynegyedére, a képviselő-testület bizottságára, a helyi egyesület vezető testületére és az önkormányzati rendeletben meghatározott számú választópolgárra, ami nem lehet kevesebb a választópolgárok tíz százalékánál, és nem lehet több a választópolgárok huszonöt százalékánál.[7]
Sem az Ötv., sem a Ve. nem tartalmazza konkrétan azt a szabályt, hogy "a helyi népszavazás kérdését a kezdeményezők határozzák meg," azonban mégis kiolvasható a Ve.-ből, mert a törvény értelmében valamennyi aláírásgyűjtő ívet a népszavazásra javasolt kérdéssel kell kezdeni.[8] A Ve. a választópolgárok által kezdeményezett helyi népszavazás eljárásjogi hatásköreit a helyi/területi választási iroda, a helyi/területi választási bizottság és a polgármester[9] között osztja meg. A szabályozásból látható, hogy a Ve. nem hatalmazta fel a képviselő-testületet, hogy önmaga vagy az eljárásban részt vevő más szerv számára hatáskört állapítson meg az önkormányzati rendeletben a helyi népszavazásra bocsátandó kérdés megfogalmazására (a képviselő-testületet ez a jog akkor illeti meg, ha diszkrecionális jogkörben maga dönt a helyi népszavazás kitűzéséről).
A négy kezdeményezői kör közül különösen a települési képviselők egynegyede és a képviselő-testület bizottsága a leginkább "veszélyeztetett" a képviselő-testület beavatkozásával,[10] mert ekkor nincs a polgármester eljárást megelőző munkafázis, és a képviselő-testület hatáskörébe tartozik a törvényi rendelkezések vizsgálata. A kezdeményezőnek a kérdés meghatározására irányuló jogának kifejezett törvénybe foglalásával elejét lehetne venni annak a gyakorlatnak, hogy a képviselő-testület az önkormányzati rendeletben önmaga számára vindikálja a helyi népszavazásra bocsátandó kérdés megfogalmazásába történő beavatkozás jogát.[11] A törvény negatív hatáskör-szabályozásán keresztül ugyan közvetetten jelenleg is megállapítható a kérdés megfogalmazójának a jogosultsága, de álláspontom szerint - a helyi népszavazás kezdeményezése egyértelműségének az elősegítése érdekében - a törvénynek explicit módon ki kellene mondania a kezdeményezőnek ezt a kizárólagos jogosultságát.
A helyi népszavazással foglalkozó AB határozatok között vannak olyanok, amelyek elvi jellegű megállapítása mind a Ve. 1997. november 6-án történő hatályba lépését megelőzően, mind ezt követően érvényesek, helytállóak. Az Alkotmánybíróságnak azonban vannak olyan határozatai, amelyek elvi megállapításai a Ve. hatályba lépését követően már érvényüket vesztették; tipikusan ide sorolhatók a kezdeményezett helyi népszavazás kérdésének megfogalmazásával, illetőleg az egyes eljárásjogi hatáskörök megosztásával kapcsolatos alkotmánybírósági határozatok
Az 56/1992. (XI. 4.) AB határozat kifejtette, hogy semmiképpen nem törvénysértő az olyan önkormányzati rendeleti előírás, amely úgy rendelkezik, hogy a helyi népszavazásra feltett kérdés megfogalmazásába a jogszabályszerű lebonyolításért felelős képviselő-testület tagjait, illetve a helyi választási bizottság és a kezdeményezők által választott bizottság tagjait is be kell vonni.
Az Alkotmánybíróságnak ez a megállapítása önmagában véve nem problematikus, de a Ve. hatályba lépését követően már érvénytelennek tekintendő. Ezt a problémát azért is hangsúlyozom, mert az önkormányzati rendszer magyarázatáról szóló, 1999. évi kiadású kézikönyvben[12] (a továbbiakban: ÖRM) éppen erre az alkotmánybírósági határozatra
- 226/227 -
hivatkoznak a rendeleti szabályozás elvégzése érdekében,[13] holott ekkor már közel másfél éve hatályban volt a Ve. Maga az Alkotmánybíróság hívta fel 2002-ben a figyelmet arra,[14] hogy az e határozatába foglalt, a helyi népszavazásra feltenni szándékolt kérdés megfogalmazásával kapcsolatos álláspontja az 1992. évben hatályos anyagi és eljárásjogi szabályok figyelembevétele mellett volt érvényes, és ugyanez áll az ilyen tartalmú önkormányzati rendeletekre is. A hivatkozott megállapítás a Ve. hatályba lépését követően elavulttá vált, mivel ez a jogszabály a korábbiakhoz képest merőben új alapokra helyezte a helyi népszavazás eljárásjogi aspektusait, garanciális szabályait. Ezzel a képviselő-testületnek a helyi népszavazással kapcsolatos jogalkotási mozgástere is lényegesen szűkebb lett. A jelenlegi zűrzavaros gyakorlatnak és az ebből fakadó önkormányzati rendeleti szabályozásnak azonban minden bizonnyal az is előzménye lehet, hogy az ÖRM-ben meghivatkozásra került az 56/1992. (XI. 4.) AB határozat, amelynek a vonatkozó megállapítása - megítélésem szerint - már 1999-ben sem volt érvényes. Álláspontom szerint ezért nem helytálló e szabályozási módszer ajánlása az ÖRM-ben.
E témakörhöz kapcsolódóan megemlítem az 1094/H/1996. AB határozatot is, amely kimondja, hogy a képviselő-testület a választópolgárok által kezdeményezett helyi népszavazás elrendelésekor nem minden további feltétel vizsgálata nélkül köteles kitűzni a helyi népszavazást; a helyi jogalkotó ugyanis csak akkor rendelheti el a helyi népszavazást, ha a kezdeményezett ügyben törvényesen helye van helyi népszavazásnak.[15] Ez a megállapítás a Ve. hatályba lépése óta ugyancsak érvénytelennek tekintendő, mivel a helyi népszavazás eljárásjogi hatásköreit a Ve. osztja meg az eljáró szervek között, és e körben a képviselő-testületet csak a választópolgárok által kezdeményezett helyi népszavazás elrendeléséről szóló döntésre és ezzel egyidejűleg a helyi népszavazás időpontjának a törvényben előírt időponton belüli kitűzésére hatalmazta fel (e kontextusban az Ötv. a kötelező elrendelésre utasítja a helyi jogalkotót). A képviselő-testületek diszkrecionális jogköre az önkormányzati rendeletben meghatározott számú választópolgár által kezdeményezett helyi népszavazás elrendelésekor nem gyakorolható, így nem vizsgálható a helyi népszavazás kérdése sem.[16]
Konklúzióként megfogalmazható, hogy a helyi népszavazást szabályozó anyagi jogi normákat tartalmazó Ötv. és az eljárásjogi szabályok tartalmazó Ve. külön, önmagában nem, csak együttesen értelmezhető és értelmezendő. A jogintézmény gyakorlati megvalósulásában a Ve. 1997-ben történő megalkotása és hatályba lépése jelentős vízválasztó évnek minősül, ezért ezt az időpontot megelőzően
hozott alkotmánybírósági határozatok szolgai követése - álláspontom szerint - fenntartással kezelendő, megfontolandó. Az alkotmánybírósági határozatokat minden esetben össze kell vetni a hatályos joganyaggal, és csak ez alapján lehet eldönteni, hogy az adott határozatra történő hivatkozással elvégezhető-e a rendeleti szabályozás.
Elképzeléseim szerint a választópolgárok által kezdeményezett helyi népszavazás kérdésének a megfogalmazásához - a kezdeményezők kérelme alapján - segítségnyújtási kötelezettséget kellene megállapítani, és ezt a helyi/ területi választási iroda vezetőjének a hatáskörébe kellene utalni. E szabály lényege az lenne, hogy az aláírásgyűjtő ív hitelesítését ne kelljen - helyesebben ne lehessen - abból az okból kifolyólag megtagadni, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés nem tartozik a képviselő-testület feladat- és hatáskörébe.[17] A helyi népszavazás a választópolgárok demokratikus jogi eszköze, akik azonban többnyire laikus minőségben vesznek részt a helyhatósági munkában, ezért a helyi népszavazás kérdésének a szakszerű megfogalmazása, a kérdés egyértelműségi szempontból történő eldöntése nehézséget okozhat a számukra. Szűk körben ugyan, de léteznek olyan tárgykörök, amelyeknek az állami vagy a helyi önkormányzati szférába való tartozása pusztán a kérdés megfogalmazásán múlik. Ide sorolhatók a területszervezési ügyek,[18] amelyekben a törvény erejénél fogva kötelező helyi népszavazást kitűzni.[19]
A területszervezési ügyek alapvetően három problémát okozhatnak a helyi népszavazás elrendelését tekintve. Az első probléma az, hogy a gyakorlatban elterjedt az a véleményem szerint vitatható felfogás, miszerint az ezekben az ügyekben megtartott helyi népszavazás - tekintettel arra, hogy a bennük való döntés nem a képviselő-testület, hanem a köztársasági elnök vagy az Országgyűlés hatáskörébe tartozik - véleménynyilvánító,[20] az Ötv. azon rendelkezése ellenére is, miszerint a helyi népszavazás eredménye kötelező a képviselő-testületre.[21] Mint korábban kifejtettem,[22] az Ötv. a területszervezéssel kapcsolatos ügyekben nem az ügy érdemében, hanem a kezdeményezésben adta meg a lehetőséget a helyi népszavazás kitűzésére, a kezdeményezésben való döntés pedig képviselő-testületi hatáskör, következésképpen az elrendelt helyi népszavazás - igazodva az Ötv. kötelező eredményt kimondó szabályához[23] - ügydöntő lesz. Nem véletlen, hogy a területszervezési ügyeket szabályozó törvényi szabályban[24] megtalálható a "kezdeményezés" kifejezése, míg a lakott területrész átadása, átvétele, cseréje tárgyában ki-
- 227/228 -
tűzendő helyi népszavazás esetében a törvény már mellőzi a "kezdeményezés" kifejezését,[25] mivel ez utóbbi esetben nemcsak a kezdeményezésről, hanem az ügy végkimeneteléről szóló döntés is a képviselő-testület hatáskörébe tartozik. A területszervezési ügyben elrendelendő helyi népszavazási kérdésnek a megfogalmazását úgy kell elvégezni, hogy alkalmas legyen az ügy kezdeményezésére, vagyis a joghatás kiváltására.
A területszervezési üggyel kapcsolatos második probléma az első problémából következik. Egyrészt, az Ötv. nem bontotta ketté a helyi népszavazás eredményét olyan tekintetben, hogy a területszervezési ügyben történő helyi népszavazás véleménynyilvánító az ügy érdemében, de ügydöntő a kezdeményezésben. Másrészt, ha a területszervezési ügyben megtartott helyi népszavazás abból az okból kifolyólag minősíthető véleménynyilvánítónak, hogy az ügy érdemében történő döntés nem tartozik a képviselő-testület hatáskörébe, akkor ez egyszersmind azt is jelenti, hogy a választópolgárok soha nem kezdeményezhetnek területszervezésre irányuló helyi népszavazást, mivel a Ve. értelmében - többek között - meg kell tagadni az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha a kérdés nem tartozik a képviselő-testület hatáskörébe.[26] Aggályos a képviselő-testület elrendelő döntése is, mivel a képviselő-testület is csak a saját hatáskörébe tartozó kérdésben tűzhet ki helyi népszavazást. Az alaptörvényi szabályozás értelmében helyi népszavazást a képviselő-testület feladat- és hatáskörébe tartozó ügyben lehet tartani, ez a szabály tehát kizárja a helyi népszavazás kérdésének olyan formában történő megfogalmazását, amely kívül esik a helyi önkormányzat kompetenciáján.
A harmadik problémaforrást annak a kérdésnek a tisztázatlansága okozza, hogy a területszervezésre irányuló helyi népszavazás választópolgári kezdeményezésekor mely választópolgári csoport jogosult az aláírásgyűjtő íven történő aláírásra. Az Ötv. szerint a területszervezési ügyekben megtartott helyi népszavazáson csak az érintett településrész, község választópolgárai vehetnek részt.[27] A törvény azonban hallgat a területszervezésre irányuló helyi népszavazás választópolgári kezdeményezőiről, és a Ve. sem szabályozza ezt a sajátos kérdést. Az Ötv. említett rendelkezése értelmében az tűnne logikusnak, ha a kezdeményezésben is csak az adott településrész választópolgárai vehetnének részt, de ebben az esetben bonyodalmakat okozhat az Ötv. azon rendelkezése, miszerint a képviselő-testületnek az önkormányzati rendeletben kell szabályoznia a választópolgárok tíz és huszonöt százalék közötti számát vagy százalékos arányát a helyi népszavazás kezdeményezésére. Álláspontom szerint az új szabályozás során figyelemmel kell lenni erre a szegmensre is, és a területszervezési ügyek esetében a törvényben rögzíteni azt, hogy ekkor a választópolgárok tíz és huszonöt százalék közötti reprezentatív csoportját az adott településrész választópolgári közösségére kell levetíteni, és ekként értelmezni. E szabályt mindenképpen megalkotandónak tartom, tekintettel az alaptörvényi szabályozásra, miszerint helyi népszavazást törvényben meghatározottak szerint lehet tartani: a képviselő-testületek a jövőben nem kap(hat)nak felhatalmazást a helyi népszavazás eljárási rendjének és feltételeinek a részletes szabályozására.[28]
Visszatérve a helyi népszavazási kérdés megfogalmazásának a folyamatához - elképzeléseim szerint - a jegyző kizárólag szakmai szempontú segítséget nyújthatna a kérdés szakszerű megfogalmazásához. A népszavazásra szánt kérdés vizsgálata abban a tekintetben, hogy a képviselő-testület feladat- és hatáskörébe tartozik-e, és - választópolgári kezdeményezéskor - alapjául szolgálhat-e az aláírásgyűjtő ív hitelesítése megtagadásának, szakértelmet kívánó döntés, ezért a jegyzői hatáskörben tartandó meg a továbbiakban is.[29] E szabály nem sértené a kezdeményezőknek azt a jogát, hogy a helyi népszavazás kérdését maguk határozzák meg, mivel a jegyző általi segítségnyújtás nem hivatalból, hanem a kezdeményezők kérelmére éledne fel, kizárólag szakmai szempontú lenne (lásd területszervezési ügyek), és nem kötelezné a kezdeményezőket arra, hogy elfogadják a segítségnyújtás alapján kialakított kérdést. Ez a szabály elősegíthetné azt is, hogy a jegyző a helyi választási iroda vezetőjeként a választópolgároknak "kötelezze" el magát, és ne a képviselő-testület esetleges politikai akaratát legyen kénytelen érvényesíteni a helyi népszavazás kezdeményezésekor, az aláírásgyűjtő ív hitelesítésekor.[30]
Ugyancsak törvényben kellene szabályozni a helyi népszavazás kérdése egyértelműségének[31] vizsgálatát, és e hatáskört a helyi/területi választási iroda vezetőjének címezni. Jelenleg ugyanis - ellentétben az országos népszavazással - a helyi népszavazás kérdésének egyértelműségét - a Ve. alapján - nem kell vizsgálni, és ilyen okból nem is lehet megtagadni az aláírásgyűjtő ív hitelesítését. A megalapozott, valódi ismereteken alapuló közvetlen helyi önkormányzati döntés elérése érdekében olyan helyzetbe kell hozni a választópolgárokat, hogy értsék és képesek legyenek értelmezni a helyi népszavazás kérdését, annak várható joghatásait, jövőbeli következményeit.
Az Ötv. értelmében ugyanabban a kérdésben helyi népszavazást egy éven belül nem lehet kitűzni, akkor sem, ha a helyi népszavazás eredménytelen volt.[32] E szabállyal kapcsolatban két, átfogó jelentőségű kérdés fogalmazható meg. Az egyik, hogy a helyi nép-
- 228/229 -
szavazás kérdését avagy magát az ügyet nem lehet egy éven belül ismételten a helyi népszavazásra bocsátani? Tisztázandó tehát, hogy mi értendő "ugyanazon kérdés" alatt. Ezt a felvetést indokoltnak látom tisztázni, adott esetben ugyanis előfordulhat, hogy a kérdést egy újabb kezdeményezéskor - logikailag - fordítottan teszik fel, ez által pedig megteremtődhet a helyi népszavazás kitűzésének az egy éven belüli ismételt lehetősége. Ilyen esetben a fordítottan feltett kérdésre adandó, ellenkező tartalmú szavazatokkal ugyanúgy elérhető lesz az a helyi önkormányzati döntés, ami a korábbi helyi népszavazáson eredménytelenül vagy akár eredménnyel zárult.
A Törvényjavaslat indokolása meghatározza, hogy két kérdés mikor minősül azonos tartalmúnak. Ezek szerint két kérdés akkor azonos tartalmú, ha mindkét népszavazás megtartása esetén az Országgyűlés ugyanazon konkrét jogviszonyt ugyanolyan módon vagy egymástól eltérő módon lenne köteles szabályozni. A Törvényjavaslat az Országos népszavazással kapcsolatban fejtette ki a kérdés azonosságát, és nem a népszavazás kitűzés, hanem a kezdeményezés kapcsán, annak érdekében, hogy ugyanazon tartalmú kérdésekben ne futhasson párhuzamos több kezdeményezés. Álláspontom szerint a Törvényjavaslat helyesen foglalkozik ezzel a problémával; javasolnám azonban, hogy az indokolásban foglaltakat az egy éven belül ugyanabban a kérdésben kitűzni szándékolt helyi népszavazásra is alkalmazzák.
A másik tisztázandó felvetés az, hogy az eredménytelen helyi népszavazás mellett még milyen népszavazás kitűzése tekinthető egy éven belüli időpontban tiltottnak? Az Ötv. szabályából egyértelműen csak az derül ki, hogy eredménytelen helyi népszavazás esetén nem tűzhető ki ugyanabban a kérdésben egy éven belül újabb népszavazás. A szabály "akkor sem, ha eredménytelen volt" kitételéből logikusan az eredményes helyi népszavazás is következik,[33] kérdés azonban, hogyan értelmezendő az érvénytelen helyi népszavazás esete?
Az Ötv. szabályai alapján megállapítható, hogy a helyi népszavazás érvényének és eredményének kritériuma közül mindig az érvény az első feltétel, elsődlegesen tehát ezt kell megvizsgálni. Ha a helyi népszavazás érvénytelen, akkor annak eredménye nem vizsgálható, és nincs is értelme vizsgálni, mert ebben az esetben a helyi népszavazás nem válthat ki joghatást, nem eredményezhet önkormányzati döntést. Amennyiben viszont a helyi népszavazás érvényes, úgy az eredmény tekintetében két lehetőség áll fenn: eredményesség vagy eredménytelenség. Megállapítható tehát, hogy az eredmény - legyen szó akár eredményességről, akár eredménytelenségről - mindig feltételezi az érvényességet, de az érvény - az érvényesség vagy az érvénytelenség - nem feltételezi az eredményt. Az Ötv. moratóriumot kikötő normájának megalkotása mögött az a törvényhozói szándék állt, hogy az eredménytelen helyi népszavazás kérdése ne legyen kitűzhető egy éven belül újból, éspedig azért ne, mert az eredménytelenség a választópolgárok egyértelmű apátiáját, közönyét mutatja a településük ügyei iránt. Álláspontom szerint azonban a választópolgárok érdektelenségét elsősorban nem a helyi népszavazás eredménytelensége, hanem a részvételi mutatókat tükröző érvénytelensége mutatja.[34]
Az Ötv. a helyi népszavazás eredménye alapján rendelkezik az egyéves moratórium kikötéséről; a Ve. értelmében viszont meg kell tagadni az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha ugyanabban a kérdésben egy éven belül helyi népszavazást tartottak. A Ve. idézett szabálya hallgat a helyi népszavazás érvényéről és eredményéről is: bárhogyan zárult a legutóbbi helyi népszavazás, ugyanabban a kérdésben nem lehet egy éven belül hitelesíteni az aláírásgyűjtő ívet. Véleményem szerint a Ve. az Ötv.-hez képest tágabban értelmezi az egyéves moratóriumot, amennyiben az Ötv. moratóriumot kikötő szabályának hatálya alá csak az érvényes helyi népszavazások tartoznak. A két törvényi feltételt ezért azonos tartalommal kellene szabályozni, tisztázni kellene tehát a helyi népszavazás érvényének és eredményének a viszonyát az újbóli kezdeményezés szempontjából, Mindezt annál is inkább hangsúlyozom, mert a választópolgári és a nem választópolgári kezdeményezés közül az első körnél az aláírásgyűjtő ív hitelesítésének a megtagadásául szolgálhat az egy éven belüli helyi népszavazás érvénytelen esete is. Ugyanerre az okra történő hivatkozás azonban a nem választópolgári kör esetében - álláspontom szerint - egyértelműen nem következik az Ötv.-ből, mivel ekkor nincs aláírásgyűjtés.
A népszavazás kitűzésére irányuló állampolgári kezdeményezést az aláírásgyűjtő ív hitelesítését követő egy hónapon belül egyszer lehet benyújtani a polgármesterhez, illetőleg a közgyűlés elnökéhez.[35] A Ve. ugyanakkor rögzíti: a helyi, illetőleg a területi választási iroda vezetőjének az aláírásgyűjtő ív hitelesítésével kapcsolatos döntését a helyben szokásos módon közzé kell tenni.[36] A jogorvoslati határidő eredménytelen elteltét követő napon, jogorvoslat esetén a bíróság hitelesítő határozatot helybenhagyó döntése kézbesítésének napján a helyi, illetőleg a területi választási iroda vezetője hitelesítési záradékkal látja el az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát. Az aláírásgyűjtést a hitelesítési záradékkal ellátott aláírásgyűjtő ív másolatával lehet megkezdeni.[37]
- 229/230 -
Álláspontom szerint a kezdeményezés benyújtására rendelkezésre álló idő kezdetét nem az aláírásgyűjtő ív hitelesítésétől, hanem az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítő záradékkal történő ellátásától kellene számolni, mivel a törvény is azt mondja ki, hogy az aláírásgyűjtést a hitelesítési záradékkal ellátott aláírásgyűjtő ív másolatával lehet megkezdeni. Az első esetben ugyanis még rendelkezésre áll a 15 napos jogorvoslati határidő, a kifogás alapján indult eljárás. A Törvényjavaslat helyesen foglalkozik ezzel a kérdéssel, és az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, a kifogást és a hitelesítési záradékkal történő ellátást és a joghatás kiváltására alkalmas aláírásgyűjtést egymással összhangban rendeli szabályozni.
A Ve. értelmében meg kell tagadni az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha a kérdésben egy éven belül helyi népszavazást tartottak.[38] Ez a szabály igazodni próbál az Ötv. előírásához, de attól mégis eltér: az Ötv. ugyanis a helyi népszavazás megtartásának időpontjához köti az egyéves moratóriumot, a Ve. viszont az aláírásgyűjtő ív hitelesítését rendeli megtagadni az egy éven belüli időpontban, holott ez utóbbi szabály nem egészen indokolt. Miért kellene megtagadni az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha egy éven belül már tartottak ugyanabban a kérdésben helyi népszavazást?
Az aláírásgyűjtő ív hitelesítésekor megkezdődik a 15 napos - a kifogás tételére rendelkezésre álló - jogorvoslati határidő, amelynek eredménytelen elteltét követően hitelesítési záradékkal látja el a jegyző az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát.[39] Ekkor megkezdődhet az aláírásgyűjtés, amit egy hónapon belül egyszer lehet benyújtani a polgármesternek. A polgármester a népszavazás elrendelésére irányuló kezdeményezést a helyi/területi választási bizottság elnökének az aláírások ellenőrzésének eredményéről szóló tájékoztatás kézhezvételét (...) követő legközelebbi ülésnapon bejelenti.[40] A népszavazás elrendelésére irányuló kezdeményezésről a polgármester bejelentését követő 30 napon belül dönteni kell.[41] A népszavazás időpontját a képviselő-testület, a népszavazás elrendelésével egyidejűleg tűzi ki, az attól számított négy hónapon belüli időpontra.[42] Mint látható, ezeknek az eljárási határidőknek az összeadása jelentősnek mondható időt eredményez az aláírásgyűjtő ívnek a jegyzőhöz hitelesítés céljából történő benyújtása és a helyi népszavazás kitűzött időpontja között még a legoptimálisabb esetben is. Konklúzióként tehát megfogalmazható, hogy a Ve.-nek az aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadó esetei közül az egyéves moratóriumot felül kellene vizsgálni.
E tárgykör kapcsán még jelzem, hogy a Ve. 133. § (2) bekezdésének c) pontja csak abban az esetben rendeli az aláírásgyűjtő ív hitelesítésének megtagadását, ha a kezdeményezett kérdésben egy éven belül már tartottak helyi népszavazást; nem rendeli azonban megtagadni az aláírásgyűjtő ív hitelesítését akkor, ha a választópolgároknak nem sikerült a törvényben rendelkezésre álló idő alatt az önkormányzati rendeletben meghatározott számú aláírást összegyűjteniük. Ebben az esetben a választópolgárok bármikor újra kezdeményezhetik a helyi népszavazást. Álláspontom szerint sérti a választópolgárok helyi önkormányzáshoz való jogának helyi népszavazás útján történő gyakorlását az olyan önkormányzati rendeleti szabályozás, amely ebben az esetben is lehetővé teszi az aláírásgyűjtő ív hitelesítésének a megtagadását.
A képviselő-testület önkormányzati rendeletében szabályozza a választópolgárok tíz és huszonöt százalék közötti számát vagy százalékos arányát. Az önkormányzati rendeletben meghatározott számú vagy százalékarányú választópolgár által kezdeményezett helyi népszavazást a képviselő-testület köteles kitűzni. Mivel a választópolgári kezdeményezés joghatása köti a képviselő-testületet a népszavazás elrendelésére, ezért különös figyelmet kellene szentelni az alábbi kérdések megválaszolására: a) ki a felelőse a választópolgári létszám vagy százalékos arány közlésének?; b) mely - mikori és ki által közölt - adat tekinthető hitelesnek?
Az utóbbi kérdés kapcsán véleményem szerint megfelelő lehet, ha az aláírásgyűjtés közvetlen megkezdése előtti választópolgári számot vesszük alapul. Az aláírásgyűjtés az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának a hitelesítési záradékkal történő ellátása után kezdődhet meg, ez az időpont esik tehát a legközelebb az aláírásgyűjtés megkezdéséhez, ebből kifolyólag pedig a kezdeményezés benyújtásához is. Ezért véleményem szerint az aláírásgyűjtő ív hitelesítésekor közölt választópolgári számot, százalékarányt kellene alapul venni a kezdeményezésben, és joghatás kiváltására alkalmasnak tartani.
A kezdeményező választópolgárok tíz és huszonöt százalék közötti abszolút számának önkormányzati rendeletben történő szabályozására adott Ötv.-beli felhatalmazó normát - nézetem szerint - felül kellene vizsgálni. Nemcsak az alaptörvényi rendelkezés miatt. Vajon szükséges-e a tíz és huszonöt százalék közötti mozgástér biztosítása a helyi jogalkotó számára? Milyen helyi sajátosságok vehetők figyelembe e törvényi szabály önkormányzati rendeletben történő konkretizálásakor? Tényleg elfogadható, hogy az egyik településen a kezdeményezés sikerességéhez
- 230/231 -
elegendő legyen a választópolgárok tíz százaléka, a másik településen pedig ehhez akár huszonöt százalékot kelljen produkálni? Álláspontom szerint e kritérium szabályozása egységesen elvégezhető lenne a törvényben, például a kezdeményezés joghatásának kiváltására alkalmas választópolgári arányszám tizenöt százalékban történő rögzítésével.
A fentieken túl garancianormának minősíthető a joghatás kiváltására alkalmas eset, vagyis az önkormányzati rendeletben meghatározott számú választópolgár általi kezdeményezés. Garancianormát azonban véleményem szerint nem az önkormányzati rendeletben kellene elhelyezni, hanem a törvényben. Ellenkező esetben problémát indukálhat a szabályozás mellőzése vagy hiányossága, ha nem tartalmazza a kezdeményező választópolgárok abszolút számát vagy százalékos arányát, mert ekkor a szabályozás nem lesz alkalmas a joghatás kiváltására, ez által meghiúsítja az Ötv. által előírt kötelezően elrendelendő helyi népszavazást.[43] A szabályozás mellőzésével megnehezül a választópolgárok joggyakorlása, az aláírásgyűjtés időigényes és fáradságos munkája pedig elveszti értelmét.
A helyi népszavazás eljárásjogi szabályai, az egyes hatáskörök és jogok gyakorlása a szerint módosulnak, hogy a kezdeményezés a választópolgári vagy a nem választópolgári körtől származik-e. A választópolgárok önkormányzati rendeletben meghatározott reprezentatív csoportja által kezdeményezett helyi népszavazás joga aláírásgyűjtő íven gyakorolható, míg a nem választópolgári kezdeményezők közvetlenül a polgármesternek nyújthatják be a kezdeményezést, értelemszerűen aláírásgyűjtés nélkül.
Az első kezdeményezői kör esetében a Ve. az eljárásjogi hatásköröket a helyi/területi választási iroda vezetője, a helyi/területi választási bizottság, a polgármester és a képviselő-testület között osztja meg. Ezzel szemben az utóbbi kör kezdeményezése a polgármester és a képviselő-testület hatáskörébe utalja az eljárásjogi feladatok ellátását. A polgármester feladata annyiban különbözik a választópolgári kezdeményezéshez képest, hogy ilyenkor nem gyakorolhatja a hozzá benyújtott kezdeményezéssel kapcsolatos elutasítás hatáskörét, mert ez a hatáskör csak a választópolgári kezdeményezés esetén éled fel a Ve.-ben rögzített feltételek fennállásakor. A képviselő-testületi hatáskörök már jelentősebb különbséggel gyakorolhatók: a kezdeményezésnek a polgármester bejelentését követően a képviselő-testület maga vizsgálja azokat az eljárásjogi feltételeket, amelyeket a választópolgári kezdeményezéskor a helyi/területi választási iroda vezetője. A képviselő-testület azonban nem marad magára e hatáskör gyakorlása során, mivel munkáját szakmai szempontból segíti, segítheti a jegyző a helyi népszavazás kezdeményezésével kapcsolatos döntés meghozatalakor: a jegyző ugyanis tanácskozási joggal részt vesz a képviselő-testület ülésén,[44] és jelzési kötelezettség terheli, ha a képviselő-testület döntésekor jogszabálysértést észlel.[45]
A két kezdeményezői csoport kezdeményezésének joghatása közötti lényeges és alapvető különbség, hogy az önkormányzati rendeletben meghatározott számú választópolgár által kezdeményezett helyi népszavazást - a polgármester bejelentését követően - a képviselő-testület köteles elrendelni, ez az eset tehát a kötelező helyi népszavazások törvényi esetkörét bővíti. Ugyanez nem áll fenn a nem választópolgári kezdeményezéskor, mert ott a képviselő-testületet nem köti törvényi szabály; mérlegelési jogkörben dönt a helyi népszavazás elrendeléséről vagy az elrendelés elutasításáról. A döntést azonban ekkor is meg kell hoznia.[46]
A helyi népszavazás elrendeléséről vagy annak elutasításáról szóló képviselő-testületi döntés elleni jogorvoslat joga is a szerint változik, hogy mely kezdeményezői csoporttól származik a kezdeményezés. Amennyiben a választópolgárok kezdeményezték a helyi népszavazást, úgy a helyi népszavazás elrendelését elutasító képviselő-testületi döntés ellen lehet kifogást benyújtani. Amennyiben azonban nem a választópolgári körtől származik a kezdeményezés, úgy a kezdeményezőket csak a helyi népszavazást elrendelő képviselő-testületi döntéssel összefüggésben illeti meg a jogorvoslat joga.[47] Mivel a képviselő-testület ebben az esetben nem köteles elrendelni a kezdeményezett helyi népszavazást, így a jogorvoslat keretében sem kényszeríthető az elrendelésre: nincs ugyanis olyan körülmény vagy tény, amely meghivatkozható lenne a kezdeményezők jogérvényesítése során. Az elrendelő határozat tekintetében azonban helye van a jogorvoslatnak, ha a kezdeményezést törvénysértő volta ellenére - nem tartozik a képviselő-testület feladat- és hatáskörébe a kérdés; nem a jogosultaktól származik a kezdeményezés; egy éven belül ugyanabban a kérdésben tartottak már helyi népszavazást[48] - pozitív elbírálásban részesítette a képviselő-testület. A választópolgári körtől származó helyi népszavazási kezdeményezésre irányuló jogorvoslat joga már aggályosabb, mivel a kezdeményezett helyi népszavazásról szóló képviselő-testületi döntéssel szemben csak az elutasító döntést lehet jogorvoslat keretében megtámadni, ezért kérdés, hogy az eljárásjogi szabályok megtartása ellenére is törvénysértő kezdeményezés[49] - azaz a törvény alapján kötelezően elrendelendő helyi népszavazás esete - hogyan kezelhető? A képviselő-testület ugyanis köteles kitűzni a helyi népszavazást, ugyanakkor
- 231/232 -
a Ve. nem biztosítja az elrendelés elleni jogorvoslat jogát (lásd még az alábbiakban).
A Ve. értelmében, ha a népszavazás elrendelésére irányuló állampolgári kezdeményezést késve nyújtották be, vagy az aláírások ellenőrzésének eredményeként a helyi, illetőleg a területi választási bizottság azt állapította meg, hogy az érvényes aláírások száma nem éri el az önkormányzati rendeletben meghatározott számot, a kezdeményezést a polgármester elutasítja.[50] A szakirodalmi álláspontok értelmében a polgármesternek joga és egyben kötelezettsége, hogy az arra jogosulttól átvegye a helyi népszavazási kezdeményezést. Ha nem a jogosult nyújtotta be, akkor a beadványt visszautasítja.[51] E kérdéskörrel kapcsolatban három felvetést látok indokoltnak közelebbről is megvizsgálni.
A Ve. a polgármester elutasító döntését a hozzá benyújtott kezdeményezéssel összefüggésben két esetben írja elő: a) az érvényes aláírások száma nem éri el az önkormányzati rendeletben meghatározott számot; b) a kezdeményezést késve nyújtották be. Ez a szabály kizárólag a választópolgárok által kezdeményezett helyi népszavazás esetén értelmezhető, mivel a másik három kezdeményezői csoport - települési képviselők legalább egynegyede, a képviselő-testület bizottsága, a helyi egyesület vezető testülete - kezdeményezésekor nincs aláírásgyűjtés. Bármely kezdeményezői körről legyen is szó, a kezdeményezés mindig a polgármesterhez nyújtható be, mivel az Ötv. kimondja, hogy a helyi népszavazást a polgármesternél lehet kezdeményezni.[52] A Ve. úgy nyilatkozik, hogy a polgármester a népszavazás elrendelésére irányuló kezdeményezést (.) nem állampolgári kezdeményezés esetén a benyújtását követő legközelebbi ülésnapon bejelenti.[53] A Ve. tehát nem rendelkezik a polgármesternek az elutasításra vonatkozó döntéséről arra az esetre, ha nem a jogosultak, vagyis a települési képviselők legalább egynegyede, a képviselő-testület bizottsága vagy a helyi egyesület vezető testülete nyújtotta be a kezdeményezést.[54] Az Ötv. zárt taxációval szabályozza a helyi népszavazás kezdeményezésére jogosultak körét, ami azt jelenti, hogy ez a kör nem bővíthető tovább az önkormányzati rendeletben. Ebből következően - álláspontom szerint - a nem választópolgári kezdeményezéskor kizárólag a képviselő-testület rendelkezik hatáskörrel a kezdeményezés elbírálásáról: annak befogadásáról vagy elutasításáról.
A másik probléma a kezdeményezés elutasításának a módjához köthető: a Ve. 140. §-ában meghatározott feltételek fennálltakor a polgármester nem elutasíthatja, hanem mérlegelési jogkör nélkül elutasítja a kezdeményezést. Ezt a törvényi szabályt sem az önkormányzati rendelet, sem a gyakorlat nem írhatja felül.
A harmadik probléma az előző két probléma együttes fennállásából ered. A polgármester a Ve. 140. §-ában szabályozott elutasító döntését önkormányzati hatósági jogkörben hozza meg.[55] Az Ötv. korábban a 11. § (2)-(3) bekezdésében úgy rendelkezett,[56] hogy a polgármester (.) önkormányzati jogkörben hozott hatósági határozata ellen a képviselő-testülethez lehet fellebbezést benyújtani. A képviselő-testület (1) és (2) bekezdés alapján hozott határozatának a felülvizsgálatát jogszabálysértésre hivatkozással a bíróságtól lehet kéri a határozat közlésétől számított harminc napon belül. A pert az önkormányzat ellen kell indítani.
A polgármester eljárása - mint kifejtésre került - a helyi népszavazás kezdeményezői tekintetében két részre tagolható: a választópolgári és a nem választópolgári kör kezdeményezésére. A választópolgárok által kezdeményezett helyi népszavazás polgármesteri elutasítása vagy befogadása a Ve. 140. §-ából következik; ha viszont a helyi népszavazás kezdeményezése nem a választópolgári körtől származik, akkor a polgármester csak a Ve. 138. §-a alapján járhat el: a kezdeményezést a benyújtást követő legközelebbi ülésnapon bejelenti. A törvény nem szabályozza a kivétel lehetőségét, vagyis a polgármester elutasításnak azt az esetét, amikor a kezdeményezés nem a jogosultaktól származik. Ha tehát a polgármester arra hivatkozással utasította el a kezdeményezést, hogy az nem a jogosultaktól származik, akkor nem tett eleget a Ve.-ben rögzített bejelentési kötelezettségének, és olyan eljárásjogi feltételt vizsgálata alapján hozta meg a döntését, amelyre a Ve. nem hatalmazta fel őt. A nem választópolgári kezdeményezés esetében ezért kizárólag a képviselő-testületnek volt hatásköre elbírálni a kezdeményezést, és ez az elbírálás nem a polgármester elutasító döntése elleni fellebbezés folytán, hanem a Ve. 138. §-ban foglalt bejelentés alapján történhetett.
Más a helyzet a választópolgárok által kezdeményezett helyi népszavazással, ahol a polgármester nemcsak a Ve. 138. §-a alapján jár el, hanem tekintettel kell lennie a 140. § rendelkezéseire is. Ebből a szempontból három alapvető eset merülhet fel:
a) az elutasítás alapjául szolgáló feltétel(ek) fennállása esetében történő (jogszerű) elutasítás;
b) az elutasítás alapjául szolgáló feltétel(ek) fennállása esetében történő (törvénysértő) befogadás;
- 232/233 -
c) az elutasítás alapjául szolgáló feltétel(ek) hiányában történő (törvénysértő) elutasítás.
A polgármester bármilyen tartalmú döntést is hozott a felmerülő lehetőségekben, az Ötv. 2011. január 1-jét megelőző rendelkezései értelmében a döntése ellen a képviselő-testülethez lehetett fellebbezést benyújtani, mivel a polgármester e határozata önkormányzati hatósági jogkörben született, az Ötv. pedig nem tett különbséget az önkormányzati hatósági ügyek között a tekintetben, hogy azt átruházott hatáskörben gyakorolta-e a képviselő-testület szerve avagy sem. Álláspontom szerint azonban ilyenkor logikai értelemben nem szállhatott vissza a képviselő-testületre a döntés, mivel a polgármester nem átruházott hatáskörben járt el, hanem közvetlen hatáskörét a Ve. biztosította, ezért a hatáskör gyakorlásának eredeti és kizárólagos felelőse volt (most is az).[57] A polgármester tehát ebben az eljárásban a törvénynek volt alárendelve, és nem a képviselő-testület utasításainak.[58]
A képviselő-testületnek a polgármester döntésével[59] összefüggő fellebbezés tárgyában hozott határozata elleni felülvizsgálat esetén az alkalmazandó jogszabály (Ötv. vagy Ve.) megválasztását a döntés tárgya alapozhatta meg. Ha a képviselő-testület döntése a polgármesternek csupán a Ve. 138. §-a vagy a 140. §-a alapján hozott határozatát érintette, akkor ez ellen az Ötv. 11. § (3) bekezdése alapján lehetett felülvizsgálati eljárást kezdeményezni a bíróságnál. Ha azonban a képviselő-testület a polgármesternek nemcsak a Ve. 138. §-a vagy a 140. §-a alapján meghozott döntésével foglalkozott, hanem a helyi népszavazás elrendelésével vagy annak elutasításával is, akkor e döntés ellen a Ve. 146. § (2) bekezdése alapján lehetett kifogást benyújtani a bíróságnál.[60]
Az Ötv. jelenleg hatályos rendelkezése értelmében a képviselő-testület önkormányzati hatósági ügyben hozott határozata ellen fellebbezésnek nincs helye.[61] Fellebbezésnek nincs helye, mivel nincs a képviselő-testület felett álló olyan fórum, amely önkormányzati hatósági hatáskört birtokolna, és az vele függőségi viszonyban állna. A Ve. 146. § (2) bekezdésében biztosított jogorvoslat joga azonban nem fellebbezésnek, hanem kifogásnak minősül, ez a szabály lex specialis, amely az általános szabállyal szemben érvényesítendő, így természetesen a helyi népszavazás elrendelésével vagy a kötelezően elrendelendő helyi népszavazás elutasításával kapcsolatos képviselő-testületi döntés ellen helye van a jogorvoslatnak.[62]
A helyi népszavazás elrendelését és annak a törvényben rögzített időponton belüli meghatározását a Ve. a képviselő-testületület hatáskörébe utalja. Az Ötv. értelmében ez a képviselő-testületi hatáskör nem ruházható át. A helyi népszavazás elrendelését vagy az elrendelésének az elutasítását szintén a választópolgári és a nem választópolgári kezdeményezői csoport alapján célszerű megvizsgálni, mivel a két kezdeményezői kör között lényeges különbségek vannak/lehetnek a képviselő-testületi döntés tartalmát tekintve. Jelen pontban ez utóbbi kezdeményezői kört vizsgálom, mivel a nem választópolgári kezdeményezéskor a képviselő-testület nem köteles elrendelni a helyi népszavazást.
A helyi népszavazás választópolgári kezdeményezésekor a képviselő-testület a hozzá megérkező kezdeményezés tárgyában nem mérlegelhet: azt a törvényben meghatározott időponton belül el kell rendelnie, ugyancsak a törvényben rögzített időpontra. A törvényhozó joggal vélelmezi azt, hogy a képviselő-testülethez megérkező, a választópolgárok által kezdeményezett helyi népszavazás megfelel a törvényi előírásoknak, ezért a képviselő-testületet a helyi népszavazás elrendelésére kötelezi. A választópolgári kezdeményezés azonban az eljárásjogi szabályok megtartása ellenére is lehet törvénysértő (lásd fentebb): a kérdés nem tartozik a képviselő-testület feladat- és hatáskörébe; a kezdeményezés nem a jogosultaktól származik, az összegyűjtött aláírások száma nem éri el az önkormányzati rendeletben meghatározott számot, egy éven belül már tartottak ugyanabban a kérdésben helyi népszavazást.[63] Ki kellene tehát küszöbölni az eljárásjogi szabályok megtartása ellenére is törvénysértő helyi népszavazás kötelező elrendelésével kapcsolatos joghézagot. A képviselő-testület ugyanis akkor is köteles elrendelni a helyi népszavazást, ha a helyi/területi választási iroda vezetője vagy a helyi/területi választási bizottság az eljárása során nem szűrte ki a törvénynek nem megfelelő kezdeményezést [helyesebben, ha ez utóbbi szerv által közölt adatot a polgármester nem a Ve. előírásainak megfelelően kezeli (a feltételek fennállásakor nem utasítja el a kezdeményezést; a kezdeményezést annak ellenére elutasítja, hogy az ennek alapjául szolgáló feltételek nem állnak fenn[64])]. A képviselő-testület - a polgármesternek a törvényben meghatározottak szerinti bejelentését követően - semmilyen tényre nem alapozhatja az önkormányzati rendeletben meghatározott számú választópolgár által kezdeményezett helyi népszavazás elrendelését elutasító döntését, mivel a Ve. nem hatalmazta fel őt egyetlen eljárásjogi feltétel vizsgálatára sem.[65] A Ve. a képviselő-testületet a döntésre - az Ötv. az önkormányzati rendeletben meghatározott számú választópolgár kezdeményezése esetében a kötelező elrendelésre -, és ezzel egyidejűleg a helyi népszavazás időpontjának a kitűzésére hatalmazta
- 233/234 -
fel. A képviselő-testületnek az önkormányzati rendeletben meghatározott számú választópolgár által kezdeményezett helyi népszavazás elrendelését elutasító döntése tehát abban az esetben is törvénysértő lesz, ha maga a kezdeményezés is törvénysértő. Álláspontom szerint ezért a helyi népszavazás kötelező elrendelésének elutasítása nem a képviselő-testület mérlegelési jogkörben - vagyis az eljárásjogi feltételek végső vizsgálata alapján - hozott határozatán, hanem kizárólag a jogorvoslati szakban eljárt bíróság döntésén alapulhat. Kérdés azonban, hogy milyen szabály érvényesítendő akkor, ha a képviselő-testület kötelezően elrendelendő helyi népszavazást elutasító döntése ellen senki nem él a jogorvoslat eszközével - tekintve, hogy a bíróság nem hivatalból jár el. További kérdés az is, hogy ha a formai tekintetben törvényes elrendelés tartalmi szempontból törvénysértő,[66] akkor milyen szabály érvényesíthető, tekintve, hogy ekkor a Ve. nem biztosítja a jogorvoslat jogát. Mindezért az a véleményem, hogy a választópolgárok által kezdeményezett helyi népszavazásról szóló képviselő-testületi döntés mindkét típusa, az elrendelő és az elrendelést elutasító döntés ellen is biztosítani kellene a jogorvoslat jogát.
A képviselő-testületek kötelesek megalkotni a helyi népszavazásról és a helyi népszavazásról szóló önkormányzati rendeletüket. Mivel ez a tárgykör kötelező jogalkotási tárgykört képez, ezért a képviselő-testületeknek akkor is meg kell alkotniuk az ilyen tárgyú rendeletüket, ha az Ötv. és a Ve. szabályait elegendőnek tartják a kezdeményezések lefolytatására. Egyetértek Fogarasi József álláspontjával, miszerint e tárgykör önkormányzati rendeletben történő szabályozása több okra visszavezethetően is aggályos,[67] mindazonáltal a rendeletet meg kell alkotni, ezért azt javaslom, hogy a helyi jogalkotók a tárgykör olyan szegmensét szabályozzák, amely ténykérdés: ide tartozhat elsősorban a kezdeményezett helyi népszavazásról szóló döntés formája - a határozati alakról való rendelkezés - és az ahhoz szükséges szavazati arány rögzítése. A helyi jogalkotók a ténykérdések szabályozása mellett a Ve. és az Ötv. szabályait hagyják érintetlenül - tekintettel a Jat.[68] előírásaira[69] -, és ne egészítsék ki, ne bővítsék vagy szűkítsék a normatív előírásokat.[70]
Ami a döntés formáját illeti, a helyi jogalkotók határozattal rendelik vagy utasítják el a helyi népszavazást és a helyi népi kezdeményezést. A döntéshez szükséges szavazati arány a kötelezően elrendelendő helyi népszavazás esetében csak egyszerű többség lehet,[71] mivel ezekben az esetekben a képviselő testületeknek nincs mérlegelési joga, tehát nem írható elő az egyszerű többségnél szigorúbb feltételt támasztó döntés. A képviselő-testület diszkrecionális jogkörében elrendelhető helyi népszavazások eseteiben azonban szabályozható az egyszerű többség és a minősített többség is, de ez utóbbit nem a helyi népszavazásról szóló önkormányzati rendeletben, hanem a szervezeti és működési szabályzatról szóló önkormányzati rendeletben (SzMSz) lehet csak szabályozni, előírni.[72]
A helyi népi kezdeményezés eljárásjogi szabályait a Ve. a XVI. fejezetében szabályozza.
A helyi népi kezdeményezés során a 118. § (2)-(5) bekezdése, a 119. §, a 133-140. § és a 146. § (1) bekezdésének rendelkezéseit az e fejezetben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.[73] Az eljárásjogi eltérés a kezdeményezés aláírásgyűjtő íve hitelesítésének a megtagadására vonatkozik, miszerint akkor kell megtagadni az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha a kérdés nem tartozik a képviselő-testület hatáskörébe, illetőleg, ha az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a jogszabályi előírásoknak.[74]
Az Ötv. ugyanabban a normában hatalmazta fel a képviselő-testületeket a helyi népszavazás és a helyi népi kezdeményezés további feltételeinek, az eljárási rendnek a szabályozására. Ez a tény esetleg "megtévesztő" lehet a helyi jogalkotók számára, mert azt tükrözi, hogy mindkét jogintézmény ugyanolyan tartalommal és terjedelemmel szabályozható. Én azonban úgy gondolkodom, hogy ez tévedés, mivel a Ve. a kéttípusú kezdeményezést másként szabályozza az aláírásgyűjtő ív vonatkozásában. A helyi népszavazásra irányuló kezdeményezés aláírásgyűjtő íve hitelesítése megtagadásának négy törvényi esete van, míg a helyi népi kezdeményezésre irányuló aláírásgyűjtő ívnek csupán kettő speciális esete. Amit a Ve. a helyi népszavazásra irányuló kezdeményezésre rögzít, az automatikusan nem értelmezhető és alkalmazható a helyi népi kezdeményezésre is, ez alatt értve a helyi népszavazás kezdeményezési moratóriumát és a tiltott helyi népszavazás tárgyköreit.
Mivel a választópolgárok a helyi népi kezdeményezéshez való jogukat aláírásgyűjtő íven gyakorolják, a Ve.-nek az ív hitelesítése megtagadására vonatkozó rendelkezése garanciaszabálynak minősíthető. Álláspontom szerint az önkormányzati rendeletben nem írható elő, hogy a helyi/ területi választási iroda vezetője - a helyi népszavazás törvényi szabályozá-
- 234/235 -
sának analógiájára - tagadja meg az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha egy éven belül (vagy bármilyen más időponton belül) - akár helyi népi kezdeményezés által, akár saját hatáskörben - ugyanazt a kérdést már megtárgyalta a képviselő-testület. Ha ezt az önkormányzati rendelet megtehetné, akkor ezzel a Ve.-nek a helyi népi kezdeményezésre irányuló aláírásgyűjtő ív hitelesítésének taxatív módon meghatározó eseteit bővítené. A törvényhozó ugyanis nem véletlenül mellőzte a megtagadás ezen esetét a helyi népi kezdeményezésnél. Véleményem szerint a moratórium kikötése abban az esetben is törvénysértő, ha a helyi népi kezdeményezést azért utasítja el a polgármester, mert nem gyűlt össze a helyi népi kezdeményezéshez szükséges választópolgári aláírások önkormányzati rendeletben meghatározott száma. Ez a tény ugyanis megítélésem szerint csupán arra alkalmas, hogy a polgármester elutasítsa a kezdeményezést, de arra már nem alkalmas - sőt törvénysértő -, hogy ez alapján a jegyző a választópolgároknak ugyanannak az ügynek a megtárgyalására irányuló, meghatározott időn belüli következő kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtő ív hitelesítését - az önkormányzati rendeletben kikötött moratóriumi szabály alapján - megtagadja.
Hasonlóan a helyi népszavazásnál leírtakra, itt is érvényes az a megállapítás, miszerint a képviselő-testület az önkormányzati rendeletben meghatározott számú választópolgár által kezdeményezett ügyet köteles megtárgyalni. Amennyiben a kérdés nem tartozik a képviselő-testület hatáskörbe, akkor ennek az eljárásjogi feltételnek a jogsértő voltára az aláírásgyűjtő ív hitelesítésekor kell rámutatni és a kezdeményezést kiszűrni, az aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadni. Ezért a képviselő-testület a hozzá eljutott kezdeményezést nem utasíthatja el jogszerűen, erre vonatkozóan - megítélésem szerint - nem állapíthat meg szabályokat az önkormányzati rendeletben, és nem bővítheti vagy szűkítheti a Ve. eljárásjogi szabályait sem.
Az Ötv. értelmében népi kezdeményezés útján a képviselő-testület elé terjeszthető minden olyan ügy, amelynek eldöntése a képviselő-testület hatáskörébe tartozik.[75] A képviselő-testület önkormányzati rendeletében meghatározott - a választópolgárok öt százalékánál nem kevesebb és tíz százalékánál nem nagyobb - számú választópolgár a népi kezdeményezést a polgármesternek nyújthatja be. A képviselő-testület köteles megtárgyalni azt a népi kezdeményezést, melyet a képviselő-testület által meghatározott számú választópolgár indítványozott.[76] A helyi népi kezdeményezés önmagában véve viszonylag gyenge hatáskörű jogintézménynek tekinthető, mivel a törvény értelmében a képviselő-testület csupán megtárgyalni köteles a választópolgárok által előterjesztett ügyet, aminek nem biztos, hogy lesz érdemi foganatja. Álláspontom szerint e jogintézmény fejlesztésével is foglalkozni kellene, a helyi népi kezdeményezés tehát megtartandó jogintézmény a jövőre nézve, de mindképpen érdemi módosítások végrehajtásával.
A helyi népi kezdeményezés abban az esetben tekinthető a választópolgárok demokratikus jogi eszközének, ha a képviselő-testület érdemmel foglalkozik az előterjesztett üggyel. A képviselő-testület az Ötv. 50. § (2) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletben szabályozza a helyi népi kezdeményezés további feltételeit, az eljárás rendjét. A kutatásaim során nem találkoztam olyan önkormányzati rendelettel, amely a helyi népi kezdeményezést széles körűen szabályozta volna. Ez a helyi népszavazásról sem mondható el, de e jogintézmény esetében mégis megfigyelhető egyfajta szabályozási "kísérlet," aminek azonban a sikerességét egyáltalán nem tükrözi vissza az Alkotmánybíróságnak az e tárgyú önkormányzati rendeletekkel kapcsolatos tengernyi határozata.
A helyi népi kezdeményezés erősítése érdekében ezért azt javaslom: a törvényben kerüljön rögzítésre, hogy a kezdeményezéssel előterjesztett ügyet a képviselő-testület közmeghallgatás keretében tárgyalja meg. Amennyiben ugyanis a képviselő-testület a rendes ülésén tárgyalja az ügyet, úgy a nyilvánosság számára - főszabály szerint - nincs lehetőség a tanácskozásban való részvételre. Ha viszont a kezdeményezést közmeghallgatásra tárják, úgy az Ötv. erejénél fogva nyílik lehetőség az ügy tárgyalásában való részvételre.[77] E megoldás eredményeképpen a választópolgárok mindvégig az ügy "urai" maradhatnak, segíthetik a képviselő-testületi döntést, nyomást gyakorolhatnak a kedvező tartalmú döntésre.
Javaslom azt is, hogy a Mötv.-nek az át nem ruházható képviselő-testületi hatásköröket szabályozó rendelkezésébe[78] kerüljön be a helyi népi kezdeményezés megtárgyalása is, természetesen csak akkor, ha a jogintézmény a jövőben megmarad. Az Ötv.-nek az át nem ruházható hatásköröket szabályozó rendelkezése[79] sem tartalmazza a helyi népi kezdeményezés megtárgyalását. Az Ötv. előírásából azonban, miszerint a képviselő-testület köteles megtárgyalni azt a népi kezdeményezést, amelyet a képviselő-testület által meghatározott számú választópolgár indítványozott, az következik, hogy e hatáskör gyakorlásának felelőse a képviselő-testület. Álláspontom szerint e hatáskör nem ruházható át a képviselő-testület szervére.
- 235/236 -
A helyi népi kezdeményezés egy sajátos hatáskörrel, jelesül a jogalkotási kezdeményezéssel is bővíthető lenne a jövőben. Kutatásaim során Észtország közjogi szabályozásában találkoztam ezzel a jogintézménnyel, aminek a lényege abban áll, hogy a választópolgárok által kezdeményezett jogalkotási eljárást - amennyiben a képviselő-testület feladat- és hatáskörébe tartozik - a képviselő-testületnek le kell folytatnia.[80] Mivel a rendeletalkotás a képviselő-testület - át nem ruházható - hatáskörébe tartozik, ezért ez a tárgykör, külön szabályozás nélkül is, a helyi népi kezdeményezés alapjául szolgálhat. A szabályozás tehát akkor nyerne értelmet, ha a képviselő-testület a jogalkotási kezdeményezést nemcsak megtárgyalni lenne köteles, hanem annak - szabályozási típusú önkormányzati rendelet - megalapozottsága esetén meg is alkotná a jogszabályt.
A helyi népi kezdeményezéskor aránytalanul magas követelmény az önkormányzati rendeletben szabályozott maximális tíz százaléknak megfelelő kezdeményezői létszám ahhoz képest, hogy a képviselő-testület csupán megtárgyalni köteles az ügyet. A maximális tíz százalék azonos a helyi népszavazás minimális százalékával, ezzel a demokratikus jogi eszközzel pedig - igaz ugyan, hogy érvényességi és eredményességi kritériumok mellett, idő- és pénzigényes eljárással, de - mégis önkormányzati döntés érhető el. A helyi népi kezdeményezéshez szükséges öt és tíz százalék közötti, önkormányzati rendeletben rögzített választópolgári aránynak a jövőben a törvényben szabályozott konkrét öt százalékban történő rögzítése megfontolandó lehetne, tekintettel a helyi népszavazásnál elmondottakra is.
***
A tanulmányban kifejtettek alapulvételével úgy látom, hogy a helyi népszavazás és a helyi népi kezdeményezés törvényi szabályai alapvetően megőrizhetők, de a szükséges módosítások, kiegészítések elvégzése, ellentmondások feloldása semmiképpen nem mellőzhető. Szerintem a Ve. jelenlegi szabályai áttekinthetőek, gyakorlatiasak. ■
JEGYZETEK
* Ez a tanulmány "A helyi népszavazás és népi kezdeményezés eljárásjogáról" c. cikk bővített változata (Az eredeti tanulmány megjelent a Magyar Jog 2012. 8. sz. 458-468. o.)
[1] Kiss Mónika Dorota: A helyi népszavazás az új Alkotmányban és a sarkalatos törvényben (kézirat, 2011). A tanulmány a 2011 februárjában hatályos joganyagra épült (a 2011. február 4-én megrendezésre került országos alkotmányjogi konferencia szerkesztett változata).
[2] Az Alkotmány-előkészítő Eseti Bizottság munkaanyaga nem került figyelembe vételre.
[3] Alaptörvény 31. cikk (2) bek.
[4] Mivel a helyi népszavazás korábbi szabályozása az Ötv. hatálya alá tartozott, így a jogintézmény fejlesztését célzó elképzelések is a Mötv.-t előkészítő munkaanyagban fogalmazódtak meg, de a jogintézmény végül kikerült a Mötv. hatálya alól (a Mötv. rendelkezéseinek jelentős része sarkalatosnak minősül, az Alaptörvény szerint azonban helyi népszavazást törvényben meghatározottak szerint lehet tartani).
[5] Ezt az elképzelést én is üdvözlöm, és továbbgondolásra érdemesnek tartom az adóügyi kérdések esetleges helyi népszavazásra bocsátásának jövőbeli lehetőségét, esetleges megszorító rendelkezések bevezetésével. Herbert Küpper felhívta arra a figyelmet, hogy "(...) a vonatkozó jog-összehasonlítás alapján megállapíthatjuk, hogy alig van olyan tárgykör, amely a természeténél fogva szakszerűtlen lenne (a népszavazás kitűzésére - magyarázat tőlem). Ez az adókkal és az adózással összefüggő, és a hasonló tárgyú törvényekre is áll. A költségvetés mint egész, a parlamentre tartozik, de egyes, adózással összefüggő döntéseket a nép is hozhat. Svájc példája mutatja, hogy a nép nagyon felelősségteljesen tud bánni ezzel a hatáskörrel." Herbert Küpper: A demokrácia közvetlen gyakorlása során hozott döntések minőségének ellenőrzése és megőrzése. Pro Publico Bono 2011/2. sz. 11-12. o.
[6] Ve. 132. §-a
[7] Ötv. 47. (1) bek. a)-d) pontja
[9] A polgármestert sem vizsgálódási, sem mérlegelési jogkör nem illeti meg a hozzá benyújtott kezdeményezés tárgyában, vagyis a polgármester eljárásjogi feladatai formálisak.
[10] A helyi népszavazás nem választópolgári (a Ve. - helytelen - szóhasználata szerint állampolgári) kezdeményezéséről lásd részletesebben: Fogarasi József: Gondolatok a helyi népszavazásról. Magyar Polgármester 2008. 1. sz. 2. o.
[11] Azok az önkormányzati rendeletek, amelyekben a képviselő-testületek a maguk számára is beleszólást biztosítottak a kezdeményezett helyi népszavazás kérdésének a megfogalmazásába, a Ve. 1997. november 6-án történő hatályba lépését követően jogsértően jártak el [vö. az 59/2002. (XI. 28.) AB határozattal. ABH 2002. 662, 666.]
[12] Az önkormányzati rendszer magyarázata (szerkesztő-lektor: Verebélyi Imre). Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1999
[13] Fürcht Pál: A helyi népszavazás, népi kezdeményezés. In: Az önkormányzati rendszer magyarázata (szerkesztő-lektor: Verebélyi Imre). Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1999. 213. o.
[14] 59/2002. (XI. 28.) AB határozat: "a hatályos törvényi szabályozás már nem teszi lehetővé, hogy a képviselő-testület a népszavazásra felteendő kérdést az aláírásgyűjtő ív hitelesítését követően átfogalmazza a szavazólap számára. Így a szavazólap megfogalmazásába sem a képviselő-testület tagjainak, sem a helyi választási bizottságnak, a kezdeményezők által választott bizottság tagjainak a bevonására nincs törvényes lehetőség." Magyar Közlöny 2002. 146. sz. 8111. o.
[15] ABH 1997. 851, 852.
[16] A Ve. a helyi/területi választási iroda és a helyi/területi választási bizottság döntései ellen is jogorvoslati jogot biztosít, tehát ezekben az eljárási szakokban lehet kifogást, illetőleg fellebbezést benyújtani.
[17] Ve. 133. § (2) bekezdésének a) pontja.
[18] Lásd bővebben: Kiss Mónika Dorota: A véleménynyilvánító helyi népszavazásról. Comitatus Önkormányzati Szemle 2010. 192. sz. (július) 20. o. és 28. o.
[19] Ötv. 46. § (1) bek. a)-c) pontja
[20] Lásd például Chronowski Nóra: Az önkormányzatok településen belüli kapcsolatai. In: Önkormányzati iránytű (szerk. Csefkó Ferenc). Új Historica Kiadó, Villány 2000. 304. o.; Tábit Renáta: Álláspontom szerint - Reflexió Kiss Mónika Dorota írására. Pro Publico Bono Online 2011. 2. sz. 2. o.; Barnabás Zoltán et al.: Közigazgatási Szakvizsga - Önkormányzati közigazgatás (tankönyv). Nemzeti Közigazgatási Intézet, Budapest 2012. 14. o.
[21] Ötv. 48. §
[22] Ld. az 1. sz. lábjegyzetben jelzett tanulmányban foglaltakat.
- 236/237 -
[23] A szakirodalomban - a szerző által garanciaszabálynak minősített - olyan állásfoglalás is olvasható, miszerint "önkormányzati döntést csak a képviselő-testület hozhat vagy a képviselő-testület által választott olyan szerv, amelyre a képviselő-testület hatáskört ruházhat át." Csalló Krisztina: A helyi önkormányzatok országos rendszere; szervei, szervtípusai. In: A helyi önkormányzatok (szerk. Fogarasi József). HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest 2010. 91. o. (A kiadvány lektora: Takács Albert). Megjegyzem, hogy az idézett álláspont súlyos tárgyi tévedést tükröz - ezért nem is tudok azonosulni vele -, mert önkormányzati döntést nemcsak a képviselő-testület vagy annak választott szerve, hanem a helyi népszavazás is hozhat [vö. az Ötv. 2. § (2) bekezdésével.]
[24] Ötv. 46.§ (1) bek. a)-c) pontja
[25] Ötv. 46. § (1) bek. d) pontja
[26] Ve. 133. § (2) bek. a) pontja
[27] Ötv. 46. § (2) bek.
[28] A Törvényjavaslat értelmében ez alól egy kivétel van: a választópolgárok tíz és huszonöt százalék közötti számának meghatározása. Értelmezésem szerint az alaptörvényi szabályozás nem teszi lehetővé, hogy a képviselő-testület a jövőben is az önkormányzati rendeletében szabályozza a kezdeményezői számot, százalékos arányt.
[29] A jegyzői feladatok fontosságáról, szakmai felkészültségéről lásd: Lászlóné Kovács Ilona: A helyi népszavazások dilemmái - A közvetlen és a közvetett demokrácia. Comitatus Önkormányzati Szemle 2008. 11-12. sz. 50. o.
[30] Lásd még: Lászlóné Kovács Ilona i.m. 50. o.
[31] A helyi népszavazás kérdésének egyértelműségi vizsgálatáról lásd: Fogarasi József: Gondolatok a helyi népszavazásról. Magyar Polgármester 2007. 3. sz. 5. o.
[32] Ötv. 48. § harmadik fordulata
[33] Az Ötv. e szabálya közvetve kijelöli a helyi népszavazás eredményének moratóriumát, miszerint egy évig ugyanabban a kérdésben nem tűzhető ki újabb népszavazás, sem eredményesség, sem eredménytelenség esetén. A Törvényjavaslat vélhetően ebből az okból kifolyólag rögzítette a moratórium idejét szintén egy évben, ami - szerintem - a rövidsége miatt megkérdőjelezhető, ezért a magam részéről hosszabb időtávot javasolnék bevezetésre.
[34] A helyi népszavazás érvényes, ha a választópolgárok több mint a fele szavazott, és eredményes, ha a szavazóknak több mint a fele a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott. Ötv. 45. § (2) bek. a)-b) pontja.
[35] Ve. 134. § (1) bek.
[36] Ve. 133. § (3) bek.
[37] Ve. 133. § (4) bek.
[38] Ve. 133. § (2) bek. c) pontja.
[39] Ha kifogással élnek, akkor az eljárás még szükségképpen meg is hosszabbodik a bírósági döntés meghozatalának idejével.
[40] Ve. 138. §
[41] Ve. 139. §
[42] Ve. 141. §
[43] Lásd még: Tilk Péter: Gondolatok a kormányhivatalok vezetőinek önkormányzati rendeletalkotásra vonatkozó (pótlási) hatásköréről. Új Magyar Közigazgatás 2011. 8. sz. 14. o.
[44] Ötv. 36. § (2) bek. e) pont
[45] Ötv. 36. § (3) bek.
[46] Ve. 139. §
[47] Ld. a problémakörről még: Fogarasi József (2008) i.m. 2. o.
[48] Ebben az esetben azt kell vizsgálnia a képviselő-testületnek, hogy az általa elrendelhető, ugyanabban a kérdésben megtartandó helyi népszavazás időpontja a korábbi, azonos tárgyú helyi népszavazáshoz képest milyen időpontra esik. Ha ugyanis a törvényes határidőn belül (négy hónap) az új, a korábbival azonos kérdésű helyi népszavazás kitűzhető olyan időpontra is, hogy az egy éves moratóriumon kívül essen, akkor a helyi népszavazás - álláspontom szerint - elrendelhető. Fontos kritérium azonban, hogy nemcsak a helyi népszavazásnak, hanem magának az elrendelésnek is az egyéves moratóriumon kívül kell történnie, mivel az Ötv. nem a helyi népszavazás időpontját tiltja az egyéves moratóriumon belül, hanem az elrendelést.
[49] A Ve jogorvoslati jogot biztosít mind a jegyző, főjegyző, mind a helyi/területi választási bizottság döntései ellen is, ami azonban nem jelenti azt, hogy bárki is élni fog a jogszabály nyújtotta "fellebbviteli" lehetőségekkel, tehát a kezdeményezés jogsértő volta nem biztos, hogy e szakaszokban kiszűrésre kerül.
[50] Ve. 140. §
[51] Fürcht Pál i.m. 218. o.; Chronowski Nóra i.m. 305. o. Ld. még az 56/1992. (X. 4.) AB határozatot (ABH 1992. 401, 404.) Ez az alkotmánybírósági határozat ugyancsak a Ve. megalkotása és hatályba lépése előtt született meg; ez a megállapítás akkor érvényes volt a polgármester hatáskörei tekintetében (1997-től kezdve azonban már nem az).
[52] Ötv. 47. § (1) bek.
[53] Ve. 138. §
[54] A választópolgári kezdeményezéskor az aláírásokat a választási bizottság ellenőrzi, a polgármesternek tehát nincs hatásköre ezt megítélni.
[55] 56/1992. (XI. 4.) AB határozat (ABH 1992. 401, 404.)
[56] Az Ötv. 11. § (2)-(3) bekezdésének rendelkezéseit a 2010. évi CXXVI. törvény 39. §-a 2011. január 1-jétől hatályon kívül helyezte, a probléma azonban a jövőre nézve is tanulságul szolgálhat.
[57] Az Ötv. azonban nemcsak az átruházott hatáskörben történő döntés esetén biztosította a fellebbezés jogát, ami álláspontom szerint - a helyi népszavazás kezdeményezése esetében, mint látható - igen aggályos volt.
[58] Ellenkező esetben a polgármester döntése ellen akkor is fellebbezéssel lehetett élni, ha az a törvénynek megfelelő volt.
[59] Újfent hangsúlyozom, hogy értelmezésem szerint a választópolgárok által kezdeményezett helyi népszavazási eljárásban a polgármester nem rendelkezik "döntési" jogkörrel (helyesebbnek tartanám ezért a "döntés" helyett a "dokumentált eljárás" kifejezését). Természetesen a kezdeményezés befogadásáról vagy elutasításáról határoznia kell, ez a határozat azonban a Ve. szabályainak a puszta megjelenítése, visszatükrözése lesz. A nem választópolgári körtől származó kezdeményezés esetén ugyancsak nincs a polgármesternek döntési jogosítványa: ekkor továbbítja a kezdeményezést a képviselő-testülethez, és ez a szerv jogosult dönteni.
[60] Ve. 146. § (2) bekezdése: a képviselő-testület, illetőleg a közgyűlés népszavazást elrendelő, valamint kötelezően elrendelendő népszavazás elrendelését elutasító határozata ellen a határozat közzétételétől számított nyolc napon belül a helyi bírósághoz (Budapesten a Pesti Központi Kerületi Bírósághoz), illetőleg a törvényszékhez lehet kifogást benyújtani.
[61] Ötv. 11. § (1) bek.
[62] Egyetértek Lászlóné Kovács Ilona véleményével, miszerint a polgármester döntésével kapcsolatos jogorvoslati jogot tisztázni kellene a jövőben. Lászlóné Kovács Ilona i. m. 49. o.
[63] Álláspontom szerint a helyi népszavazás kezdeményezésének jogsértő volta kizárólag az Ötv. és a Ve. rendelkezéseinek a megsértésén alapulhat, az önkormányzati rendeletén nem. Ha ugyanis ezen is alapulhatna, akkor a képviselő-testületek tetszőleges számú feltételt támaszthatnának a helyi népszavazás kezdeményezésére, annak akár a megnehezítésére is.
[64] Ide sorolható még a polgármesternek a nem választópolgári kezdeményezés elutasító döntése is arra hivatkozással, hogy azt nem a jogosultak nyújtották be (a vizsgálati pontban azonban a választópolgári kezdeményezésről írok).
[65] Álláspontom szerint az Ötv. 50. § (2) bekezdésében adott szabályozási felhatalmazást sem lehet olyan kiterjesztően
- 237/238 -
értelmezni, hogy annak eredményeképpen a képviselő-testület önmaga számára az önkormányzati rendeletben hatáskört állapítson meg a Ve.-ben rögzített feltételek vizsgálatára, illetőleg, hogy az e feltételek vizsgálata alapján a Ve. előírásaiba ütközően elrendelje vagy elutasítsa a helyi népszavazást.
[66] A képviselő-testület eleget tesz (mert köteles eleget tenni) a Ve. helyi népszavazás elrendelését előíró szabályának akkor is, ha a kezdeményezés valamely eljárásjogi feltétel megsértése miatt törvénysértő.
[67] Fogarasi József: Gondolatok a helyi népszavazásról. Magyar Polgármester 2007. június-július. 5. o.
[68] A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény
[69] Jat. 3. § harmadik fordulata
[70] A Jat. 2011. január 1-jén hatályba lépett. Ettől az időponttól kezdve a helyi népszavazás és a helyi népi kezdeményezés törvényi szabályai nem ismételhetők meg az önkormányzati rendeletekben. Sajnos nagyon sok önkormányzati rendelet megsérti a Jat. előírását.
[71] Vö. az 1556/H/1992. AB határozattal.
[72] Vö. az Ötv. 15. § (1) bekezdésével és az Ötv. 10. § (1) bekezdésének c) pontjával, illetve az 1556/H/1992. AB határozattal.
[73] Ve. 147. §
[74] Ve. 148. § a)-b) pont
[75] Ötv. 49. § (1) bek.
[76] Ötv. 49. § (2) bek. Az Ötv. - szemben a helyi népszavazás szabályozásával - nem rendelkezik a nem választópolgári kör kezdeményezési lehetőségéről. Ennek oka az, hogy a települési képviselők legalább egynegyede és a képviselő-testület bizottsága a törvény erejénél fogva olyan státuszban van, hogy egy adott téma képviselő-testületi megtárgyalását bármikor kezdeményezheti. A helyi egyesület vezető testületének a joga azonban megfontolandó lehet a jövőben, jóllehet a Törvényjavaslat az e kezdeményezői kört szabályozó törvényi rendelkezést hatályon kívül helyezné, mert indokolása szerint ez a megoldás - mint 22 év után bebizonyosodott - idegen a helyi népszavazás jogintézményétől.
[77] Ötv. 13. §
[78] Mötv. 42. §
[79] Ötv. 10. § (1) bek.
[80] Kiss Mónika Dorota: Az önkormányzati hatalomgyakorlás kelet-közép-európai modelljei. Magyar Jog 2010. 10. sz. 634. o. és 638. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző doktorjelölt, PTE ÁJK.
Visszaugrás
